52009DC0383

[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 24.7.2009

COM(2009) 383 konč.

POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

o izvajanju in delovanju režima obmejnega prometa, uvedenega z Uredbo (ES) št. 1931/2006 Evropskega parlamenta in Sveta o pravilih za obmejni promet na zunanjih kopenskih mejah držav članic

POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

o izvajanju in delovanju režima obmejnega prometa, uvedenega z Uredbo (ES) št. 1931/2006 Evropskega parlamenta in Sveta o pravilih za obmejni promet na zunanjih kopenskih mejah držav članic

UVOD

Evropski parlament in Svet sta 20. decembra 2006 sprejela Uredbo (ES) št. 1931/2006 o pravilih za obmejni promet na zunanjih kopenskih mejah držav članic (v nadaljnjem besedilu: Uredba o obmejnem prometu)[1]. Ta uredba državam članicam omogoča, da za osebe, ki živijo na obmejnem območju, uporabijo odstopanje od splošnih pravil glede mejne kontrole iz Zakonika o schengenskih mejah[2], da bi se preprečil nastanek ovir za trgovino, družbeno in kulturno izmenjavo ter regionalno sodelovanje s sosednjimi državami. Države članice lahko pri izvajanju režima obmejnega prometa s sosednjimi državami sklepajo dvostranske sporazume, ki so namenjeni posebnim potrebam v zvezi s posameznimi sosedami, saj se te potrebe razlikujejo zaradi različnih lokalnih, geografskih, socialnih in ekonomskih okoliščin. Ti dvostranski sporazumi bi morali biti v celoti skladni s parametri, ki jih za režime obmejnega prometa določa Uredba o obmejnem prometu. Parametri, zlasti opredelitev obmejnega območja, so bili določeni po težavnih pogajanjih v Svetu in ustvarjajo občutljivo, ravno pravo ravnovesje med olajšanjem prehoda mej za tiste, ki živijo na obmejnem območju in morajo pogosto prečkati mejo, ter varnostnimi zahtevami, ki veljajo za celotno schengensko območje.

V skladu s členom 13 Uredbe o obmejnem prometu se morajo države članice pred sklenitvijo kakršnega koli dvostranskega sporazuma o obmejnem prometu posvetovati s Komisijo, da bi ta preverila njegovo skladnost z Uredbo. Če Komisija meni, da je sporazum neskladen z Uredbo, o tem uradno obvesti zadevno državo članico. Država članica mora nato storiti vse potrebno, da osnutek sporazuma v primernem času spremeni tako, da se odpravijo ugotovljene neskladnosti. Isto načelo posvetovanja med državami članicami in Komisijo se uporablja za dvostranske sporazume, ki so bili sklenjeni pred začetkom veljavnosti Uredbe o obmejnem prometu in jih je treba prilagoditi tej uredbi.

Treba je poudariti, da Skupnost potem, ko je enkrat že sprejela predpise na določenem področju, pridobi izključno zunanjo pristojnost na področju, zajetem z zakonodajo. Posledično države članice izgubijo pristojnost za sklepanje sporazumov s tretjimi državami na področju, zajetem z zadevno zakonodajo (doktrina, ki izhaja iz sodbe Sodišča v zadevi AETR). Odstopanje od tega načela je možno, če instrument prava Skupnosti, s katerim je pridobljena zunanja pristojnost, posebej pooblašča države članice za sklepanje takih sporazumov. Tako pooblastilo deluje kot ponoven prenos pristojnosti, ki jih je Skupnost načeloma izgubila, zato ga je treba razlagati omejevalno.

Komisija je v skladu s členom 18 Uredbe o obmejnem prometu dolžna poročati Evropskemu parlamentu in Svetu o izvajanju in delovanju režima obmejnega prometa dve leti po začetku veljavnosti Uredbe. S tem poročilom je izpolnjena ta obveznost poročanja.

UKREPI ZA OLAJšANJE PREčKANJA MEJE IZ UREDBE O OBMEJNEM PROMETU

Uredba o obmejnem prometu določa številne ukrepe za olajšanje prečkanja mej prebivalcem na obmejnih območjih v primerjavi s standardnimi postopki in kontrolami, ki se uporabljajo za prečkanje zunanjih meja, kakor so opredeljeni v Zakoniku o schengenskih mejah. Ti ukrepi zajemajo:

- odstopanje od vstopnih pogojev iz Zakonika o schengenskih mejah, vključno z vizumsko obveznostjo:

imetniki dovoljenj za obmejni promet so izvzeti iz (i) vizumske obveznosti (če taka obveznost obstaja) in (ii) zahteve po zadostnih sredstvih za preživljanje, tako za trajanje nameravanega bivanja kot za vrnitev. Na mejnem prehodu včasih ni treba predložiti dodatnih dokazil o namenu bivanja;

- 90 dni neprekinjenega bivanja:

imetniki dovoljenj za obmejni promet lahko bivajo na ozemlju zadevne sosednje države brez časovne omejitve, pri čemer posamezno neprekinjeno bivanje ne sme presegati 90 dni. To je odstopanje od standardnega pravila iz Zakonika o schengenskih mejah, ki kratkoročno bivanje omejuje na največ 90 dni v obdobju 180 dni;

- dovoljenja za obmejni promet se lahko izdajo brezplačno;

- dovoljenja za obmejni promet se lahko izdajo z veljavnostjo od 1 do 5 let;

- za obmejni promet bi bilo mogoče vzpostaviti posebne mejne prehode;

- na običajnih mejnih prehodih bi bilo mogoče urediti ločene vrste za obmejne prebivalce;

- pri osebah, ki redno prečkajo zunanjo kopensko mejo in so zaradi pogostega prehajanja mej dobro znane mejni straži, se lahko opravijo le naključne kontrole;

- imetniki dovoljenj za obmejni promet so pri prečkanju meje izvzeti iz obveznosti žiga v potnem listu.

- Da bi lahko izkoristili prednosti režima obmejnega prometa, morajo obmejni prebivalci izpolnjevati več pogojev, med drugim, da:

- na obmejnem območju prebivajo najmanj 1 leto;

- imajo veljavno potovalno listino;

- v zvezi z njimi ni bil razpisan ukrep v schengenskem informacijskem sistemu;

- predložijo dokazila o njihovem statusu obmejnega prebivalca in razlogih za pogosto prečkanje meje;

- ne pomenijo grožnje javnemu redu, notranji varnosti, javnemu zdravju ali mednarodnim odnosom katere koli države članice.

POSVETOVANJA NA PODLAGI čLENA 13 UREDBE O OBMEJNEM PROMETU − TRENUTNO STANJE

Komisija se je od maja 2007 (ko je bila prvič zaprošena za posvetovanje) posvetovala s številnimi državami članicami. Ta posvetovanja zajemajo izmenjavo informacij in neformalne nasvete, strokovna srečanja med uradniki iz držav članic in Komisije ter formalno izmenjavo korespondence o skladnosti osnutkov dvostranskih sporazumov z Uredbo o obmejnem prometu. Predmet posvetovanj so bili naslednji dvostranski sporazumi:

- Madžarska – Ukrajina

Madžarska je bila prva država članica, ki je poslala osnutek sporazuma Komisiji v posvetovanje, in sicer maja 2007. Komisija je navedla, da opredelitev obmejnega območja v osnutku sporazuma ni bila skladna z Uredbo o obmejnem prometu (obmejno območje se je raztezalo več kot 50 kilometrov), in pozvala Madžarsko, naj spremeni osnutek. Madžarska je Komisijo obvestila, da je sporazum začel veljati 11. januarja 2008. Po začetku veljavnosti sporazuma je bila Komisiji poslana njegova končna verzija, ki ni vsebovala zahtevanih sprememb, in pogovori s Komisijo so se nadaljevali. Madžarska je januarja 2009 obvestila Komisijo, da so madžarska predstavništva v Ukrajini od začetka uporabe sporazuma izdala 34 000 dovoljenj za obmejni promet in da režim obmejnega prometa deluje brez težav. Približno 80 % prosilcev za dovoljenje za obmejni promet je prej imelo madžarski vizum. Po podatkih, ki jih je Komisiji posredovala madžarska vlada, in na podlagi popisa iz leta 2001 šteje madžarska manjšina v Ukrajini 156 600 ljudi, ki večinoma prebivajo na upravnem območju Zakarpatska Oblasthy na meji z Madžarsko in Romunijo. To stanje izvira iz zgodovinskih dogodkov, saj so bile meje Madžarske v prejšnjem stoletju na novo določene. Posledica tega je, da 95 % madžarske manjšine v Ukrajini prebiva v območju do 50 km od madžarsko-ukrajinske meje, pri čemer kar 84 % tega prebivalstva prebiva v območju do 20 km od meje. Zadevni prebivalci so bili seznanjeni z možnostjo pridobitve dovoljenja za obmejni promet in ga pogosto uporabljajo za olajšanje vsakodnevnega življenja. Večina jih ima družinske člane, ki prebivajo na Madžarskem, in pogosto morajo potovati na Madžarsko zaradi manjših poslov ali visokošolskega izobraževanja. Zabeležen je bil en sam primer zlorabe dovoljenja za obmejni promet.

- Poljska – Ukrajina

Poljska je januarja 2008 predložila v posvetovanje prvi osnutek dvostranskega sporazuma. V postopku posvetovanja sta bili odkriti dve neskladnosti: obseg obmejnega območja (50 km namesto 30 km) in zahteva po posedovanju potovalnega zdravstvenega zavarovanja za upravičence do režima obmejnega prometa. Poljska je bila pozvana, naj spremeni zadevne dele sporazuma, preden ta začne veljati. Februarja 2009 je Poljska obvestila Komisijo o spremembah, ki jih je vključila v sporazum. Kar zadeva obseg obmejnega območja, je Poljska spremenila sporazum v skladu z zahtevo Komisije. Vendar pa sporazum ni bil spremenjen v tistem delu, ki zahteva posedovanje potovalnega zdravstvenega zavarovanja. Komisija je marca 2009 pozvala poljske organe, naj spremenijo zadevne dele sporazuma. Sporazum je začel veljati 1. julija 2009 in ni vključeval zahtevanih sprememb.

- Litva − Belorusija

Januarja 2008 je bil Komisiji v posvetovanje posredovan osnutek sporazuma med Litvo in Belorusijo. Komisija je ugotovila neskladnost v zvezi z zahtevo po posedovanju potovalnega zdravstvenega zavarovanja (podobno kot v sporazumu med Poljsko in Ukrajino). Litva je bila pozvana, da spremeni zadevni del sporazuma.

- Litva – Ruska federacija

Aprila 2009 je bil Komisiji v posvetovanje posredovan osnutek sporazuma med Litvo in Rusko federacijo. Komisija je na Litvo naslovila le nekaj manjših predlogov, da bi se zagotovila popolna skladnost osnutka sporazuma z Uredbo o obmejnem prometu. Po izmenjavi mnenj glede praktičnih vidikov prihodnjega izvajanja osnutka sporazuma je Komisija ugotovila, da bo sporazum v celoti skladen z Uredbo o obmejnem prometu, če se bo izvajal v skladu z dodatnimi informacijami, ki so jih posredovali litovski organi.

- Latvija – Ruska federacija

Januarja 2008 je bil Komisiji v posvetovanje posredovan osnutek sporazuma med Latvijo in Rusko federacijo. Latvija je bila nato pozvana, da pojasni postopek izdajanja dovoljenj za obmejni promet v obliki vizumov, ki ga izvaja Ruska federacija. . Junija 2009 je Latvija predložila spremenjen osnutek, v katerem je bilo vključeno posebno dovoljenje za obmejni promet, ki je upoštevalo pomisleke Komisije glede oblike vizuma. Vendar pa spremenjeni osnutek vsebuje zahtevo po posedovanju potovalnega zdravstvenega zavarovanja. Poleg tega je obmejno območje sestavljeno iz upravnih enot na ruskem ozemlju, ki se raztezajo prek obsega obmejnega območja. Latvija je bila pozvana, naj spremeni te dele sporazuma.

- Slovaška – Ukrajina

Marca 2008 je Slovaška predložila Komisiji v posvetovanje prvi osnutek dvostranskega sporazuma. V tem procesu je Komisija menila, da osnutek sporazuma ni bil skladen z Uredbo o obmejnem prometu, saj je območje obmejnega prometa presegalo območje, dovoljeno v skladu z Uredbo o obmejnem prometu. Slovaška je sporazum spremenila, sporazum pa je začel veljati 27. septembra 2008. Nato so slovaški organi novembra 2008 Komisiji predložili zemljevid z opisom obmejnega območja. Čeprav je iz zemljevida jasno razvidno, da je bilo obmejno območje spremenjeno, je prva ocena Komisije ta, da spremembe, ki so jih slovaški organi vključili v končni različici sporazuma, morda še vedno ne zadostujejo, da bi bil ta sporazum z vidika obsega obmejnega območja v celoti skladen z Uredbo o obmejnem prometu. Do junija 2009 je bilo izdanih 466 dovoljenj za obmejni promet, zavrnjenih pa je bilo 54 vlog za izdajo takega dovoljenja.

- Poljska – Belorusija

Aprila 2008 je bil Komisiji v posvetovanje posredovan osnutek sporazuma med Poljsko in Belorusijo. Ker je bil ta sporazum skoraj povsem enak sporazumu med Poljsko in Ukrajino, sta bili ugotovljeni isti neskladnosti: obseg obmejnega območja (50 km namesto 30 km) in zahteva po posedovanju potovalnega zdravstvenega zavarovanja za upravičence do režima obmejnega prometa. Poljska je bila tudi v tem primeru pozvana, naj spremeni zadevne dele sporazuma. Konec aprila 2009 je predložila spremenjeni osnutek sporazuma, ki je upošteval pripombe glede obmejnega območja, a je še vedno vseboval zahtevo po posedovanju potovalnega zdravstvenega zavarovanja. Poljska je bila konec junija 2009 pozvana, naj sporazum ustrezno spremeni.

- Bolgarija − Srbija

Julija 2008 je bil Komisiji posredovan prvi osnutek sporazuma med Bolgarijo in Srbijo. Komisija je Bolgariji sporočila prvi sklop pripomb glede več vidikov, zlasti pa glede opredelitve obmejnih prebivalcev in statusa državljanov EU na obmejnem območju, vstopnih pogojev za obmejne prebivalce, obsega dovoljenja za obmejni promet, varnostnih elementov in tehničnih zahtev.

- Bolgarija − Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija

Julija 2008 je bil Komisiji posredovan prvi osnutek sporazuma med Bolgarijo in Nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo. Komisija je Bolgariji sporočila prvi sklop pripomb glede istih vidikov, kot so bili obravnavani v zvezi z osnutkom sporazuma med Bolgarijo in Srbijo.

- Romunija – Ukrajina

Avgusta 2008 je bil Komisiji posredovan prvi osnutek sporazuma med Romunijo in Ukrajino. Komisija je Romuniji sporočila prvi sklop pripomb glede več vidikov, kot so status reke Donave v ureditvah obmejnega prometa, omejitve obmejnega območja, možnosti zaračunavanja taks za dovoljenja ipd. Romunija je marca 2009 predložila spremenjeni sporazum, ki je po mnenju Komisije skladen z Uredbo o obmejnem prometu.

Obstoječi dvostranski sporazumi, sklenjeni pred začetkom veljavnosti Uredbe o obmejnem prometu

- Slovenija – Hrvaška

Slovenija je decembra 2007 uradno predložila dvostranski sporazum o obmejnem sodelovanju med Slovenijo in Hrvaško, ki je v veljavi že od leta 2001. Komisija je v postopku ocene ugotovila več neskladnosti, zlasti naslednje: omejitev samo na državljane pogodbenic, pri čemer niso zajeti drugi državljani EU in osebe, ki uživajo pravico Skupnosti do prostega gibanja; odsotnost zahteve glede minimalnega obdobja bivanja na obmejnem območju; odsotnost ustreznih varnostnih elementov; nezadostno obdobje veljavnosti, nejasni pogoji za izdajanje dovoljenj, odsotnost jasne prepovedi vstopa za osebe, v zvezi s katerimi je bil v zbirkah podatkov razpisan ukrep. Prav tako ni bilo mogoče jasno določiti obsega območja obmejnega prometa in njegove skladnosti z Uredbo o obmejnem prometu. Slovenija je bila marca 2008 pozvana, naj ta sporazum spremeni, da bo skladen u Uredbo o obmejnem prometu. Konec novembra 2008 je Slovenija potrdila, da je dejansko treba spremeniti več določb njenega dvostranskega sporazuma. Kar zadeva obmejno območje, je Slovenija pojasnila, da le-to obsega območje, ki se razteza približno 10 km od same meje. Komisija je po pregledu zemljevidov, ki jih je predložila Slovenija, ocenila, da je obmejno območje očitno skladno z Uredbo o obmejnem prometu.

Slovenija je na sestanku decembra 2007 sporočila, da je navezala v stik s Hrvaško glede potrebe po prilagoditvi sporazuma, vendar pa ni posredovala nobenih natančnih informacij o časovnem načrtu za potrebne prilagoditve. Zato je bila aprila 2009 pozvana, da Komisiji predloži časovni načrt za izvedbo prilagoditev sporazuma v zvezi s vprašanji, ki še vedno pomenijo neskladnost z Uredbo o obmejnem prometu, kot je uvedba varnostnih elementov v izdanih dovoljenih o obmejnem prometu ali dodeljevanje pravic za pridobitev dovoljenj za obmejni promet tudi drugim upravičenim državljanom EU, ki niso Hrvati ali Slovenci.

UKREPI ZA OLAJšANJE PREčKANJA MEJE, KI JIH UPORABLJAJO DRžAVE čLANICE

Države članice so ukrepe za olajšanje prečkanja meje iz Uredbe o obmejnem prometu uporabile v različnem obsegu. V nobenem od dvostranskih sporazumov, o katerih je bilo opravljeno posvetovanje, ni bil uporabljen celoten razpon olajševalnih ukrepov. Večina držav članic uporablja strožje pogoje, kot so določeni v Uredbi o obmejnem prometu. V nadaljevanju so obravnavani sporazumi, ki že veljajo, pa tudi osnutki sporazumov, navedeni v prejšnjem poglavju.

- 90 dni neprekinjenega bivanja

Vsi sporazumi razen enega določajo dodatne omejitve glede obdobja bivanja na obmejnem območju, tj. 90 dni v obdobju 180 dni. V enem primeru je zadevna država članica tudi skrajšala obdobje neprekinjenega bivanja na 30 dni. Vendar pa ne glede na okoliščine ni jasno, kako te države članice dejansko preverjajo dolžino bivanja, saj se potni listi pri prečkanju meje ne žigosajo.

- Obdobje bivanja na obmejnem območju najmanj 1 leto

Minimalno zahtevano obdobje bivanja je v vseh sporazumih daljše kot eno leto, ki ga predvideva Uredba o obmejnem prometu. V petih sporazumih je minimalno zahtevano obdobje bivanja na obmejnem območju tri leta.

- Brezplačna izdaja dovoljenj za obmejni promet

Zgolj en sporazum določa, da se vsa dovoljenja za obmejni promet izdajajo brezplačno, kakor dopušča Uredba o obmejnem prometu. Stroški izdajanja dovoljenj v drugih sporazumih se gibajo med 20 in 35 EUR.

- Dovoljenja za obmejni promet se lahko izdajo z veljavnostjo do 5 let

Vsi sporazumu razen enega določajo možnost izdajanja dovoljenj z veljavnostjo do 5 let.

TEžAVE PRI ANALIZI OSNUTKOV DVOSTRANSKIH SPORAZUMOV

Med posvetovanjem z državami članicami sta se pojavili dve glavni vprašanji pri razlagi Uredbe o obmejnem prometu:

- Opredelitev območja obmejnega prometa

V skladu s členom 3(2) Uredbe o obmejnem prometu:

„obmejno območje“ pomeni območje, ki se ne razteza več kakor 30 kilometrov od meje. Zadevne države določijo lokalna upravna območja, ki se v njihovih dvostranskih sporazumih iz člena 13 štejejo za obmejna območja. Če se del takšnega okraja nahaja več kakor 30 kilometrov, vendar ne več kakor 50 kilometrov od mejne črte, se ne glede na to šteje kakor del obmejnega območja.“

V nekaterih sporazumih (kakor je navedeno v poglavju 3) je območje obmejnega prometa opisano na tak način, da se obmejno območje dejansko razteza 50 km od meje (in ne 30 km, kakor se zahteva v skladu z Uredbo o obmejnem prometu). Zadevne države članice trdijo, da vsaj v angleškem besedilu Uredbe o obmejnem prometu obstaja dvom glede tega, ali se zaimek „it“ navezuje na izbrano lokalno upravno območje ali na del tega območja znotraj 50-kilometrskega pasu. Če se navezuje na izbrano območje, je mogoče trditi, da se lahko celotno območje do 50 kilometrov od meje obravnava kot del obmejnega območja, kadar je vsaj del izbranega območja znotraj pasu med 30 in 50 kilometri.

Vendar pa Komisija ne podpira take razlage. Kot prvo je v francoski različici ( „toute partie d'une de ces communes située à plus de 30 mais à moins de 50 kilomètres de la ligne frontalière est néanmoins considérée comme appartenant à la zone frontalière“ ) jasno, da se samo del območja znotraj pasu 50 kilometrov od meje lahko obravnava kot del obmejnega območja.

Kot drugo je iz člena 3(2) kot celote razvidno, da je bil namen zakonodajalca načeloma omejiti obmejno območje na 30 kilometrov. Zato bi upravne enote, ki se upoštevajo pri režimu obmejnega prometa, načeloma morale imeti lokalno upravno strukturo znotraj 30-kilometrskega pasu in ne regionalne, poddržavne strukture, kot so „départements“, „provinces“ ali „województwa“, ki (po svoji naravi) daleč presegajo 50 km in bi tako v vsakem primeru omogočale zajetje celotnega območja 50 km vzdolž celotne meje. To bi bilo očitno v neskladju s kompromisom, ki sta ga dosegla Evropski parlament in Svet in s katerim je obmejno območje omejeno na 30 kilometrov.

Namen odstopanja, ki ga dovoljuje zadnji stavek in ki zajema dele lokalnih upravnih območij v pasu med 30 in 50 kilometri, je preprečiti primere, v katerih bi bil del upravnega območja zunaj obmejnega območja, del pa znotraj tega območja.

Zato so razširitve lokalnih območij na mejno območje dovoljene, kadar se zadevno upravno območje razteza prek 30-kilometrskega pasu, tako da je območje deloma znotraj 30-kilometrskega pasu in deloma v pasu med 30 in 50 kilometri od meje.

To pravilo torej pomeni, da mora država članica, ki želi skleniti dvostranski sporazum, izbrati upravna območja, ki so vsaj deloma znotraj 30-kilometrskega pasu in ki se ne raztezajo prek 50-kilometrskega pasu, s čimer se zagotovi, da je lahko celotno upravno območje opredeljeno kot obmejno območje.

Posledično je vsaka upravna enota, ki se začne ob meji, vendar se razteza prek 50-kilometrskega pasu, samodejno izključena.

Prav tako je pomembno opomniti, da v zvezi z nekaterimi tretjimi državami, tj. Rusko federacijo in Ukrajino, obstaja tudi drug instrument, ki bi ga bilo treba uporabljati za osebe, ki živijo zunaj območja obmejnega prometa in morajo pogosto prečkati mejo. Ta instrument je sporazum o poenostavitvi vizumskih postopkov in nekaterim kategorijam oseb omogoča pridobitev brezplačnih vizumov za večkratni vstop z veljavnostjo do 5 let.

- Obveznost posedovanja potovalnega zdravstvenega zavarovanja

Nekatere države članice (kakor je navedeno v poglavju 3) so vključile določbo, ki od imetnikov dovoljenja za obmejni promet pri prečkanju meje zahteva predložitev dokazila o potovalnem zdravstvenem zavarovanju. Po trditvah zadevnih držav članic je tako zavarovanje potrebno, da bi se javne zdravstvene ustanove (predvsem bolnišnice) na obmejnem območju zaščitile pred morebitnim povečanjem stroškov zdravstvene oskrbe za državljane tretjih držav, ki uživajo ugodnosti režima obmejnega prometa.

Resda obstaja možnost finančnega bremena na obmejnem območju, če bi državljani sosednje tretje države potrebovali nujno zdravniško oskrbo in nato zapustili državo, ne da bi tako oskrbo plačali (te težave ni pri tako imenovani „običajni“ zdravniški oskrbi, saj se slednja zagotavlja le, če je plačilo zagotovljeno prek zdravstvenega zavarovanja ali kako drugače). Vendar pa bi bilo to težavo mogoče rešiti na druge načine, npr. s sporazumom med zdravstvenimi organi zadevnih držav, kakršnega že izvajata Madžarska in Ukrajina.

Uvedba potovalnega zdravstvenega zavarovanja kot pogoja za izdajo dovoljenja za obmejni promet vzbuja pomisleke iz naslednjih razlogov: člen 13 Uredbe o obmejnem prometu pooblašča države članice za sklepanje dvostranskih sporazumov. To pooblastilo je mogoče razlagati le kot dovoljenje za sklenitev sporazuma, ki strogo upošteva pogoje, navedene v Uredbi. Ne člen 4 ne člen 9, ki sta namenjena olajšanju potovanja na podlagi poenostavljenih pogojev za vstop in za izdajanje dovoljenj za obmejni promet in ki izključujeta zlasti potrebo po predložitvi dokazil o sredstvih za preživljanje, ne omenjata možnosti zahteve potovalnega zdravstvenega zavarovanja. Zato je uvedba take zahteve v zadevnem dvostranskem sporazumu v nasprotju z Uredbo o obmejnem prometu. Poleg tega so imetniki dovoljenj za obmejni promet izrecno izvzeti iz vizumske obveznosti in Skupna konzularna navodila določajo, da obveznost posedovanja potovalnega zdravstvenega zavarovanja ne sme biti uvedena za to kategorijo državljanov tretjih držav.

SKLEPNE UGOTOVITVE

Komisija je na podlagi razpoložljivih informacij in zgoraj navedene analize prišla do naslednjih ugotovitev:

- Sedanje besedilo Uredbe o obmejnem prometu je rezultat intenzivnih pogajanj v samih institucijah in med njimi. Velja, da je bilo z Uredbo vzpostavljeno občutljivo, ravno pravo ravnovesje med olajšanjem osebnih stikov na obmejnem območju in ohranjanjem visoke ravni varnosti.

- Države članice bi bilo treba spodbujati, da v celoti izkoristijo druge instrumente, ki so jim na voljo za olajšanje čezmejnih stikov. Ukrajina in Ruska federacija sta na primer sklenili sporazum o poenostavitvi vizumskih postopkov, ki nekaterim kategorijam oseb, ki morajo pogosto potovati, omogoča pridobitev vizuma za večkratni vstop z veljavnostjo do 5 let.

- Vzpostavljen je bil mehanizem posvetovanja, da bi se zagotovila popolna skladnost dvostranskih sporazumov o obmejnem prometu s parametri iz Uredbe o obmejnem prometu. Posvetovanja z državami članicami so bila sorazmerno intenzivna. Vendar pa rezultati teh posvetovanj niso vedno zadovoljivi, saj nekatere države članice zanemarjajo zadnjo fazo tega postopka, ki zadeva vključitev popravkov v dvostranske sporazume pred njihovim podpisom, kar zadeva določbe, ki niso sladne z Uredbo o obmejnem prometu.

- Od sprejetja Uredbe o obmejnem prometu so začeli veljati le tri dvostranski sporazumi o obmejnem prometu, in sicer med Madžarsko in Ukrajino (od 11. januarja 2008), Slovaško in Ukrajino (od 27. septembra 2008) ter med Poljsko in Ukrajino (od 1. julija 2009). Na podlagi tako omejenih dokazov je zato težko oblikovati praktične sklepne ugotovitve, zlasti glede skupnega števila ljudi, ki so upravičeni do režima, pa tudi glede morebitnih težav v zvezi z zadevnimi ukrepi in pogoji. Vendar pa ni nobena država članica poročala o splošni zlorabi s strani imetnikov dovoljenj za obmejni promet ali o varnostnih tveganjih, ki bi jih taki sporazumi za schengensko območje pomenili.

- Komisija načeloma meni, da je to poročilo prezgodnje, da bi razmišljali o spremembi Uredbe (ES) št. 1931/2006 z vidika parametrov, ki so določeni za dvostranske sporazume.

- V zvezi s potovalnim zdravstvenim zavarovanjem resda obstaja možnost finančnega bremena na obmejnem območju, če bi državljani sosednje tretje države potrebovali nujno zdravniško oskrbo in nato zapustili državo, ne da bi tako oskrbo plačali (te težave ni pri tako imenovani „običajni“ zdravniški oskrbi, saj se slednja zagotavlja le, če je plačilo zagotovljeno prek zdravstvenega zavarovanja ali kako drugače). Vendar pa bi bilo to težavo mogoče rešiti na druge načine (npr. s sporazumom med zdravstvenimi organi zadevnih držav). Morebitno razsežnost te težave bo možno oceniti tudi na podlagi nadaljnjih izkušenj pri izvajanju sporazumov, ki temeljijo na sedanji Uredbi o obmejnem prometu.

- Kar zadeva obmejno območje, bi bila Komisija na tej stopnji pripravljena razmisliti o določeni meri prožnosti pri določitvi obmejnega območja v dvostranskem sporazumu, če bi opredelitev iz Uredbe o obmejnem prometu v posameznih primerih povzročala razmere, ki so v nasprotju z duhom Uredbe, ki dopušča razširitev obmejnega območja v izjemnih primerih, da bi se preprečila umetna delitev občin. Poleg tega bo Komisija med spremljanjem uporabe Uredbe o obmejnem prometu posebno pozornost namenjala parametrom za določitev obmejnega območja. Komisija zato želi razpravo z državami članicami glede tega, ali je Uredba dovolj prožna, da zajema posebne razmere, ki se pojavljajo v zvezi s posebnimi obmejnimi regijami, in je glede na izid take razprave pripravljena razmisliti o predložitvi sprememb k Uredbi.

- Postopoma bodo s praktičnim izvajanjem vse več sporazumov na voljo celovitejše informacije. Komisija je pripravljena Evropskemu parlamentu in Svetu predložiti novo sporočilo o izvajanju in delovanju režima obmejnega prometa v drugi polovici leta 2010.

[1] UL L 29, 3.2.2007, str. 3.

[2] Uredba (ES) št. 562/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2006 o Zakoniku Skupnosti o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah); UL L 105, 13.4.2006, str. 1.