52007SC1724

[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 19.12.2007

SEC(2007) 1724

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

Spremni dokument k PREDLOGU KOMISIJE EVROPSKEMU PALAMENTU IN SVETU glede uredbe o zmanjšanju emisij CO 2 iz osebnih vozil povzetka ocene učinka {COM(2007)856 final}{SEC(2007)1723}

1. OPREDELITEV PROBLEMA

Velik problem , ki ga obravnavata sporočilo o CO2 in avtomobilih ter sporočilo CARS21[1] je, da politike za zmanjšanje emisij CO2 in izboljšanje učinkovitosti porabe goriv pri novih avtomobilih, ki se prodajajo v EU, niso prinesle napredka, potrebnega za dosego dolgoročnega cilja EU, tj. 120 g CO2/km emisij, ki jih proizvede povprečen nov vozni park. Komisija se je zato odločila, da bo predlagala zakonodajni okvir za izvajanje „celostnega pristopa“ za dosego cilja 120 g CO2/km do leta 2012, pri čemer se bo osredotočila na obvezna zmanjšanja za dosego cilja 130 g CO2/km za povprečen nov vozni park z izboljšanjem tehnologije motorjev vozil, in na dodatno zmanjšanje 10g CO2/km, ali na podobno količino, če bo to tehnično izvedljivo, z drugimi tehnološkimi izboljšavami in s povečano uporabo biogoriv. Poseben problem je, kako oblikovati zakonodajni instrument, ki bo odražal načela, ki jih je Komisija poudarila v zgoraj navedenem sporočilu.

2. CILJI

2.1. Cilji politike

Predlog je usmerjen k dosegu naslednjih splošnih ciljev politike:

- zagotavljanje visoke stopnje okoljske zaščite v Evropski uniji in prispevanje k dosegu ciljev Kjotske konvencije EU,

- izboljšanje zanesljivosti oskrbe z energijo v EU,

- krepitev konkurenčnosti evropske avtomobilske industrije in spodbujanje raziskav tehnologij za boljšo učinkovitost porabe goriv.

Posebni cilji vključujejo:

- zmanjšanje učinkov podnebnih sprememb in izboljšanje učinkovitosti porabe goriv osebnih vozil z dosego povprečne vrednosti emisij 130 g CO2/km za novo prodane avtomobile.

Izvedbeni cilji so:

- Oblikovanje pravnega okvira za dosego cilja povprečnega novega voznega parka, ki bo zagotovil konkurenčno nevtralne ter socialno pravične in trajnostne cilje za zmanjšanje, ki ustrezajo raznolikosti evropskih proizvajalcev avtomobilov, ter preprečil neupravičeno izkrivljanje konkurence med proizvajalci avtomobilov. Pravni okvir bo združljiv z doseganjem ciljev Kjotske konvencije EU.

2.2. Usklajenost s horizontalnimi cilji Evropske unije

Cilji politike spodbujajo inovacije in tehnološki razvoj, s čimer lahko industrija EU zavzame vodilni položaj na področju tehnologije za majhno porabo goriv z ozirom na pomanjkanje nafte in zakonodaje za učinkovito porabo goriv v drugih državah, prispevajo k agendi za rast in delovna mesta ter spodbujajo visoko kvalificirana delovna mesta v Evropi. Cilji politike so v skladu s prenovljeno strategijo za trajnostni razvoj, ki jo je junija 2006 sprejel Evropski svet, ki je soglasno potrdil[2], da mora „ v skladu s strategijo EU o emisijah CO 2 lahkih tovornih vozil povprečen nov vozni park doseči emisije CO 2 v višini 140 g/km (2008/09) in 120 g /km (2012) “.

3. MOžNOSTI POLITIKE

1. Enoten cilj: določena je splošna omejitev emisij CO2 za vsakega proizvajalca, in sicer za povprečje novih avtomobilov, ki jih proda leta 2012. Da bi bila ta možnost izvedljiva, se mora opirati na mehanizem trgovanja, ki zagotavlja potrebno prilagodljivost z upoštevanjem sedanje raznolikosti obsega proizvodov proizvajalcev avtomobilov.

2. Mejna krivulja, ki temelji na kazalcu uporabnosti: linearna funkcija določa mejo CO2 glede na uporabnost vozila (masa ali odtis). Če se uporabi masa, je treba oblikovati predpostavke o prihodnjem razvoju avtonomnega povečanja mase (APM), ki se ga upošteva pri razvoju voznega parka. Določeni so bili štirje scenariji: 0 %, 0,82 %, 1,5 % in 2,5 % APM na leto. Naklon linearne funkcije („% naklona“) bo vplival na breme, ki si ga delijo proizvajalci, in na okoljski rezultat sistema.

3. Cilji, ki temeljijo na zmanjšanju (v %) določeno zmanjšanje (v višini približno 19 %), ki ustreza razliki med ravnijo leta 2006, tj. 160 g CO2/km, in ciljem za leto 2012, tj. 130 g CO2/km, se zahteva od vseh proizvajalcev v primerjavi z ravnmi leta 2006.

Glede prilagodljivosti se proučujejo možnosti za povprečenje voznega parka enega proizvajalca, med proizvajalci (združevanje) in trgovanje med proizvajalci. Za vse možnosti se na podlagi ocen stroškov iz podporne študije upoštevajo premije za presežne emisije v višini 7 EUR/g, 10 EUR/g, 25 EUR/g, 95 EUR/g in 150 EUR/g, vključno z možnostjo za postopno povečevanje višine premij.

4. ANALIZA VPLIVOV

4.1. Gospodarski učinki

Gospodarski učinki za družbo so predvsem povezani s cilji, ki jih je Komisija določila v svojih predhodnih sporočilih in ocenah učinkov[3]. Čeprav bo na splošno najcenejša možnost proizvajalcev temeljila na možnosti 2 s 123-odstotnim naklonom, se povečanje stroškov na avtomobil ne razlikuje veliko za druge naklone ali možnosti pri povprečenju voznega parka. Zato se lahko izbere druge možnosti, ki z vidika stroškov niso optimalne, z ozirom na druge cilje. Z ozirom na možnost 1 bi z enotnim ciljem 130 g CO2/km proizvajalci manjših avtomobilov lažje dosegli ta cilj kot proizvajalci velikih avtomobilov. Ta možnost vzbuja pomisleke zaradi raznolikosti evropskih proizvajalcev avtomobilov. Poleg tega ni konkurenčno nevtralna, saj kaznuje proizvajalce velikih avtomobilov in proizvajalce manjših avtomobilov ne spodbuja dovolj, da še naprej zmanjšujejo svoje emisije CO2 pod 130 g/km, ob odsotnosti tržnega sistema. Možnost 2 zagotavlja najbolj enakomerno porazdelitev, ponderirano glede na prodajo [4], relativnega povečanja maloprodajne cene na proizvajalca za naklone od 74 % do 80 % za maso in od 64 % do 68 % za odtis; najbolj enakomerna neponderirana porazdelitev relativnega povečanja maloprodajne cene na proizvajalca se zagotovi z nakloni od 39 % do 47 % za maso in od 18 % do 27 % za odtis (odvisno od APM). Možnost 3 ponuja nižji povprečen strošek kot možnosti 1 in 2 in dozdevno enakomerno porazdelitev relativnega povečanja maloprodajne cene za vse proizvajalce. Vendar pa proizvajalce majhnih vozil omeji na njihov sedanji položaj na trgu, medtem ko lahko proizvajalci velikih vozil dosežejo svoj cilj z razširitvijo tržne ponudbe. Poleg tega bodo proizvajalci, ki bodo prvi izvajali te ukrepe, imeli višje stroške. Trgovanje izboljša porazdelitev povečanj relativnih cen in zagotovi manjši vpliv naklona iz možnosti 2 na proizvajalce. Vendar pa likvidnost trga ni zagotovljena in stroški transakcije so najverjetneje višji kot pri združevanju.

4.2. Socialni vplivi

Zaposlovanje: če je prožnost cen za nov avtomobil od 0 do -1 (precej neelastične cene), bo posledica 6-odstotnega povišanja cene manj kot 6-odstotno zmanjšanje prodaje, kar pomeni, da se bo skupna vrednost prodaje rahlo povečala. Manjša prodaja vozil v EU torej ne bo nujno povzročila izgube delovnih mest v avtomobilski industriji in lahko vodi do povečanja neposrednega zaposlovanja, odvisno od velikosti deleža dodatnih stroškov za dodatno delovno silo. Neposredni vpliv bo najverjetneje relativno majhen. Poleg tega imajo dobavitelji vedno večjo vlogo v vrednostni verigi. Višje cene bi morale imeti močan pozitiven multiplikacijski učinek višje na dobavni verigi in del tega učinka bi se moral pretvoriti v dodatna delovna mesta. Prenos proizvodne zmogljivosti v države zunaj Evrope zaradi visokih stroškov bi lahko bil razlog za zaskrbljenost. Vendar proizvajalci avtomobilov ponavadi postavijo nove proizvodne obrate na trgih, za katere so vozila namenjena, in vsi proizvajalci, domači in tuji, bodo morali spoštovati zakonodajo. Socialna enakost: povečanje maloprodajne cene vozil bo več kot poravnal prihranek pri porabi goriva v življenjski dobi vozila. Glede dostopnosti pri možnosti 1 je relativno povečanje maloprodajne cene za majhna vozila približno enako kot povečanje za velika vozila, vendar še vedno večje kot za srednje velika vozila. Za vozila z dizelskim motorjem je ta pogoj izpolnjen pri možnostih 1 in 2 . Na ravni proizvajalcev pri možnosti 2 bi bilo za naklone pod 80 % do 80 % ali več v Evropi prodanih vozil izpostavljenih povprečnemu relativnemu povečanja maloprodajne cene na proizvajalca pod povprečno vrednostjo ali približno v višini te vrednosti. Glede mase so vplivi na nekatere proizvajalce majhnih avtomobilov vidni nad 70 % nagibom. Na ravni vozil, za nagibe pod 60 % in brez povprečenja voznega parka/z navzkrižnim subvencioniranjem, se proizvajalci majhnih avtomobilov z bencinskim motorjem soočajo z manjšim relativnim povečanjem maloprodajnih cen kot proizvajalci srednje velikih in velikih avtomobilov z bencinskim motorjem. Pri možnosti 3 je relativno povečanje maloprodajne cene večje za proizvajalce majhnih/lahkih avtomobilov z nizkimi emisijami CO2, kar je vprašljivo glede dostopnosti in pravičnosti.

4.3. Vplivi na okolje

Ker je po opredelitvi cilj enak za vse proizvajalce (130 gramov), je okoljski rezultat pri možnosti 1 povezan z likvidnostjo trga in učinkovitostjo mehanizma skladnosti. Neznano je, ali bi trg deloval učinkovito oziroma, ali bi bilo sredstev dovolj za trgovanje. Izven tržnih strategij bo višina premij ključnega pomena za učinkovitost sheme. V primeru možnosti 2 „Kazalec uporabnosti“ so predpostavke o APM ključnega pomena za določitev linearne funkcije, da se doseže cilj 130 g CO2/km, in ne manjše ali večje vrednosti od tega cilja. Poleg tega bi moral biti naklon krivulje omejenih vrednosti na osnovi mase pod 80 %, da bi se izognili spodbujanju proizvajalcev k povečanju mase vozil (za zmanjšanje obveznosti glede CO2). V primeru možnosti 3 „Zmanjšanje (v %)“ velja, da bo ob predpostavki, da položaj na trgu različnih proizvajalcev ostane enak tako glede segmentacije kot tudi glede tržnega deleža, okoljski rezultat povezan predvsem z ravnijo premij. Vendar bi proizvajalci avtomobilov v primeru, da se trg močno spremeni, lahko izpolnili svojo obveznost glede CO2, medtem ko skupnega cilja 130 g CO2/km ne bi bilo možno doseči.

4.3.1. Mehanizem skladnosti: premije in okoljski rezultat

Slika 1 prikazuje, kakšen bi bil učinek različnih višin premij na celotno avtomobilsko industrijo, če bi bil cilj zgrešen za 1 do 10 g CO2/km. Slika 2 prikazuje predvidene povprečne emisije CO2 voznega parka glede na različne višine premij.

Slika 1- Skupno letno plačilo premij (vir podatkov o dobičku: finančna poročila sektorja)

[pic]

Slika 2 – Povprečne emisije CO2 voznega parka glede na različne višine premij

[pic]

5. PRIMERJANJE MOžNOSTI

5.1. Primerjava treh možnosti

Možnost 1 Enoten cilj | Možnost 2 Pristop, ki temelji na uporabnosti | Možnost 3 Zmanjšanje (v %) |

Zmanjšanje CO2 | 624 mio t ekv. CO2 | od 634 do 638 mio t ekv. CO2 | 626 mio. t ekv. CO2 |

Stroškovna učinkovitost[5] | od 16 do 46 EUR/t CO2 | od 32 do 40 EUR/t CO2 | od 29 do 34 EUR/t CO2 |

Konkurenčna nevtralnost/preprečevanje neupravičenega izkrivljanja konkurence | ( Proizvajalci vozil z nizkimi stopnjami emisij so privilegirani v primerjavi s proizvajalci vozil z visokimi stopnjami emisij, saj je cilj enak za vse. | (/( 74–80 % nakloni za maso in 64–67 % nakloni za odtis zagotavljajo najbolj enakomerno porazdelitev, ponderirano glede na prodajo. Najbolj enakomerno neponderirano porazdelitev zagotavljajo nakloni od 39 % do 47 % za maso in od 18 % do 27 % za odtis. Za maso, odvisno od predpostavk glede razvoja mase voznega parka, ki se jih uporablja za začrtanje krivulje, lahko krivulja pokaže potrebo po znižanju zahtev pod 130 g CO2/km. | ( Proizvajalci majhnih vozil so omejeni na svoj tržni segment, medtem ko lahko proizvajalci večjih avtomobilov znižajo emisije CO2 svojega trenutnega voznega parka ali povečajo prodajo majhnih in srednje velikih vozil. |

Socialna enakost | (/( Ta možnost nagrajuje proizvajalce majhnih in srednje velikih vozil z nizkimi stopnjami emisij, kar omogoča cenovno dostopnost do večine prodanih vozil v Evropi. Zaradi visoke ravni povprečenja voznega parka/brez navzkrižnega subvencioniranja lahko majhne avtomobile z bencinskim motorjem prizadene večje relativno povišanje cen. | (/( Za naklone pod 80 % so glavni proizvajalci majhnih/srednje velikih avtomobilov, ki predstavljajo 80 % prodaje na trgu, izpostavljeni podpovprečni rasti maloprodajnih cen. Glede mase so vplivi na nekatere proizvajalce majhnih avtomobilov vidni nad 70 % nagibom. Na ravni vozil, za nagibe pod 60 % in brez povprečenja voznega parka/z navzkrižnim subvencioniranjem, se proizvajalci majhnih avtomobilov z bencinskim motorjem soočajo z manjšim relativnim povečanjem maloprodajnih cen kot proizvajalci srednje velikih in velikih avtomobilov z bencinskim motorjem. | ( Ker morajo vsi proizvajalci zagotoviti enako relativno zmanjšanje, se proizvajalci majhnih avtomobilov (ti imajo že zdaj nizko stopnjo emisij) soočajo z relativno visokimi stroški. |

Trajnost/skladnost s cilji Kyotskega protokola | (/( Cilj za vse proizvajalce je 130 g CO2/km, zato bo dosega tega cilja odvisna od tega, ali bo tržni sistem dejansko neovirano deloval, in od višine finančnih kazni. | (/( Za naklone pod 80 % se morebitni neprimerni poskusi za povečanje mase ne uporabljajo. Za maso, odvisno od predpostavk glede razvoja mase voznega parka, ki se jih uporablja za začrtanje krivulje, lahko krivulja pokaže, da cilj 130 g CO2/km ne bo dosežen. | (/( Končni rezultat je odvisen od razvoja tržnih deležev proizvajalcev, ki ga ni mogoče nadzirati. |

Enakost glede raznolikosti evropskih proizvajalcev | ( Glej komentar glede konkurenčne nevtralnosti. | ( Ugoden pristop, združevanje okrepi ta učinek. | ( Ugoden pristop, združevanje okrepi ta učinek. |

Možnost 2 se zdi najbolj primerna ob postavitvi številnih omejitev glede temeljnih predpostavk v zvezi z določitvijo krivulje, njenega naklona in funkcije izbranega kazalca uporabnosti.

5.2. Kazalec uporabnosti (možnost 2)

Masa | Odtis | Razprava |

Natančno merjenje uporabnosti | = | + | Masa se uporablja kot nadomestilo za druge kazalce uporabnosti, kot so velikost vozila in posebne značilnosti. Odtis je neposredno povezan z uporabnostjo (npr. družinski avtomobil v primerjavi z majhnim mestnim avtomobilom). |

Razpoložljivost podatkov | ++ | =/- | Podatki o masi so zlahka dostopni in predloženi. Podatki o odtisu, definiranem kot notranja površina med kolesi, še niso predloženi. Podatki o odtisu, definiranem kot celotna površina (dolžina pomnožena s širino) so na voljo, vendar še niso sporočeni. |

Vpliv na proizvajalce | = | = | Oba parametra imata primerljiv vpliv glede relativnega povečanja maloprodajne cene za proizvajalce. Masa zagotavlja boljšo porazdelitev bremena med vsemi proizvajalci. Odtis je malo bolj naklonjen proizvajalcem majhnih avtomobilov. |

Razumljivost | + | =/- | Pojem odtisa, definiranega kot površina med štirimi kolesi, je težje razumljiv. |

Izogibanje nezaželenih učinkov/manipulacija | - | = | Nezaželen učinek povečanja mase se prepreči z izbiro naklona pod 80 %. Z odtisom je težje manipulirati. |

Skladnost na mednarodni ravni | + | = | Masa se uporablja za osebne avtomobile na Kitajskem in Japonskem, odtis pa se uporablja v ZDA za lahka dostavna vozila. |

Dovolitev uporabe vseh primernih načinov za zmanjšanje emisij | --/- | ++ | Zmanjšanje mase omogoča zmanjšanje emisij CO2. Del potenciala "zmanjšanja" se bo izničil, če bo krivulja temeljila na masi. To izničenje bo odvisno od naklona krivulje. |

Predhodni zaključek je, da je sistem, ki temelji na masi, bolj priljubljen pod pogojem, da se preprečijo nezaželeni učinki in da se upošteva prihodnji razvoj APM.

5.3. Ocena različnih nagibov glede na izvedbene cilje

Najcenejša rešitev velja za krivuljo s 123 % naklonom, kar pomeni, da si proizvajalci manjših avtomobilov bolj prizadevajo kot proizvajalci večjih avtomobilov, ker je „na splošno“ ceneje doseči cilj s proizvodnjo manjših avtomobilov, kljub temu, da bi prišlo do težav glede dostopnosti. V absolutnem smislu so razlike v cenah glede na različne naklone majhne in bi tako različne naklone upravičili drugi kriteriji. Glede konkurenčne nevtralnosti se najbolj enakomerna porazdelitev, ponderirana glede na prodajo , relativnega povečanja maloprodajne cene na proizvajalca doseže z nakloni od 74 % do 80 % za maso in od 64 % do 68 % za odtis (odvisno od APM). Najbolj enakomerna neponderirana porazdelitev relativnega povečanja maloprodajne cene na proizvajalca se zagotovi z nakloni od 39 % do 47 % za maso in od 18 % do 27 % za odtis (odvisno od predpostavk glede APM). Glede trajnosti se neprimerni poskusi, povezani z maso, ne uporabljajo za naklone pod 80 % in predpostavke glede APM so ključnega pomena za preprečitev, da bi bil končni rezultat pod ali nad 130 g CO2/km. Glede socialne enakosti , za naklone pod 80 %, so glavni proizvajalci majhnih/srednje velikih avtomobilov, ki predstavljajo 80 % prodaje na trgu, izpostavljeni podpovprečni rasti maloprodajnih cen. Glede mase so vplivi na nekatere proizvajalce majhnih avtomobilov vidni pri 70 % naklonu. Na ravni vozil, za nagibe pod 60 % in brez povprečenja voznega parka/z navzkrižnim subvencioniranjem, se proizvajalci majhnih avtomobilov z bencinskim motorjem soočajo z manjšim relativnim povečanjem maloprodajnih cen kot proizvajalci srednje velikih in velikih avtomobilov z bencinskim motorjem. Različnost proizvajalcev se spoštuje s konkurenčno nevtralnostjo in s tem, da je dovoljeno združevanje proizvajalcev. Na podlagi začetne analize je treba upoštevati naklone med 50 % in 80 % za dosego primernega ravnotežja pri upoštevanju teh meril.

6. SPREMLJANJE IN VREDNOTENJE

Priprava spremljanja in vrednotenja lahko temelji na dveh virih podatkov in jo upravlja Komisija. Države članice še naprej zagotavljajo podatke (kot so to urejale na podlagi Odločbe 1753/2000/ES). Podatke bodo morda morali predložiti tudi proizvajalci.

[1] COM(2007) 19, 7.2.2007 in COM(2007) 22, 7.2. 2007.

[2] Prenovljena strategija EU za trajnostni razvoj, junij 2006.

[3] CO2 in avtomobili: SEC(2007) 60, 7.2.2007; CARS21: SEC(2007) 77, 22.3.2007.

[4] To ne vključuje družb Porsche in Subaru zaradi posebnosti njunih voznih parkov (avtomobili z bencinskim motorjem z visokimi stopnjami emisij), zaradi katerih optimizacija ne bi bila smiselna.

[5] Izračuni stroškovne učinkovitosti temeljijo na obdobju 2006–2020.