52007SC1425

[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 6.11.2007

SEC(2007) 1425

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

Spremni dokument Predlog za Okvirni sklep Sveta o spremembi Okvirnega sklepa 2002/475/PNZ o boju proti terorizmu POVZETEK OCENE UČINKA {COM(2007) 650 konč.}{SEC(2007) 1424}

Povzetek ocene učinka

ODDELEK 1: POSTOPKOVNA VPRAšANJA IN POSVETOVANJE Z ZAINTERESIRANIMI STRANMI

Zakonodajni in delovni program Komisije za leto 2007 vključuje predlog za spremembo Okvirnega sklepa z dne 13. junija 2002 o boju proti terorizmu (v nadaljevanju „Okvirni sklep“), da bi tako razvili učinkovite rešitve v boju proti teroristični propagandi, ki se razširja prek različnih medijev, ter omejili prenos strokovnega znanja, zlasti o razstrelivih in izdelovanju bomb, za teroristične namene.

Junija 2006 se je začel obširen pregled stanja. Komisija je v letu 2006 izdala tri različne vprašalnike: 26. junija 2006 vprašalnik za države članice; 20. novembra 2006 vprašalnik za medije, zadevne industrijske panoge in civilno družbo ter končno 11. decembra 2006 vprašalnik za Europol in Eurojust. Odgovori na te vprašalnike so povzeti v prilogah I, II in III k oceni učinka. Poleg tega so potekali pogovori in srečanja s predstavniki evropskih medijev in ponudnikov internetnih storitev. Nazadnje je bila 20. marca 2007 organizirana konferenca, da bi omogočili srečanje držav članic, Europola, Eurojusta in Cepola, predstavili rezultate vprašalnikov in se pogovorili o možnih rešitvah za boj proti uporabi interneta za teroristične namene.

ODDELEK 2: OPREDELITEV PROBLEMA

Sodobne informacijske in komunikacijske tehnologije igrajo pomembno vlogo pri razvoju grožnje, ki jo trenutno predstavlja terorizem. Zlasti internet je poceni, hiter, lahko dostopen in ima tako rekoč svetovni doseg. Vse te prednosti, ki jih tako zelo cenijo državljani, ki spoštujejo zakone in jim internet koristi v vsakodnevnem življenju, na žalost izkoriščajo tudi teroristi, ki odlično razumejo, kakšne možnosti ponuja internet kot orodje za širjenje propagande, usmerjene v mobilizacijo in novačenje, ter za zagotavljanje navodil in priročnikov, ki so namenjeni usposabljanju ali načrtovanju napadov z izredno majhnim tveganjem in stroški.

Tako je internet eno glavnih sredstev za spodbujane procesov radikalizacije in novačenja: uporablja se za spodbujanje in mobiliziranje lokalnih omrežij in posameznikov v Evropi, je tudi vir informacij o terorističnih sredstvih in metodah, in torej deluje kot nekakšen „virtualni tabor za usposabljanje“. Razširjanje teroristične propagande in strokovnega znanja s področja terorizma prek interneta je teroristom dalo moč, zaradi česar se teroristična grožnja povečuje. In ne samo to, če upoštevamo naglo naraščanje števila uporabnikov, zaradi katerih bo internet postal še bolj pomemben element sodobne družbe, kot je danes, lahko pričakujemo, da se bo pomen takega širjenja samo še povečeval.

Organi kazenskega pregona so se znašli v težkem položaju, saj morajo obvladati plaz nasilne radikalizacije in terorističnih napadov, ki izvirajo iz razširjanja teroristične propagande in strokovnega znanja s področja terorizma, zlasti prek interneta. Težave izvirajo iz pomanjkljive zakonodaje, pomanjkanja zmogljivosti in strokovnega znanja za obvladovanje obsega in raznolikosti jezikov, v katerih se razširja teroristična propaganda in strokovno znanje s področja terorizma, ter iz narave samega interneta: njegova eksteritorialnost v kombinaciji z anonimnostjo, ki jo zagotavlja, močno ovira odzivanje organov kazenskega pregona, saj otežuje odstranjevanje takih vsebin z interneta ter preiskave in kazenski pregon oseb, ki so odgovorne za določeno spletno stran in njeno vsebino.

Analiza nacionalne zakonodaje kaže, da kazensko pravo držav članic ne pokriva vedno razširjanja teroristične propagande in strokovnega znanja s področja terorizma na ustrezen način. Pomanjkljiva zakonodaja, zlasti v zvezi z razširjanjem strokovnega znanja o izdelavi bomb in drugih področjih terorizma, in pomembna razhajanja med nacionalnimi zakonskimi ukrepi, zlasti v zvezi z razširjanjem teroristične propagande, kažejo, da obstaja varnostna vrzel, ki jo je treba zapolniti, in da je potrebno usklajevanje.

Zakonodaja EU ne zajema izrecno javnega spodbujanja k terorističnim kaznivim dejanjem, novačenja in usposabljanja za teroristične dejavnosti. Poleg tega ni čisto jasno, da Okvirni sklep o boju proti terorizmu zahteva od držav članic, naj zagotovijo, da postane kazniv precejšen del razširjanja sporočil po internetu, ki spodbujajo k terorističnim kaznivim dejanjem ali zagotavljajo strokovno znanje s področja terorizma, ne glede na to, ali so dostopna vsakomur (tj. spletna stran), ali je njihov dostop omejen (tj. klepetalnica), ali pa so naslovljena na vnaprej izbrane kandidate za novačenje.

Vendar pa uporabo interneta kot sredstva za javno spodbujanje k terorističnim kaznivim dejanjem, novačenje in usposabljanje za teroristične dejavnosti obravnava Konvencija Sveta Evrope o preprečevanju terorizma. Poleg tega vsebuje pogoje in zaščitne ukrepe, ki zagotavljajo spoštovanje človekovih pravic, zlasti pravico do svobode izražanja misli. Če bodo konvencijo podpisale in ratificirale vse države članice, bo to privedlo do usklajenosti njihove zakonodaje.

Kakršna koli zakonodaja na tem področju, ki obravnava vprašanja, ki so na meji med legitimnim uveljavljanjem svoboščin (kot je svoboda izražanja misli, združevanja ali veroizpovedi) in kaznivim ravnanjem, vedno neposredno vpliva na temeljne pravice. Določitev, uveljavljanje in izvajanje inkriminacije morajo potekati ob upoštevanju dolžnosti, ki jih nalaga spoštovanje temeljnih pravic. To pomeni tudi, da za določitev, uveljavljanje in izvajanje inkriminacije velja načelo sorazmernosti, pri čemer se upoštevajo zastavljeni legitimni cilji in potreba po njih v demokratični družbi, izključena pa je vsakršna oblika samovoljnega ali diskriminatornega ali rasističnega obravnavanja.[1]

ODDELEK 3: CILJI

Če bi sprejeli učinkovite ukrepe za boj proti javnemu spodbujanju k terorističnim kaznivim dejanjem, novačenju in usposabljanju za teroristične dejavnosti, zlasti prek interneta, bi tako pomagali preprečiti razvoj močnejše in širše platforme terorističnih aktivistov in podpornikov terorizma. Takšni ukrepi bi lahko vključevali zakonske določbe, s katerimi bi omilili zgoraj omenjeno težavo pomanjkljive zakonodaje, in praktične ukrepe, s katerimi bi povečali zmogljivosti in strokovno znanje organov kazenskega pregona. To bi pripomoglo k zmanjšanju tveganja za teroristične napade ter možnosti za radikalizacijo in novačenje.

Same zakonske določbe morajo organom kazenskega pregona jasno omogočiti raziskovanje širjenja teroristične propagande in strokovnega znanja s področja terorizma, tudi prek interneta, ter pregon vpletenih v teroristične dejavnosti in vseh, ki podpirajo takšno razširjanje, po vsej Evropski uniji. Poleg tega bi morali organi kazenskega pregona imeti možnost, da izkoristijo prednosti vsega usklajevanja, ki je bilo že doseženo v boju proti terorizmu, ter da za te nove oblike kriminala uporabijo vse instrumente sodelovanja, kot je evropski nalog za prijetje.

Kar zadeva praktične ukrepe, pa bi morali organom kazenskega pregona zagotavljati ustrezno usposabljanje, primerno opremo in podporo kvalificiranih strokovnjakov, tako s področja jezikov kot s področja informacijskih tehnologij, da bi odkrili in analizirali nasilne radikalne vsebine na internetu ter izsledili in identificirali posameznike, ki se skrivajo za razširjanjem teroristične propagande in strokovnega znanja s področja terorizma.

ODDELEK 4: MOžNOSTI ZA URESNIčEVANJE POLITIKE

Ugotovljeno je bilo, da je ta cilj mogoče dosegati z eno od naslednjih možnosti:

1. Brez spremembe politike. To je vprašljiva možnost, pri kateri se stanje ne bi spremenilo, ker že obstaja Konvencija Sveta Evrope o preprečevanju terorizma in ker v zvezi s tem potekajo podpisovanja in ratifikacije.

2. Ponudnikom internetnih storitev se prepove, da omogočajo dostop do gradiva, ki je usmerjeno v javno spodbujanje k terorističnim kaznivim dejanjem, novačenje ali usposabljanje za teroristične dejavnosti. Ta možnost na splošno uvaja nove obveznosti za vse ponudnike storitev in tako bistveno spreminja ureditev, ki jo predvideva Direktiva o elektronskem poslovanju.

3. Povečajo se zmogljivosti in strokovno znanje organov kazenskega pregona, ki jih potrebujejo v boju proti uporabi interneta za teroristične namene. Ta možnost predvideva financiranje za ustrezno usposabljanje, učinkovito opremo in vključevanje strokovnjakov, tako da bodo lahko organi kazenskega pregona bolje odkrivali in analizirali gradivo, ki je namenjeno za javno spodbujanje k terorističnim kaznivim dejanjem, novačenje ali usposabljanje za teroristične dejavnosti, ter izsledili vpletene v teroristične dejavnosti in osebe, ki se skrivajo za takim gradivom.

4. Od držav članic se zahteva, da podpišejo in/ali ratificirajo Konvencijo Sveta Evrope o preprečevanju terorizma. Ta možnost sestoji iz politične izjave, usmerjene v pospešitev postopka podpisa in ratifikacije Konvencije.

5. Okvirni sklep o boju proti terorizmu se spremeni, tako da bi poleg kaznivih dejanj, predvidenih po Konvenciji sveta Evrope o preprečevanju terorizma, vključeval še vzporedna kazniva dejanja in da bi postalo javno spodbujanje k terorističnim kaznivim dejanjem, novačenje in usposabljanje za teroristične dejavnosti kaznivo.

ODDELKA 5 IN 6: UčINKI IN PRIMERJANJE MOžNOSTI

Učinki možnosti za uresničevanje politike na varnost, gospodarstvo in človekove pravice so podrobno obravnavani. Varnostni učinki so usmerjeni v krepitev vloge organov kazenskega pregona, in sicer s pravnega in operativnega vidika. Gospodarski učinki vključujejo stroške za javne organe in zasebni sektor, obstaja pa tudi ločitev na neposredne in posredne učinke. Učinki na človekove pravice vključujejo neposredne učinke na svobodo izražanja misli ter posredne učinke na pravico do življenja in pravico do telesne in duševne celovitosti. Poleg skrbne analize učinkov vsake od možnosti na varnost, gospodarstvo in človekove pravice so bile opredeljene njihove glavne prednosti in slabosti.

Če se upošteva možnost 1, bo Konvencija o preprečevanju terorizma imela pozitiven učinek na varnost in bo pomagala obravnavati vprašanje uporabe interneta za teroristične namene. Ta možnost pomeni, da bodo imeli organi kazenskega pregona pooblastila za boj proti novim načinom delovanja teroristov, kar zajema tudi kazniva dejanja, storjena prek interneta, ter pri tem v celoti spoštovali človekove pravice, tako da ne bo potrebe po dodatnem urejanju na ravni EU. Vendar pa bo polna uskladitev dosežena šele, ko bodo vse države članice podpisale in ratificirale Konvencijo, kar lahko traja več let.

Možnost 2 je najbolj ekstremna od vseh obravnavanih možnosti. Ima to prednost, da neposredno omeji razširjanje določenega gradiva prek interneta. Vendar pa vsebuje tudi resne pomanjkljivosti, najpomembnejša je, da ne inkriminira ravnanja tistih, ki pripravljajo teroristično propagando in strokovno znanje s področja terorizma, ter ne zagotavlja polne skladnosti s standardi človekovih pravic.

Možnost 3 predvideva praktične rešitve za reševanje omejitev, s katerimi se srečujejo organi kazenskega pregona pri odkrivanju in analizi sporočil, ki razširjajo teroristično propagando in strokovno znanje s področja terorizma prek interneta. Pomaga jim tudi identificirati avtorje takšnih sporočil. Tako pridobljene informacije prispevajo k razumevanju terorističnih usmeritev, predvidevanju terorističnih akcij in preprečevanju napadov. Ne omogoča pa preiskovanja razširjanja teroristične propagande in strokovnega znanja s področja terorizma niti preganjanja vpletenih v teroristična dejanja ali oseb, ki jih podpirajo, saj ne predvideva sprejetja zakonodaje. Tako možnost 3 vodi v delno krepitev vloge organov kazenskega pregona, pri čemer manjka pravni vidik.

Prednosti in slabosti možnosti 4 se ne razlikujejo bistveno od tistih pri možnosti 1.

Možnost 5 je podobna možnosti 1 po svojem vplivu na človekove pravice, saj vključuje pogoje in zaščitne ukrepe iz Konvencije Sveta Evrope o preprečevanju terorizma, ki naj bi zagotavljali varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Vendar pa prinaša pomembne prednosti, kot sta uporaba pravil Okvirnega sklepa o kaznih in sodna pristojnost za nova kazniva dejanja, ki uvaja Okvirni sklep o boju proti terorizmu. Poleg tega bi zagotovila uporabo evropskega naloga za prijetje in omogočila uporabo posebnih instrumentov EU za sodelovanje, ki so povezani z Okvirnim sklepom o boju proti terorizmu, za nova kazniva dejanja. Prinaša pa tudi vse prednosti zakonodaje EU v primerjavi z mednarodnimi konvencijami in pogodbami.

Na podlagi te analize se zdi, da bi bila kombinacija možnosti 5 in 3 najučinkovitejša politika za boj proti novim načinom delovanja teroristov, kar zlasti velja za njihovo uporabo interneta kot sredstva za javno spodbujanje k terorističnim kaznivim dejanjem, novačenje in usposabljanje za teroristične dejavnosti, pri čemer je zagotovljeno polno spoštovanje človekovih pravic.

ODDELEK 7: SPREMLJANJE IN VREDNOTENJE

Pri spremembi Okvirnega sklepa o boju proti terorizmu bi bilo spremljanje in vrednotenje zakonskih ukrepov, predvidenih v skladu z možnostjo 5, zagotovljeno z vrednotenjem nacionalnega izvajanja, ki se na splošno uporablja za preverjanje prenosa okvirnih sklepov, kot je predvideno v členu 11 tega instrumenta.

Kar zadeva nezakonodajne ukrepe, predvidene po možnosti 3, spremljanje in vrednotenje zagotavljata člena 13 in 15 posebnega programa Preprečevanje kriminala in boj proti njemu. Člen 13 podrobno obravnava spremljanje vsakega ukrepa, ki se financira po tem programu, in člen 15 določa pravila za vrednotenje samega programa.

[1] Glej razlagalno poročilo h Konvenciji Sveta Evrope o preprečevanju terorizma, točke 143–151.