52007SC0870

[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 10.7.2007

SEC(2007) 870

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE Spremni dokument k Predlog EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti zavarovanja in pozavarovanja

SOLVENTNOST II POVZETEK PRESOJE VPLIVA

{COM(2007) 361 konč.}{SEC(2007) 871}

POROČILO O OCENI UČINKA PROJEKTA SOLVENTNOST II

POVZETEK

Razvoj projekta Solventnost II je potekal popolnoma pregledno ter v sodelovanju z vsemi zainteresiranimi stranmi in strankami. Za potrebe ocene učinka so poročila pripravili: Odbor evropskih nadzornikov za zavarovanja in poklicne pokojnine (CEIOPS), CEA, AISAM & ACME[1], Evropska centralna banka, FIN-USE[2] ter Generalni direktorat Komisije za gospodarske in finančne zadeve. Poleg tega je CEIOPS izvedel dve količinski študiji učinka, leta 2006 pa je Komisija organizirala tudi javno obravnavo.

1. OPREDELITEV PROBLEMA

Ekonomski in socialni pomen zavarovanja je tako velik, da je posredovanje javnih organov v obliki nadzora skrbnega in varnega poslovanja na splošno sprejeto kot nujno. Ne samo, da zavarovatelji zagotavljajo varstvo pred prihodnjimi dogodki, ki bi lahko povzročili izgubo, ampak tudi usmerjajo prihranke gospodinjstev na finančne trge in v realno gospodarstvo. Posredovanje javnih organov se praviloma osredotoča na uvedbo ukrepov, katerih namen je zagotavljati solventnost podjetij oziroma minimizirati motnje in izgubo zaradi insolventnosti.

1.1. Sedanji režim EU

Razlog za zavarovalniško zakonodajo EU je pospeševanje razvoja enotnega trga in zavarovalnih storitev ob hkratnem zagotavljanju ustrezne ravni varstva potrošnikov. Razvoj nujnega pravnega okvira se je začel v 70-ih letih prejšnjega stoletja z zavarovalnimi direktivami prve generacije [3], končan pa je bil šele v zgodnjih 90-ih s zavarovalnimi direktivami tretje generacije. Zavarovalne direktive tretje generacije so vzpostavile „sistem potnih listov EU“ (enotno dovoljenje) za zavarovatelje, ki temelji na konceptu minimalne usklajenosti in medsebojnega priznavanja.

1.2. Pomanjkljivosti sedanjega režima EU

Direktive so od Komisije zahtevale, da revidira solventnostne zahteve. Leta 2002, po tej reviziji, je bil dosežen dogovor o omejeni, a pospešeni reformi[4] – Solventnost I. Vendar je med procesom Solventnost I postalo jasno, da so ostale nekatere pomanjkljivosti:

- Premajhna občutljivost na tveganja: V sedanji ureditvi EU številna ključna tveganja, vključno s tržnim, kreditnim in operativnim tveganjem, niso ustrezno zajeta. Poleg tega ureditev ni usmerjena v prihodnost, vsebuje zelo malo kakovostnih zahtev glede obvladovanja in upravljanja tveganj, od nadzornikov pa ne zahteva, da redno revidirajo te kakovostne vidike. Premajhna občutljivost na tveganja zavarovateljev ne spodbuja niti k zadostnemu obvladovanju svojih tveganj niti k izboljšanju obvladovanja tveganj in vlaganju vanj. Sedanja ureditev ne zagotavlja pravilnega in pravočasnega posredovanja nadzornikov, pa tudi ne omogoča optimalnega razporejanja kapitala. Sedanja ureditev EU zato zavarovalcev ne ščiti tako dobro, kot bi jih lahko.

- Omejevanje pravilnega delovanja enotnega trga: Sedanji okvir EU določa minimalne standarde, ki jih je mogoče dopolniti z dodatnimi predpisi na nacionalni ravni. Ti dodatni predpisi izkrivljajo in slabijo pravilno delovanje enotnega trga zavarovanja. To povečuje stroške za zavarovatelje (in zavarovalce) EU in ovira konkurenco znotraj EU. Ostajajo tudi precejšnje razlike v načinu izvajanja nadzora, kar še dodatno spodkopava enotni trg.

- Neoptimalna ureditev nadzora skupin: Sedanji način nadzora skupin se vse bolj oddaljuje od dejanske sestave in organizacije skupin, saj se osredotoča na pravne osebe. Organizacija skupin postaja vse bolj centralizirana, saj so bili uvedeni celostni sistemi obvladovanja tveganj, ključne funkcije pa so bile konsolidirane. Razkorak med načinom vodenja in nadzora skupin ne povečuje le stroškov za zavarovalniške skupine, ampak tudi nevarnost, da se spregledajo nekatera ključna tveganja, ki so značilna za vso skupino.

- Nezadostna mednarodna konvergenca in konvergenca med sektorji: Delo Mednarodnega združenja zavarovalniških nadzornikov in Mednarodnega odbora za računovodske standarde na področju razvoja novih standardov solventnosti in vrednotenja zavarovalno-tehničnih rezervacij je vse bolj podobno ekonomskemu pristopu na osnovi tveganj, ki pa se bistveno razlikuje od filozofije, na kateri temelji sedanja ureditev EU. Medtem je bila z Direktivo o kapitalskih zahtevah[5] za banke vpeljana ureditev solventnosti na osnovi tveganj. Nezadostna mednarodna konvergenca in konvergenca med sektorji slabi konkurenčnost zavarovateljev EU. Poleg tega neskladnost med sektorji povečuje možnost regulatorne arbitraže.

1.3. So potrebni ukrepi na ravni EU?

Čeprav je teoretično mogoče, da države članice uvedejo podobne regulativne ureditve in tako odpravijo pomanjkljivosti sedanjega sistema ter da nadzorni organi bolje uskladijo svoje dejavnosti nadzora in tako odstranijo ovire za pravilno delovanje enotnega trga, je le malo znakov, da se to v praksi tudi dogaja. Dosedanje izkušnje celo kažejo, da je ravno nasprotno. Da bi omogočili tako spremembo, je treba ukrepati, in to na ravni EU, ter tako povečati usklajenost.

2. CILJI PROJEKTA SOLVENTNOST II

Glede na pomanjkljivosti sedanje ureditve EU so bili za projekt Solventnost II dogovorjeni naslednji splošni cilji:

- poglobitev povezovanja zavarovalniškega trga EU;

- povečanje zaščite zavarovalcev in upravičencev;

- izboljšanje mednarodne konkurenčnosti zavarovateljev in pozavarovateljev EU;

- spodbujanje boljše ureditve.

Da bi ocenili učinkovitost in smotrnost različnih političnih opcij v zvezi s temi splošnimi cilji, so bili opredeljeni številni posebni in operativni cilji.

3. POLITIčNE MOžNOSTI, ANALIZA UčINKOV IN PRIMERJAVA

Za potrebe projekta so bile različne politične možnosti ločene na politične možnosti višje in nižje ravni:

- Politične možnosti višje ravni se nanašajo na splošno zasnovo Solventnosti II, vključno z vprašanjem, ali je sprememba nujna, in če je, kateri zakonodajni postopek je treba uporabiti. Ostala ključna analizirana vprašanja so bila: koliko se je mogoče naučiti iz sporazuma Basel II in Direktive o kapitalskih zahtevah, kako je treba nadzorovati zavarovalniške skupine, kako je treba obravnavati male in srednje velike zavarovatelje, ali je treba uskladiti izračun zavarovalno-tehničnih rezervacij in kakšen pristop je treba izbrati za izračun kapitalskih zahtev (glej tabelo 1).

- Politične možnosti nižje ravni so zajemale: metodo izračuna zavarovalno-tehničnih rezervacij, stopnjo kalibracije kapitalskih zahtev in način zasnove kapitalskih zahtev. Poleg tega so bile preučene tudi različne možnosti obravnave naložb (glej tabelo 2).

4. PRIčAKOVANI SPLOšNI UčINEK SOLVENTNOSTI II

Opravljena analiza in povratne informacije, prejete od zainteresiranih strani in strank, glede različnih političnih možnosti kažejo, da je uvedba nove ureditve solventnosti na osnovi tveganj, ki v celoti izkorišča Lamfalussyjevo arhitekturo, najbolj učinkovit in smotrn način za izpolnitev splošnih ciljev projekta Solventnost II.

4.1. Izbrani pristop za Solventnost II: pristop na osnovi ekonomskih tveganj

Sistem, ki temelji na smotrnih načelih ekonomskega vrednotenja, bo razkril dejanski finančni položaj zavarovateljev, vse večjo preglednost in zaupanje v celotni sektor. Uvedba regulatornih zahtev na osnovi tveganj bo zagotovila pravično ravnotežje med dobrim varstvom zavarovancev in razumnimi stroški za zavarovatelje.

Kapitalske zahteve bodo odražale zlasti specifičen profil tveganj vsake zavarovalnice. Zavarovatelji, ki dobro obvladajo svoja tveganja – ker imajo stroge politike, uporabljajo ustrezne tehnike za ublažitev tveganj ali diverzificirajo svoje dejavnosti – bodo nagrajeni in lahko bodo imeli v lasti manj kapitala. Na drugi strani pa bodo od slabo vodenih zavarovateljev ali zavarovateljev, ki so bolj dovzetni za tveganja, zahtevali, da imajo v lasti več kapitala, in tako zagotovili, da bodo zahtevki zavarovancev ob zapadlosti poravnani.

Solventnost II bo omogočila veliko večji poudarek na dobrem obvladovanju tveganj in močnem notranjem nadzoru. Odgovornost za zavarovateljevo finančno trdnost se bo prenesla na njegovo upravo, kamor tudi sodi. Zavarovatelji bodo imeli več svobode – tj. izpolnjevati bodo morali veljavna načela, ne pa samovoljnih pravil. Zakonske zahteve in praksa panoge bodo usklajene, zavarovatelji pa bodo nagrajeni za uvedbo sistemov obvladovanja tveganj in upravljanja kapitala, ki najbolj ustrezajo njihovim potrebam in splošnemu profilu tveganj. V zameno bodo podvrženi okrepljenemu nadzornemu preverjanju.

Nova ureditev bo prav tako izboljšala preglednost in javno razkritje. Zavarovatelji, ki uporabljajo najboljšo prakso, bodo dodatno nagrajeni s strani vlagateljev, udeležencev na trgu in potrošnikov.

Z novo Lamfalussyjevo arhitekturo bo nova ureditev lahko držala korak s prihodnjim tržnim in tehnološkim razvojem kot tudi z mednarodnim razvojem na področju ureditve računovodstva in zavarovalništva. Poleg tega, čeprav bodo za vse zavarovatelje veljala enaka visoka načela, bo z izvedbenimi ukrepi mogoče pravila prilagoditi tako, da se bodo sorazmerno uporabljala za vrsto, obseg in kompleksnost vsakega zavarovatelja. Nova Lamfalussyjeva arhitektura bo z izboljšanjem nadzorne konvergence in sodelovanja omogočila tudi bolj usklajeno obravnavo zavarovateljev po vsej Evropi.

Prav tako pa bo s kodifikacijo pravnega reda EU in integracijo novih načel v en sam dokument evropsko pravo v skladu z načeli boljše ureditve jasnejše in dostopnejše vsem zainteresiranim stranem.

4.2. Koristi za zainteresirane strani

Na splošno se od projekta Solventnost II pričakujejo precejšnje koristi, pričakovani vpliv na vse zainteresirane stranke pa je pozitiven.

- Industrija : Neposredni upravičenci projekta Solventnost II bodo zavarovatelji. Poleg spodbujanja dobrega obvladovanja tveganj, usklajevanja zahtev za nadzor s tržnimi praksami in nagrajevanja dobro vodenih podjetij bo nova ureditev vzpostavila tudi resnično enotne pogoje delovanja in prispevala k nadaljnji integraciji zavarovalniškega trga EU. Mednarodna konkurenčnost zavarovateljev in pozavarovateljev EU se bo izboljšala z uskladitvijo regulatornih količinskih zahtev z dejanskimi ekonomskimi stroški tveganj, ki jih prevzemajo.

- Nadzorniki : Nadzorniki bodo dobili boljša orodja za nadzor, kar bo omogočilo pravočasnejše in učinkovitejše ukrepe, kot tudi pristojnosti za izvajanje celovitih pregledov vseh tveganj, s katerimi se soočajo zavarovatelji. Delitev nalog med nadzorniki posameznih subjektov in skupin bo zagotovila boljše razumevanje subjektov, ki so del zavarovalniške skupine, in okrepila nadzorno sodelovanje in konvergenco.

- Zavarovanci : Glavni posredni upravičenci Solventnosti II bodo zavarovalci. Prvič, nova ureditev bo zagotovila enotno in višjo raven varstva zavarovalcev po vsej EU, s čimer se bo zmanjšala verjetnost, da zavarovalci izgubijo ob morebitnih finančnih težavah zavarovateljev. Drugič, uvedba pristopa na osnovi ekonomskih tveganj bo zavarovalcem vlila večje zaupanje v produkte, ki jih nudijo zavarovatelji, saj bo Solventnost II spodbujala boljše obvladovanje tveganj, smotrno oblikovanje cen in okrepljen nadzor. Tretjič, Solventnost II bo povečala konkurenco, zlasti za panoge masovne prodaje na drobno, kot sta avtomobilsko in stanovanjsko zavarovanje, kar bo vplivalo na zniževanje cen številnih zavarovanj, povečala pa bo tudi izbiro s spodbujanjem inovativnosti produktov.

- Gospodarstvo kot celota : Uskladitev regulatornih zahtev z gospodarskim stanjem bo ne le povečala mednarodno konkurenčnost zavarovateljev, ampak tudi omogočila boljšo razporeditev kapitala na ravni podjetij, na ravni industrije in znotraj gospodarstva EU. To bo privedlo do znižanja stroškov zbiranja kapitala za zavarovalniški sektor, morda pa tudi za gospodarstvo EU kot celoto, prek vloge zavarovalniške industrije kot institucionalnega investitorja. Učinkovitejša razporeditev tveganja in kapitala v okviru gospodarstva bo poleg tega srednjeročno in dolgoročno okrepila finančno stabilnost.

4.3. Možni kratkoročni stranski učinki

Čeprav bo na splošno vpliv Solventnosti II na vse stranke pozitiven, je opravljeno analitično delo odprlo številne potencialne kratkoročne probleme, ki jih je treba upoštevati. Ti problemi se nanašajo zlasti na trenutne značilnosti zavarovalniških trgov, ki bodo poudarjene ob uvedbi ureditve solventnosti na osnovi tveganj. Odvisno od reakcije zainteresiranih strani lahko pride do nekaterih kratkoročnih negativnih učinkov. Na splošno, bolj ko bodo zavarovatelji pričakovali uvedbo Solventnosti II, manj je verjetno, da se bodo ti kratkoročni negativni učinki tudi pojavili.

- Začetni stroški izvajanja : Solventnost II bo spodbudila precejšnje začetne stroške, tako za industrijo kot za nadzornike, če ti še niso uvedli sodobnih sistemov obvladovanja tveganj ali prešli na sistem nadzora na osnovi tveganj. Analitično delo, opravljeno med pripravo tega poročila, predvideva, da bodo začetni neto stroški izvajanja Solventnosti II za celotno zavarovalno industrijo EU od 2 do 3 milijarde evrov. Vendar pa bodo nad temi stroški dolgoročno prevladale pričakovane koristi.

- Možnost zavarovanja : Ker bodo tveganja sistemsko obravnavana v skladu z njihovimi dejanskimi ekonomskimi stroški, bodo za dolgoročna zavarovanja, ki vključujejo velika tveganja, veljale višje količinske zahteve. Kratkoročno utegne to zmanjšati kritja za nekatere vrste zavarovanj, čeprav bodo tam, kjer je zavarovalna dejavnost praviloma ekonomsko uspešna, zavarovatelji na dolgi rok še naprej lahko nudili tako kritje z uporabo tehnik za ublažitev tveganj, z uvedbo novih inovativnih produktov in s prilagoditvijo cen.

- Navzkrižno subvencioniranje : Transparentno oblikovanje cen bo poudarilo morebitno trenutno navzkrižno subvencioniranje med zavarovanji, ki so pogostejša, vendar vključujejo majhna tveganja (npr. avtomobilsko zavarovanje), in zavarovanji, ki so redkejša, vendar vključujejo velika tveganja (npr. letalsko zavarovanje). Ni mogoče izključiti, da se zavarovatelji ne bodo odločili za omejitev navzkrižnega subvencioniranja, zaradi česar bi se utegnile cene na določenih področjih zvišati.

- Naložbe v lastniške instrumente : V nasprotju s sedanjo ureditvijo bodo v okviru Solventnosti II tržna tveganja predmet kapitalskih zahtev, zaradi česar lahko novi okvir vpliva na naložbene strategije zavarovateljev. Zlasti bodo v okviru Solventnosti II za sredstva s stalnim donosom veljale nižje kapitalske zahteve kot za lastniške instrumente, saj so bolj stabilna. Zaradi tega bi se zavarovatelji lahko odločili, da ponovno uravnotežijo svoje portfelje, da bi tako bolje uskladili sredstva in obveznosti, ter da kupijo več obveznic na račun lastniškega kapitala, če bodo presodili, da morebitna povečana naložbena donosnost lastniškega kapitala ne pokriva stroškov lastništva več kapitala. To bi lahko kratkoročno vplivalo na trge lastniških vrednostnih papirjev v EU.

- Konsolidacija : Prepoznavanje učinkov razpršenosti pomeni, da se bodo dobro diverzificirani subjekti ali tisti, ki so del zavarovalniške skupine, v praksi soočali z nižjimi kapitalskimi zahtevami kot posamezni samostojni subjekti, ki niso tako dobro diverzificirani. Čeprav je to povsem v skladu z ekonomskimi načeli, na katerih temelji predlog, in za zavarovalce ne pomeni manjše zaščite, lahko kljub temu deluje kot katalizator za že obstoječi trend konsolidacije na zavarovalniškem trgu EU ter poveča že obstoječe konkurenčne pritiske na male in srednje velike zavarovatelje. Vendar so številna mala in srednje velika podjetja (MSP-ji) specializirani zavarovatelji, ki skrbno spremljajo in obvladujejo svoja tveganja ter imajo veliko korist od tega, da so blizu svojim odjemalcem. V takih primerih se bodo te naravne konkurenčne prednosti upoštevale v polni meri, kar bo privedlo do nižjih kapitalskih zahtev za te MSP-je. Poleg tega bodo zelo majhni zavarovatelji v okviru Solventnosti II še naprej izvzeti.

4.4. Nevarnosti, ki bi jih prineslo neupoštevanje pristopa na osnovi ekonomskih tveganj

Če Solventnost II ne bo privedla do tega, da bodo zavarovatelji morali imeti v lasti kapital v skladu z ekonomskimi stroški tveganj, ki jih prevzemajo, bi to lahko ogrozilo učinkovitost in smotrnost Solventnosti II. Zlasti bi to lahko povečalo verjetnost in resnost nekaterih možnih kratkoročnih stranskih učinkov, opisanih zgoraj.

5. RAZVOJ IZVEDBENIH UKREPOV, SPREMLJANJE IN VREDNOTENJE

Direktiva Solventnost II bo določila ključna načela, na katerih temelji novi sistem solventnosti. Celotna arhitektura sistema, vključno s splošno zasnovo kapitalskih zahtev, bo ključni del Direktive. Ko bo Direktiva sprejeta, bodo razviti izvedbeni ukrepi in uvedeni s pomočjo komitologije.

Komisija bo prosila CEIOPS, naj opravi dodatne količinske študije učinka in pri tem zajame vse vidike nove ureditve. Rezultati tretje količinske študije učinka (QIS3) naj bi bili na voljo v drugi polovici leta 2007 in sicer pravočasno za pogajanja v Parlamentu in Svetu. Odvisno od izida pogajanj bi to lahko privedlo tudi do sprememb splošne zasnove kapitalskih zahtev, določenih v predlagani Direktivi Solventnost II.

Rezultati četrte količinske študije učinka (QIS4) bodo glavni količinski vložek v prihodnje svetovanje odbora CEIOPS o možnih izvedbenih ukrepih. Vendar Komisija ne izključuje možnosti, da bo po QIS4 potrebna še dodatna količinska študija učinka za natančno kalibracijo nove ureditve solventnosti, preden le-ta začne veljati.

Tabela 1: Povzetek primerjave političnih možnosti višje ravni |

Politična možnost | Uvrstitev ocene politične možnosti glede na ustrezne cilje |

Politična možnost | Uvrstitev ocene politične možnosti glede na ustrezne cilje | Skladnost s prednostnimi možnostmi višje ravni |

Sklop |

Št. |

Opis |

Učinkovitost |

Smotrnost |

Skladnost |

Trajnost | | |Metode izračuna rezervacij |8.1 |Nerazobrestena najboljša ocena z izračunom percentilne meje tveganja |3 |3 |2 |2 |3 | | |8.2 |Razobrestena najboljša ocena z izračunom percentilne meje tveganja |2 |2 |1 |2 |2 | | |8.3 |Razobrestena najboljša ocena in stroški izračuna meje kapitalskega tveganja |1 |1 |1 |1 |1 | |Kalibracija SCR |9.1 |0,5 % verjetnost zloma v obdobju 1 leta za SCR |1 |1 | | |1 | | |9.2 |Manjša verjetnost zloma za SCR (višja kapitalska zahteva) |2 |2 | | |2 | | |9.3 |Večja verjetnost zloma za SCR (nižja kapitalska zahteva) |3 |2 | | |2 | |Izbira ukrepa tveganja |10.1 |Uporaba ukrepa tvegane vrednosti |1 |2 |2 | |2 | | |10.2 |Uporaba ukrepa zadnje tvegane vrednosti |2 |3 |3 | |3 | | |10.3 |Uporaba ukrepa tvegane vrednosti z nekaterimi izjemami |1 |1 |1 | |1 | |Oblikovanje formule SCR |11.1 |Uporaba pristopa na podlagi scenarija za vse module tveganja SCR |2 |3 | | |3 | | |11.2 |Uporaba mešanega pristopa (scenariji in pristop na podlagi dejavnikov) |2 |2 | | |2 | | |11.3 |Uporaba mešanega pristopa (scenariji in pristop na podlagi dejavnikov) in zagotovitev poenostavljenih pristopov na podlagi dejavnikov pri tistih modulih, kjer se uporabljajo scenariji |1 |1 | | |1 | | |11.4 |Uporaba pristopa na podlagi dejavnikov za vse module tveganja |2 |2 | | |3 | |Izračun MCR |12.1 |MCR, izračunan kot odstotek SCR |1 |1 | | |1 | | |12.2 |MCR, izračunan s pomočjo poenostavljene verzije SCR |1 |1 | | |1 | | |12.3 |MCR, izračunan kot odstotek trenutne zahtevane solventne meje |2 |2 | | |2 | |Naložbena pravila |13.1 |Ohranitev sedanjih naložbenih pravil in možnosti držav članic |4 |3 | | |3 | | |13.2 |Uvedba usklajenih naložbenih pravil |3 |2 | | |2 | | |13.3 |Odprava naložbenih pravil, ohranitev načela preudarnosti |1 |1 | | |1 | | |13.4 |Odprava naložbenih pravil in načela preudarnosti |2 |1 | | |2 | |

[1] Evropski zavarovalni odbor (CEA – Comité européen des assurances), Mednarodno združenje vzajemnih zavarovalnic (AISAM – Association Internationale des Sociétés d'Assurance Mutuelle) in Združenje evropskih zadružnih in vzajemnih zavarovalnic (ACME – Association of European Cooperative and Mutual Insurers).

[2] FIN-USE je forum strokovnih uporabnikov na področju finančnih storitev, ki ga je ustanovila Komisija leta 2004.

[3] Direktiva 79/267/EGS, Direktiva 73/239/EGS in Direktiva 73/240/EGS.

[4] Direktivi 2002/12/ES in 2002/13/ES.

[5] Direktiva 2006/48/ES in Direktiva 2006/49/ES.