5.5.2016   

SL

Uradni list Evropske unije

L 120/15

(1)

Nemčija je z dopisom z dne 17. decembra 2009 Komisiji priglasila shemo pomoči za podporo proizvajalcem neželeznih kovin. Komisija je z dopisoma z dne 16. februarja in 9. julija 2010 zahtevala dodatne informacije, Nemčija pa jih je predložila 10. maja in 21. septembra 2010.

(2)

Komisija je Nemčijo z dopisom z dne 17. novembra 2010 obvestila, da bo glede pomoči začela postopek iz člena 108(2) Pogodbe PDEU (v nadaljnjem besedilu: sklep o začetku postopka).

(3)

Nemčija je 21. februarja 2011 predložila pripombe k sklepu o začetku postopka.

(4)

Sklep o začetku postopka je bil objavljen v Uradnem listu Evropske unije  (2). Komisija je zainteresirane strani pozvala, naj predložijo pripombe v zvezi s pomočjo.

(5)

Komisija je prejela pripombe več zainteresiranih strani. 24. avgusta 2011 jih je posredovala Nemčiji in ji dala možnost odgovora. Pripombe Nemčije je prejela z dopisom z dne 26. septembra 2011.

(6)

Predmet tega sklepa je shema, s katero je Nemčija želela dodeliti pomoč proizvajalcem neželeznih kovin kot nadomestilo za posredne stroške CO2, vključene v ceno električne energije, ki so jim nastali leta 2009. Po navedbah Nemčije je imela nemška industrija neželeznih kovin, to se pravi proizvajalci primarnega aluminija (koda NACE 2242), cinka (koda NACE 2243) in bakra (koda NACE 2244), gospodarske težave.

(7)

Nemčija za to stanje navaja dva razloga: prvič, finančno krizo v letu 2008, ki je povzročila padec svetovnih cen neželeznih kovin na Londonski borzi kovin (v nadaljnjem besedilu: LME), in, drugič, cene električne energije, ki so ostale visoke zaradi vpliva posrednih stroškov CO2, ki jih je povzročil sistem EU za trgovanje z emisijami (ETS). Nemčija trdi, da se je zaradi kombinacije nizkih cen neželeznih kovin in visokih cen električne energije poslabšala konkurenčnost proizvajalcev neželeznih kovin v Uniji v primerjavi s proizvajalci zunaj nje.

(8)

Navaja še, da bi ta konkurenčno neugodni položaj lahko proizvajalce neželeznih kovin spodbudil k zmanjšanju proizvodne zmogljivosti ali celo k selitvi proizvodnje v države zunaj Unije, kjer ni bilo visokih stroškov CO2. Selitev nemške proizvodnje neželeznih kovin bi nato lahko imela hude posledice za panoge na koncu proizvodne verige (kot so gradbeništvo, avtomobilska industrija, strojegradnja, proizvodnja zračnih in vesoljskih plovil), ki so zelo pomembne za nemško in evropsko industrijo. Poleg tega bi takšna selitev privedla do večjih emisij CO2 na svetovni ravni, saj v številnih državah zunaj Unije za proizvodnjo ne velja zavezujoča zgornja meja emisij („selitev virov CO2“).

(9)

Nemčija nazadnje ugotavlja, da je predvideni ukrep sorazmeren instrument, s katerim bi preprečili preusmeritve in selitve zmogljivosti ter se izognili njihovim negativnim posledicam za industrijo v Uniji in prizadevanja EU za zmanjšanje emisij CO2.

(10)

Nemčija je že pred priglasitvijo te sheme predložila (in nato umaknila) še eno uradno obvestilo o enaki shemi, ki pa jo je utemeljila z izboljšanjem konkurenčnosti nemških proizvajalcev neželeznih kovin v primerjavi s proizvajalci v drugih državah članicah EU in državah zunaj Unije.

(11)

Shema temelji na zakonu o drugem rebalansu proračuna z dne 2. julija 2009, in zlasti naslovu 683 03 (Gesetz über den zweiten Nachtragshaushalt vom 2. Juli 2009), ter na upravni uredbi o podpori proizvodnji podnebju prijaznih neželeznih kovin z dne 6. avgusta 2009 (Richtlinie zur Förderung der Herstellung von klimaschonenden NE-Metallen vom 6. August 2009).

(12)

Do pomoči so upravičeni proizvajalci aluminija, cinka (razen svinca in kositra) in bakra, če je sedež proizvodnega obrata v Nemčiji, letna poraba električne energije presega 10 GWh in stroški slednje predstavljajo več kot 15 % bruto dodane vrednosti. Stroški prve gigavatne ure letne porabe električne energije so izključeni iz nadomestila (Selbstbehalt, tj. zadržanje izplačila). Nemčija navaja, da je vloge predložilo 11 upravičencev. Videti je, da bi bilo 80 % pomoči dodeljene trem proizvajalcem aluminija, od katerih bi eden ([…] (*)) prejel […] % pomoči.

(13)

Proračun sheme za drugo polovico leta 2009 naj bi znašal najmanj 40 milijonov EUR (3). Shema pomoči vsebuje klavzulo o mirovanju, pomoč pa bi bila izplačana šele po odobritvi Komisije.

(14)

Upravičenci so morali vlogo za pomoč predložiti pri zveznem uradu za gospodarstvo in nadzor izvoza (BAFA). Zneski individualne pomoči so odvisni od porabe električne energije zadevnih prosilcev. Do pomoči je upravičena le poraba električne energije, ki je neposredno povezana s proizvodnim procesom. Pri aluminiju se nadomestilo dodeli le za stroške električne energije, porabljene za elektrolizo, pri bakru in cinku pa tudi za druge proizvodne procese, pri katerih se porabi veliko električne energije (npr. elektroobločne peči). Pri cinku in bakru razlikovanje med primarno in sekundarno proizvodnjo domnevno ni mogoče, zaradi majhne razlike v energetski intenzivnosti pa tudi ni potrebno.

(15)

Upravičencem bi bila pomoč na voljo v obliki neposrednih nepovratnih sredstev. Financirala bi se iz zveznega proračuna in dodeljevala kot kompenzacijska plačila za stroške CO2, ki so vračunani v ceni vse porabljene električne energije, ki presega 1 GWh na leto. Pomoč bi se izračunavala na podlagi letne porabe električne energije prosilcev (zmanjšane za 1 GWh), ki bi bila pomnožena z zneskom v eurih na megavatno uro, določenim na podsektorski ravni (aluminij, baker, cink).

(16)

Po navedbah Nemčije je podlaga za izračun cena CO2 v višini 19 EUR na MWh. To naj bi ustrezalo 0,75 % povprečne cene pravice do emisije CO2 v EU v drugi polovici leta 2009, ki je znašala 24 EUR. Nemški organi bi od tega zneska odšteli 10-odstotno varnostno rezervo in najvišje možno nadomestilo določili na 17 EUR na MWh za aluminij. Kompenzacijska faktorja za drugi kovini bi bila nižja, in sicer 16 EUR na MWh za cink in 9 EUR na MWh za baker. Natančen znesek pomoči na upravičenca bi bil odvisen od porabe električne energije v drugi polovici leta 2009, saj bi se pomoč dodelila na podlagi dejanske porabe upravičencev in zgoraj navedene cene za megavatno uro električne energije, porabljene za proizvodnjo aluminija, cinka in bakra.

(17)

Če bi upravičenci pred koncem leta 2010 zaprli proizvodnjo ali jo preselili iz Nemčije, bi morali vrniti vso pomoč, ki bi jo morda prejeli do tedaj.

(18)

Komisija je v sklepu o začetku postopka dvomila o združljivosti sheme z notranjim trgom in zainteresirane strani pozvala, naj predložijo pripombe glede različnih vidikov pomoči.

(19)

Ugotovila je, da se specifični okviri in smernice očitno ne uporabljajo, zato je vse tri razloge, ki jih je predložila Nemčija, preučila na podlagi člena 107(3)(b) in (c) PDEU.

(20)

Prvič, Nemčija je trdila, da je s priglašeno shemo nameravala odpraviti resno motnjo v svojem gospodarstvu v smislu člena 107(3)(b) PDEU. V zvezi s tem je Komisijo zanimalo, ali je padec cen neželeznih kovin v letih 2008/2009 res pomenil resno motnjo v gospodarstvu in ali so bili proizvajalci teh kovin tako tesno povezani s panogami na koncu proizvodne verige, kot je zatrjevala Nemčija (4).

(21)

Drugič, Nemčija je trdila, da je priglašena shema pomoč za pospeševanje razvoja določenih gospodarskih dejavnosti ali določenih gospodarskih območij, kot je določena v členu 107(3)(c) PDEU, v korist nemških proizvajalcev primarnega aluminija, cinka in bakra. Nemčija je v okviru prvega argumenta trdila, da so posredni stroški CO2, ki so bili vračunani v ceni električne energije, vključevali tveganje, da bodo proizvajalci neželeznih kovin v Nemčiji zmanjšali proizvodno zmogljivost in morda celo preselili proizvodnjo v države zunaj Unije, s čimer bi povzročili selitev virov CO2.

(22)

Komisija je dvomila glede več vidikov tega argumenta:

(23)

Nemčija je v okviru drugega argumenta trdila, da je shema pomenila pomoč za pospeševanje razvoja določenih gospodarskih dejavnosti ali določenih gospodarskih območij v smislu člena 107(3)(c) PDEU, da bi se preprečila izguba delovnih mest v industriji neželeznih kovin in panogah na koncu proizvodne verige. V zvezi s tem je imela Komisija pomisleke glede tega, ali je mogoče preprečevanje izgube delovnih mest obravnavati kot cilj skupnega interesa, ali bi bile panoge na koncu proizvodne verige dejansko tako resno prizadete in ali je državna pomoč primeren instrument za dosego tega cilja (9).

(24)

Komisija je med 3. in 13. majem 2011 prejela pripombe dvanajstih zainteresiranih strani:

(25)

Vse zainteresirane strani so bile shemi pomoči (10) načeloma naklonjene. Zatrjevale so, da je tveganje selitve virov CO2 v zakonodaji Unije že priznano in da ga zato ni treba dokazovati. Čeprav je bil zahtevan dokaz, so zavzele stališče, da je obstoj takšnega tveganja za industrijo neželeznih kovin dokazan, glede na to, da se je ta industrija prilagajala cenam na svetovnem trgu in da so dobavitelji električne energije stroške CO2 prenašali že pred letom 2013 (tj. pred začetkom veljavnosti smernic za nekatere ukrepe državne pomoči v okviru sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov po letu 2012 („smernice za državno pomoč v okviru ETS“)).

(26)

Trdile so tudi, da ima shema spodbujevalni učinek, saj je že sama najava ukrepa nekatere proizvajalce spodbudila k nadaljevanju proizvodnje. Nazadnje so poudarile, da pomoč ne izkrivlja konkurence, ampak odpravlja precejšnje izkrivljanje konkurence, povezano z ETS, v primerjavi s proizvajalci v državah zunaj EU/EGP. Nekateri potencialni upravičenci in eno panožno združenje so v podporo zadevni trditvi navedli, da se cene električne energije v Uniji zbližujejo in da torej ne bi prihajalo do selitev znotraj Unije, ampak v države zunaj nje. Druge zainteresirane strani, kot je nemški sindikat, pa so očitno nakazovale, da morajo proizvajalci v Nemčiji plačevati višje posredne stroške zaradi ETS kot proizvajalci v drugih državah članicah Unije, kjer so cene zaradi dolgoročnih pogodb nižje.

(27)

Nemčija je v pripombah k sklepu o začetku postopka znova potrdila, da bi bila priglašena shema združljiva z notranjim trgom. Obe utemeljitvi sheme, in sicer finančna in gospodarska kriza ter nadomestilo za sektorje in dele sektorjev, ki so izpostavljeni tveganjem za selitev virov CO2, naj bi Unija priznala kot dejavnika, ki ju je treba upoštevati pri nadzoru državne pomoči.

(28)

Nemčija je predvsem znova poudarila stališče, da je bil obstoj tveganja selitve virov CO2 za upravičence v letu 2009 potrjen že z veljavno zakonodajo Unije, in sicer Direktivo 2009/29/ES Evropskega parlamenta in Sveta (11) in Sklepom Komisije 2010/2/EU (12), ter da je Nemčija vsekakor že predložila zadostne dokaze za obstoj takšnega tveganja. Tega naj bi dokazovalo tudi nedavno zapiranje obratov v Nemčiji in Združenem kraljestvu. Nemčija je poleg tega trdila, da bi bila shema pomoči primeren instrument za preprečevanje selitve virov CO2, saj naj alternative, ki jih je Komisija omenila v sklepu o začetku postopka, ne bi bile tako učinkovite.

(29)

Nemčija je tudi znova poudarila stališče, da bi bila pomoč sorazmerna, zlasti zaradi kratkega šestmesečnega obdobja. Priznala je sicer, da bi shema lahko povzročila čezmerno nadomestilo, vendar je poudarila, da bi za njegovo preprečitev določala 10-odstotni odbitek in osnovno zadržanje izplačila (enakovredno posrednim stroškom za 1 GWh porabljene električne energije). Nemčija je poleg tega izrazila pripravljenost, da izračun zneskov pomoči spremeni na podlagi ustreznega predloga Komisije. Nazadnje se je sklicevala na Sporočilo Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu o konkurenčnosti industrij kovin – Prispevek k strategiji EU za rast in delovna mesta z dne 22. februarja 2008 in na še eno sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij z dne 28. oktobra 2010 z naslovom „Celostna industrijska politika za dobo globalizacije – Konkurenčnost in trajnost v središču pozornosti“, v katerih je Komisija poudarila pomen ohranjanja konkurenčnosti industrije kovin in energetsko intenzivnih industrij na splošno (13).

(30)

Nemčija je glede pripomb zainteresiranih strani navedla, da nobena ni izrazila pomislekov glede morebitnega izkrivljanja konkurence na notranjem trgu, ampak da, nasprotno, vse, zlasti pa panožna združenja, ki zastopajo morebitne konkurente upravičencev na nacionalni in evropski ravni, pomoč podpirajo. Navedla je tudi, da so zainteresirane strani predložile dodatne informacije in argumente, s katerimi so po njenem mnenju potrdile obstoj tveganja selitve virov CO2 v industriji neželeznih kovin v drugi polovici leta 2009.

(31)

Komisija je priglašeni ukrep preučila glede na člen 107 in naslednje PDEU ter člen 61 in naslednje Sporazuma EGP (14). Po preučitvi pripomb, ki so jih predložile Nemčija in zainteresirane strani, ugotavlja, da njena analiza priglašene sheme iz sklepa o začetku postopka še vedno drži, kot je obrazloženo v nadaljevanju, saj ni bilo predloženih novih elementov, zaradi katerih bi se ta ocena lahko spremenila.

(32)

Ukrep pomeni državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, če so izpolnjeni naslednji štirje pogoji: prvič, prejemnikom daje prednost. Drugič, financira jo država ali pa se financira prek državnih sredstev. Tretjič, izbranim podjetjem ali gospodarskim dejavnostim daje prednost. Četrtič, lahko vpliva na trgovino med državami članicami in izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco na notranjem trgu.

(33)

Kot je Komisija navedla v sklepu o začetku postopka, shema izpolnjuje vse te pogoje (15): pomoč izhaja iz državnih sredstev, saj bi se financirala iz nemškega zveznega proračuna. Z ublažitvijo „stroškov, ki so običajno vključeni v proračun podjetja“ (16) (tj. stroškov električne energije), bi prejemnikom dajala prednost. Je selektivna, saj bi se dodeljevala le upravičencem v določenih predhodno opredeljenih sektorjih (sektorjih aluminija, bakra in cinka), znotraj katerih bi bila še dodatno omejena na velike končne porabnike električne energije (ki je letno porabijo več kot 10 GWh). Lahko vpliva na trgovino med državami članicami in izkrivlja konkurenco, saj so upravičenci dejavni v sektorjih, ki so izpostavljeni konkurenci znotraj Unije. Proizvajalci Unije si ne glede na to, ali so med državami članicami vzpostavljeni dejanski trgovinski tokovi na področju nekaterih neželeznih kovin, konkurirajo na svetovnem trgu, zato bi lahko prednost, podeljena enemu od njih, povzročila zmanjšanje prodaje pri drugih ali pri njih ovirala rast prodaje.

(34)

Priglašeni ukrep tako pomeni državno pomoč v skladu s členom 107(1) PDEU. Nemčija in zainteresirane strani tega ne izpodbijajo.

(35)

V osnutku zakona, s katerim se izvaja priglašena shema, je navedeno, da mora izplačilo pomoči odobriti Evropska komisija. Zato je Nemčija s priglasitvijo ukrepa pomoči pred njegovim izvajanjem izpolnila svojo obveznost v skladu s členom 108(3) PDEU.

(36)

Ker shema pomeni državno pomoč, mora Komisija oceniti, ali je združljiva z notranjim trgom. Z odstopanjem od splošne prepovedi državne pomoči iz člena 107(1) PDEU je mogoče pomoč razglasiti za združljivo, če spada v eno od kategorij, določenih v členu 107(3) PDEU.

(37)

Nemčija meni, da je shema združljiva pomoč, in trdi, da je namenjena odpravljanju resnih motenj v gospodarstvu države članice v smislu člena 107(3)(b) PDEU.

(38)

Meni tudi, da je pomoč združljiva na podlagi člena 107(3)(c) PDEU, saj bi morala pospeševati razvoj določenih gospodarskih dejavnosti ali določenih gospodarskih območij.

(39)

Komisija ima načelno pri zadevah, ki spadajo na področje uporabe člena 107(3) PDEU (17), široko diskrecijsko pravico ter je izdala smernice in obvestila, ki določajo merila, po katerih se lahko nekatere vrste pomoči razglasijo za združljive z notranjim trgom. V skladu z ustaljeno sodno prakso Komisijo zavezujejo smernice in obvestila, ki jih izda na področju nadziranja državne pomoči, kolikor ne odstopajo od predpisov iz Pogodbe in jih države članice priznavajo (18).

(40)

Že na samem začetku je treba navesti, da je mogoče državno pomoč, ki jo namerava Nemčija dodeliti nemškim proizvajalcem neželeznih kovin, razvrstiti kot pomoč za tekoče poslovanje, tj. „pomoč, katere namen je podjetje razbremeniti stroškov, ki bi jih običajno moralo nositi v okviru svojega rednega poslovanja ali običajnih dejavnosti“ (19). Sodišče je ugotovilo, da takšna pomoč „spreminja trgovinske pogoje v obsegu, ki je v nasprotju s skupnimi interesi,“ (20) in je načelno ni mogoče obravnavati kot združljivo.

(41)

Ne glede na to so jasno opredeljeni primeri, ko je pomoč za tekoče poslovanje izjemoma mogoče dodeliti. Komisija bo torej ocenila združljivost predlaganih ukrepov. Najprej je treba oceniti, ali priglašena pomoč spada na področje uporabe enih ali več smernic ali enega ali več obvestil. V tem primeru je Komisija z zadevnimi smernicami ali obvestili zavezana k izvajanju svoje diskrecijske pravice v skladu s členom 107(3) PDEU. V nasprotnem primeru pa mora preveriti, ali je mogoče pomoč razglasiti za združljivo z notranjim trgom neposredno na podlagi člena 107(3)(b) PDEU in/ali člena 107(3)(c) PDEU.

(42)

Komisija je v sklepu o začetku postopka že izključila uporabo nekaterih smernic. To je veljalo za smernice Skupnosti o državni pomoči za reševanje in prestrukturiranje podjetij v težavah (21), ki se uporabljajo za podjetja v težavah in zlasti podjetja, ki po domači zakonodaji izpolnjujejo merila za uvedbo kolektivnih postopkov insolventnosti. Vendar pa so s področja uporabe (22) sheme pomoči, ki jo je priglasila Nemčija, izrecno izključena podjetja, ki so v postopku zaradi nesolventnosti ali predlagajo začetek postopka v primeru nesolventnosti, Nemčija pa ni trdila, da bi bilo treba potencialne upravičence sheme kako drugače obravnavati kot podjetja v težavah v smislu teh smernic.

(43)

Komisija je izključila tudi uporabo Uredbe Komisije (ES) št. 800/2008 (23). Uredba (ES) št. 800/2008 določa okvir za nekatere vrste pomoči za naložbe in zaposlovanje, vendar priglašena shema ni bila zajeta v nobeni od izjem iz navedene uredbe (24).

(44)

Kar zadeva smernice Skupnosti o državni pomoči za varstvo okolja (25), je Komisija ugotovila, da ne vsebujejo določb, ki bi se nanašale posebej na selitev virov CO2  (26). Tako v navedenih smernicah ni zajeta možnost, da bi država članica dodelila pomoč za preprečevanje selitve virov CO2.

(45)

Nazadnje, Komisija je ugotovila, da shema pomoči ne spada na področje uporabe začasnega okvira Skupnosti za ukrepe državne pomoči v podporo dostopa do sredstev v trenutni finančni in gospodarski krizi („začasni okvir“) (27), ki je bil namenjen „sprostit[vi] bančnih posojil za podjetja in s tem zagotavljanj[u], da imajo ta stalen dostop do financiranja“. Namen sheme pomoči namreč ni bil olajšanje dostopa potencialnih upravičencev do sredstev, kot je Nemčija sama priznala (28).

(46)

Kar zadeva smernice o državni regionalni pomoči za 2007–2013 (29), je Komisija zavzela stališče, da trenutno ni videti, da bi bila shema pomoči zajeta z njimi (30). Iz cilja priglašene pomoči je jasno razvidno, da ni namenjena ublažitvi posebnih razvojnih problemov v regijah upravičencev (kot sta posebno nizek življenjski standard ali majhna gostota prebivalstva).

(47)

Nemčija in zainteresirane strani niso predložile dodatnih informacij o morebitni uporabi Uredbe (ES) št. 800/2008, smernic Skupnosti o državni pomoči za varstvo okolja, začasnega okvira ali smernic o državni regionalni pomoči za 2007-2013, zato Komisija nima razloga, da bi odstopila od svoje prvotne ocene.

(48)

Komisija je po sprejetju sklepa o začetku postopka izdala smernice za ukrepe državne pomoči v okviru sistema za trgovanje s pravicami do emisije (31). Oddelek 3.1 teh smernic določa pogoje, pod katerimi lahko države članice dodelijo državno pomoč za delno nadomestitev stroškov zaradi ETS, ki so bili vključeni v ceno električne energije („posredni stroški v okviru ETS“). Vendar pa je v uvodni izjavi 6 Smernic področje uporabe opredeljeno, kot sledi: „Ker se bodo določbe, uvedene z Direktivo 2009/29/ES, uporabljale od 1. januarja 2013, se pred tem datumom državna pomoč ne more šteti za potrebno za zmanjševanje bremena, ki je posledica te direktive. Zato se lahko ukrepi, zajeti v teh smernicah, odobrijo samo za stroške, ki bodo nastali 1. januarja 2013 ali pozneje.“ Področje uporabe Smernic je omejeno na tretje obdobje trgovanja v okviru ETS („ETS-3“), ki se začne leta 2013, glede na to, da po eni strani Komisija ni prejela jasnih dokazov o obstoju selitve virov CO2 že pred navedenim obdobjem ter da so po drugi strani zbrani dokazi in opravljene študije nakazali, da se takšno tveganje lahko uresniči z znižanjem zgornje meje za pravice do emisije v okviru ETS in povečanim prehodom z brezplačne dodelitve pravic na prodajo slednjih na dražbi.

(49)

Zato Komisija ugotavlja, da shema ne spada na področje uporabe nobenih smernic.

(50)

Komisija lahko v skladu s členom 107(3)(b) PDEU za združljivo z notranjim trgom razglasi pomoč „za odpravljanje resne motnje v gospodarstvu države članice“. Resna motnja v gospodarstvu je kakršna koli motnja, ki povzroča resne gospodarske in socialne težave ter vpliva na celotno gospodarstvo zadevne države članice in ne le na gospodarstvo ene od njenih regij ali delov ozemlja. Izjemoma je treba določbo razlagati ozko (32).

(51)

Nemčija se je sklicevala na gospodarsko krizo v letu 2008, ki je povzročila padec cen neželeznih kovin na Londonski borzi kovin (LME), medtem ko so stroški električne energije, ki so se zaračunavali industriji, ostali nespremenjeno visoki, zlasti zaradi ETS. Zato so proizvajalci neželeznih kovin opisani kot panoga, ki se prilagaja ceni (price taker), v smislu, da niso mogli ne vplivati na cene LME ne prenesti višjih proizvodnih stroškov na svoje odjemalce. Zmanjšanje zmogljivosti ali celo selitev obratov pa bi zaradi tesnega sodelovanja in medsebojne odvisnosti s panogami na koncu proizvodne verige (zlasti avtomobilsko industrijo in sektorjem elektronike) vseeno močno vplivala na druge gospodarske panoge. Nemčija trdi, da obstaja tveganje, da bi se zaradi krize nepreklicno izgubile celotne vrednostne verige.

(52)

Zainteresirane strani so ponovile pripombe Nemčije in posvarile pred izgubo zmogljivosti proizvodnje neželeznih kovin. Tako […] opozarja na težave pri oskrbi z redkimi zemeljskimi elementi iz Kitajske, s katerimi se srečuje evropska industrija, in navaja, da se bodo morda panoge na koncu proizvodne verige, ki potrebujejo neželezne kovine, srečale s podobnimi težavami, če se proizvodna zmogljivost ne bo ohranila v Uniji. Zainteresirane strani, kot je […], so poudarile tudi tesno sodelovanje med proizvajalci neželeznih kovin in njihovimi odjemalci s konca proizvodne verige pri razvoju novih proizvodov in spodbujanju inovacij. Bojijo se, da bi se lahko ta inovacijski potencial brez podpore za proizvodnjo neželeznih kovin nepreklicno izgubil.

(53)

Komisija je leta 2009 sprejela začasni okvir (33). Kot je navedeno v uvodni izjavi 45, je z njim priznala, da je finančna kriza pomenila resno motnjo v gospodarstvu držav članic, ki sta jo sestavljala neposredni vpliv krize na bančni sektor in posredni vpliv na realno gospodarstvo, zaradi katerih so imela podjetja težave pri iskanju cenovno sprejemljivega dostopa do financiranja. Vendar pa to ni motnja, ki jo je Nemčija nameravala obravnavati s svojo shemo.

(54)

Formalni postopek preiskave v zvezi z vprašanjem, ali lahko gospodarski položaj proizvajalcev neželeznih kovin v drugi polovici leta 2009 pomeni resno motnjo v smislu člena 107(3)(b) PDEU, ni privedel do elementov, ki bi dokazovali takšno motnjo. Komisija pravzaprav meni, da je treba določbo člena 107(3)(b) PDEU razlagati ozko v smislu, da je namenjena obravnavanju obsežnejših motenj, ki vplivajo na številne gospodarske panoge ali panoge, katerih delovanje je ključnega pomena za gospodarstvo kot celoto, ker imajo sistemsko vlogo. V zvezi s tem je Splošno sodišče razsodilo, da mora motnja vplivati na celotno gospodarstvo zadevne države članice in ne le na gospodarstvo ene od njenih regij ali delov ozemlja (34). Komisija je zato odločila, da se huda gospodarska motnja ne odpravi s pomočjo, s katero se „rešujejo težave le enega prejemnika […], ne pa pereče težave vseh subjektov v panogi“ (35). Ta sodna praksa kaže, da se člen 107(3)(b) PDEU uporablja za razmeroma velike motnje. Doslej ni bilo dokazano, da je huda motnja prizadela precejšen del nemškega gospodarstva. Prav tako ni jasno, kako naj bi se huda motnja v gospodarstvu države članice ublažila z dodelitvijo državne pomoči samo 11 upravičencem.

(55)

Trditev, da bi zmanjševanje proizvodnje neželeznih kovin v Nemčiji hudo prizadelo panoge na koncu proizvodne verige, je deloma v nasprotju z navedbo zainteresiranih strani: eden od proizvajalcev neželeznih kovin je opozoril na intenzivnost trgovine v proizvodnji neželeznih kovin v Nemčiji in Evropi, tako da je poudaril, da so imeli evropski proizvajalci zaradi bližine odjemalcev doslej še vedno prednost pred čezmorskimi konkurenti. Medtem ko so morali slednji za oskrbovanje evropskega trga vlagati v skladiščenje, so lahko prvi zaradi bližine proizvodnih obratov svojih odjemalcev proizvajali na zahtevo. Vendar pa se je proizvajalec, ki je to navedel, bal, da bi lahko ta prednost kmalu izginila zaradi vse višjih stroškov električne energije pri razmeroma nizkih dodatnih stroških za odjemalce. Če bi se stroški električne energije v Evropi še bolj povišali, bi za odjemalce lahko dejansko postalo privlačneje, da bi neželezne kovine kupovali od čezmorskih proizvajalcev (ki bi svoje proizvode prevažali v Evropo in jih skladiščili v skladiščih), kot da bi ostali odvisni od proizvajalcev s sedežem v Uniji. Panoge na koncu proizvodne verige bi lahko tako načelno pridobivale surovine s svetovnega trga, ne da bi ogrozile svoj obstoj. Že sama možnost selitve proizvajalcev na začetku proizvodne verige nakazuje, da bi se panoge na koncu proizvodne verige povsem lahko oprle na dobavitelje zunaj Nemčije.

(56)

Vsekakor nemški organi niso predložili zadostnih dokazov, da so gospodarske težave zadevnih treh sektorjev tolikšne ali da bi tako vplivale na povezane sektorje, da bi okoliščine, ki so predmet preiskave, pomenile resno motnjo v gospodarstvu države članice v smislu člena 107(3)(b) PDEU.

(57)

Člen 107(3)(c) PDEU določa, da se „pomoč za pospeševanje razvoja določenih gospodarskih dejavnosti ali določenih gospodarskih območij, kadar takšna pomoč ne spreminja trgovinskih pogojev v obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi,“ lahko šteje za združljivo z notranjim trgom. Na podlagi sodne prakse Sodišča lahko Komisija državno pomoč razglasi za združljivo z notranjim trgom, če prispeva k doseganju cilja skupnega interesa (36), je nujna za doseganje tega cilja (37) in ne spreminja trgovinskih pogojev v obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi.

(58)

V skladu z ustaljeno prakso Komisije (38) se ukrepi lahko razglasijo za združljive neposredno na podlagi člena 107(3)(c) PDEU, če so nujni in sorazmerni ter če pozitivni učinki za skupni cilj odtehtajo negativne učinke na konkurenco in trgovino. V skladu s tem Komisija meni, da je treba oceniti naslednja vprašanja:

(59)

Nemčija je združljivost pomoči na podlagi člena 107(3)(c) PDEU utemeljila z dvema argumentoma: prvič, trdila je, da je pomoč nujna za preprečevanje zapiranja obratov v Nemčiji zaradi selitve v tretje države, ki niso vključene v ETS in nimajo primerljivih stroškov CO2 (preprečevanje selitve virov CO2). Drugič, zatrjevala je, da je pomoč nujna za preprečevanje selitve nemških obratov v tretje države, kar bi škodovalo industrijski strukturi in zaposlovanju (preprečevanje izgube delovnih mest).

(60)

Varstvo okolja je priznani cilj skupnega interesa. Glede na to, da bi okoljska zakonodaja v Uniji lahko povzročila selitev emisij CO2 v druge dele sveta, kjer bi še vedno predstavljale okoljsko tveganje, je mogoče preprečevanje takšne selitve virov CO2 obravnavati kot del cilja varstva okolja. To je jasno navedeno v zakonodaji Unije, in sicer v Direktivi 2009/29/ES (39), katere uvodna izjava 27 določa:

„Države članice lahko menijo, da je treba določenim napravam, za katere je bilo določeno, da so izpostavljene visokemu tveganju premestitve emisij CO2, začasno nadomestiti izgube, povezane z emisijami toplogrednih plinov, katerih stroški so bili vključeni v ceno električne energije. Takšna podpora bi se morala dodeliti le, kjer je potrebno in sorazmerno, in bi morala zagotoviti, da se ohranijo pobude sistema Skupnosti za varčevanje energije in spodbujanje sprememb v povpraševanju iz „sive“ na „zeleno“ električno energijo.“

(61)

Poleg tega je bilo preprečevanje selitve virov CO2 priznano za okoljski cilj v smernicah za državno pomoč v okviru ETS (40), zlasti v točkah 7 in 8:

(62)

Preprečevanje selitve virov CO2 je torej mogoče povezati s ciljem skupnega interesa glede ohranjanja okolja in zlasti podnebja.

(63)

Dodeljena pomoč mora biti ustrezen in nujen instrument za doseganje predvidenega cilja. Instrument je ustrezen in nujen, če ni mogoče doseči enakih rezultatov z drugimi, manj izkrivljajočimi instrumenti.

(64)

Da se v obravnavani zadevi ugotovi, ali je pomoč, ki bi se izplačevala v okviru priglašene sheme, nujna in ustrezna, je treba najprej dokazati, da so bili upravičeni sektorji (nemška proizvodnja aluminija, bakra in cinka) v drugi polovici leta 2009 izpostavljeni tveganju selitve virov CO2.

(65)

Nemčija je trdila, da je bilo tveganje selitve virov CO2 za leto 2009 že dokazano, in sicer z Direktivo 2010/2/EU (41). Tveganje naj bi obstajalo že v drugem obdobju trgovanja v okviru ETS (2008–2012, „ETS–2“), prehod v tretje obdobje trgovanja pa po mnenju Nemčije ne pomeni „kakovostnega preskoka“.

(66)

Komisija je v sklepu o začetku postopka med drugim opozorila, da so se države članice dogovorile, da bodo mehanizme za preprečevanje selitve virov CO2 iz Direktive 2009/29/ES (42) uvajale šele od leta 2013. To se je zdelo upravičeno, saj bi od leta 2013 veljala strožja zgornja meja za emisije CO2, kar naj bi, če bi vsi drugi dejavniki ostali nespremenjeni in na podlagi tedanjih domnevanj, povzročilo višje cene CO2  (43). Komisija je poleg tega ugotovila, da v razpravi o tveganju selitve virov CO2 v drugem obdobju trgovanja v okviru ETS (2008–2012) obseg takšnega tveganja ni bil neizpodbitno opredeljen. Iz novejše študije je razvidna možnost obstoja selitve virov CO2 leta 2009 v sektorju aluminija, ne pa v proizvodnji bakra in cinka. Vsekakor se je zdelo primerno, da se za takšno pomoč določijo skladna merila za celotno Unijo (44).Za tretje obdobje trgovanja v okviru ETS je mogoče takšna merila najti v smernicah za državno pomoč v okviru ETS.

(67)

Zainteresirane strani so navedle enak argument kot Nemčija: da je bilo tveganje selitve virov CO2 za industrije neželeznih kovin priznano že v členu 10a(6) Direktive 2009/29/ES in Sklepu 2010/2/EU. Zato so se spraševale o potrebi po ločeni oceni, kot jo je Komisija na kratko predstavila v sklepu o začetku postopka.

(68)

Nekatere od zainteresiranih strani so tudi vztrajale, da ocena ne bi smela biti prestroga: v zvezi z ugotovitvijo Komisije v sklepu o začetku postopka, da so bili glavni upravičenci donosni v celotnem obdobju, ki ga pokriva shema (45), so nekateri od teh proizvajalcev neželeznih kovin poudarili, da je bila donosnost njihovih nemških obratov pravzaprav razmeroma majhna, včasih pod sprejemljivo stopnjo donosa za to vrsto industrije, in da bi bila zato ocena, da je pomoč nujna in ima spodbujevalni učinek le, če upravičencu grozi uvedba postopka zaradi nesolventnosti, prestroga.

(69)

Poleg tega so nekateri proizvajalci, kot so […], […], […] in […], navedli, da pri selitvi virov CO2 ne gre le za vprašanje, ali se bo obrat nazadnje zaprl ali preselil v državo zunaj Unije. Bolj gre za vprašanje, ali bi upravičenci razmišljali o naložbah v svoje nemške obrate ali bi se jih vzdržali. Zatrjevali so, da priglašena shema spodbuja takšne naložbe in da jih ravno možnost prejema pomoči spodbuja k nadaljevanju proizvodnje in večjim naložbam v obrate v Nemčiji.

(70)

Vendar ti argumenti niso prepričljivi. Prvič, trditev, da je bilo tveganje selitve CO2 za drugo polovico leta 2009 dokazano že v direktivi o ETS, je napačna. Člen 10a(6) Direktive 2009/29/ES določa: „Države članice lahko ravno tako sprejmejo finančne ukrepe v korist sektorjem ali delom sektorjev, za katere je ugotovljeno, da so izpostavljeni visokem[u] tveganju premestitve emisij CO2 zaradi stroškov, povezanih z emisijami toplogrednih plinov, vključenih v ceno električne energije, z namenom da se nadomesti te stroške, in kjer so ti finančni ukrepi v skladu z veljavnimi pravili državne pomoči in jih je treba sprejeti na tem področju.“ Člen 10a(6) torej ne dokazuje tveganja selitve virov CO2, ampak zgolj določa, da je državna pomoč lahko ena od možnosti, če in ko je takšno tveganje ugotovljeno. Direktiva 2009/29/ES se vsekakor nanaša samo na ETS-3, tj. obdobje po letu 2013.

(71)

Podobno Sklep 2010/2/EU (46) vsebuje seznam sektorjev in delov sektorjev, ki veljajo za izpostavljene visokemu tveganju selitve virov CO2, šele od leta 2013, ko začne veljati tretja faza ETS. Glede na temeljne predpostavke ne določa obstoja tveganja selitve virov CO2 za leto 2009.

(72)

Kar je pomembneje, namen Sklepa 2010/2/EU je določiti seznam sektorjev in delov sektorjev, ki so jim v okviru EU ETS dodeljene brezplačne pravice. Ta dodelitev brezplačnih pravic je določena v členu 10a(12) Direktive 2009/29/ES. Sklep 2010/2/EU temelji na členu 10a(13) Direktive 2009/29/ES, ki se očitno sklicuje na člen 10a(12). Ker je brezplačna dodelitev pravic sredstvo za obravnavanje neposrednih stroškov CO2, ki nastanejo v zadevnih industrijskih sektorjih (npr. pri njihovi lastni proizvodni dejavnosti), se pri odločanju, kateri sektorji ali deli sektorjev bi morda potrebovali nadomestilo za posredne stroške CO2, na ta sklep ni mogoče sklicevati (47).

(73)

Komisija skladno s smernicami za državno pomoč v okviru ETS meni, da je ukrep pomoči nujen in ustrezen za preprečevanje selitve virov CO2, ki je posledica posrednih stroškov emisij CO2, le, če so izpolnjeni vsaj trije pogoji: prvič, pokazati je treba, da potencialni upravičenci do pomoči v okviru stroškov za električno energijo nosijo precejšen delež posrednih stroškov CO2, ki so vračunani v ceni električne energije. Drugič, ti posredni stroški CO2 morajo predstavljali precejšen delež proizvodnih stroškov upravičencev. Tretjič, upravičenci teh stroškov ne morejo prenesti na svoje odjemalce. Tudi če bi bili ti pogoji izpolnjeni, bi bilo treba dokazati, da bi se proizvodnja preusmerila ali preselila v države zunaj EU/EGP, tj. države z manj strogimi zahtevami glede zmanjšanja emisij. Selitev proizvodnje znotraj držav, vključenih v EU ETS, namreč ne bi pomenila selitve virov CO2.

(74)

Kar zadeva prvi pogoj, je Nemčija trdila, da so dobavitelji električne energije stroške CO2 vključevali v ceno kot oportunitetne stroške in jih na svoje odjemalce prenašali že leta 2009, čeprav jim je bila večina pravic v okviru ETS dodeljena brezplačno. Razlog za to je bil, da so se pravice, ki so se uporabljale v elektroenergetski proizvodnji, sicer dodeljevale brezplačno, vendar so imele „ceno“, ker jih je bilo načelno mogoče prodati. Ti oportunitetni stroški so bili vključeni v ceno in preneseni na odjemalce.

(75)

Komisija je v poročilu o oceni učinka smernic za državno pomoč v okviru ETS prav tako ugotovila, da so lahko proizvajalci električne energije večino svojih stroškov CO2 v drugem obdobju trgovanja v okviru ETS (2008–2012) prenesli naprej, vendar pa je bil ta prenos po ocenah manjši od 100 % (48).

(76)

Nemčija v zvezi z drugim pogojem ni predložila specifičnih informacij o deležu posrednih stroškov CO2 v skupnih proizvodnih stroških upravičencev.

(77)

Predložila je splošne informacije o deležu stroškov električne energije v skupnih stroških: v proizvodnji bakra so stroški energije ali električne energije predstavljali od 13 do več kot 40 % proizvodnih stroškov. V proizvodnji cinka so predstavljali skoraj 50 % proizvodnih stroškov, v proizvodnji aluminija pa 46 %. Komisija ugotavlja, da različni upravičenci skupne stroške različno opredeljujejo, kar pomeni, da podatki niso medsebojno primerljivi. Nemčija je predložila tudi podatke o posrednih stroških CO2 štirih upravičencev (v EUR na MWh): ti znašajo do […] EUR na MWh (pri proizvajalcu bakra) do […] EUR na MWh (pri proizvajalcu cinka), pri proizvodnji aluminija pa od […] do […] EUR na MWh. Za druge upravičence informacije niso bile predložene.

(78)

Ena od zainteresiranih strani, ki so tudi upravičenke, […], je navedla, da so posredni stroški CO2 leta 2009 znašali […] EUR na MWh in tako predstavljali kar […] % njenih skupnih proizvodnih stroškov. […] je navedla, da stroški električne energije predstavljajo približno […] % njenega prometa.

(79)

Komisija ne more na podlagi teh informacij, ki niso specifične, zagotoviti, da je drugi pogoj izpolnjen.

(80)

Poleg tega, kot je že navedeno v uvodni izjavi 75, stroški CO2 očitno niso v celoti vključeni v ceno električne energije. Stopnja njihove vključenosti v ceno je močno odvisna od vrste pogodbe in časa njene sklenitve. Iz informacije, ki jih je zagotovila […], je na primer razvidno, da je bil v zadevnem obdobju (od julija do decembra 2009) delež stroškov CO2 v ceni električne energije precej manjši od cene enoletne nestandardizirane terminske pogodbe na pravice v letu 2009.

(81)

Da bi Nemčija in zainteresirane strani dokazale, da je leta 2009 obstajalo tveganje selitve virov CO2, so opozorile na podatke, ki jih je Komisija zbrala pri pripravi smernic za državno pomoč v okviru ETS. Vendar pa na podlagi teh informacij ni mogoče dokazati obstoja tveganja selitve virov CO2 za nemško industrijo leta 2009. Prvič, analiza Komisije v poročilu o oceni učinka temelji na podatkih, zbranih na evropski ravni. Pomen teh podatkov je torej pri preučevanju morebitnega tveganja selitve virov CO2 za industrije na ravni držav članic omejen.

(82)

Kar je pomembneje, vse ugotovitve iz poročila o oceni učinka se nanašajo na ETS-3 in ne veljajo za leto 2009. Različni scenariji tveganja, opisani v poročilu o oceni učinka, dejansko temeljijo na predpostavljenem znižanju zgornje meje in prehodu na prodajo pravic na dražbah v ETS-3; zato niso prikazovali dejanskega stanja v letu 2009 (49).

(83)

Komisiji torej niso bili predloženi prepričljivi dokazi o dejanskem deležu posrednih stroškov CO2 v proizvodnih stroških.

(84)

Kar zadeva tretji pogoj, tj. zmožnost upravičencev, da svoje posredne stroške CO2 prenesejo na odjemalce, so Nemčija in več zainteresiranih strani navedle, da upravičenci nimajo vpliva na ceno kovin. Ker proizvodnja neželeznih kovin predstavlja svetovni trg, se cene določajo na Londonski borzi kovin (LME). Proizvajalci tako ne morejo zvišati cen, ne da bi izgubili tržni delež.

(85)

Predložene informacije naj bi potrjevale izpolnitev tretjega pogoja, tj. da proizvajalci zaradi dejstva, da je konkurenca svetovna in da temelji na ceni, znatnega zvišanja stroškov niso mogli prenesti naprej.

(86)

Komisija na splošno ugotavlja, da informacije, ki so jih predložile Nemčija in zainteresirane strani, ne zagotavljajo prepričljivega dokaza za to, da so posredni stroški CO2 predstavljali takšen delež proizvodnih stroškov potencialnih upravičencev, da je obstajalo tveganje selitve virov CO2. Zato torej ni bilo dokazano, da bi bila shema nujna in ustrezna za doseganje cilja skupnega interesa – preprečevanje selitve virov CO2.

(87)

Državna pomoč ima spodbujevalni učinek, če spremeni ravnanje prejemnikov pri doseganju cilja skupnega interesa. Komisija je v sklepu o začetku postopka med drugim podvomila, da bi katera koli pomoč, dodeljena v okviru priglašene sheme, upravičence spodbudila k ohranitvi proizvodne zmogljivosti v Nemčiji. Ne glede na to, ali je tveganje selitve virov CO2 leta 2009 dejansko obstajalo, je časovni razpon pomoči, ki je pravzaprav zajemal le drugo polovico leta 2009, veljal za prekratek, da bi lahko vplival na pomembnejše naložbene odločitve (50).

(88)

Nemčija trdi, da je bila shema namenjena premostitvi vrzeli med letom 2009, ko je bila kriza najhujša, in letom 2013, ko bo mogoče vzpostaviti dolgoročno shemo podpore na podlagi smernic za državno pomoč v okviru ETS. Poleg tega so Nemčija in zainteresirane strani zatrjevale, da je imela že sama napoved priglašene sheme v letu 2009 učinek ohranjanja proizvodne zmogljivosti (51). Eden od upravičencev, […], je predložil notranje dokumente v ponazoritev, da je napoved nemške vlade dejansko preprečila zaprtje njegovega obrata v Nemčiji.

(89)

Komisija meni, da so predložene informacije o spodbujevalnem učinku pomoči protislovne. Po eni strani je proizvodnja neželeznih kovin ciklična dejavnost, kar ima lahko za posledico precejšnje povečanje proizvodnje v času rasti in presežno zmogljivost, ko se povpraševanje zmanjša (52). Po drugi strani je vprašanje selitve virov CO2, ki je razlog za ukrep pomoči, povezano z okoljskimi politikami in neodvisno od težav s presežno zmogljivostjo. Kot so navedle zainteresirane strani, je treba za preprečitev selitve virov CO2 podjetjem zagotoviti dolgoročno varnost, kar pomeni stabilne dolgoročne pogoje, saj bi jih samo to spodbudilo k naložbam za ohranjanje proizvodne zmogljivosti v Evropi v naslednjih desetih do dvajsetih letih.

(90)

Vprašljivo je že, ali je pomoč za tekoče poslovanje res ustrezen instrument za spodbujanje večjih naložb udeležencev na trgu, kot trdijo nekatere zainteresirane strani (na primer v primerjavi s ciljno usmerjeno pomočjo za naložbe). Toda tudi če bi to držalo, ukrep pomoči ni bil namenjen obravnavanju dolgoročnih pogojev poslovanja proizvajalcev neželeznih kovin. Njegov edini učinek je krepitev položaja upravičencev v obdobju presežne zmogljivosti, medtem ko morajo njihovi konkurenti to težavo premagovati z lastnimi sredstvi. Zdi se, da pripombe zainteresiranih strani o pozitivnem učinku pomoči dejansko potrjujejo, da je ukrep bolj deloval zoper ciklični upad rasti, kot pa obravnaval potencialno strukturno vprašanje okoljskih politik, ki povzročajo višje cene električne energije in vodijo k selitvi virov CO2.

(91)

Glede na to, da naj bi shema delovala le v drugi polovici leta 2009, medtem ko so se razmere na trgu proizvajalcev neželeznih kovin in cene nestandardizirane terminske pogodbe na pravice do emisije Unije močno spreminjale pred tem obdobjem in po njem, se zdi Komisiji malo verjetno, da bi lahko takšna kratkoročna podpora odločilno vplivala na srednje- in dolgoročne strategije upravičencev za ohranjanje in morebitno povečanje zmogljivosti v Uniji. Komisija poleg tega meni, da so potencialni upravičenci lahko predvidevali, prvič, da bo Komisija za morebitno odobritev sheme potrebovala čas, in, drugič, da bo v ETS-3 v vsakem primeru vzpostavljen okvir za podporo. Komisija na podlagi tega, pa tudi na podlagi dejstva, da nobeden od upravičencev doslej dejansko ni zaprl in preselil obratov, sklepa, da so na nadaljnje delovanje obratov za proizvodnjo neželeznih kovin vplivali drugi dejavniki, in ne pričakovanje priglašene sheme. Iz notranjih dokumentov, ki jih je zagotovila […], je namreč razvidno, da je bil odločilni dejavnik dejansko dolgoročna podpora (ki se je začela leta 2009 in se nadaljuje po letu 2013).

(92)

Skratka, Komisija ugotavlja, da spodbujevalni učinek pomoči, dodeljene v okviru sheme, ni bil dokazan.

(93)

Ukrep državne pomoči je sorazmeren, če se pomoč upravičencem ohranja na najnižji možni ravni, ki zadostuje za doseganje cilja skupnega interesa. To pomeni, da upravičenci ne morejo prejeti več pomoči, kot bi bilo potrebno za kritje finančnega bremena, ki se ga namerava zmanjšati za doseganje cilja skupnega interesa.

(94)

Po trditvah Nemčije njena metodologija zagotavlja, da upravičenci ne dobijo čezmernega nadomestila in da je nadomestilo dejansko le delno. Prvič, Nemčija namerava zadržati izplačila v višini posrednih stroškov CO2 za 1 GWh porabljene električne energije, kar pomeni, da bi upravičenec prejel nadomestilo le za zadevne posredne stroške CO2, ki presegajo zadržani znesek. Drugič, poudarja, da bi bil znesek pomoči zmanjšan za 10-odstotni varnostni odbitek. Tretjič, zatrjuje, da se z določitvijo različnih zneskov pomoči za tri različne kovine zagotavlja najnižji možni znesek nadomestila.

(95)

Zainteresirane strani se na splošno strinjajo s stališčem Nemčije (53), pri čemer nekatere celo zagovarjajo polno nadomestilo za vse posredne stroške CO2.

(96)

Vendar pa se zdi, da je metodologija pomanjkljiva z več vidikov. Prva pomanjkljivost se nanaša na natančnost določanja posrednih stroškov CO2. Nemčija za izhodišče upošteva ceno nestandardizirane terminske pogodbe na EUA za leto 2009 (24 EUR na tono CO2) in na podlagi povprečnih emisij CO2 marginalne elektrarne v Nemčiji (0,8 tone CO2 na MWh (54)) predpostavlja, da del posrednih stroškov CO2 v stroških električne energije znaša 19 EUR na MWh. Vendar pa je Nemčija priznala, da bo glede na to, da so zadevna podjetja praviloma sklenila dolgoročne pogodbe ob določenem času ter na podlagi danih cen električne energije in EUA, dejanski delež stroškov CO2 v stroških električne energije upravičenca odvisen od njegovega dobavnega režima. To so potrdile tudi informacije, ki so jih zagotovile zainteresirane strani. Nekatere zainteresirane strani so navedle, da so podjetja, ki električno energijo pridobivajo na podlagi dolgoročnih pogodb, dejansko zaščitena pred posrednimi stroški CO2 v ceni električne energije. Poleg tega informacije, ki jih je zagotovila […], kažejo, da v ceno električne energije niso bili vključeni vsi stroški CO2. Predpostavka, da bi posredni stroški CO2 znašali 19 EUR na MWh, ne upošteva te okoliščine in ne preprečuje učinkovito izplačevanja čezmernih nadomestil. Komisija zato ugotavlja, da Nemčija ni dokazala, da bi 10-odstotni odbitek zadoščal za preprečevanje čezmernih nadomestil, saj ni prepričljivo dokazala, do katere stopnje so stroški CO2 vključeni v ceno električne energije. Še zlasti ni pokazala, kako je določila teh 10 %. Poleg tega je iz informacij, ki so jih zagotovile zainteresirane strani, razvidno, da 10-odstotni dobitek ne zadostuje za preprečevanje čezmernega nadomestila.

(97)

Drugič, da bi Nemčija upoštevala različne razmere v proizvodnji aluminija, cinka in bakra, je iz nejasnih razlogov določila, da bi moral biti aluminij po odbitku 10-odstotne varnostne rezerve upravičen do najvišjega nadomestila (17 EUR na MWh), medtem ko bi cink in baker prejemala manjšo pomoč (16 oziroma 9 EUR na MWh). Čeprav morda drži, da je gospodarska kriza proizvodnjo primarnega aluminija prizadela bolj kot na primer proizvodnjo bakra, Nemčija ni predložila dovolj informacij, da bi bilo mogoče razumeti, kako so bili določeni različni zneski pomoči. Hkrati je iz nekaterih od teh informacij jasno razvidno, da bi največji upravičenec prejemal čezmerno nadomestilo (55). Zaradi nejasne razlage zneskov pomoči za cink in baker je vprašljiva tudi njihova učinkovitost pri preprečevanju selitve virov CO2 v teh sektorjih.

(98)

Na podlagi zgoraj navedenega Komisija ugotavlja, da shema ne zagotavlja, da bi bilo nadomestilo omejeno na najnižji potrebni znesek.

(99)

Da bi bila državna pomoč združljiva, bi moralo biti izkrivljanje konkurence in trgovine, ki je posledica državne pomoči, omejeno, tako da je skupni učinek, kar zadeva cilj skupnega interesa, pozitiven.

(100)

Nemčija trdi, da shema ne povzroča večjega izkrivljanja konkurence in da je torej skupno ravnovesje pozitivno. Prvič, Nemčija se sklicuje na cilje sheme, ki so podpreti temeljni steber evropske industrije, preprečiti selitev virov CO2 ter preprečiti izgubo industrijskega strokovnega znanja in izkušenj. Drugič, Nemčija shemo opisuje kot nadomestilo za neugoden položaj, nastal zaradi ETS, za ponovno vzpostavitev poštene konkurence, in ne za njeno izkrivljanje.

(101)

Zainteresirane strani so trdile, da če obstaja tveganje izkrivljanja konkurence na notranjem trgu, je zelo majhno, saj je shema namenjena ublažitvi prikrajšanosti proizvajalcev Unije pri konkuriranju proizvajalcem iz držav zunaj Unije. Poleg tega so zatrjevale, da tudi konkurenca znotraj sektorja ne bo oškodovana, saj je bilo v sektorju neželeznih kovin v zmanjšanje emisij CO2 in večjo energetsko učinkovitost vloženega že veliko truda. Nazadnje navajajo, da so cene električne energije v EU/EGP enake ali se vsaj zbližujejo, kar pomeni, da za nemške proizvajalce selitev obratov v druge države članice EU/EGP ne bi bila smiselna.

(102)

Komisija meni, da argument, da shema ne bi povzročila hudega izkrivljanja konkurence, ampak bi – nasprotno – prispevala k pozitivnemu skupnemu učinku, ni sprejemljiv. V zvezi s tem je treba opozoriti, da ima Komisija pri vprašanjih, ki spadajo na področje uporabe člena 107(3) PDEU, široko diskrecijsko pravico.

(103)

Prvič, oblika pomoči spada med najbolj izkrivljajoče vrste pomoči. Kot je Splošno sodišče navedlo v sodbi v zadevi Siemens, „pomoč za tekoče poslovanje, tj. pomoč, katere namen je podjetje razbremeniti stroškov, ki bi jih moralo običajno nositi v okviru tekočega poslovanja ali običajnih dejavnosti, načeloma ne spada na področje uporabe [člena 107(3) PDEU],“ saj „takšna pomoč načeloma izkrivlja konkurenco v sektorjih, v katerih je dodeljena, pri čemer zaradi svoje narave ne more izpolniti nobenega [cilja skupnega interesa]“ (56).

(104)

Podobno je Sodišče v zadevi C-86/89, Italija proti Komisiji, ugotovilo, da je treba zadevno pomoč, ki je bila dodeljena brez posebnih pogojev in le v zvezi z uporabljenimi količinami, obravnavati kot pomoč za tekoče poslovanje za zadevne družbe, ter da je kot taka vplivala na pogoje trgovanja v obsegu, ki je v nasprotju s skupnim interesom (57).

(105)

Ta pristop je uporabila tudi Komisija, zlasti kar zadeva subvencije za kritje stroškov električne energije za sektor aluminija (58).

(106)

Vsi pomisleki, izraženi v navedenih preteklih zadevah, veljajo tudi tukaj: pomoč sestavljajo nepovratna sredstva, ki se zadevnim proizvajalcem izplačajo za znižanje njihovih stroškov električne energije. Kot so potrdile zainteresirane strani, so ti stroški eden od glavnih proizvodnih stroškov v sektorjih, ki jih zadeva shema pomoči, in eden od glavnih dejavnikov proizvodnje, na podlagi katerih si proizvajalci konkurirajo.

(107)

Pomoč je dodeljena za vsako porabljeno megavatno uro in tako neposredno vpliva na konkurenčnost upravičenih podjetij pri vsaki enoti, ki jo proizvedejo po porabi prve gigavatne ure. Poleg tega ni povezana z nobenim referenčnim koeficientom učinkovitosti. Povezana ni niti z dejanskimi stroški CO2 upravičencev, ki so vključeni v ceno električne energije. Lahko bi celo zmanjšala spodbude za energetsko učinkovitejšo proizvodnjo.

(108)

Poleg tega se Komisija ne strinja s trditvijo, da shema pomoči ne bi ovirala konkurence v Uniji. Komisija ugotavlja, da, prvič, so že vzpostavljeni popravni ukrepi, na primer brezplačna dodelitev pravic v okviru EU ETS (59). Čeprav ta mehanizem ni bil namenjen posebej posrednim stroškom, ki jih povzroča ETS, je olajšal breme, ki ga nosi industrija Unije. Drugič, obstaja zelo velika nevarnost, da bi ukrep škodoval konkurenci, saj se dodeljuje priložnostno (ad hoc) zunaj usklajenega okvira, deluje samo na nacionalni ravni in torej koristi le podjetjem s sedežem v zadevni državi članici.

(109)

Skladno s tem je argument Nemčije in nekaterih zainteresiranih strani, da shema ne bi mogla škodovati konkurenci v Uniji, ker je v osnovi namenjena ponovni vzpostavitvi poštene konkurence s konkurenti iz držav zunaj Unije, zgrešen. Če se podpora dodeli samo nemškim proizvajalcem za izboljšanje njihove konkurenčnosti v primerjavi s konkurenti iz držav zunaj Unije, to predstavlja tveganje, da se sočasno pripomore tudi k izboljšanju njihovega položaja v primerjavi s položajem konkurentov iz Unije (60). To dokazuje tudi dejstvo, da bi morali upravičenci ob zaprtju obrata ali njegovi preselitvi iz Nemčije (in ne le iz Unije ali EGP) pomoč vrniti.

(110)

Podobno neprepričljiva je trditev, da se nemški proizvajalci neželeznih kovin zaradi primerljivih ravni cen električne energije vsekakor ne bi preselili v druge države članice EU/EGP. Selitev obratov iz ene države članice v drugo ni edino merilo izkrivljanja konkurence na notranjem trgu. To se pojavi že, če se v eni od držav članic z državno pomočjo omogoča ohranjanje proizvodne zmogljivosti, saj to vpliva na donosnost proizvodne zmogljivosti v drugih državah članicah. Nemčija je v EU glavna, ne pa edina (61) lokacija nekaterih od zadevnih proizvajalcev neželeznih kovin, zato bi pomoč najverjetneje izkrivila pogoje konkurence med proizvajalci v EU in EGP. Nemčija je v predhodno predloženem uradnem obvestilu o shemi celo poudarila, da so nemški proizvajalci domnevno prikrajšani tudi v primerjavi s konkurenti iz drugih držav članic.

(111)

Komisija opaža tudi nevarnost, da bi shema, kot je ta v obravnavani zadevi, sprožila tekmovanje v subvencioniranju med državami članicami, kar bi povzročilo precejšnje izkrivljanje konkurence na notranjem trgu glede na razpoložljivost proračunskih sredstev v različnih državah članicah. Ta nevarnost je v obravnavani zadevi še posebno velika, saj leta 2009 ni bilo usklajenega okvira, ki bi določal pogoje, ki bi jih morale upoštevati vse države članice.

(112)

Zato je tudi v primeru, da je priznan cilj skupnega interesa, kot je okoljski cilj preprečevanja selitve virov CO2, ključnega pomena, da se izkrivljajoči učinki pomoči omejijo na najnižjo možno raven ter da se na notranjem trgu ohranijo enaki konkurenčni pogoji za vse subjekte.

(113)

Zmanjšanje izkrivljanj na notranjem trgu na najnižjo možno raven je bilo v resnici eden od specifičnih ciljev sprejetja smernic za državno pomoč v okviru ETS (skupaj s preprečevanjem selitve virov CO2 in ohranjanjem učinkovitosti ETS) (62). Takšna izkrivljanja se ne pojavljajo le znotraj gospodarskih sektorjev, temveč tudi med njimi. Če se država članica odloči dodeliti podporo samo nekaterim sektorjem, morajo sektorji, ki podpore ne prejmejo, morda nositi težje breme, da se dosežejo cilji zmanjšanja emisij zadevne države članice. Vendar pa, kot je bilo ugotovljeno v uvodni izjavi 48, nemška shema ne spada na področje uporabe smernic za državno pomoč v okviru ETS. Te se uporabljajo le za tretje obdobje trgovanja v okviru ETS.

(114)

Komisija poleg tega ugotavlja, da ne samo da lahko shema pomoči zelo škodljivo vpliva na pogoje trgovanja, ampak so tudi njeni pozitivni učinki nejasni. Iz razlogov, ki so navedeni v uvodni izjavi 63 in naslednjih, Nemčija zlasti ni prepričljivo dokazala, da je priglašena shema ustrezna in nujna.

(115)

Komisija zato meni, da skupni učinek priglašene sheme ni pozitiven, saj lahko shema povzroči hudo izkrivljanje konkurence na notranjem trgu neželeznih kovin, njeni pozitivni učinki pa niso prepričljivo dokazani.

(116)

Komisija torej meni, da shema ni nujno in ustrezno sredstvo za uravnoteženo preprečevanje selitve virov CO2 ter da vsekakor lahko škodljivo vpliva na pogoje trgovanja v obsegu, ki je v nasprotju s skupnimi interesi. Zato je ni mogoče šteti za združljivo z notranjim trgom.

(117)

Tudi če bi Nemčija, kakor je sama predlagala, shemo spremenila, da bi upoštevala pomisleke Komisije glede sorazmernosti, tako da bi popravila ali spremenila metodo za izračun pomoči, to ne bi spremenilo ocene Komisije, kar zadeva nenujnost in neustreznost ukrepa ter izkrivljanje konkurence v Uniji. Tveganje selitve virov CO2 v letu 2009 namreč ni bilo dokazano, učinek sheme na konkurenco pa bi bil še vedno negativen.

(118)

Nemčija je poudarila tudi potrebo po preprečevanju izgube delovnih mest v Nemčiji, do katere bi prišlo v industriji neželeznih kovin in panogah na koncu proizvodne verige, če bi proizvajalci neželeznih kovin zmanjšali zmogljivost svojih obratov ali jih celo preselili v tretje države.

(119)

Komisija je v sklepu o začetku postopka dvomila o tem, ali je mogoče že preprečevanje selitve zaradi ohranjanja delovnih mest šteti za cilj skupnega interesa. Vsekakor je podvomila o trditvi Nemčije, da je bila industrija neželeznih kovin izpostavljena zunanjemu pretresu in da je treba to obravnavati kot nedelovanje trga, ki bo povzročilo izgubo delovnih mest. Dvomila je tudi o tem, ali je pomoč za tekoče poslovanje, ki je namenjena preprečevanju selitve družb, najmanj izkrivljajoč instrument za ohranjanje delovnih mest, saj so ukrepi za izboljšanje razmer na trgu dela običajno osredotočeni na trajnostne ukrepe, kot so izboljšanje izobraževanja in usposabljanja zaposlenih ali olajšanje dostopa do finančnih sredstev za nove naložbe (63).

(120)

Zainteresirane strani so trdile, da je bilo zaradi finančne in gospodarske krize leta 2008 ter posrednih stroškov CO2 nadaljevanje proizvodnje neželeznih kovin v Evropi resnično ogroženo.

(121)

Komisija opominja, da v njeni praksi odločanja ali v sodni praksi sodišč EU ni precedenčnega primera, v katerem bi domnevno tveganje selitve v države zunaj Unije kot tako upravičevalo dodelitev državne pomoči (64). Ker Nemčija ni predložila prepričljivih utemeljitev, Komisija meni, da ni treba odstopati od njene prakse odločanja.

(122)

Tudi če bi Komisija priznala takšen cilj, preostali pogoji združljivosti po njenem mnenju še vedno niso izpolnjeni. Ukrep je namreč z notranjim trgom združljiv le, če je dokazano, da upravičence jasno spodbuja k spremembi njihovega ravnanja glede na želeni rezultat.

(123)

Kot je bilo že opisano v uvodni izjavi 87 in naslednjih, Komisija meni, da glede na kratko obdobje, za katero bi bila dodeljena pomoč (manj kot šest mesecev), in domnevne strukturne težave panoge ni bilo dokazano, kako bi ukrep pomoči vplival na ravnanje upravičencev.

(124)

Poleg tega mora biti državna pomoč omejena na najnižji znesek, ki je potreben za doseganje cilja skupnega interesa. To pomeni, da bi v obravnavani zadevi priglašena shema morala zagotavljati, da je pomoč omejena na znesek, ki je potreben za preprečevanje izgube delovnih mest.

(125)

Ugotovljeno je bilo, da priglašena shema pri preprečevanju selitve virov CO2 ni sorazmerna, saj ne vključuje dovolj varnostnih ukrepov zoper čezmerno nadomestilo (glej uvodno izjavo 93 in naslednje). Ta ugotovitev drži tudi tukaj, saj imata preprečevanje selitve virov CO2 in preprečevanje izgube delovnih mest skupni imenovalec, ki je ohranjanje proizvodne zmogljivosti. Če prihaja do čezmernega nadomestila pri prvem cilju (ker pomoč ni sorazmerna z ohranjanjem proizvodne zmogljivosti), bo tako tudi pri drugem.

(126)

Vsekakor je mogoče razloge za skupno negativno ravnovesje sheme v zvezi s preprečevanjem selitve virov CO2, ki so navedeni v uvodni izjavi 99 in naslednjih, uporabiti tudi tukaj: pomoč za tekoče poslovanje, namenjena kritju tekočih stroškov, ki bi jih moralo običajno nositi podjetje, je močno izkrivljajoča in je načelno ni mogoče upravičiti ne glede na to, kateri posebni cilj skupnega interesa naj bi se z njo dosegel (tj. preprečevanje izgube delovnih mest ali preprečevanje selitve virov CO2). Dejstvo, da bi se pomoč dodeljevala priložnostno (ad hoc) in zunaj usklajenega okvira, potrjuje to analizo. Če bi bila shema odobrena, bi lahko povzročila izgubo delovnih mest v drugih državah članicah, s čimer bi v Uniji sprožila tekmovanje v subvencioniranju.

(127)

Komisija je ob upoštevanju navedenega sklenila, da priglašene sheme ni mogoče šteti za združljivo z notranjim trgom.

(128)

Pomoč še ni bila izplačana, zato ni treba odrediti njenega vračila –