1.6.2010   

SL

Uradni list Evropske unije

C 142/7

(1)

Svet je 26. aprila 2010 preučil posodobljeni program Irske za stabilnost, ki zajema obdobje od leta 2009 do leta 2014.

(2)

Po obdobju zelo visoke rasti v drugi polovici devetdesetih let dvajsetega stoletja je irsko gospodarstvo med letoma 2001 in 2007 prešlo v obdobje bolj ustaljene rasti, ki jo je podpiralo naraščajoče domače povpraševanje. V tem obdobju se je zaradi inflacije cen in plač ter zmanjševanja rasti produktivnosti konkurenčni položaj Irske nekoliko poslabšal. Zaradi močne korekcije na nepremičninskem trgu po vrhuncu leta 2006 je prišlo do močnega upada gospodarske rasti, položaj pa sta še poslabšali svetovna finančna kriza ter recesija pri glavnih irskih trgovinskih partnerjih.

To dogajanje je kljub sprejetju petih svežnjev konsolidacijskih ukrepov od sredine leta 2008 povzročilo izrazito poslabšanje javnih financ, pri čemer se je javnofinančni saldo iz presežka v letu 2007 poslabšal na dvomestni primanjkljaj v letu 2009, državni dolg pa je v letu 2009 presegel referenčno vrednost 60 % BDP. Svet je 27. aprila 2009 zato na podlagi člena 104(6) odločil, da ima Irska čezmerni primanjkljaj, 2. decembra 2009 pa je postavil rok za njegovo odpravo, in sicer leto 2014. V prihajajočih letih predstavlja prvi ključni izziv izvedba splošne in verodostojne strategije za fiskalno konsolidacijo, ki bo temeljila na občutni že izvedeni prilagoditvi. Drugi izziv je povratek k trajnostni rasti, kar bo vključevalo prekvalifikacije in dodatna usposabljanja na novo brezposelnih, ponovno vzpostavitev konkurenčnosti s pomočjo ukrepov za izboljšanje produktivnosti in ustrezne plačne politike, ter spodbujanje urejenega procesa prestrukturiranja v finančnem sektorju. Z namenom izboljšanja dolgoročne vzdržnosti javnih financ predstavlja pomemben izziv tudi reforma pokojninskega sistema.

(3)

Čeprav je ugotovljeno zmanjšanje dejanskega BDP v kriznih razmerah večinoma ciklično, je negativno vplivalo tudi na raven potencialne proizvodnje. Kriza lahko vpliva tudi na potencialno rast v srednjeročnem obdobju, in sicer z nižjimi investicijami, omejeno razpoložljivostjo kreditov, vse večjo strukturno brezposelnostjo in neto odseljevanjem, če se stanje ne spremeni. Poleg tega vpliv gospodarske krize še potencira negativne učinke staranja prebivalstva na potencialno proizvodnjo in vzdržnost javnih financ. Zato bo treba pospešiti strukturne reforme, da bi spodbudili potencialno rast. Za Irsko je predvsem pomembno, da izvede reforme na področjih človeškega kapitala, konkurenčnosti ter raziskovanja in razvoja.

(4)

Makroekonomski scenarij, na katerem temelji program, predvideva, da bo gospodarstvo po zmanjšanju realnega BDP za 7,5 % leta 2009 in 1,4 % leta 2010 v obdobju 2011–2014 prešlo na povprečno 4-odstotno pozitivno rast. Zdi se, da ta scenarij, ocenjen na podlagi trenutno razpoložljivih podatkov (2), temelji na uresničljivih predpostavkah o rasti za leto 2010 ter optimističnih za prihodnja leta, zlasti glede na zmanjšanje trenda rasti, ki ga je pričakovati kot posledico sedanje krize v povezavi s prilagoditvijo bilanc stanja, ki je v teku. Obeti za inflacijo v programu se zdijo realistični glede na predvideni podaljšani postopek prilagoditev na trgu dela. Videti je, da je napovedan ponovni zunanjetrgovinski presežek odvisen od nadaljnjega izboljšanja konkurenčnosti.

(5)

V programu je ocenjeno, da je javnofinančni primanjkljaj leta 2009 znašal 11,7 % BDP. Znatno poslabšanje s primanjkljaja v višini 7,2 % BDP v letu 2008 je v veliki meri posledica precejšnjih sekundarnih učinkov, ki jih je na javne finance imela obsežna recesija, vključno z občutnim zmanjšanjem prihodkov iz davkov in povečanjem odhodkov, povezanih z brezposelnostjo. Obenem pa so znatni svežnji konsolidacijskih ukrepov, sprejeti od sredine leta 2008 in katerih skupni učinek je zmanjšanje primanjkljaja, ki ga državni organi ocenjujejo na 5 % BDP v letu 2009, pripomogli k omejevanju poslabšanja fiskalnega položaja. Proračunska strategija je usmerjena predvsem v zmanjšanje primanjkljaja; Irska je poleg tega v skladu z evropskim načrtom za oživitev gospodarstva sprejela tudi skromen sveženj spodbujevalnih ukrepov za gospodarsko dejavnost v višini 0,7 % BDP. V skladu z izhodno strategijo, ki jo zagovarja Svet, ter da se do 2014 odpravi čezmerni primanjkljaj, se v celotnem programskem obdobju načrtuje nadaljnje izvajanje restriktivne fiskalne politike.

(6)

V letu 2010 se načrtuje stabilizacija primanjkljaja v primerjavi z letom 2009, in sicer na 11,6 % BDP, na podlagi obsežnega svežnja varčevalnih ukrepov v višini 2,5 % BDP, kar je na splošno v skladu s priporočilom Sveta iz člena 126(7) z dne 2. decembra 2009. Glede na hitro povečanje bremena obresti naj bi se primarni saldo izboljšal za 0,75 odstotne točke BDP.

Prilagoditev je bila večinoma izvedena na strani odhodkov, vključno z zmanjšanjem plač v javnem sektorju, varčevanjem pri socialnem varstvu, drugim tekočim varčevanjem in zmanjšanjem javnih investicij, vsak od teh ukrepov pa k skupnemu svežnju prispeva v približno enaki meri. Na strani prihodkov se učinek novega davka na emisije CO2 v veliki meri izniči z zmanjšanjem splošne stopnje DDV in trošarin za alkohol. Kljub tem konsolidacijskim ukrepom se bo zaradi večje porabe, povezane z brezposelnostjo, delež primarnih odhodkov v BDP nekoliko povečal. Zaradi povečanja deleža socialnih prispevkov in drugih prihodkov v BDP naj bi se delež prihodkov v BDP (3) povečal za eno odstotno točko, kar bo več kot izravnalo nadaljnje zmanjšanje davkov glede na BDP. Fiskalna naravnanost se za leto 2010 zdi nevtralna, saj se ocenjuje, da bo v primerjavi z letom 2009 strukturni primanjkljaj (tj. ciklično prilagojeni primanjkljaj brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov), izračunan na podlagi skupno dogovorjene metodologije, ostal na splošno nespremenjen. Omeniti pa je treba, da bi se brez svežnja varčevalnih ukrepov v višini 2,5 % BDP v letu 2010 fiskalni položaj občutno poslabšal. Nadaljnje temeljno poslabšanje fiskalnega položaja ob nespremenjeni politiki razloži odstopanja med pristopom od spodaj navzgor (varčevalni sveženj v proračunu za leto 2010 znaša 2,5 % BDP) in pristopom od zgoraj navzdol (nespremenjen strukturni primanjkljaj) pri ocenjevanju izvedene prilagoditve.

(7)

Glavni cilj proračunske strategije iz programa je nadaljnja konsolidacija, da bi do konca programskega obdobja (leta 2014) primanjkljaj zmanjšali pod referenčno vrednost 3 % BDP. Nominalni primanjkljaj naj bi se izboljšal za 1,75 odstotne točke v letu 2011, 2,75 odstotne točke v letu 2012, 2,25 odstotne točke v letu 2013 in dve odstotni točki v letu 2014, ko naj bi primarni saldo spet pokazal presežek. Po nominalnih vrednostih je ta strategija v skladu s priporočilom Sveta iz člena 126(7) z dne 2. decembra 2009.

Vlada za uresničitev teh ciljev predvideva nadaljnje količinsko opredeljene ukrepe na tekoči strani proračuna v povezavi z zamrznitvijo ravni odhodkov za osnovna sredstva (po zmanjšanju v letu 2011). Vendar pa ta prilagoditev ne temelji na širših ukrepih. Tehnične projekcije programa nakazujejo konsolidacijo predvsem na strani odhodkov, saj se bo delež odhodkov v obdobju 2010–2014 zmanjšal za skoraj sedem odstotnih točk, zlasti na področju javne porabe in socialnih plačil, delež prihodkov pa se bo povečal za približno dve odstotni točki. Strukturni saldo naj bi se leta 2011 izboljšal za eno odstotno točko, v obdobju 2012–2014 pa za 1,75 odstotne točke letno. Srednjeročni cilj za proračunski položaj Irske je po navedbah lastnih organov strukturni primanjkljaj v višini 0,5 % BDP, česar pa program v okviru programskega obdobja ne predvideva. Glede na najnovejše projekcije in raven dolga srednjeročni cilj sicer odraža cilje pakta.

(8)

Proračunski rezultati bi lahko bili v letu 2010 slabši od načrtovanih, v obdobju po tem pa občutno slabši. Občutna konsolidacija, predvidena od leta 2011 naprej, ne temelji na ukrepih, tako da ni jasno niti, kakšen je načrtovani prispevek ukrepov na strani prihodkov oziroma na strani odhodkov k tej prilagoditvi. Tveganje še povečuje dejstvo, da naj bi tudi načrtovani obseg svežnjev konsolidacijskih ukrepov za posamezna leta ponovno pregledali pri sprejemanju prihodnjih proračunov, ne glede na to, da je bil sveženj varčevalnih ukrepov v letu 2010 izveden v predhodno najavljenem obsegu. Pomemben dejavnik negativnega tveganja so tudi gospodarski obeti, ki se v zadnjih letih programa zdijo optimistični. Ob upoštevanju načrtovane konsolidacije se lahko zgodi, da bodo odhodki v letu 2010 in kasneje preseženi, in sicer v taki meri, da bi morala biti strategija, ki jo je treba še natančno določiti, usmerjena v omejevanje odhodkov. Obenem je treba upoštevati, da je bila od sredine leta 2008 že izvedena občutna konsolidacija. Posebna dodatna tveganja so povezana z državnimi bančnimi garancijami za podporo finančnemu sektorju, ki bi povečale primanjkljaj in dolg, če bi bile unovčene. Vendar pa bi bili lahko nekateri stroški podpore države finančnemu sektorju v prihodnosti povrnjeni.

(9)

Bruto državni dolg je bil leta 2009 višji od referenčne vrednosti iz Pogodbe in se bo po napovedih povečeval do leta 2012. Po navedbah iz programa naj bi delež dolga v BDP v letu 2009 poskočil na skoraj 66 %, v letu 2008 pa je znašal 44 %. Na to povečanje je najbolj vplival primarni primanjkljaj (+10 odstotnih točk). Vendar pa so k njemu precej prispevali tudi pozitivni učinek snežne krogle (naraščajoči odhodki za obresti in negativna rast nominalnega BDP) in škodljive prilagoditve stanj in tokov (večinoma povezane s financiranjem kapitalskih vložkov v finančni sektor). Program predvideva nadaljnje strmo naraščanje dolga do najvišje vrednosti pri skoraj 84 % BDP v letu 2012, čemur naj bi zaradi izboljšanja primarnega salda, pričakovane ponovne močne rasti nominalnega BDP in odprave denarnih saldov, ki so trenutno namenjeni za previdnostne ukrepe za obvladovanje negotovosti na finančnih trgih, sledilo postopno zmanjšanje pod 81 % do konca programskega obdobja (2014). Ker bodo verjetno potrebni nadaljnji večji kapitalski vložki v banke in glede na negativna tveganja za proračunske cilje, bo razvoj deleža dolga verjetno manj ugoden od predvidenega v programu.

(10)

Srednjeročne projekcije dolga, ki predpostavljajo, da se bodo stopnje rasti BDP postopoma le vrnile na vrednosti, predvidene pred krizo, deleži davkov pa na ravni pred krizo, in ki vključujejo predvideno povečanje odhodkov, povezanih s staranjem prebivalstva, kažejo, da bi se s proračunsko strategijo, predvideno v programu, v sedanji obliki in brez nadaljnjega spreminjanja politike do leta 2012 stabiliziral delež dolga v BDP.

(11)

Dolgoročni proračunski vpliv staranja prebivalstva na Irskem je močno nad povprečjem EU, kar je predvsem posledica relativno velikega predvidenega povečanja odhodkov za pokojnine v naslednjih desetletjih. S proračunskim stanjem leta 2009, kakor je ocenjeno v programu, se potencira proračunski učinek staranja prebivalstva na vrzel v vzdržnosti.

Poudariti je treba, da so se v državnem skladu za pokojninske rezerve zbirala sredstva za predfinanciranje dela prihodnjih odhodkov za pokojnine. Zmanjšanje visokega primarnega primanjkljaja v srednjeročnem obdobju, kot je predvideno v programu, in izvajanje ukrepov strukturnih reform, vključno z zmanjševanjem precejšnjega povečanja odhodkov v zvezi s staranjem prebivalstva, bi prispevala k zmanjšanju tveganj za vzdržnost javnih financ, ki so bila v poročilu Komisije o vzdržnosti (4) iz leta 2009 ocenjena kot visoka. Po programu bo v letu 2010 uvedena reforma pokojninskega sistema za novozaposlene v javnem sektorju. Višina pokojnine bo po tej reformi izračunana na podlagi povprečnih zaslužkov v celotni karieri in ne na podlagi zadnje plače, upokojitvena starost pa se bo dvignila za eno leto na 66 let. Za obvladovanje napovedanega povečanja odhodkov v zvezi s staranjem prebivalstva bo treba izvesti obsežnejše reforme. Irski organi so 3. marca 2010 objavili t. i. nacionalni pokojninski okvir, v katerem so navedli načrte za pokojninsko reformo, vključno s postopnim dvigom upokojitvene starosti za tiste, ki so upravičeni do državne pokojnine, s 65 na 68 let v letu 2028 (5).

(12)

Srednjeročni proračunski okvir Irske ima določene slabosti. Zlasti proračunski cilji za leta, ki niso zajeta v proračun, predvsem odhodkovni okviri, se lahko v poznejših proračunih spremenijo. Po izkušnjah to oblikovalcem politik v primeru (ponavljajočih) izrednih prihodkov otežuje ohranjanje preudarne usmeritve fiskalne politike. Program priznava pomen trdnega proračunskega okvirja ter opozarja na nedavno uvedbo količinsko opredeljenih ciljev svežnjev ukrepov za konsolidacijo za leta po proračunskem letu v rebalansu proračuna, sprejetem aprila 2009. Kot pa je že navedeno, količinsko opredeljeni cilji za zadnja leta programa za stabilnost ne temeljijo na konkretnih ukrepih.

Program nakazuje, da se preučujejo nadaljnje reforme, kot so zavezujoči večletni okvirji tekoče porabe in fiskalno pravilo, ki zavezuje k uporabi prihodnjih izrednih prihodkov za namene zmanjšanja primanjkljaja, vendar pa podrobnosti ne navaja. Irski organi izdajajo mesečne objave v zvezi z razvojem državnih prihodkov in odhodkov, kar pa zadeva kratkoročni proračunski okvir, bo pomemben redni pregled proračunskih načrtov pogosteje kot enkrat letno, s čimer se bo omejilo tveganje za odstopanje od ciljev.

(13)

Izreden upad prihodkov, ki je bil zabeležen v okviru prilagoditve nepremičninskega trga in širše recesije, je razkril nekatere šibke točke irskega davčnega sistema, kot sta ozka davčna osnova ali visoka odvisnost od obdavčevanja prenosov sredstev. Komisija za obdavčitve, ki jo je ustanovila vlada, je potrebo po razširitvi davčne osnove v okviru celostne srednjeročne strategije predstavila kot ključno sporočilo poročila, ki ga je objavila septembra 2009. Po navedbah iz programa bo vlada svojo nadaljnjo proračunsko strategijo oblikovala na podlagi tega poročila in priporočil za izboljšanje programov javnih odhodkov iz poročila, ki ga je julija 2009 objavila posebna skupina za pregled odhodkov in stanja javnih služb. Nekatera priporočila so že bila upoštevana pri proračunu za leto 2010, vključno z uvedbo davka na emisije CO2. Po navedbah iz programa bodo prej navedene reforme pokojninskega sistema v javnem sektorju in nadaljnje pokojninske reforme, ki se jih preučuje, še izboljšale kakovost irskih javnih financ.

(14)

V celoti vzeto je proračunska strategija za leto 2010, določena v programu, okvirno skladna s priporočilom Sveta iz člena 126(7). Vendar se lahko zgodi, da ob upoštevanju tveganj za cilje glede primanjkljaja, od leta 2011 naprej proračunska strategija s priporočilom Sveta ne bo skladna. Zlasti ciljni primanjkljaj je treba za leta 2011–2014 utemeljiti s konkretnimi ukrepi, načrte za celotno obdobje pa izboljšati in s tem obvladati tveganja zaradi manj ugodne rasti BDP in odstopanj pri odhodkih.

Občuten prispevek cikličnih pogojev h konsolidaciji v zadnjih letih, kot je predvideno v programu in je skladno z njegovim optimističnim makroekonomskim scenarijem, implicira, da bo povprečna letna strukturna konsolidacija, ki je v skladu s programom potrebna za odpravo čezmernega primanjkljaja do leta 2014, manjša od dveh odstotnih točk BDP, kar je priporočil Svet. To še utrjuje sklep, da morajo biti organi poleg načrtovanih svežnjev konsolidacijskih ukrepov pripravljeni sprejeti še dodatne ukrepe, če se izkaže, da bo rast manjša, kot je predvideno v programu. Če ta tveganja ne bodo ustrezno pod nadzorom in če načrti za konsolidacijo ne bodo v celoti izvedeni, se lahko zgodi, da proračunska strategija ne bo zadoščala, da bi se dolg do konca programskega obdobja spet začel zmanjševati. Glede na visoka tveganja za dolgoročno vzdržnost javnih financ zaradi pričakovanih sprememb pri odhodkih v zvezi s staranjem prebivalstva v srednjeročnem obdobju, predvidenega hitrega povečevanja dolga ter verjetnosti, da bo potrebna nadaljnja pomoč finančnemu sektorju, bi bilo primerno tudi strogo izvajati konsolidacijsko strategijo iz programa, in sicer na podlagi že izvedene občutne prilagoditve.

(15)

Kar zadeva predpisane podatke, določene v kodeksu ravnanja za programe za stabilnost in konvergenco, v programu manjkajo nekateri obvezni in neobvezni podatki (6). Svet je v svojih priporočilih iz člena 126(7) z dne 2. decembra 2009 za odpravo čezmernega primanjkljaja tudi pozval Irsko, naj v posebnem poglavju posodobljenih različic programov za stabilnost poroča o doseženem napredku pri izvajanju priporočil Sveta. Irska je to priporočilo upoštevala delno. Zlasti konsolidacijska prilagoditev za zadnja leta programa ne temelji na širših ukrepih.

(i)

dosledno izvaja proračun za leto 2010 ter za predvidene svežnje ukrepov za konsolidacijo za naslednja leta v okviru široke konsolidacijske strategije sprejme konkretne ukrepe, ter s tem izvede priporočeno 2-odstotno povprečno letno fiskalno prilagoditev BDP v skladu s členom 126(7) priporočila, hkrati pa naj bo pripravljena sprejeti dodatne konsolidacijske ukrepe, če se tveganja, povezana z dejstvom, da je makroekonomski scenarij programa bolj optimističen od scenarija, na katerem temelji priporočilo iz člena 126(7), uresničijo; v skladu s priporočilom o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem naj poleg fiskalnih prilagoditev proračunske politike izkoristi sleherno priložnost, vključno z boljšimi gospodarskimi pogoji, da bi pospešila znižanje deleža bruto dolga do referenčne vrednosti 60 % BDP;

(ii)

ob upoštevanju načrtovanega znatnega povišanja odhodkov v zvezi s staranjem prebivalstva in nadaljnjega povečanja dolga, ki se pričakuje v programskem obdobju, z nadaljnjim izvajanjem reform pokojninskega sistema izboljša dolgoročno vzdržnost javnih financ;

(iii)

omeji tveganja za prilagajanja, izboljša izvršljivost srednjeročnega proračunskega okvira in čez vse leto skrbno nadzira upoštevanje proračunskih ciljev.