17.3.2009   

SL

Uradni list Evropske unije

C 62/1

(1)

Svet je 10. marca 2009 preučil posodobljeni program Bolgarije za konvergenco, ki obravnava obdobje od leta 2008 do leta 2011 (2).

(2)

Gospodarska rast v Bolgariji je bila hitra in je v preteklih letih povprečno presegla 6 %, kar so spremljala vse večja makroekonomska neravnovesja, kot so visoki zunanji primanjkljaji in inflacija. V okviru valutnega odbora so se monetarni in kreditni pogoji leta 2008 zaostrili, saj so bila zaznana večja tveganja v državi in nepretrgane apreciacije realnega efektivnega menjalnega tečaja. Neugodni učinki upada svetovnega gospodarstva in finančna kriza so vse bolj opazni, zato se bo rast BDP močno upočasnila in ostala daleč pod potencialno rastjo v obdobju 2009–2010 in tako pritiskala na davčne prihodke. Zato se Bolgarija sooča s težkim izzivom, kako ohraniti rast v neizprosni in dolgi svetovni gospodarski krizi in se hkrati spopasti z obstoječimi makroekonomskimi neravnovesji z vzdrževanjem stroge fiskalne in dohodkovne politike. Zaradi vsega tega politika tega programa predvideva ukrepe, katerih cilj je okrepitev odpornosti gospodarstva. Kljub izhodiščnemu položaju nizkega deleža javnega dolga glede na BDP in velikih proračunskih presežkov sta visoka inflacija in velik primanjkljaj tekočega računa preprečila vladi, da bi sprejela sveženj ukrepov za fiskalno spodbudo in tako povečala domače povpraševanje. Dolgoročno se država sooča s potrebo po izboljšanju kakovosti javnih financ, pri čemer se sooča s staranjem prebivalstva in vse slabšimi demografskimi razmerami.

(3)

Makroekonomski scenarij v programu predvideva, da bo realna rast BDP padla s 6,5 % v letu 2008 na 4,7 % v letu 2009, preden bo dosegla povprečno stopnjo 5,5 % v preostalem programskem obdobju. Če ocenjujemo na podlagi trenutno razpoložljivih podatkov (3), se zdi, da ta scenarij temelji na izrazito ugodnih predpostavkah glede rasti za leto 2009 in po njem. V tem se odražata močno domače povpraševanje, zlasti rast investicij, in pospešena rast realnega izvoza skozi celotno programsko obdobje, kar ni v skladu z upočasnitvijo prilivov tujih neposrednih naložb in svetovne trgovinske dejavnosti. Toda zaradi veliko večje rasti uvoza, ki je bila glede na domače povpraševanje predvidena v programu, se zunanji primanjkljaj lahko le postopoma zmanjša v obdobju 2009–2011. Na podlagi predpostavke o manjši upočasnitvi se v programu napoveduje, da bo inflacija leta 2009 visoka, kar nakazuje omejeno napredovanje v smeri nominalne konvergence. Obeti za inflacijo za obdobje 2010–2011 se zdijo realni.

(4)

Za leto 2008 je javnofinančni presežek ocenjen na 3 % BDP v najnovejši posodobljeni različici programa, kar je v skladu s prvotnim ciljem. Proračunski rezultat je odraz boljšega izhodiščnega položaja (po popravku za nepredviden enkratni ukrep odpisa dolga leta 2007, ki je znašal 3,5 % BDP). Kljub opazni rasti uvoza in visoki inflaciji leta 2008 je bil dohodek iz posrednih davkov za 1,5 % BDP nižji od sprva napovedanega. Po uvedbi 10-odstotne enotne davčne stopnje za osebni dohodek so bili v posodobljeni različici iz decembra 2007 neposredni davčni prihodki za 0,5 % BDP nižji od predvidenih. Na strani odhodkov ni bilo toliko discipline, saj je bila sprejeta dodatna poraba za socialo in infrastrukturo v višini okrog 1,75 % BDP. Kljub temu je bil delež odhodkov glede na BDP po zaslugi nominalne rasti BDP, ki je bila višja od pričakovane, nižji, kot je predvideval predhodni program.

(5)

Cilj zakona o proračunu za leto 2009 je javnofinančni presežek v višini 3 % BDP. Zakon vključuje nekaj diskrecijskih ukrepov, ki bodo na splošno nevtralno vplivali na proračun. Na strani prihodkov bo učinek zmanjšanja stopnje prispevkov v javni pokojninski sklad za 4 % izravnalo povečanje prispevkov za zdravstveno varstvo za 2 % in pragov povprečnega obveznega minimalnega zajamčenega dohodka za 26,5 % v nominalnem smislu. Na strani odhodkov je predvidena rast primarnih odhodkov, predvsem zaradi višjih socialnih prispevkov in nadomestil za zaposlene. Pokojnine se bodo v dveh korakih od 1. aprila in 1. julija povečale za skoraj 20 %. Predvideno je, da se bo masa plač v javnem sektorju povečala za 10 %. Da se uresničijo proračunski cilji, je bil znova uveden predpis, ki omejuje izplačevanje odhodkov brez plačil obresti (razen transferjev za socialno varnost) na 90 % razporejenega proračuna, če so proračunski prihodki manjši od načrtovanih. Zakon o proračunu za leto 2009 predvideva še nižje izplačevanje, če bodo rezultati za konsolidirane javnofinančne prihodke pod pričakovanji in bodo padli na stopnjo, ki ima lahko za posledico negativno proračunsko stanje.

(6)

V programu opisana proračunska strategija napoveduje srednjeročni cilj presežka v višini 1,5 % BDP, ki bi ga morali vzdrževati v celotnem programskem obdobju. Sedanja posodobljena različica predvideva, da bo javnofinančni saldo še naprej v presežku 3 % BDP in da bo ostal primarni saldo nespremenjen s presežkom skoraj 4 % BDP do leta 2011. V smislu strukturnega salda (tj. ciklično prilagojenega salda brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov) naj bi proračunski saldo po napovedih v programskem obdobju ostal v presežku približno 3,5 % BDP. Predvideno je povečanje negativne proizvodne vrzeli, s tem povezana srednjeročna usmeritev proračunske politike pa se na splošno zdi nevtralna.

(7)

Proračunski rezultati programa se lahko poslabšajo zaradi večjih negativnih tveganj. Največje tveganje izhaja iz makroekonomskega scenarija v programu, ki temelji na izrazito ugodnih predpostavkah o rasti za leti 2009 in 2010. Na strani prihodkov so tveganja za javne finance v obdobju 2009–2010 večja kot v preteklih letih in so povezana z večjim zmanjšanjem in uravnoteženjem gospodarske rasti v smeri sestave rasti z manj prihodki. Glede na pričakovani upad gospodarstva in pritiske za povečanje odhodkov za spodbujanje povpraševanja se nadzor nad rastjo odhodkov s predpisom, ki ureja izvajanje 90 % proračuna, lahko v letu 2009 izkaže za težko izvedljivega.

(8)

Zaradi pomanjkanja dolgoročnih napovedi odhodkov zaradi staranja prebivalstva, ki temeljijo na skupnih makroekonomskih predpostavkah, ki jih postavlja EPC/Komisija, ni mogoče oceniti učinka staranja prebivalstva v Bolgariji na primerljivi in trdni podlagi, kot se trenutno ocenjuje za 25 držav članic, ki so pristopile pred njo. Proračunski položaj v letu 2008, ki ga odlikuje velik strukturni presežek, znatno prispeva k zmanjšanju dolga, preden se upošteva dolgoročni vpliv staranja na proračun. Vzdrževanje visokih primarnih presežkov v srednjeročnem obdobju bi prispevalo k omejevanju tveganj za vzdržljivost javnih financ, ki so trenutno na nizki ravni.

(9)

Proračunski okvir Bolgarije je doslej pokazal zelo dobre rezultate, saj je izpolnil proračunske cilje, čeprav v razmerah nagle gospodarske rasti. Nedavno se je še izboljšal z racionalizacijo proračunskega postopka, stopnjevanjem zahtev glede poročanja in uvedbo celovitejše makroekonomske analize in ocene fiskalnih tveganj v proračunskih dokumentih. Vendar je ta okvir zavezujoč samo prvo leto triletnega načrtovanja proračuna in daje določeno diskrecijsko kupno moč državi, kar ogroža fiskalno preglednost in odgovornost. Kljub tem šibkim točkam program ne predvideva večjih sprememb proračunskega okvira, razen nadaljnjega napredka pri oblikovanju proračuna glede na rezultate. Cilj zakona o proračunu je s ponovno uvedbo predpisa, ki ureja izvajanje 90 % proračuna, leta 2009 izpolniti proračunski cilj, tako da omeji rast javnofinančnih odhodkov. Toda v zakonu ni jasno predvideno izvajanje tega predpisa, kar lahko pusti nekaj prostora za diskrecijsko izvajanje.

(10)

Bolgarska vlada ni sprejela nobenega posebnega svežnja ukrepov za stabilizacijo finančnega sektorja. Vendar je z namenom, da se poveča zaupanje v bančni sistem, dvignila zajamčene vloge na 100 000 BGN in povečala kapital državne bolgarske razvojne banke, da bi olajšala financiranje MSP.

(11)

Glede na gospodarska neravnovesja je fiskalna politika usmerjena k vzdrževanju zaupanja investitorjev in ohranjanju makroekonomske stabilnosti. Bolgarska vlada zato v odgovor na gospodarsko krizo ni sprejela kratkoročnega spodbujevalnega svežnja, kar je v skladu z Evropskim načrtom za oživitev gospodarstva, ki ga je decembra sprejel Evropski svet. V zvezi z načrtom srednjeročne reforme in priporočili za posamezne države, ki jih je v okviru lizbonske strategije za rast in delovna mesta 28. januarja 2009 predlagala Komisija, program predvideva strukturne ukrepe, katerih cilj je krepitev prožnosti gospodarstva, na primer ukrepe za ohranjanje zaposlenosti, povečanje sposobnosti podjetij, da se prilagodijo kriznim razmeram, izboljšanje delovanja trga, po potrebi zagotavljanje pomoči v obliki kapitala za komercialne banke, spodbujanje posojil MSP, spodbujanje izvoza in izboljšanje koriščenja skladov EU. Ti ukrepi predstavljajo pravočasen in ustrezen odziv na glavne cilje politik v smislu kratkoročnih obetov. Posodobljena različica vključuje tudi vrsto drugih ukrepov strukturne reforme, ki so del dolgoročnejše strategije za izboljšanje kakovosti in vzdržnosti javnih financ, kot so reforma pokojninskega sistema, izvajanje nadaljnjih korakov v okviru strategije izobraževalne reforme, tudi z nadaljnjo optimizacijo šolske mreže in krepitvijo sistema proračuna, ki je namenjen šolam, ter izvajanjem nedavno sprejete strategije zdravstvenega varstva.

(12)

Program konsolidacije bolgarske vlade bi pomagal obvladovati velika zunanja in notranja gospodarska neravnovesja. Natančneje, program predvideva strukturno konsolidacijo v višini 1 % BDP v obdobju 2008–2011. Splošna fiskalna naravnanost, merjena s spremembo strukturnega salda, je restriktivna leta 2009 in ostaja na splošno nevtralna v obdobju 2010–2011. Cilj programa, da se ohrani ciklično prilagojeni presežek v višini 1,5 % BDP, bi dosegali v celotnem programskem obdobju.

(13)

Kar zadeva zahteve po podatkih, določenih v kodeksu ravnanja za programe stabilnosti in konvergenčne programe, ima program nekaj vrzeli v neobveznih podatkih (4).

(i)

še naprej izvaja stroge proračunske politike in vzdržuje dobro fiskalno stanje z omejevanjem rasti izdatkov z namenom, da pomaga zadržati obstoječa zunanja neravnovesja ter nevtralizirati morebitne primanjkljaje v prihodkih;

(ii)

omeji rast plač v javnem sektorju z namenom, da prispeva k splošni umiritvi rasti plač in izboljša konkurenčnost;

(iii)

okrepi učinkovitost javne porabe, zlasti s polno uveljavitvijo sistema načrtovanja proračuna, okrepljeno upravno usposobljenostjo in z reformami na področju trgov delovne sile in proizvodov, izobraževanja in zdravstva, da se poveča produktivnost.