Zadeva T‑72/20

Satabank plc

proti

Evropski centralni banki (ECB)

Sodba Splošnega sodišča (prvi razširjeni senat) z dne 22. marca 2023

„Ekonomska in monetarna politika – Bonitetni nadzor kreditnih institucij – Uredba (EU) št. 1024/2013 – Uredba (EU) št. 468/2014 – Nadzorovani subjekt – Sestavljeni upravni postopek – Zavrnitev vpogleda v spis – Sklep 2004/258/ES – Dostop do dokumentov ECB“

1. Akti institucij – Obrazložitev – Obveznost – Obseg – Sklep Evropske centralne banke (ECB), s katerim je bil tožeči stranki zavrnjen vpogled v spis, ki se nanaša nanjo – Sodni nadzor

   (člen 296 PDEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 41(2)(c))

   (Glej točki 45 in 47.)

2. Ekonomska in monetarna politika – Ekonomska politika – Nadzor nad finančnim sektorjem Unije – Enotni mehanizem nadzora – Bonitetni nadzor kreditnih institucij – Spoštovanje pravice do obrambe – Pravica do vpogleda v spis Evropske centralne banke (ECB) – Zahteva – Začetek posebnega nadzorniškega postopka s strani ECB

   (Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 41(2); Uredba Sveta št. 1024/2013, člen 22; Uredba Evropske centralne banke št. 468/2014, člen 32)

   (Glej točke od 61 do 66, od 79 do 82, 87, 92 in 97.)

3. Ekonomska in monetarna politika – Ekonomska politika – Nadzor nad finančnim sektorjem Unije – Enotni mehanizem nadzora – Bonitetni nadzor kreditnih institucij – Spoštovanje pravice do obrambe – Pravica do vpogleda v spis Evropske centralne banke (ECB) – Neobstoj tekočega nadzorniškega postopka – Preučitev prošnje za dostop na podlagi določb o dostopu do dokumentov iz Sklepa 2004/258 ECB

   (Sklep Evropske centralne banke št. 468/2014, člen 32; Sklep Evropske centralne banke 2004/258, člena 2(1) in 6(1)

   (Glej točke od 122 do 134.)

Povzetek

Tožeča stranka, Satabank plc, je bila ob vložitvi tožbe kreditna institucija malteškega prava, ki je bila opredeljena kot manj pomembna institucija v smislu Uredbe št. 1024/2013 ( 1 ) in je bila pod neposrednim bonitetnim nadzorom Malta Financial Services Authority (MFSA, malteški organ za finančne storitve).

Tožeča stranka je 16. novembra 2019 Evropsko centralno banko (ECB) zaprosila za vpogled v spis, ki se nanaša nanjo. ECB je s sklepom z dne 26. novembra 2019 prošnjo za vpogled zavrnila, ker je ugotovila, da glede tožeče stranke ne poteka noben postopek v smislu člena 22 Uredbe o EMN ( 2 ) in da ji zato ni mogoče odobriti vpogleda v navedeni spis na podlagi člena 32(1) Uredbe št. 468/2014 ( 3 ). ( 4 )

Tožeča stranka je 5. februarja 2020 pri Splošnem sodišču vložila tožbo za razveljavitev tega sklepa ECB. Med drugim je trdila, da je ECB zavrnila vpogled v njen spis na podlagi neupravičeno ozke razlage člena 32(1) Okvirne uredbe o EMN in da bi morala njeno prošnjo za dostop obravnavati na podlagi splošnih načel v zvezi z dostopom do dokumentov.

Organ MFSA je 12. februarja 2020 ECB predložil osnutek odločbe o odvzemu dovoljenja tožeči stranki. ( 5 ) ECB je 16. marca 2020 tožeči stranki vročila osnutek odločbe o odvzemu dovoljenja. ECB je 30. junija 2020 sprejela odločbo, s katero je tožeči stranki odvzela dovoljenje, da deluje kot kreditna institucija, katere razglasitev ničnosti je tožeča stranka nato predlagala, preden je nazadnje tožbo umaknila.

Splošno sodišče je s sodbo razširjenega senata sklep ECB, s katerim je ta zavrnila prošnjo tožeče stranke za vpogled v spis, ki se nanaša nanjo, razglasilo za ničen. Ta zadeva daje Splošnemu sodišču priložnost, da prvič razloži člen 32 Okvirne uredbe o EMN v povezavi s členom 22 Uredbe o EMN in se izreče o možnosti uporabe splošnih pravil o dostopu do dokumentov v okviru teh določb.

Presoja Splošnega sodišča

Na prvem mestu, Splošno sodišče je preučilo tožbeni razlog, ki se v bistvu nanaša na to, da izpodbijani sklep temelji na napačni razlagi člena 32(1) Okvirne uredbe o EMN. Po mnenju tožeče stranke je treba to določbo razlagati tako, da vsaki banki daje pravico do vpogleda v spis zgolj na podlagi razmerja stalnega nadzora z ECB. Dodaja, da odobritev vpogleda v spis ne zahteva, da poteka preučitev posebnega ukrepa s strani ECB. Tožeča stranka trdi tudi, da obstaja nadzorniški postopek, ki traja od trenutka izdaje dovoljenja do njegovega odvzema.

V zvezi s tem Splošno sodišče opozarja, da prošnja za vpogled v spis temelji na izvrševanju pravice do obrambe. Taka prošnja je brezpredmetna, če ni upravnega postopka, ki bi vplival na pravne interese prosilca za dostop, in posledično, če ne obstaja spis, ki se nanaša nanj. Tako je v členu 32(1) Okvirne uredbe o EMN izrecno uporabljen izraz „nadzorniški postopek“, in ne „bonitetni nadzor“. Okvirna uredba o EMN ( 6 )namreč opredeljuje „nadzorniški postopek ECB“ kot „katero koli dejavnost ECB, ki je usmerjena v pripravo izdaje nadzorniške odločitve ECB […]“. Zato bonitetnega nadzora v zvezi z nalogami ECB ni mogoče enačiti z nadzorniškim postopkom, katerega namen je izpolniti posebno nalogo nadzora in sprejeti odločitev v zvezi s tem. Splošno sodišče meni, da če bi bil obseg bonitetnega nadzora enak obsegu nadzorniškega postopka, nadzorniškega postopka nikoli ne bi bilo, saj bi ta nujno še vedno potekal v okviru tekočega bonitetnega nadzora. Zgolj nadaljnji tek bonitetnega nadzora, ne da bi potekal kakršen koli poseben nadzorniški postopek, pa ne more upravičiti vpogleda v spis na podlagi člena 32 Okvirne uredbe o EMN.

Poleg tega ni mogoče domnevati, da postopek odvzema dovoljenja že poteka po dodelitvi odobritve. V obravnavani zadevi nič ne kaže na to, da je na dan, ko je tožeča stranka vložila prošnjo za vpogled, in sicer 16. novembra 2019, v zvezi z njo potekal postopek nadzora pred ECB. V tej fazi Splošno sodišče ugotavlja, da ECB na tej stopnji ni sprejela nobenega nadzornega ukrepa v zvezi s tožečo stranko in da je organ MFSA 12. februarja 2020 ECB predložil osnutek odločbe o odvzemu dovoljenja tožeči stranki. ECB je tožečo stranko obvestila, da namerava 16. marca 2020 sprejeti sklep o odvzemu navedenega dovoljenja. Iz tega sledi, da tožeča stranka ni dokazala, da je ECB s tem, da je v izpodbijanem sklepu ugotovila, da na dan sprejetja izpodbijanega sklepa, in sicer 26. novembra 2019, ni bil uveden noben nadzorniški postopek, storila napako pri presoji.

Na drugem mestu, Splošno sodišče je obravnavalo tožbeni razlog, ki se v bistvu nanaša na to, da bi morala ECB prošnjo za dostop, ki jo je vložila tožeča stranka, obravnavati na podlagi splošnih načel v zvezi z dostopom do dokumentov. Tožeča stranka tako trdi, da obstoj nadzorniškega postopka ni upošteven, saj bi ji moral biti dostop vsekakor odobren na podlagi dostopa javnosti do dokumentov, ne glede na obstoj kakršnega koli nadzorniškega postopka. Po mnenju ECB naj bi tožeča stranka svojo prošnjo za vpogled oprla na člen 32 Okvirne uredbe o EMN, ker je uporabila izraz „vpogled v spis“. V tem smislu prošnje tožeče stranke torej ni mogoče obravnavati z vidika splošne ureditve dostopa do dokumentov.

V zvezi s tem Splošno sodišče ugotavlja, da imajo na podlagi Sklepa 2004/258 vsi državljani Unije in vse fizične ali pravne osebe s prebivališčem ali statutarnim sedežem v eni od držav članic pravico do dostopa do dokumentov ECB, ob upoštevanju pogojev in omejitev, določenih s tem sklepom. Prosilec ni dolžan navesti razlogov za prošnjo in mu torej ni treba dokazati kakršnega koli interesa za dostop do zahtevanih dokumentov. Iz tega sledi, da je treba prošnjo za dostop, ki spada na področje uporabe Sklepa 2004/258 in ki jo vloži oseba, ki se sklicuje na nekatere posebne okoliščine, zaradi katerih se razlikuje od vseh drugih državljanov Unije, vseeno preučiti enako kot prošnjo katere koli druge osebe.

V obravnavani zadevi Splošno sodišče poudarja, da je tožeča stranka s prošnjo za dostop zahtevala dostop do „spisa“, ki se nanaša nanjo, ne da bi se sklicevala na kakršno koli pravno podlago za svojo prošnjo. Ni pa sporno, da nobena določba Sklepa 2004/258 prosilcu za dostop ne nalaga, da navede pravno podlago svoje prošnje. Zato ECB, čeprav je tožeča stranka v svoji prošnji dejansko uporabila izraz „spis“, ni mogla skleniti, da prošnja za dostop temelji le na členu 32 Okvirne uredbe o EMN.

Poleg tega je Splošno sodišče opozorilo, da to, da se je prošnja za dostop nanašala na „spis“ ECB v zvezi s kreditno institucijo, in sicer na področje, ki ga urejata Uredba o EMN in Okvirna uredba o EMN, ne preprečuje, da bi ta prošnja že na začetku temeljila na splošnih določbah za dostop do dokumentov, saj ni sporno, da so ti lahko pravna podlaga za prošnjo za dostop do dokumentov, ki spadajo v upravni postopek, ki ga ureja drug akt Unije.

Ker v obravnavani zadevi zoper tožečo stranko ob vložitvi prošnje za dostop ni potekal noben nadzorni postopek in torej ni obstajal nikakršen „spis“ v smislu člena 32 Okvirne uredbe o EMN, bi bilo treba navedeno prošnjo obravnavati kot prošnjo za dostop do dokumentov, ki se nanašajo nanjo, na podlagi splošnih določb, zlasti Sklepa 2004/258. Zato Splošno sodišče meni, da je ECB napačno uporabila pravo, ker prošnje tožeče stranke ni preučila na podlagi določb o dostopu do dokumentov iz Sklepa 2004/258. Zato je temu tožbenemu razlogu ugodilo in izpodbijani sklep razglasilo za ničen.

( 1 ) Uredba Sveta (EU) št. 1024/2013 z dne 15. oktobra 2013 o prenosu posebnih nalog, ki se nanašajo na politike bonitetnega nadzora kreditnih institucij, na Evropsko centralno banko (UL 2013, L 287, str. 63, v nadaljevanju: Uredba o EMN).

( 2 ) Iz člena 22(2) Uredbe o EMN je razvidno, da se pravica zadevnih oseb do obrambe v postopku v celoti spoštuje in da jim je zagotovljena pravica do vpogleda v spis ECB.

( 3 ) Uredba (EU) št. 468/2014 Evropske centralne banke z dne 16. aprila 2014 o vzpostavitvi okvira za sodelovanje znotraj enotnega mehanizma nadzora med Evropsko centralno banko in pristojnimi nacionalnimi organi ter z imenovanimi nacionalnimi organi (UL 2014, L 141, str. 1, v nadaljevanju: Okvirna uredba o EMN).

( 4 ) Člen 32(1), prvi in drugi stavek, Okvirne uredbe o EMN določa, da je treba „[v] nadzorniških postopkih ECB […] v celoti spoštovati pravico zadevnih strank do obrambe. V ta namen in po uvedbi nadzorniškega postopka ECB […] stranke upravičene do vpogleda v spis ECB […]“.

( 5 ) V skladu s členom 14(5) Uredbe o EMN in členom 80 Okvirne uredbe o EMN.

( 6 ) Člen 2, točka 24, Okvirne uredbe o EMN.