Zadeva T‑616/18

Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A.

proti

Evropski komisiji

Sodba Splošnega sodišča (osmi razširjeni senat) z dne 2. februarja 2022

„Konkurenca – Zloraba prevladujočega položaja – Trgi plina v srednji in vzhodni Evropi – Sklep, s katerim individualne zaveze, ki jih predlaga podjetje, postanejo zavezujoče – Člen 9 Uredbe (ES) št. 1/2003 – Ustreznost zavez v zvezi s pomisleki glede konkurence, ki so bili prvotno opredeljeni v obvestilu o ugotovitvah o možnih kršitvah – Odpoved Komisije, da zahteva zaveze glede nekaterih prvotnih pomislekov – Načelo dobrega upravljanja – Preglednost – Obveznost obrazložitve – Cilji energetske politike Unije – Načelo energetske solidarnosti – Zloraba pooblastil“

1. Sodni postopek – Ukrepi procesnega vodstva – Poziv za predložitev listin – Diskrecijska pravica sodišča Unije – Obveznosti prosilca – Opredelitev zahtevanih dokumentov in predložitev podatkov, da je verjetno izkazana koristnost teh dokumentov za odločanje v postopku

   (Statut Sodišča, člen 24; Poslovnik Splošnega sodišča, člena 88 in 89)

   (Glej točke od 60 do 64.)

2. Konkurenca – Upravni postopek – Prenehanje kršitev – Sklep Komisije, s katerim zaveze, sprejete na podlagi člena 9 Uredbe št. 1/2003, postanejo zavezujoče – Spoštovanje načela sorazmernosti – Obseg – Neobstoj zavez, s katerimi se odpravljajo nekateri pomisleki glede konkurence, ki jih je Komisija prvotno opredelila – Obveznost Komisije, da utemelji umik očitkov med postopkom – Diskrecijska pravica

   (Uredba Sveta št. 1/2003, člen 9(1))

   (Glej točke od 75 do 85 in od 93 do 108.)

3. Akti institucij – Obrazložitev – Obveznost – Obseg – Odločba o uporabi pravil o konkurenci – Sklep Komisije, s katerim zaveze, sprejete na podlagi člena 9 Uredbe št. 1/2003, postanejo zavezujoče

   (Člen 296 PDEU; Uredba Sveta št. 1/2003, člen 9(1))

   (Glej točke od 120 do 122 in 427.)

4. Konkurenca – Upravni postopek – Prenehanje kršitev – Sklep Komisije, s katerim zaveze, sprejete na podlagi člena 9 Uredbe št. 1/2003, postanejo zavezujoče – Zavezujoča narava v zvezi z nacionalnimi organi, pristojnimi za konkurenco, in sodišči – Obseg

   (člen 4(3) PEU; Uredba Sveta št. 1/2003, člena 9(1) in 16(1))

   (Glej točke od 130 do 134.)

5. Konkurenca – Delitev pristojnosti med Komisijo in nacionalnimi organi, pristojnimi za konkurenco – Začetek postopka s strani Komisije v zvezi z zlorabo prevladujočega položaja – Izguba pristojnosti nacionalnega organa, pristojnega za konkurenco, za uporabo pravil Unije o konkurenci – Posledica – Zaščita zadevnih podjetij pred vzporednimi postopki

   (Uredba Sveta št. 1/2003, člen 11(6))

   (Glej točki 135 in 138.)

6. Konkurenca – Upravni postopek – Prenehanje kršitev – Sklep Komisije, s katerim zaveze, sprejete na podlagi člena 9 Uredbe št. 1/2003, postanejo zavezujoče – Spoštovanje načela sorazmernosti – Obseg – Ustreznost zavez v zvezi s pomisleki glede konkurence, ki jih je Komisija prvotno opredelila – Presoja

   (Uredba Sveta št. 1/2003, člen 9(1))

   (Glej točke od 142 do 281 in od 302 do 399.)

7. Sodni postopek – Rok za predložitev dokazov – Člen 85(2) in (3) Poslovnika Splošnega sodišča – Dokazi, predloženi prvič v prilogi k stališču tožeče stranke glede intervencijske vloge – Nedopustnost – Izjema – Nasprotni dokazi kot odgovor na dokaze, predložene v prilogi k intervencijski vlogi

   (Poslovnik Splošnega sodišča, člen 85(2) in (3))

   (Glej točko 243.)

8. Konkurenca – Pravila Unije – Prepoved omejevalnih sporazumov in zlorabe prevladujočega položaja – Narava javnega reda – Obveznost nacionalnih sodišč, da po uradni dolžnosti uporabijo ti določbi javnega reda – Sklep Komisije, s katerim zaveze, sprejete na podlagi člena 9 Uredbe št. 1/2003, postanejo zavezujoče – Arbitražna odločba, ki je v nasprotju s takšnim sklepom – Nacionalna sodišča, ki lahko ugodijo predlogu za razveljavitev te arbitražne odločbe

   (člena 101 in 102 PDEU; Uredba Sveta št. 1/2003, člen 9(1))

   (Glej točke od 289 do 293.)

9. Konkurenca – Upravni postopek – Prenehanje kršitev – Sklep Komisije, s katerim zaveze, sprejete na podlagi člena 9 Uredbe št. 1/2003, postanejo zavezujoče – Upoštevanje ciljev določb Pogodbe – Upoštevanje ciljev energetske politike Unije – Meje

   (člena 7 in 194 PDEU; Uredba Sveta št. 1/2003, člen 9(1))

   (Glej točke od 418 do 420.)

10. Konkurenca – Upravni postopek – Prenehanje kršitev – Sklep Komisije, s katerim zaveze, sprejete na podlagi člena 9 Uredbe št. 1/2003, postanejo zavezujoče – Spoštovanje načela enakega obravnavanja – Neobstoj primerljivega položaja

    (Uredba Sveta št. 1/2003, člen 9(1))

    (Glej točke od 433 do 440.)

11. Konkurenca – Upravni postopek – Prenehanje kršitev – Sklep Komisije, s katerim zaveze, sprejete na podlagi člena 9 Uredbe št. 1/2003, postanejo zavezujoče – Zloraba pooblastil – Neobstoj

    (Uredba Sveta št. 1/2003, člen 9(1))

    (Glej točke od 448 do 451, od 459 do 470 in od 506 do 510.)

12. Konkurenca – Upravni postopek – Prenehanje kršitev – Sklep Komisije, s katerim zaveze, sprejete na podlagi člena 9 Uredbe št. 1/2003, postanejo zavezujoče – Svetovalni odbor za omejevalna ravnanja in prevladujoče položaje – Obveznost posvetovanja – Bistvena postopkovna zahteva – Obseg – Neobstoj kršitve

    (Uredba Sveta št. 1/2003, člena 9(1) in 14)

    (Glej točko 466.)

13. Konkurenca – Upravni postopek – Preučitev pritožb – Obveznosti Komisije – Začetek ločenega postopka za obravnavo pritožbe, ki vključuje trditve, ki so predmet druge preiskave – Dopustnost

    (Uredba Sveta št. 1/2003)

    (Glej točke od 476 do 479.)

14. Konkurenca – Upravni postopek – Obvestilo o ugotovitvah o možnih kršitvah – Sodelovanje pritožnikov v postopku – Obveznost Komisije, da pritožnikom pošlje nezaupno različico obvestila o ugotovitvah o možnih kršitvah – Pravica pritožnikov, da predložijo pripombe v zvezi s tem dokumentom – Obseg

    (Uredba Komisije št. 773/2004, člen 6 (1))

    (Glej točke od 484 do 499.)

Povzetek

Splošno sodišče je zavrnilo tožbo zoper sklep Komisije, s katerim so zaveze, ki jih je predložila družba Gazprom, da se odpravijo pomisleki Komisije glede konkurence v zvezi z nacionalnimi trgi veleprodajne dobave plina v državah srednje in vzhodne Evrope, postale zavezujoče

Sklep o potrditvi teh zavez ne vsebuje postopkovnih ali vsebinskih napak, ki jih zatrjuje tožeča stranka

Evropska komisija je med letoma 2011 in 2015 sprejela več ukrepov za preiskavo delovanja trgov plina v srednji in vzhodni Evropi. V tem okviru je Komisija začela preiskavo zoper družbi Gazprom PJSC in Gazprom export LLC (v nadaljevanju skupaj: Gazprom) v zvezi z dobavo plina v osmih državah članicah, in sicer v Bolgariji, Češki republiki, Estoniji, Latviji, Litvi, na Madžarskem, Poljskem in Slovaškem (v nadaljevanju: zadevne države).

Komisija je 22. aprila 2015 družbi Gazprom poslala obvestilo o ugotovitvah o možnih kršitvah, ( 1 ) v katerem ji je očitala, da je zlorabila svoj prevladujoči položaj na nacionalnih trgih veleprodajne dobave plina višje v prodajni verigi v zadevnih državah, da bi v nasprotju s členom 102 PDEU, ki takšne zlorabe prepoveduje, na teh trgih preprečila prosti pretok plina.

Komisija je v obvestilu o ugotovitvah o možnih kršitvah, natančneje, ugotovila, da naj bi strategija družbe Gazprom zajemala tri sklope potencialno protikonkurenčnih ravnanj:

Za rešitev teh težav glede konkurence je družba Gazprom Komisiji predložila uradni predlog zavez, po prejemu pripomb zainteresiranih strani pa je predložila spremenjeni predlog zavez (v nadaljevanju: končne zaveze).

Tožeča stranka je vzporedno s tem postopkom 9. marca 2017 vložila pritožbo, v kateri je prijavila zlorabe družbe Gazprom, ki so se v veliki meri prekrivale s pomisleki, ki so bili že izraženi v obvestilu o ugotovitvah o možnih kršitvah. Kljub temu je Komisija to pritožbo zavrnila. ( 2 )

Komisija je sprejela sklep z dne 24. maja 2018 (v nadaljevanju: izpodbijani sklep) ( 3 ), s katerim je odobrila končne zaveze, ki jih je predložila družba Gazprom, in na podlagi katerega so te zaveze postale zavezujoče, ter zaključila upravni postopek v skladu s členom 9 Uredbe št. 1/2003 ( 4 ).

Tožeča stranka je pri Splošnem sodišču vložila tožbo za razglasitev ničnosti tega sklepa, pri čemer je zlasti menila, da je Komisija večkrat kršila člen 9 Uredbe št. 1/2003 in načelo sorazmernosti, ker naj bi bile zaveze nepopolne in nezadostne, ter kršila več določb Pogodbe DEU, med drugim, ker naj bi bil navedeni sklep v nasprotju s členom 194 PDEU in cilji energetske politike Unije. ( 5 )

Osmi razširjeni senat Splošnega sodišča je to tožbo zavrnil.

Presoja Splošnega sodišča

Splošno sodišče je ugotovilo, da v izpodbijanem sklepu ni postopkovnih ali vsebinskih napak, ki jih je tožeča stranka navedla v okviru šestih tožbenih razlogov.

Natančneje, prvič, Splošno sodišče je zavrnilo tožbeni razlog, s katerim se Komisiji očita, da je sprejela končne zaveze, čeprav te zaveze ne odpravljajo očitkov Yamal.

Glede tega je Splošno sodišče navedlo, da v okviru postopka v zvezi z zavezami iz člena 9 Uredbe št. 1/2003 zahteve, povezane z upoštevanjem načela sorazmernosti, ne pomenijo, da je treba v zavezah, ki jih predlagajo zadevna podjetja, nujno odpraviti vse pomisleke glede konkurence, navedene v predhodni oceni, in sicer tudi takrat, kadar je ta ocena, kot v obravnavani zadevi, v obliki obvestila o ugotovitvah o možnih kršitvah. Komisija pa je morala v obravnavani zadevi utemeljiti, zakaj niso bile sprejete zaveze, s katerimi bi se odpravili očitki Yamal.

Tako je Komisija v skladu z obveznostjo, ki jo ima v zvezi s tem, navedla razloge, iz katerih takih zavez ni naložila. V zvezi s tem se je Komisija sklicevala med drugim na odločbo Urząd Regulacji Energetyki (poljski regulatorni urad za energetiko), ki je bila sprejeta maja 2015 in s katero je bil operater poljskega odseka plinovoda Yamal, to je družba Gaz-System S.A., v okviru ureditve Evropske unije v zvezi s sektorjem plina ( 6 ) certificiran kot neodvisen operater sistema (v nadaljevanju: odločba o certificiranju). Zato, tudi če bi družba Gazprom poskušala okrepiti nadzor nad upravljanjem naložb na poljskem odseku plinovoda Yamal, ostaja dejstvo, da je bila v fazi odobritve končnih zavez v skladu z odločbo o certificiranju družba Gaz-System tista, ki je izvajala odločilen nadzor nad temi naložbami, in da so bile poleg tega v zvezi s tem odsekom izvedene nekatere pomembne naložbe.

Tako je bila odločitev o certificiranju takšna, da so se z njo odpravili pomisleki, ki so bili predmet očitkov Yamal. Zato je bila Komisija ob upoštevanju polja proste presoje, ki ga ima v okviru sprejemanja zavez v skladu s členom 9 Uredbe št. 1/2003, upravičena sprejeti končne zaveze, čeprav te zaveze ne vključujejo nobenih ukrepov, s katerimi bi se odpravili očitki Yamal.

Komisija s sprejetjem končnih zavez kljub odsotnosti zavez v zvezi z očitki Yamal tudi ni kršila načela lojalnega sodelovanja. V zvezi s tem je Splošno sodišče zavrnilo trditev, da naj bi Komisija nacionalnim organom, pristojnim za konkurenco, in nacionalnim sodiščem preprečila, da ukrepajo zoper ravnanja iz teh očitkov. Namreč, čeprav ti organi in ta sodišča ne smejo sprejeti odločitev, ki bi bile v nasprotju z izpodbijanim sklepom, pa Komisija ni ugotovila, da ni bila storjena kršitev konkurenčnega prava Unije. Ta sklep torej ne posega v možnost nacionalnih organov, pristojnih za konkurenco, in nacionalnih sodišč, da posredujejo v zvezi z ravnanjem družbe Gazprom, povezanim z očitki Yamal, ter v pristojnost teh organov in sodišč za uporabo členov 101 in 102 PDEU.

Drugič, Splošno sodišče je zavrnilo tožbeni razlog, s katerim se izpodbija to, da je Komisija sprejela končne zaveze, čeprav naj se z njimi ne bi ustrezno odpravljali očitki glede ravnanj, povezanih z določanjem cen. V zvezi s tem se je družba Gazprom zavezala, da bo za obdobje najmanj treh let v pogodbe o dobavi plina, sklenjene s svojimi strankami v petih zadevnih državah, uvedla nov postopek za spremembo formul za določanje pogodbenih cen. Ta novi postopek med drugim zagotavlja skladnost teh formul s smernicami za določanje cen, določenimi v omenjenih zavezah, in možnost predložitve morebitnih sporov o tej temi arbitražnemu sodišču, ustanovljenemu v Uniji. Po mnenju Splošnega sodišča Komisija glede tega, vključno s tem, da je sprejela zavezo, ki določa navedeni novi postopek za spremembo, namesto da bi naložila takojšnjo spremembo formul za določanje cen v zadevnih pogodbah, ni storila očitne napake pri presoji.

Komisija s tem, da je v izpodbijanem sklepu ugotovila, da bo arbitražno sodišče, ustanovljeno v Uniji, zavezano spoštovati in uporabljati konkurenčno pravo Unije, prav tako ni napačno uporabila prava. Sodišče je v sodbi Eco Swiss ( 7 ) namreč potrdilo, da člena 101 in 102 PDEU pomenita določbi javnega reda, ki ju morajo nacionalna sodišča uporabiti po uradni dolžnosti, pri čemer morajo nacionalna sodišča predlogu za razveljavitev arbitražne odločbe ugoditi, če ugotovijo, da je ta odločba v nasprotju z navedenima členoma. Glede na te premisleke in ker se Uredba št. 1/2003 nanaša na izvajanje členov 101 in 102 PDEU, je Splošno sodišče razsodilo, da nacionalna sodišča lahko ugodijo tudi predlogu za razveljavitev arbitražne odločbe, če ugotovijo, da je ta odločba v nasprotju s sklepom o zavezah, sprejetim v skladu s členom 9 Uredbe št. 1/2003.

Tretjič, Splošno sodišče je zavrnilo tožbeni razlog, s katerim se izpodbija to, da je Komisija sprejela končne zaveze, čeprav naj se z njimi ne bi ustrezno odpravljali očitki glede ozemeljskih omejitev. Po mnenju Splošnega sodišča Komisija v zvezi s tem, vključno v zvezi z zavezo o vzpostavitvi mehanizma za spremembo mesta dobave plina, ni storila očitne napake pri presoji.

Četrtič, Splošno sodišče je zavrnilo tožbeni razlog, v skladu s katerim naj Komisija ne bi upoštevala ciljev energetske politike Unije, kot so določeni v členu 194(1) PDEU.

Glede tega je Splošno sodišče navedlo, da lahko Komisija glede postopka v zvezi z zavezami v okviru svoje predhodne ocene upošteva cilje, ki se uresničujejo z drugimi določbami Pogodbe, zlasti za začasno ugotovitev, da niso bila kršena pravila konkurence. Vendar Komisija v zvezi s preučitvijo predloženih zavez zgolj preveri, po eni strani, ali se s temi zavezami odpravljajo pomisleki, o katerih je obvestila zadevno podjetje, in po drugi strani, ali to podjetje ni ponudilo manj omejevalnih zavez, s katerimi se prav tako ustrezno odpravljajo ti pomisleki, tudi če postopek ne more privesti do rezultata, ki bi bil v nasprotju s posebnimi določbami Pogodb.

Poleg tega tožeča stranka nikakor ni dokazala, da bi bile končne zaveze kot take v nasprotju s cilji energetske politike ali načelom energetske solidarnosti.

Petič, kar zadeva domnevno postopkovno nepravilnost v zvezi z obravnavo očitkov Yamal, po mnenju Splošnega sodišča Komisija take nepravilnosti ni storila v okviru posvetovanja s Svetovalnim odborom za omejevalna ravnanja in prevladujoče položaje iz člena 14 Uredbe št. 1/2003. Namreč, čeprav je posvetovanje s tem odborom sicer bistvena postopkovna zahteva, pa v obravnavani zadevi ni mogoče govoriti o ravnanju Komisije, ki bi temu odboru preprečilo, da poda svoje mnenje ob poznavanju vseh dejstev, torej niti o kršitvi, ki bi vplivala na zakonitost izpodbijanega sklepa. V tem okviru je Splošno sodišče zavrnilo tudi trditev tožeče stranke, ki se nanaša na to, da naj bi Komisija v okviru tržnega preizkusa zavedla zainteresirane strani.

Šestič, Splošno sodišče je zavrnilo trditve tožeče stranke, ki se nanašajo na kršitve različnih procesnih pravic med obravnavo njene pritožbe z dne 9. marca 2017, v kateri je prijavila domnevne zlorabe družbe Gazprom, ki so se v veliki meri prekrivale s pomisleki, ki so bili izraženi v obvestilu o ugotovitvah o možnih kršitvah.

Glede odločitve Komisije, da te pritožbe ne bo obravnavala v okviru upravnega postopka, ki je bil zaključen z izpodbijanim sklepom, je Splošno sodišče menilo, da v obravnavani zadevi začetek ločenega postopka za obravnavo pritožbe sam po sebi ni bil nezakonit, ob upoštevanju legitimnih razlogov, ki jih je navedla Komisija ter ki temeljijo na ekonomičnosti postopka in njeni želji, da s širitvijo predmeta zadeve ne odlaša z vodenjem zadeve, ki je bila v napredni fazi.

Splošno sodišče je kljub temu pojasnilo, da začetek ločenega postopka za obravnavo pritožbe tožeči stranki ne sme odvzeti pravice, da kot pritožnica prejme izvod nezaupne različice obvestila o ugotovitvah o možnih kršitvah in da pisno izrazi svoje stališče v okviru postopka v zvezi z zavezami. V zvezi s tem je Komisija v okviru vzporednega poteka obeh postopkov sicer ohranila dvoumnost glede udeležbe tožeče stranke v postopku v zvezi z zavezami in glede pravice tožeče stranke, da prejme izvod obvestila o ugotovitvah o možnih kršitvah in predloži pripombe v zvezi s tem dokumentom v okviru tega postopka, vendar te okoliščine niso bile takšne, da bi vplivale na učinkovito uveljavljanje njenih pravic v navedenem postopku, ki je bil zaključen z izpodbijanim sklepom.

( 1 ) V skladu s členom 10 Uredbe Komisije (ES) št. 773/2004 z dne 7. aprila 2004 v zvezi z vodenjem postopkov Komisije v skladu s členoma [101] in [102 PDEU] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 3, str. 81).

( 2 ) Sklep Komisije C(2019) 3003 final z dne 17. aprila 2019 o zavrnitvi pritožbe (Zadeva AT.40497 – Poljske cene plina). Splošno sodišče je ničnostni tožbi zoper ta sklep ugodilo v sodbi z dne 2. februarja 2022, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/Komisija (Zavrnitev pritožbe) (T 399/19).

( 3 ) Sklep Evropske komisije C(2018) 3106 final z dne 24. maja 2018 v zvezi s postopkom na podlagi člena 102 Pogodbe o delovanju Evropske unije in člena 54 Sporazuma EGP (Zadeva AT.39816 – Dobava plina strankam v srednji in vzhodni Evropi) (UL 2018, C 258, str. 6).

( 4 ) Uredba Sveta (ES) št. 1/2003 z dne 16. decembra 2002 o izvajanju pravil konkurence iz členov [101] in [102 PDEU] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 2, str. 205).

( 5 ) Republika Poljska in Republika Litva sta med drugim intervenirali v tem postopku v podporo predlogom tožeče stranke.

( 6 ) Direktiva 2009/73/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o skupnih pravilih notranjega trga z zemeljskim plinom in o razveljavitvi Direktive 2003/55/ES (UL 2009, L 211, str. 94).

( 7 ) Sodba z dne 1. junija 1999, Eco Swiss (C‑126/97, EU:C:1999:269).