Zadeva C‑808/21

Evropska komisija

proti

Češki republiki

Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 19. novembra 2024

„Neizpolnitev obveznosti države – Člen 20 PDEU – Državljanstvo Unije – Člen 21 PDEU – Pravica do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic – Člen 22 PDEU – Pravica voliti in biti voljen na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament v državi članici prebivališča pod enakimi pogoji kot državljani te države – Državljani Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani – Neobstoj pravice do članstva v politični stranki – Člena 2 in 10 PEU – Načelo demokracije – Člen 4(2) PEU – Spoštovanje nacionalne identitete držav članic – Člen 12 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – Vloga političnih strank pri izražanju volje državljanov Unije“

1. Državljanstvo Unije – Določbe Pogodbe – Državljani Evropske unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani – Pravica voliti in biti voljen na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament v državi članici prebivališča pod enakimi pogoji kot državljani te države članice – Obseg – Učinkovito uresničevanje te pravice – Enak dostop do sredstev, ki obstajajo v nacionalnem pravnem redu in so na voljo državljanom navedene države članice – Vključitev

   (člen 10 PEU; členi 20, 21 in 22 PDEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 12; direktivi Sveta 93/109 in 94/80)

   (Glej točke od 92 do 97, od 100 do 117 in od 120 do 127.)

2. Državljanstvo Unije – Določbe Pogodbe – Državljani Evropske unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani – Pravica voliti in biti voljen na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament v državi članici prebivališča pod enakimi pogoji kot državljani te države članice – Nacionalna ureditev, s katero se takim državljanom Unije odreka pravica do članstva v politični stranki – Nedopustnost – Utemeljitev – Spoštovanje nacionalne identitete – Neobstoj

   (členi 2, 4(2) in 10 PEU; člen 22 PDEU)

   (Glej točke od 135 do 143, 152 in od 154 do 164.)

Povzetek

Sodišče, ki je odločalo o tožbi zaradi neizpolnitve obveznosti, je v velikem senatu ugotovilo, da Češka republika s tem, da je državljanom Evropske unije, ki niso češki državljani, vendar v tej državi članici prebivajo, odrekla pravico, da postanejo člani politične stranke ali političnega gibanja, ni izpolnila obveznosti iz člena 22 PDEU.

Češki zakon o političnih strankah in gibanjih ( 1 ) po eni strani določa, da imajo državljani pravico združevanja v politične stranke in politična gibanja, po drugi strani pa, da se lahko vsak državljan, starejši od 18 let, včlani v stranko ali gibanje. Tako državljani Evropske unije, ki niso češki državljani, vendar prebivajo v Češki republiki, te pravice nimajo.

Ker je Evropska komisija menila, da je ta zakonodaja v nasprotju s členom 22 PDEU, je pri Sodišču vložila tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti. Trdi zlasti, da Češka republika s tem, da pravico do članstva v politični stranki ali gibanju priznava le češkim državljanom, državljanom Unije, ki prebivajo v tej državi članici, niso pa njeni državljani, preprečuje uresničevanje volilnih pravic na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament pod enakimi pogoji kot veljajo za češke državljane.

Presoja Sodišča

Na prvem mestu, Sodišče je obseg člena 22 PDEU preučilo ob upoštevanju njegovega besedila, njegovega konteksta in ciljev, ki jim sledi.

Tako imajo, prvič, v skladu s to določbo državljani Unije, ki prebivajo v državi članici, nimajo pa njenega državljanstva, pravico voliti in biti voljeni na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament pod enakimi pogoji kakor državljani zadnjenavedene države članice, pri čemer se te pravice uresničujejo v skladu s podrobno ureditvijo, ki jo sprejme Svet Evropske unije. To besedilo ne vsebuje sklicevanja na pogoje za pridobitev članstva v politični stranki ali političnem gibanju. Nasprotno pa člen 22 PDEU s sklicevanjem na pogoje za pravico voliti in biti voljen, ki se uporabljajo za državljane države članice prebivališča takega državljana Unije, tej državi članici prepoveduje, da bi za uresničevanje te pravice tega državljana Unije določila pogoje, drugačne od tistih, ki se uporabljajo za njene državljane. Ta določba torej določa posebno pravilo o prepovedi diskriminacije na podlagi državljanstva in se zato uporablja za vsak nacionalni ukrep, s katerim se izvaja različno obravnavanje, ki lahko posega v uresničevanje pravice voliti in biti voljen na občinskih volitvah ter volitvah v Evropski parlament.

Poleg tega je Svet podrobna pravila za uresničevanje aktivne in pasivne volilne pravice sprejel v direktivah 93/109 ( 2 ) in 94/80 ( 3 ), ki ne moreta – čeprav ne vsebujeta določb v zvezi s pogoji, pod katerimi lahko državljani Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, pridobijo članstvo v politični stranki – niti implicitno, omejevati obsega pravic in obveznosti, ki izhajajo iz člena 22 PDEU. Ker v zvezi s tem ni posebnih določb o teh pogojih, je njihova določitev v pristojnosti držav članic. Vendar morajo države članice pri izvajanju te pristojnosti spoštovati obveznosti, ki zanje izhajajo iz prava Unije, vključno iz člena 22 PDEU.

Drugič, v zvezi s kontekstom, v katerega je umeščen člen 22 PDEU, se je Sodišče sklicevalo tako na druge določbe Pogodbe DEU kot na hierarhično enakovredne določbe, ki jih med drugim vsebujeta Pogodba EU in Listini Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).

V zvezi s tem, najprej, člen 22 PDEU v povezavi s členom 20(2) PDEU pravico voliti in biti voljen na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament povezuje s statusom državljana Unije. Poleg tega v skladu s členom 20(2) in členom 21 PDEU državljanstvo Unije vsakemu državljanu Unije zagotavlja temeljno in individualno pravico do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic. Obstaja torej povezava med pravico do prostega gibanja in prebivanja na eni strani ter pravico voliti in biti voljen na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament državljanov Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, na drugi strani.

Dalje, člen 10 PEU, ki državljanom Unije priznava pravico, da so neposredno zastopani v Evropskem parlamentu in da sodelujejo v demokratičnem življenju Unije, poudarja povezavo med načelom predstavniške demokracije v Uniji ter pravico voliti in biti voljen na volitvah v Evropski parlament, ki je povezana z državljanstvom Unije in zagotovljena s členom 22(2) PDEU.

Nazadnje, člen 12(1) Listine določa pravico vsakogar do združevanja na vseh ravneh, zlasti na področju političnih, sindikalnih in državljanskih zadev. Ta pravica ustreza pravici, zagotovljeni s členom 11(1) Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki je eden od bistvenih temeljev demokratične in pluralistične družbe, saj državljanom omogoča, da delujejo skupaj na področjih skupnega interesa in tako prispevajo k dobremu delovanju javnega življenja. Člen 10(4) PEU in člen 12(2) Listine pa političnim strankam na evropski ravni priznavata ključno vlogo pri izražanju volje državljanov Unije. Politične stranke, katerih ena od nalog je predlaganje kandidatov na volitvah, tako opravljajo bistveno funkcijo v sistemu predstavniške demokracije, na katerem temelji delovanje Unije, v skladu s členom 10(1) PEU. Zato članstvo v politični stranki ali gibanju bistveno prispeva k učinkovitemu uresničevanju pravice biti voljen, kot je priznana s členom 22 PDEU.

Tretjič, cilj člena 22 PDEU je, najprej, podeliti državljanom Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, pravico do sodelovanja v demokratičnem volilnem postopku te države članice s pravico voliti in biti voljen na evropski in lokalni ravni. Dalje, namen tega člena je zagotoviti enako obravnavanje državljanov Unije, kar pomeni enak dostop do sredstev, ki obstajajo v nacionalnem pravnem redu in so za uresničevanje te pravice v zvezi z občinskimi volitvami in volitvami v Evropski parlament na voljo državljanom navedene države članice. Nazadnje, iz povezave med svobodo gibanja in prebivanja na eni strani ter pravico voliti in biti voljen na teh volitvah na drugi strani izhaja, da je namen zadnjenavedene pravice zlasti olajšati postopno vključevanje zadevnega državljana Unije v družbo države članice gostiteljice. Namen člena 22 PDEU je tako zagotoviti reprezentativnost državljanov Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, kot korelat njihovega vključevanja v družbo države članice gostiteljice.

Na drugem mestu, Sodišče je ob upoštevanju teh pojasnil o obsegu člena 22 PDEU v povezavi s členoma 20 in 21 PDEU, členom 10 PEU ter členom 12 Listine preučilo, ali različno obravnavanje glede možnosti članstva v politični stranki ali gibanju, ki je na podlagi državljanstva tako uvedeno s češko zakonodajo, vodi do tega, da državljani Unije, ki prebivajo v Češki republiki, niso pa njeni državljani, nimajo enakega dostopa do sredstev, ki jih imajo na voljo za učinkovito uresničevanje svoje pravice biti voljen češki državljani, kar je v nasprotju s členom 22 PDEU.

V zvezi s tem je sicer res mogoče, da je v Češki republiki kandidat, ki ni član politične stranke ali gibanja, lahko uvrščen na listo kandidatov, ki ga predloži taka stranka ali takšno gibanje ali njihova koalicija na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament. Vendar, po eni strani, ker so člani politične stranke ali gibanja tisti, ki izberejo kandidate, ki bodo uvrščeni na njihove liste, to, da državljan Unije, ki prebiva v Češki republiki, ni pa njen državljan, in želi sodelovati na teh volitvah, ne more postati član politične stranke ali gibanja, lahko pomeni, da je izključen iz sodelovanja pri odločanju navedene stranke ali gibanja v zvezi z njegovo uvrstitvijo na to listo kandidatov. Zaradi te okoliščine so taki državljani Unije postavljeni v slabši položaj kot češki državljani, ki so člani politične stranke ali gibanja v tej državi članici, kar zadeva možnost kandidiranja na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament na listi take politične stranke ali takega gibanja ali njihove koalicije.

Po drugi strani pa dejstvo, da lahko češki državljani kandidirajo bodisi kot člani politične stranke ali gibanja bodisi kot neodvisni kandidati, medtem ko imajo državljani Unije, ki prebivajo v Češki republiki, niso pa njeni državljani, le zadnjenavedeno možnost, dokazuje, da ti državljani Unije svoje pravice biti voljen na teh volitvah ne morejo uresničevati pod enakimi pogoji kot češki državljani.

Na tretjem in zadnjem mestu je Sodišče preučilo, ali je to različno obravnavanje v zvezi z dostopom do sredstev, ki omogočajo učinkovito uresničevanje pravice voliti in biti voljen na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament, mogoče upravičiti z razlogi, ki se nanašajo na spoštovanje nacionalne identitete države članice v smislu člena 4(2) PEU.

Najprej, organizacija nacionalnega političnega življenja, h kateri prispevajo politična gibanja in stranke, je sicer del nacionalne identitete. Ker pa se pravica voliti in biti voljen, ki je s členom 22 PDEU podeljena državljanom Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, nanaša na občinske volitve in volitve v Evropski parlament v tej državi članici, ta določba za navedeno državo članico ne pomeni niti obveznosti, da tem državljanom podeli pravico voliti in biti voljen na nacionalnih volitvah, niti prepovedi sprejetja posebnih pravil v zvezi s sprejemanjem odločitev politične stranke ali gibanja glede predlaganja kandidatov na nacionalnih volitvah, ki bi članom stranke ali gibanja, ki niso državljani te države, preprečevala sodelovanje pri takem odločanju.

Dalje, člen 4(2) PEU je treba razlagati ob upoštevanju hierarhično enakovrednih določb, zlasti členov 2 in 10 PEU, tako da držav članic ne more oprostiti obveznosti izpolnjevanja zahtev, ki izhajajo iz teh določb. V zvezi s tem sta načeli demokracije in enakega obravnavanja v skladu s členom 2 PEU vrednoti, na katerih temelji Unija. V tej določbi niso samo navedene smernice in nameni politične narave, ampak vsebuje vrednote, ki so del same identitete Unije kot skupnega pravnega reda in ki se uresničujejo v načelih, ki vsebujejo pravno zavezujoče obveznosti za države članice. Poleg tega načelo predstavniške demokracije, na katerem temelji delovanje Unije v skladu s členom 10(1) PEU, udejanja vrednoto demokracije iz člena 2 PEU.

Nazadnje, člen 22 PDEU s tem, da državljanom Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, zagotavlja pravico voliti in biti voljen na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament v navedeni državi članici, in to pod enakimi pogoji kot državljanom te države, udejanja načeli demokracije in enakega obravnavanja državljanov Unije, za kateri veljajo skupna identiteta in vrednote Unije, ki jih države članice upoštevajo in katerih spoštovanje morajo zagotoviti na svojem ozemlju. Zato ni mogoče šteti, da to, da se takim državljanom Unije omogoči, da postanejo člani politične stranke ali gibanja v državi članici svojega prebivališča, da bi se v celoti uresničili načeli demokracije in enakega obravnavanja, pomeni poseg v nacionalno identiteto te države članice.

( 1 ) Zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích (zakon št. 424/1991 o združevanju v politične stranke in politična gibanja), kakor je bil spremenjen z zákon č. 117/1994 Sb. (zakon št. 117/1994). Glej člen 1 in člen 2(3) tega zakona.

( 2 ) Direktiva Sveta 93/109/ES z dne 6. decembra 1993 o podrobni ureditvi uresničevanja aktivne in pasivne volilne pravice na volitvah v Evropski parlament za državljane Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 20, zvezek 1, str. 7), kakor je bila spremenjena z Direktivo Sveta 2013/1/EU z dne 20. decembra 2012 (UL 2013, L 6, str. 27).

( 3 ) Direktiva Sveta 94/80/ES z dne 19. decembra 368 o določitvi podrobne ureditve za uresničevanje volilne pravice in pravice do kandidiranja na lokalnih volitvah državljanov Unije, ki prebivajo v državi članici, v kateri nimajo državljanstva (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 20, zvezek 1, str. 12).