Zadeva C‑493/17

Postopek, ki so ga začeli Heinrich Weiss in drugi

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Bundesverfassungsgericht)

„Predhodno odločanje – Ekonomska in monetarna politika – Sklep Evropske centralne banke (EU) 2015/774 – Veljavnost – Program nakupa vrednostnih papirjev javnega sektorja na sekundarnih trgih – Člena 119 in 127 PDEU – Pristojnosti ECB in Evropskega sistema centralnih bank – Ohranjanje stabilnosti cen – Sorazmernost – Člen 123 PDEU – Prepoved monetarnega financiranja držav članic euroobmočja“

Povzetek – Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 11. decembra 2018

1. Vprašanja za predhodno odločanje – Pristojnost Sodišča – Meje – Predložitev s strani nacionalnega sodišča, ki ne priznava zavezujoče narave odločb Sodišča – Vprašanje, ki se nanaša na razlago prava Unije ali veljavnost akta Unije – Dopustnost

   (Člen 267 PDEU)

2. Vprašanja za predhodno odločanje – Presoja veljavnosti – Vprašanje, ki se nanaša na veljavnost splošnega akta Unije, ki ni bil predmet izvedbenih ukrepov v nacionalnem pravu – Odločanje nacionalnega sodišču o dejanskem sporu, v katerem se posredno postavlja vprašanje veljavnosti – Dopustnost

   (Člen 267 PDEU)

3. Vprašanja za predhodno odločanje – Presoja veljavnosti – Vprašanje, ki se nanaša na veljavnost akta Evropskega sistema centralnih bank – Akt o izvajanju programa nakupa vrednostnih papirjev javnega sektorja na sekundarnih trgih – Dopustnost

   (člen 5(2) PEU; člen 267 PDEU; Sklep Evropske centralne banke 2015/774)

4. Ekonomska in monetarna politika – Monetarna politika – Področje uporabe – Program nakupa vrednostnih papirjev javnega sektorja na sekundarnih trgih s strani Evropskega sistema centralnih bank (ESCB) – Vključitev

   (člena 127(1) PDEU in 282(2) PDEU; Protokol (št. 4), priložen k pogodbama EU in DEU, člen 18.1; Sklep Evropske centralne banke 2015/774, uvodna izjava 4)

5. Ekonomska in monetarna politika – Monetarna politika – Področje uporabe – Program operacij odprtega trga, ki ga izvaja Evropski sistem centralnih bank – Vključitev – Ukrepi, ki za ekonomsko politiko zajemajo učinke, ki so predvidljivi in v katere je bilo zavestno privoljeno – Nevplivanje

   (členi 119 PDEU, 127(1) PDEU, 130 PDEU in 282(3) PDEU)

6. Ekonomska in monetarna politika – Monetarna politika – Izvajanje – Program nakupa vrednostnih papirjev javnega sektorja na sekundarnih trgih s strani Evropskega sistema centralnih bank (ESCB) – Kršitev načela sorazmernosti – Neobstoj

   (člen 5(4) PEU; člena 119(2) PDEU in 127(1) PDEU; Sklep Evropske centralne banke 2015/774, uvodni izjavi 4 in 7 ter člen 5)

7. Ekonomska in monetarna politika – Monetarna politika – Prepoved monetarnega financiranja – Področje uporabe – Program nakupa vrednostnih papirjev javnega sektorja na sekundarnih trgih s strani Evropskega sistema centralnih bank (ESCB) – Izključitev – Pogoji

   (člen 123(1) PDEU; Sklep Evropske centralne banke 2015/774)

8. Ekonomska in monetarna politika – Monetarna politika – Prepoved monetarnega financiranja – Kršitev – Pogoji – Program nakupa vrednostnih papirjev javnega sektorja na sekundarnih trgih s strani Evropskega sistema centralnih bank (ESCB) – Obstoj jamstev, ki lahko izključijo gotovost zasebnih gospodarskih subjektov, da bo ESCB v prihodnosti na sekundarnih trgih nakupil državne obveznice, ki so jih ti gospodarski subjekti morda pridobili od držav članic – Neobstoj kršitve

   člen 123(1) PDEU; Sklep Evropske centralne banke 2015/774)

9. Ekonomska in monetarna politika – Monetarna politika – Prepoved monetarnega financiranja – Kršitev – Pogoji – Program nakupa vrednostnih papirjev javnega sektorja na sekundarnih trgih s strani Evropskega sistema centralnih bank (ESCB) – Neobstoj zmanjšanja spodbude za države članice, da bi vodile zdravo proračunsko politiko – Neobstoj kršitve

   (člen 123(1) PDEU; Sklep Evropske centralne banke 2015/774)

10. Ekonomska in monetarna politika – Monetarna politika – Prepoved monetarnega financiranja – Kršitev – Pogoji – Program nakupa vrednostnih papirjev javnega sektorja na sekundarnih trgih s strani Evropskega sistema centralnih bank (ESCB) – Obdržanje nakupljenih državnih obveznic s strani ESCB do njihove zapadlosti – Neobstoj kršitve

    (člen 123(1) PDEU; Sklep Evropske centralne banke 2015/774)

11. Ekonomska in monetarna politika – Monetarna politika – Prepoved monetarnega financiranja – Kršitev – Pogoji – Program nakupa vrednostnih papirjev javnega sektorja na sekundarnih trgih s strani Evropskega sistema centralnih bank (ESCB) – Nakup državnih obveznic z negativnim donosom – Neobstoj kršitve

    (člen 123(1) PDEU; Protokol (št. 4), priložen k pogodbama EU in DEU, člen 18.1; Sklep Evropske centralne banke 2015/774)

1.  Glej besedilo odločbe.

   (Glej točki 18 in 19.)

2.  Glej besedilo odločbe.

   (Glej točki 20 in 21.)

3.  Glej besedilo odločbe.

   (Glej točke od 23 do 25.)

4.  Iz sodne prakse Sodišča izhaja, da je treba za ugotovitev, ali neki ukrep spada na področje monetarne politike, upoštevati zlasti cilje tega ukrepa. Prav tako so upoštevna sredstva, ki se uporabljajo pri tem ukrepu za dosego teh ciljev (sodbi z dne 27. novembra 2012, Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, točki 53 in 55, ter z dne 16. junija 2015, Gauweiler in drugi, C‑62/14, EU:C:2015:400, točka 46).

   Na prvem mestu je v zvezi s cilji Sklepa 2015/774 iz uvodne izjave 4 tega sklepa razvidno, da je njegov cilj prispevati k vrnitvi srednjeročne stopnje inflacije na raven pod 2 %, vendar blizu te vrednosti. V zvezi s tem je treba poudariti, da so se avtorji Pogodb odločili glavni cilj monetarne politike Unije, to je ohranjanje stabilnosti cen, opredeliti splošno in abstraktno, brez natančne določitve načina, na katerega naj bi se navedeni cilj količinsko konkretiziral. Ni pa očitno, da bi bila pri konkretizaciji cilja ohranjanja stabilnosti cen kot ohranjanje srednjeročne stopnje inflacije na ravni pod 2 %, vendar blizu te vrednosti, ki jo je ESCB uveljavljal od leta 2003, storjena očitna napaka pri presoji in da bi ta konkretizacija presegala okvir, določen s Pogodbo DEU. Kot je navedla ECB je mogoče tako odločitev veljavno utemeljiti med drugim z nenatančnostjo instrumentov za merjenje inflacije, z obstojem znatnih razlik v inflaciji v euroobmočju in z nujnostjo ohranitve odbitka pri vrednotenju, da se prepreči morebiten nastanek tveganja deflacije. Kot trdi ECB in kot poudarja tudi predložitveno sodišče, iz tega izhaja, da je mogoče posebni cilj, naveden v uvodni izjavi 4 Sklepa 2015/774, povezati z glavnim ciljem monetarne politike Unije, kakor izhaja iz člena 127(1) in člena 282(2) PDEU. Te ugotovitve ni mogoče izpodbiti z okoliščino, ki jo je poudarilo predložitveno sodišče, da naj bi PSPP znatno vplival na bilance stanja poslovnih bank in na pogoje financiranja držav članic euroobmočja.

   Na drugem mestu v zvezi s sredstvi, ki so bila v okviru Sklepa 2015/774 uporabljena za doseganje cilja ohranjanja stabilnosti cen, ni sporno, da PSPP temelji na nakupu državnih obveznic na sekundarnih trgih. Iz člena 18.1 Protokola o ESCB in ECB, ki je v poglavju IV tega protokola, pa je jasno razvidno, da lahko ECB in centralne banke držav članic za doseganje ciljev ESCB in za izvajanje njegovih nalog, kot izhajajo iz primarnega prava, načeloma posredujejo na finančnih trgih z dokončnimi nakupi in prodajami tržnih instrumentov, izraženih v eurih. Iz tega izhaja, da je za operacije, določene s Sklepom 2015/774, uporabljen eden od instrumentov monetarne politike, določen s primarnim pravom (glej po analogiji sodbo z dne 16. junija 2015, Gauweiler in drugi, C‑62/14, EU:C:2015:400, točka 54). Glede na te elemente je očitno, da ob upoštevanju cilja Sklepa 2015/774 in sredstev, določenih za doseganje tega cilja, tak sklep spada na področje monetarne politike.

   (Glej točke od 53 do 58 in od 68 do 70.)

5.  V zvezi s tem je treba poudariti, da člen 127(1) PDEU določa zlasti, da ESCB na eni strani brez poseganja v svoj glavni cilj ohranjanja stabilnosti cen podpira splošne ekonomske politike v Uniji in da mora ESCB na drugi strani ravnati tako, da spoštuje načela, določena v členu 119 PDEU. Iz tega izhaja, da v okviru institucionalnega ravnovesja, uvedenega z določbami naslova VIII Pogodbe DEU, med katere spada neodvisnost, ki je ESCB zagotovljena s členom 130 in členom 282(3) PDEU, avtorji Pogodb niso imeli namena določiti popolne ločitve med ekonomsko in monetarno politiko. V tem okviru je treba opozoriti, da ukrepa monetarne politike ni mogoče enačiti z ukrepom ekonomske politike zgolj zato, ker bi lahko imel posredne učinke, ki bi se lahko poskušali doseči v okviru ekonomske politike (glej v tem smislu sodbi z dne 27. novembra 2012, Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, točka 56, in z dne 16. junija 2015, Gauweiler in drugi, C‑62/14, EU:C:2015:400, točka 52). Preudarka predložitvenega sodišča, da se vsakega učinka programa operacij odprtega trga, v katerega je ESCB ob pripravi tega programa zavestno privolil in ki ga je lahko ta takrat z gotovostjo predvidel, ne bi smelo šteti za njegov „posredni učinek“, ni mogoče sprejeti.

   Natančneje, kot je pred Sodiščem navedla ECB, pride do prenosa ukrepov monetarne politike ESCB na gibanje cen zlasti z olajšanjem nudenja kreditov gospodarstvu ter s spremembo ravnanj gospodarskih subjektov in posameznikov v zvezi z investicijami, potrošnjo in varčevanjem. ESCB mora zato, da bi izvajal vpliv na raven inflacije, nujno sprejeti ukrepe, ki imajo nekatere učinke na realno gospodarstvo, ki bi se lahko v druge namene poskušali doseči tudi z ekonomsko politiko. Natančneje, kadar si mora ESCB zaradi ohranjanja stabilnosti cen prizadevati povečati inflacijo, lahko ukrepi, ki jih mora ESCB sprejeti, da bi v ta namen omilil monetarne in finančne pogoje v euroobmočju, zajemajo vplivanje na obrestno mero državnih obveznic, zlasti zaradi odločilne vloge teh obrestnih mer pri določanju obrestnih mer za različne gospodarske subjekte (glej v tem smislu sodbo z dne 16. junija 2015, Gauweiler in drugi, C‑62/14, EU:C:2015:400, točka 78 in 108). V teh okoliščinah bi se s tem, da bi bila izključena vsaka možnost, da bi ESCB sprejel take ukrepe, kadar so njihovi učinki predvidljivi in se v njih zavestno privoli, temu sistemu v praksi prepovedala uporaba sredstev, ki so mu s Pogodbama dana na voljo za doseganje ciljev monetarne politike, to pa bi lahko zlasti v okviru položaja gospodarske krize, ki bi zajemala tveganje deflacije, pomenilo nepremostljivo oviro za opravljanje naloge, ki mu je naložena v skladu s primarno zakonodajo.

   (Glej točke od 60 do 62 in od 65 do 67.)

6.  Glej besedilo odločbe.

   (Glej točke od 72 do 76, 78, 80, od 85 do 92, 98 in 100.)

7.  V zvezi s Sklepom 2015/774 je treba poudariti, da ESCB v okviru PSPP ni pooblaščen za neposreden nakup obveznic od institucionalnih enot in oseb javnega prava držav članic, ampak samo za posreden nakup na sekundarnih trgih. Posredovanje ESCB, določeno s tem programom, se torej ne more enačiti z ukrepom finančne pomoči državi članici. Kot izhaja iz sodne prakse Sodišča, pa člen 123(1) PDEU ESCB pri sprejetju programa nakupa obveznic, ki jih izdajo institucionalne enote in osebe javnega prava Unije in držav članic, nalaga dve dodatni omejitvi.

   ESCB na eni strani na sekundarnem trgu ne sme pridobiti državnih obveznic v okoliščinah, v katerih bi njegovo posredovanje dejansko imelo enak učinek kot neposreden nakup obveznic od institucionalnih enot in oseb javnega prava držav članic (glej v tem smislu sodbo z dne 16. junija 2015, Gauweiler in drugi, C‑62/14, EU:C:2015:400, točka 97). Na drugi strani mora ESCB za svoje posredovanje zagotoviti zadostna jamstva, da bo to posredovanje združljivo s prepovedjo monetarnega financiranja, ki izhaja iz člena 123 PDEU, tako da se prepriča, da ta program ne bo tak, da bi lahko za zadevne države članice zmanjševal spodbudo za vodenje zdrave proračunske politike, ki jo daje ta določba (glej v tem smislu sodbo z dne 16. junija 2015, Gauweiler in drugi, C‑62/14, EU:C:2015:400, točke od 100 do 102 in 109). Jamstva, ki jih mora določiti ESCB, da sta ti omejitvi spoštovani, so odvisna tako od lastnosti zadevnega programa kot tudi od ekonomskega konteksta, v katerega spada sprejetje in izvajanje tega programa. Zadostnost teh jamstev mora nato po potrebi preveriti Sodišče, če se ta izpodbija.

   (Glej točke od 104 do 108.)

8.  Glej besedilo odločbe.

   (Glej točke 110, 111, 113, 117 in 127.)

9.  Opozoriti je treba, da okoliščina, da izvajanje programa operacij odprtega trga do neke mere olajša financiranje zadevnih držav članic, ne more biti odločilna, ker vodenje monetarne politike pomeni stalno vplivanje na obrestne mere in pogoje za refinanciranje bank, kar nujno vpliva na pogoje financiranja javnega primanjkljaja držav članic (glej v tem smislu sodbo z dne 16. junija 2015, Gauweiler in drugi, C‑62/14, EU:C:2015:400, točki 108 in 110). Zato – čeprav okoliščina, da tak program lahko pripelje do tega, da se predvidi, da bo v prihodnjih mesecih ESCB verjetno odkupil nezanemarljiv del obveznic, ki jih je izdala država članica, lahko olajša financiranje te države članice – zgolj ta okoliščina ne pomeni nezdružljivosti tega programa s členom 123(1) PDEU. Da pa bi se preprečilo, da bi se spodbuda za države članice za vodenje zdrave proračunske politike zmanjšala, se s sprejetjem in izvajanjem takega programa ne sme ustvarjati gotovosti o prihodnjem odkupu obveznic, ki so jih izdale države članice, zaradi katere bi lahko države članice sprejele proračunsko politiko, s katero se ne bi upoštevalo, da bodo morale v primeru primanjkljaja poiskati financiranja na trgih, ali bi bile zavarovane pred posledicami, ki jih lahko ima v zvezi s tem sprememba njihovega makroekonomskega ali proračunskega položaja (glej v tem smislu sodbo z dne 16. junija 2015, Gauweiler in drugi, C‑62/14, EU:C:2015:400, točki 113 in 114).

   V tem okviru je treba na prvem mestu ugotoviti, da je iz uvodne izjave 7 Sklepa 2015/774 razvidno, da je izvajanje PSPP predvideno, le dokler Svet ECB ne bo ugotovil trajnostne prilagoditve gibanja inflacije, ki je skladna z njegovim ciljem doseganja srednjeročne stopnje inflacije pod 2 %, vendar blizu te vrednosti. Čeprav je bilo konkretno trajanje predvidene uporabe PSPP večkrat podaljšano, pa je bilo o tem podaljšanju vedno odločeno, ne da bi se podvomilo o tem načelu, kot je to potrjeno v uvodni izjavi 3 Sklepa 2015/2464 in v uvodni izjavi 5 Sklepa 2017/100. Iz tega izhaja, da je ESCB v svojih zaporednih sklepih določil nakup državnih obveznic le v obsegu, ki je nujen za ohranitev stabilnosti cen, da je redno revidiral obseg PSPP in da je stalno ohranil začasnost tega programa.

   Sklep 2015/774 zato državam članicam ne omogoča, da bi določile proračunsko politiko, ne da bi upoštevale, da kontinuiteta izvajanja PSPP srednjeročno nikakor ni zagotovljena in da bodo morale torej v primeru primanjkljaja poiskati financiranja na trgih, ne da bi imele možnost koristiti olajšanje pogojev financiranja, do katerega bi lahko prišlo z izvajanjem PSPP (glej po analogiji sodbo z dne 16. junija 2015, Gauweiler in drugi, C‑62/14, EU:C:2015:400, točki 112 in 114). Na drugem mestu je treba poudariti, da Sklep 2015/774 in smernice vsebujejo vrsto jamstev, katerih namen je omejiti učinke PSPP na spodbudo za vodenje zdrave proračunske politike.

   (Glej točke od 130 do 134, 136 in 137.)

10.  Glej besedilo odločbe.

    (Glej točke od 146 do 149.)

11.  Glej besedilo odločbe.

    (Glej točke od 153 do 157.)