Zadeva C‑365/12 P

Evropska komisija

proti

EnBW Energie Baden-Württemberg AG

„Pritožba — Uredba (ES) št. 1049/2001 — Dostop do dokumentov institucij — Dokumenti v zvezi s postopkom izvajanja člena 81 ES — Uredbi (ES) št. 1/2003 in (ES) št. 773/2004 — Zavrnitev dostopa — Izjeme v zvezi z varstvom preiskav, poslovnih interesov in postopka odločanja institucij — Obveznost zadevne institucije, da opravi konkreten in posamičen preizkus vsebine dokumentov, navedenih v prošnji za dostop do dokumentov“

Povzetek – Sodba Sodišča (tretji senat) z dne 27. februarja 2014

1. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo namena inšpekcij, preiskav in revizij – Varstvo poslovnih interesov – Uporaba za upravne spise v zvezi s postopki nadzora omejevalnih sporazumov – Dokumenti, izmenjani med Komisijo in priglasitelji ali tretjimi osebami – Splošna domneva o uporabe izjeme od pravice do dostopa do vseh dokumentov upravnega spisa – Ovrženje te splošne domneve – Meje

   (člena 15(3) PDEU in 101(1) PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2) in (3); Uredba Sveta št. 1/2003; Uredba Komisije št. 773/2004)

2. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Uporaba za upravne spise v zvezi s postopki nadzora omejevalnih sporazumov – Splošna domneva o uporabe izjeme od pravice do dostopa do vseh dokumentov upravnega spisa – Ovrženje te splošne domneve – Dostop osebe, ki je bila oškodovana zaradi omejevalnega sporazuma in ki skuša pridobiti odškodnino, do dokumentov iz spisa v zvezi s postopkom na podlagi člena 101(1) PDEU – Dokazno breme zainteresirane stranke – Obveznost tehtanja prisotnih interesov

   (člen 101(1) PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4)

3. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo postopka odločanja – Varstvo pravnih nasvetov – Uporaba za upravne spise v zvezi s postopki nadzora omejevalnih sporazumov – Notranji dokumenti Komisije v zvezi s postopkom, ki ni končan – Splošna domneva uporabe izjeme od pravice do dostopa do vseh mnenj – Ovrženje te splošne domneve – Meje

   (člen 101(1) PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(3))

1.  Kadar dokumenti, na katere se nanaša prošnja za dostop, ki temelji na Uredbi št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, spadajo na posebno področje prava Unije, kot je postopek na podlagi člena 81 ES, se izjem od pravice do dostopa do dokumentov, ki so določene zlasti v členu 4 navedene uredbe, ne sme razlagati brez upoštevanja specialnih pravil, ki urejajo dostop do teh dokumentov in ki so v tem primeru določena z uredbama št. 1/2003 in 773/2004 v zvezi z vodenjem postopkov Komisije v skladu s členoma 81 ES in 82 ES.

   Ker te uredbe ne vsebujejo določb, ki bi izrecno določale, da ena uredba prevlada nad drugo, je treba zagotoviti, da bo uporaba vsake izmed omenjenih uredb združljiva z uporabo druge in bo omogočala njihovo dosledno uporabo. Vendar, prvič, za to pravico do dostopa, čeprav je cilj Uredbe št. 1049/2001 javnosti podeliti pravico čim širšega dostopa do dokumentov institucij, veljajo nekatere omejitve na podlagi javnega ali zasebnega interesa. Drugič, člena 27(2) in 28 Uredbe št. 1/2003 in členi 6, 8, 15 in 16 Uredbe št. 773/2004 restriktivno urejajo uporabo dokumentov iz spisa v zvezi s postopkom izvajanja člena 81 ES. Tako ne le da stranke postopka izvajanja člena 81 ES nimajo pravice do neomejenega dostopa do dokumentov iz spisa Komisije, temveč tudi tretje osebe, z izjemo pritožnikov, v okviru takega postopka nimajo pravice do dostopa do dokumentov iz spisa Komisije. Če bi lahko druge osebe od tistih, ki imajo pravico do dostopa do spisa na podlagi uredb št. 1/2003 in št. 773/2004, ali tistih, ki tako pravico načeloma imajo, pa je niso izkoristile ali jim je bila ta pravica zavrnjena, pridobile dostop do dokumentov na podlagi Uredbe št. 1049/2001, bi bila ureditev dostopa do spisa, uvedena z uredbama št. 1/2003 in 773/2004, ogrožena. Vendar čeprav se pravica do vpogleda v spis v okviru postopka izvajanja člena 81 ES in pravica do dostopa do dokumentov na podlagi Uredbe št. 1049/2001 pravno razlikujeta, pa s funkcionalnega vidika privedeta do primerljivega položaja.

   Zato bi lahko zagotovitev splošnega dostopa na podlagi Uredbe št. 1049/2001 do dokumentov iz spisa v zvezi s postopkom izvajanja člena 81 ES ogrozil ravnovesje, ki ga je zakonodajalec Unije v uredbah št. 1/2003 in št. 773/2004 želel zagotoviti med, prvič, obveznostjo zadevnih podjetij, da Komisiji posredujejo poslovne informacije, ki so morda občutljive, da bo lahko ugotovila obstoj omejevalnega sporazuma in presojala njegovo združljivost z navedenim členom, in drugič, jamstvom okrepljenega varstva informacij, ki so bile posredovane Komisiji, iz naslova poklicne tajnosti in poslovne skrivnosti. Iz tega izhaja, da lahko Komisija za namene uporabe izjem iz člena 4(2), prva in tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 upravičeno domneva – ne da bi opravila konkreten in posamičen preizkus vsakega dokumenta iz spisa v zvezi s postopkom izvajanja člena 81 ES – da bi razkritje teh dokumentov načeloma oslabilo varstvo poslovnih interesov podjetij, ki so vključena v ta postopek, in varstvo namena preiskav v zvezi s tem postopkom. V zvezi s tem je preiskave v zvezi s postopkom izvajanja člena 81 ES mogoče šteti za končane, le če je odločba, ki jo Komisija sprejme v okviru tega postopka, pravnomočna.

   Ta splošna domneva ne izključuje možnosti, da se dokaže, da za dokument, katerega razkritje se zaproša, ta domneva ne velja ali da prevlada javni interes za razkritje tega dokumenta v skladu s členom 4(2) Uredbe št. 1049/2001. Nasprotno pa zahteve, da se preveri, ali se zadevna splošna domneva dejansko uporablja, ni mogoče razlagati tako, da bi morala Komisija posamično preučiti vsak dokument, ki se zahteva v posamezni zadevi, saj bi se s tem tej splošni domnevi odvzel polni učinek, in sicer omogočenje Komisiji, da na vseobsegajočo zahtevo za dostop tudi odgovori vseobsegajoče.

   (Glej točke od 83 do 90, 93 in od 99 do 101.)

2.  Seveda pravica vsake osebe, da zahteva povrnitev škode, ki bi ji jo povzročila kršitev člena 81 ES, krepi delovanje pravil Unije o konkurenci, s čimer prispeva k ohranjanju učinkovite konkurence v Uniji. Vendar tako posplošene ugotovitve ne morejo prevladati nad razlogi, ki upravičujejo zavrnitev razkritja dokumentov iz spisa v zvezi s postopkom izvajanja člena 81 ES.

   Za zagotovitev učinkovitega varstva pravice do odškodnine, ki jo ima vložnik prošnje, ni nujno, da je vsak dokument v zvezi s postopkom izvajanja člena 81 ES posredovan takemu vložniku prošnje, saj je malo verjetno, da bi odškodninska tožba morala temeljiti na vseh elementih v spisu v zvezi s tem postopkom. Vsakdo, ki želi doseči povrnitev škode, ki mu je nastala zaradi kršitve člena 81 ES, mora dokazati potrebo po vpogledu v ta ali oni dokument iz spisa Komisije, da lahko ta od primera do primera tehta interese, ki upravičujejo posredovanje takih dokumentov, in njihovo varstvo, ob upoštevanju vseh upoštevnih okoliščin primera. Če take potrebe ni, interes, ki ga ima za povrnitev škode, ki mu je nastala zaradi kršitve člena 81 ES, ne more biti prevladujoč javni interes v smislu člena 4(2) Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije

   (Glej točke od 104 do 108.)

3.  Če ob preučitvi zahteve za dostop do mnenj, sestavljenih v okviru postopka na podlagi člena 81 ES, potekajo postopki s tožbami za razglasitev ničnosti odločbe Komisije v zvezi z izvajanjem tega člena, lahko Komisija glede na izid teh sodnih postopkov nadaljuje svoje dejavnosti za namene morebitnega sprejetja nove odločbe. Zato je treba ugotoviti, da obstaja splošna domneva, da bi to, da bi se navedeni instituciji naložila obveznost, da razkrije mnenja v smislu člena 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, medtem ko ti postopki tečejo, resno oslabilo postopek odločanja te institucije. Prav zaradi te splošne domneve Komisiji namreč v svoji odločbi o dostopu do dokumentov ni treba dokazati, da vsak zadevni dokument vsebuje mnenje v smislu te določbe. Vendar zgoraj navedena splošna domneva ne izključuje možnosti, da se dokaže, da za dokument, katerega razkritje se zahteva, ta domneva ne velja ali da prevlada javni interes za razkritje zadevnega dokumenta na podlagi člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001.

   (Glej točke 114, 116 in 117.)

Zadeva C‑365/12 P

Evropska komisija

proti

EnBW Energie Baden-Württemberg AG

„Pritožba — Uredba (ES) št. 1049/2001 — Dostop do dokumentov institucij — Dokumenti v zvezi s postopkom izvajanja člena 81 ES — Uredbi (ES) št. 1/2003 in (ES) št. 773/2004 — Zavrnitev dostopa — Izjeme v zvezi z varstvom preiskav, poslovnih interesov in postopka odločanja institucij — Obveznost zadevne institucije, da opravi konkreten in posamičen preizkus vsebine dokumentov, navedenih v prošnji za dostop do dokumentov“

Povzetek – Sodba Sodišča (tretji senat) z dne 27. februarja 2014

1. Institucije Evropske unije — Pravica javnosti do dostopa do dokumentov — Uredba (ES) št. 1049/2001 — Izjeme od pravice dostopa do dokumentov — Varstvo namena inšpekcij, preiskav in revizij — Varstvo poslovnih interesov — Uporaba za upravne spise v zvezi s postopki nadzora omejevalnih sporazumov — Dokumenti, izmenjani med Komisijo in priglasitelji ali tretjimi osebami — Splošna domneva o uporabe izjeme od pravice do dostopa do vseh dokumentov upravnega spisa — Ovrženje te splošne domneve — Meje

   (člena 15(3) PDEU in 101(1) PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2) in (3); Uredba Sveta št. 1/2003; Uredba Komisije št. 773/2004)

2. Institucije Evropske unije — Pravica javnosti do dostopa do dokumentov — Uredba (ES) št. 1049/2001 — Izjeme od pravice dostopa do dokumentov — Uporaba za upravne spise v zvezi s postopki nadzora omejevalnih sporazumov — Splošna domneva o uporabe izjeme od pravice do dostopa do vseh dokumentov upravnega spisa — Ovrženje te splošne domneve — Dostop osebe, ki je bila oškodovana zaradi omejevalnega sporazuma in ki skuša pridobiti odškodnino, do dokumentov iz spisa v zvezi s postopkom na podlagi člena 101(1) PDEU — Dokazno breme zainteresirane stranke — Obveznost tehtanja prisotnih interesov

   (člen 101(1) PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4)

3. Institucije Evropske unije — Pravica javnosti do dostopa do dokumentov — Uredba (ES) št. 1049/2001 — Izjeme od pravice dostopa do dokumentov — Varstvo postopka odločanja — Varstvo pravnih nasvetov — Uporaba za upravne spise v zvezi s postopki nadzora omejevalnih sporazumov — Notranji dokumenti Komisije v zvezi s postopkom, ki ni končan — Splošna domneva uporabe izjeme od pravice do dostopa do vseh mnenj — Ovrženje te splošne domneve — Meje

   (člen 101(1) PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(3))

1.  Kadar dokumenti, na katere se nanaša prošnja za dostop, ki temelji na Uredbi št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, spadajo na posebno področje prava Unije, kot je postopek na podlagi člena 81 ES, se izjem od pravice do dostopa do dokumentov, ki so določene zlasti v členu 4 navedene uredbe, ne sme razlagati brez upoštevanja specialnih pravil, ki urejajo dostop do teh dokumentov in ki so v tem primeru določena z uredbama št. 1/2003 in 773/2004 v zvezi z vodenjem postopkov Komisije v skladu s členoma 81 ES in 82 ES.

   Ker te uredbe ne vsebujejo določb, ki bi izrecno določale, da ena uredba prevlada nad drugo, je treba zagotoviti, da bo uporaba vsake izmed omenjenih uredb združljiva z uporabo druge in bo omogočala njihovo dosledno uporabo. Vendar, prvič, za to pravico do dostopa, čeprav je cilj Uredbe št. 1049/2001 javnosti podeliti pravico čim širšega dostopa do dokumentov institucij, veljajo nekatere omejitve na podlagi javnega ali zasebnega interesa. Drugič, člena 27(2) in 28 Uredbe št. 1/2003 in členi 6, 8, 15 in 16 Uredbe št. 773/2004 restriktivno urejajo uporabo dokumentov iz spisa v zvezi s postopkom izvajanja člena 81 ES. Tako ne le da stranke postopka izvajanja člena 81 ES nimajo pravice do neomejenega dostopa do dokumentov iz spisa Komisije, temveč tudi tretje osebe, z izjemo pritožnikov, v okviru takega postopka nimajo pravice do dostopa do dokumentov iz spisa Komisije. Če bi lahko druge osebe od tistih, ki imajo pravico do dostopa do spisa na podlagi uredb št. 1/2003 in št. 773/2004, ali tistih, ki tako pravico načeloma imajo, pa je niso izkoristile ali jim je bila ta pravica zavrnjena, pridobile dostop do dokumentov na podlagi Uredbe št. 1049/2001, bi bila ureditev dostopa do spisa, uvedena z uredbama št. 1/2003 in 773/2004, ogrožena. Vendar čeprav se pravica do vpogleda v spis v okviru postopka izvajanja člena 81 ES in pravica do dostopa do dokumentov na podlagi Uredbe št. 1049/2001 pravno razlikujeta, pa s funkcionalnega vidika privedeta do primerljivega položaja.

   Zato bi lahko zagotovitev splošnega dostopa na podlagi Uredbe št. 1049/2001 do dokumentov iz spisa v zvezi s postopkom izvajanja člena 81 ES ogrozil ravnovesje, ki ga je zakonodajalec Unije v uredbah št. 1/2003 in št. 773/2004 želel zagotoviti med, prvič, obveznostjo zadevnih podjetij, da Komisiji posredujejo poslovne informacije, ki so morda občutljive, da bo lahko ugotovila obstoj omejevalnega sporazuma in presojala njegovo združljivost z navedenim členom, in drugič, jamstvom okrepljenega varstva informacij, ki so bile posredovane Komisiji, iz naslova poklicne tajnosti in poslovne skrivnosti. Iz tega izhaja, da lahko Komisija za namene uporabe izjem iz člena 4(2), prva in tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 upravičeno domneva – ne da bi opravila konkreten in posamičen preizkus vsakega dokumenta iz spisa v zvezi s postopkom izvajanja člena 81 ES – da bi razkritje teh dokumentov načeloma oslabilo varstvo poslovnih interesov podjetij, ki so vključena v ta postopek, in varstvo namena preiskav v zvezi s tem postopkom. V zvezi s tem je preiskave v zvezi s postopkom izvajanja člena 81 ES mogoče šteti za končane, le če je odločba, ki jo Komisija sprejme v okviru tega postopka, pravnomočna.

   Ta splošna domneva ne izključuje možnosti, da se dokaže, da za dokument, katerega razkritje se zaproša, ta domneva ne velja ali da prevlada javni interes za razkritje tega dokumenta v skladu s členom 4(2) Uredbe št. 1049/2001. Nasprotno pa zahteve, da se preveri, ali se zadevna splošna domneva dejansko uporablja, ni mogoče razlagati tako, da bi morala Komisija posamično preučiti vsak dokument, ki se zahteva v posamezni zadevi, saj bi se s tem tej splošni domnevi odvzel polni učinek, in sicer omogočenje Komisiji, da na vseobsegajočo zahtevo za dostop tudi odgovori vseobsegajoče.

   (Glej točke od 83 do 90, 93 in od 99 do 101.)

2.  Seveda pravica vsake osebe, da zahteva povrnitev škode, ki bi ji jo povzročila kršitev člena 81 ES, krepi delovanje pravil Unije o konkurenci, s čimer prispeva k ohranjanju učinkovite konkurence v Uniji. Vendar tako posplošene ugotovitve ne morejo prevladati nad razlogi, ki upravičujejo zavrnitev razkritja dokumentov iz spisa v zvezi s postopkom izvajanja člena 81 ES.

   Za zagotovitev učinkovitega varstva pravice do odškodnine, ki jo ima vložnik prošnje, ni nujno, da je vsak dokument v zvezi s postopkom izvajanja člena 81 ES posredovan takemu vložniku prošnje, saj je malo verjetno, da bi odškodninska tožba morala temeljiti na vseh elementih v spisu v zvezi s tem postopkom. Vsakdo, ki želi doseči povrnitev škode, ki mu je nastala zaradi kršitve člena 81 ES, mora dokazati potrebo po vpogledu v ta ali oni dokument iz spisa Komisije, da lahko ta od primera do primera tehta interese, ki upravičujejo posredovanje takih dokumentov, in njihovo varstvo, ob upoštevanju vseh upoštevnih okoliščin primera. Če take potrebe ni, interes, ki ga ima za povrnitev škode, ki mu je nastala zaradi kršitve člena 81 ES, ne more biti prevladujoč javni interes v smislu člena 4(2) Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije

   (Glej točke od 104 do 108.)

3.  Če ob preučitvi zahteve za dostop do mnenj, sestavljenih v okviru postopka na podlagi člena 81 ES, potekajo postopki s tožbami za razglasitev ničnosti odločbe Komisije v zvezi z izvajanjem tega člena, lahko Komisija glede na izid teh sodnih postopkov nadaljuje svoje dejavnosti za namene morebitnega sprejetja nove odločbe. Zato je treba ugotoviti, da obstaja splošna domneva, da bi to, da bi se navedeni instituciji naložila obveznost, da razkrije mnenja v smislu člena 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, medtem ko ti postopki tečejo, resno oslabilo postopek odločanja te institucije. Prav zaradi te splošne domneve Komisiji namreč v svoji odločbi o dostopu do dokumentov ni treba dokazati, da vsak zadevni dokument vsebuje mnenje v smislu te določbe. Vendar zgoraj navedena splošna domneva ne izključuje možnosti, da se dokaže, da za dokument, katerega razkritje se zahteva, ta domneva ne velja ali da prevlada javni interes za razkritje zadevnega dokumenta na podlagi člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001.

   (Glej točke 114, 116 in 117.)