Zadeva C‑431/22

Scuola europea di Varese

proti

PD kot osebi, ki izvaja starševsko odgovornost za NG,
in
LC kot osebi, ki izvaja starševsko odgovornost za NG

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Corte suprema di cassazione)

Sodba Sodišča (drugi senat) z dne 21. decembra 2023

„Predhodno odločanje – Konvencija o Statutu Evropskih šol – Člen 27(2) – Splošni pravilnik evropskih šol – Členi 62, 66 in 67 – Izpodbijanje sklepa učiteljskega zbora, da učenec ne napreduje v višji razred sekundarnega izobraževanja – Nepristojnost nacionalnih sodišč – Izključna pristojnost odbora evropskih šol za pritožbe – Učinkovito sodno varstvo“

1. Vprašanja za predhodno odločanje – Pristojnost Sodišča – Pojem akta, ki ga sprejmejo institucije – Konvencija o Statutu Evropskih šol – Vključitev

   (člen 267, prvi odstavek, točka (b), in člen 352 PDEU; Konvencija o Statutu Evropskih šol)

   (Glej točki 50 in 51.)

2. Mednarodni sporazumi – Konvencija o Statutu Evropskih šol – Izključna pristojnost odbora za pritožbe – Spor, ki se nanaša na zakonitost sklepa učiteljskega zbora evropske šole, da učenec ne napreduje v višji razred sekundarnega izobraževanja – Vključitev – Poseg v načelo učinkovitega sodnega varstva – Neobstoj

   (Konvencija o Statutu Evropskih šol; člen 27(2); splošni pravilnik evropskih šol (2014), členi 61, 62, 66 in 67)

   (Glej točke 54, 56, 67, 68, 74, 75, 78, 82, 84, 85, 89 in od 97 do 99 ter izrek.)

Povzetek

Staršema kot zakonitima zastopnikoma mladoletnega sina, ki je bil takrat vključen v peti razred sekundarnega izobraževanja v Scuola europea di Varese (Evropska šola v Vareseju, Italija), je bil vročen sklep pristojnega učiteljskega zbora, da njun sin ne napreduje v višji razred. Ta starša sta pri Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (deželno upravno sodišče za Lombardijo, Italija) vložila tožbo za odpravo tega sklepa. To sodišče se je izreklo za pristojno za obravnavo te tožbe.

Evropska šola v Vareseju je pri združenem senatu Corte suprema di cassazione (kasacijsko sodišče, Italija), ( 1 ) ki je v tej zadevi predložitveno sodišče, vložila predlog za predhodno odločitev o vprašanju sodne pristojnosti, da bi se ugotovila nepristojnost italijanskih sodišč za odločanje o zadevnem sporu. Po mnenju te šole je za tak spor izključno pristojen odbor evropskih šol za pritožbe (v nadaljevanju: odbor za pritožbe), in sicer v skladu s povezanimi določbami člena 27 Konvencije o Statutu Evropskih šol ( 2 ) in člena 67(1) splošnega pravilnika evropskih šol v različici, ki se uporablja za dejansko stanje v sporu o glavni stvari (v nadaljevanju: splošni pravilnik iz leta 2014). ( 3 ) Starša ter državni tožilec pa menijo, da so za odločanje o navedenem sporu pristojna italijanska sodišča, saj je zlasti v skladu s členom 27(2) Konvencije o Statutu Evropskih šol izključna sodna pristojnost odbora za pritožbe omejena na akte, ki posegajo v položaj in jih sprejme svet guvernerjev ali upravni odbor šole.

Predložitveno sodišče, ki odloča o tem predhodnem vprašanju glede pristojnosti italijanskih sodišč, je navedlo, da se je v okoliščinah, ki so podobne okoliščinam, ki opredeljujejo obravnavani spor, že odločilo v prid taki pristojnosti. ( 4 ) Tako je odločilo, da izključna pristojnost odbora za pritožbe zajema akte, ki posegajo v položaj in jih sprejme svet guvernerjev ali upravni odbor evropske šole, ne pa tudi aktov, ki jih sprejme učiteljski zbor take šole. ( 5 ) Vendar predložitveno sodišče navaja, da je, ko je odločilo tako, takrat veljavni splošni pravilnik zoper sklepe učiteljskega zbora, da učenec ne napreduje v višji razred, določal le omejeno pravno sredstvo znotraj evropskih šol, ki je bilo povsem upravne narave, in da še ni določal možnosti, da bi se zoper take sklepe vložilo pravno sredstvo v upravnem sporu pri odboru za pritožbe.

Po mnenju predložitvenega sodišča pa bi lahko dejstvo, da je bila medtem možnost takega pravnega sredstva v upravnem sporu določena s splošnim pravilnikom iz leta 2005 in nato potrjena v členu 67 splošnega pravilnika iz leta 2014, upravičilo, da se zdaj prizna izključna pristojnost odbora za pritožbe za odločanje v takih sporih. Po mnenju tega sodišča se zdi, da bi lahko taka rešitev izhajala zlasti iz spoznanj iz sodbe Oberto in O’Leary, ( 6 ) v kateri naj bi Sodišče na podlagi pravil Dunajske konvencije ( 7 ) že priznalo, da je bila lahko odboru za pritožbe veljavno dodeljena izključna pristojnost za odločanje o pravnih sredstvih zoper akt ravnatelja evropske šole, ki je posegal v položaj učitelja na zadevni šoli. V zvezi s tem naj bi se lahko izkazali za upoštevne tudi različni dokumenti, ki jih je predložila Evropska šola v Vareseju, zlasti številni sklepi, s katerimi je odbor za pritožbe odločil v sporih, ki se nanašajo na sklepe učiteljskih zborov, da učenec v sekundarnem izobraževanju ne napreduje v višji razred, s čimer je ta odbor razvil ustaljeno sodno prakso, odkar mu je bila s splošnim pravilnikom iz leta 2005 podeljena pristojnost za odločanje o takih sporih.

Ob siceršnji navedbi, da zaradi razlik v dejanskem stanju, ki obstajajo med sodbo Oberto in O’Leary ter obravnavano zadevo, razlage člena 27(2) Konvencije o Statutu Evropskih šol ni mogoče šteti za tako očitno, da ne dopušča razumnega dvoma, je predložitveno sodišče pri Sodišču vložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe.

Sodišče je s sodbo ugotovilo, da ima odbor za pritožbe izključno pristojnost na prvi in končni stopnji – ko so izčrpane upravne poti, določene s splošnim pravilnikom iz leta 2014 – za odločanje o vsakem sporu, ki se nanaša na zakonitost sklepa učiteljskega zbora evropske šole, da učenec ne napreduje v višji razred sekundarnega izobraževanja. ( 8 )

Presoja Sodišča

Sodišče je najprej opozorilo, da je sistem evropskih šol sistem posebne vrste, ki z mednarodnim sporazumom pomeni obliko sodelovanja med državami članicami ter med njimi in Evropsko unijo. Evropske šole so zato mednarodna organizacija, ki je kljub funkcionalnim vezem z Unijo formalno ločena od nje in njenih držav članic. Zato, čeprav je Konvencija o Statutu Evropskih šol, kar zadeva Unijo, akt institucije Unije v smislu člena 267, prvi odstavek, točka (b), PDEU, zanjo velja tudi mednarodno pravo, oziroma kar natančneje zadeva njeno razlago, mednarodno pogodbeno pravo. To pravo je bilo v bistvu kodificirano z Dunajsko konvencijo, katere pravila se uporabljajo za sporazum, sklenjen med državami članicami in mednarodno organizacijo, kot je Konvencija o Statutu Evropskih šol, če ta pravila izvirajo iz običajnega mednarodnega prava. Zadnjenavedeno konvencijo je treba zato razlagati v skladu s temi pravili, posebej v skladu s pravili iz člena 31 Dunajske konvencije, ki odraža običajno mednarodno pravo.

Sodišče je po opozorilu na besedilo člena 27(2) Konvencije o Statutu Evropskih šol ter na besedilo in obseg ustreznih določb splošnega pravilnika iz leta 2014 ( 9 ) preverilo, ali po analogiji s tem, kar je presodilo v sodbi Oberto in O’Leary v zvezi s sklepi direktorja evropske šole, pravila iz člena 31 Dunajske konvencije dopuščajo, da se člen 27(2), prvi pododstavek, Konvencije o Statutu Evropskih šol razlaga tako, da ne nasprotuje temu, da ima odbor za pritožbe na podlagi določb splošnega pravilnika iz leta 2014 izključno pristojnost za odločanje o sklepih, da učenec evropske šole ne napreduje v višji razred, čeprav tega sklepa ni izdal svet guvernerjev ali upravni odbor te šole, temveč učiteljski zbor.

V zvezi s tem je Sodišče glede člena 31(1) Dunajske konvencije opozorilo, da se v skladu s to določbo mednarodna pogodba razlaga v skladu z običajnim pomenom izrazov v mednarodni pogodbi v njihovem kontekstu ter glede na njen predmet in namen. Sodišče je tako presodilo, da čeprav akti učiteljskih zborov niso izrecno navedeni v členu 27(2), prvi pododstavek, Konvencije o Statutu Evropskih šol, normativni kontekst, v katerega se umešča ta določba, in cilji, ki jim sledi Konvencija o Statutu Evropskih šol, omogočajo ugotovitev, da razširitev pristojnosti na odbor za pritožbe z določbami splošnega pravilnika iz leta 2014 ni v nasprotju s to določbo Konvencije o Statutu Evropskih šol.

Sodišče je v zvezi s členom 31(3)(a) in (b) Dunajske konvencije opozorilo, da iz njega izhaja, da je treba pri razlagi mednarodne pogodbe skupaj s kontekstom na eni strani upoštevati vsak poznejši dogovor med pogodbenicami glede razlage mednarodne pogodbe ali uporabe njenih določb ter na drugi strani vsako poznejšo dejansko uporabo te mednarodne pogodbe, na podlagi katere nastane dogovor pogodbenic v zvezi z razlago navedene mednarodne pogodbe.

V tem okviru je Sodišče presodilo, da je mogoče s tem, da je svet guvernerjev sprejel člene 62, 66 in 67 splošnega pravilnika 2014 in pred tem podobne določbe v splošnem pravilniku iz leta 2005, ter s tem, da sta tako glavni tajnik kot tudi odbor za pritožbe te določbe od takrat brez prekinitve uporabljala, ne da bi pogodbenice Konvencije o Statutu Evropskih šol to sprejetje in uporabo izpodbijale, potrditi obstoj, če že ne poznejšega dogovora med temi pogodbenicami glede razlage navedene konvencije in glede uporabe njenih določb v smislu člena 31(3)(a) Dunajske konvencije, pa vsaj dejanske uporabe, na podlagi katere nastane dogovor pogodbenic v zvezi z razlago v smislu člena 31(3)(b) Dunajske konvencije. To, da pogodbenice Konvencije o Statutu Evropskih šol take neprekinjene uporabe niso izpodbijale, je treba namreč šteti za ravnanje teh pogodbenic, ki odraža njihovo tiho privolitev v navedeno uporabo, in torej za tako dejansko uporabo. Tak dogovor in/ali taka dejanska uporaba pa lahko imata prednost pred besedilom člena 27(2), prvi pododstavek, prvi stavek, Konvencije o Statutu Evropskih šol. Iz tega sledi, da je treba to določbo razumeti tako, da ne nasprotuje temu, da se za sklepe učiteljskega zbora evropskih šol, da učenec ne napreduje v višji razred, načeloma šteje, da spadajo na področje uporabe navedene določbe.

Sodišče je glede na to ugotovilo, da ima odbor za pritožbe na podlagi člena 67(1) splošnega pravilnika iz leta 2014 izključno pristojnost na prvi in končni stopnji – ko so izčrpane upravne poti, določene s členom 62(1) tega pravilnika – za odločanje o sporih, ki se nanašajo na sklepe učiteljskega zbora evropske šole, da učenec ne napreduje v višji razred sekundarnega izobraževanja, in da taka izključna pristojnost ni v nasprotju s členom 27(2) Konvencije o Statutu Evropskih šol.

Poleg tega je Sodišče pojasnilo, da taka razlaga upoštevnih določb Konvencije o Statutu Evropskih šol in splošnega pravilnika iz leta 2014 ne posega v pravico zadevnih oseb do učinkovitega sodnega varstva.

V zvezi s Konvencijo o Statutu Evropskih šol je treba pri razlagi te konvencije uporabiti splošna načela prava Unije, hkrati pa morajo ta načela ustrezno upoštevati in spoštovati organi, ustanovljeni z navedeno konvencijo, kadar izvršujejo pristojnosti, ki izhajajo iz pravil, določenih s to konvencijo, in sprejemajo akte v skladu z njenimi določbami. Kot je razvidno iz sklepov odbora za pritožbe, ki jih je predložila Evropska šola v Vareseju, določbe člena 62(1) splošnega pravilnika iz leta 2014, čeprav se nanašajo na upravno pritožbo, ki se lahko vloži pri glavnem tajniku, zato tudi omejujejo obseg sodne pristojnosti tega odbora v primeru pravnega sredstva, ki ga pravni zastopniki učenca vložijo zoper sklep glavnega tajnika, s katerim je bila zavrnjena upravna pritožba, ki je bila najprej vložena pri njem.

Pravno sredstvo, tudi če je tako omejeno, pa ne posega v načelo učinkovitega sodnega varstva, če „kršitev pravnega pravila v zvezi s postopkom za napredovanje v višji razred“ v smislu člena 62(1) splošnega pravilnika iz leta 2014 v širokem smislu pomeni kršitev katerega koli tako strogo postopkovnega kot tudi materialnega pravila, ki mora nujno veljati pri odločanju učiteljskih zborov. Med ta pravila spadajo tudi ustrezna splošna načela prava Unije, katerih spoštovanje mora zato zagotoviti odbor za pritožbe, kadar odloča o pravnem sredstvu, ki se nanaša na sklep učiteljskega zbora, da učenec ne napreduje v višji razred.

V zvezi z obsegom nadzora, ki ga izvede ta odbor za pritožbe nad obrazložitvijo takega sklepa učiteljskega zbora, načelo učinkovitega sodnega varstva tako med drugim zahteva, da brez poseganja v široko diskrecijsko pravico, neločljivo povezano s funkcijo odločanja, ki je podeljena učiteljskemu zboru, tak nadzor zajema vsaj preverjanje neobstoja prekoračitve ali zlorabe pooblastil, napačne uporabe prava ali očitne napake pri presoji.

( 1 ) Na podlagi člena 41 italijanskega zakonika o civilnem postopku, ki določa: „Dokler o zadevi ni vsebinsko odločeno na prvi stopnji, lahko vsaka stranka pri združenem senatu [Corte suprema di cassazione (kasacijsko sodišče, Italija)] predlaga, da odloči o vprašanjih glede pristojnosti […]“.

( 2 ) Konvencija o Statutu Evropskih šol, sklenjena v Luxembourgu 21. junija 1994 med državami članicami in Evropskimi skupnostmi (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 16, zvezek 1, str. 16). V skladu s členom 27(2), prvi pododstavek, Konvencije o Statutu Evropskih šol ima, „[k]o so izčrpane vse upravne poti, […] odbor za pritožbe izključno pristojnost na prvi in končni stopnji v kakršnih koli sporih glede uporabe te konvencije za vse osebe, ki jih zajema, razen upravnega in pomožnega osebja, in glede zakonitosti katerega koli akta, ki temelji na tej konvenciji, ali glede pravilnika [na tej konvenciji ali na pravilniku], ki je na njej zasnovan, in škoduje takim osebam s strani odbora [sveta] guvernerjev [ali] upravnega odbora šole pri izvajanju njihovih pooblastil, kakor jih določa ta konvencija“. Člen 27(2), drugi pododstavek, Konvencije o Statutu Evropskih šol določa, da se pogoji in podrobna pravila v zvezi s postopki, začetimi pred odborom za pritožbe, določijo, kakor je to ustrezno, s pravilnikom o delu učnega osebja ali s pogoji za zaposlitev učiteljev s krajšim delovnim časom ali s splošnim pravilnikom evropskih šol.

( 3 ) Splošni pravilnik evropskih šol v različici št. 2014-03-D-14-fr-11. V skladu s členom 67(1) splošnega pravilnika iz leta 2014 lahko „[z]oper eksplicitne ali implicitne upravne sklepe, sprejete na podlagi pritožb iz prejšnjega člena, […] zakoniti zastopniki učencev, na katere sporni sklep neposredno vpliva, vložijo pravno sredstvo v upravnem sporu pri odboru za pritožbe iz člena 27 [Konvencije o Statutu Evropskih šol].

( 4 ) Corte suprema di cassazione (kasacijsko sodišče), sodba z dne 15. marca 1999, ECLI:IT:CASS:1999:138CIV.

( 5 ) V skladu s členom 6, drugi odstavek, v povezavi s členom 27(1), (2) in (7) Konvencije o Statutu Evropskih šol.

( 6 ) Sodba z dne 11. marca 2015, Oberto in O’Leary (C‑464/13 in C‑465/13, EU:C:2015:163), v nadaljevanju: sodba Oberto in O’Leary.

( 7 ) Dunajska konvencija o pravu mednarodnih pogodb z dne 23. maja 1969 (Recueil des traités des Nations unies, zv. 1155, str. 331).

( 8 ) V skladu s členom 27(2) Konvencije o Statutu Evropskih šol v povezavi s členi 61, 62, 66 in 67 splošnega pravilnika iz leta 2014.

( 9 ) Člen 61A(1), člen 62(1) in (2), člen 66(1) in (5) ter člen 67(1) splošnega pravilnika iz leta 2014.