Zadeva C‑421/22

„DOBELES AUTOBUSU PARKS“ SIA in drugi

proti

Iepirkumu uzraudzības birojs,

„Autotransporta direkcija“ VSIA

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Augstākā tiesa (Senāts))

Sodba Sodišča (peti senat) z dne 21. decembra 2023

„Predhodno odločanje – Promet – Javne storitve železniškega in cestnega potniškega prevoza – Uredba (ES) št. 1370/2007 – Člen 1(1) – Člen 2a(2) – Člen 3(1) – Člen 4(1) – Člen 6(1) – Pogodba o izvajanju javne službe avtobusnega potniškega prevoza – Postopek oddaje javnega naročila storitev – Odprt, pregleden in nediskriminatoren razpis – Razpisna dokumentacija – Znesek nadomestila, ki ga odobri pristojni nacionalni organ – Indeksiranje, ki je omejeno časovno in na specifične kategorije stroškov – Porazdelitev tveganja“

Promet – Javne storitve železniškega in cestnega potniškega prevoza – Uredba št. 1370/2007 – Sklepanje pogodb o izvajanju javne storitve avtobusnega potniškega prevoza – Odprt, pregleden in nediskriminatoren razpisni postopek – Nadomestilo za stroške podjetij za potniški prevoz, povezane z obveznostmi javne službe – Ureditve za razporeditev stroškov – Polje proste presoje pristojnih nacionalnih organov – Možnost teh organov, da določijo sistem nadomestil, ki vseh stroškov, povezanih z upravljanjem in izvajanjem te službe, ne krije samodejno – Dopustnost – Neobstoj redne indeksacije stroškov – Kršitev načela sorazmernosti – Neobstoj

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1370/2007, členi 1(1), 2a, 3(1), 4(1) in 6(1))

(Glej točke od 41 do 44, od 46 do 52, od 54 do 56, 58 in 59 ter izrek.)

Povzetek

V Latviji je bil uveden odprt razpis za oddajo javnega naročila za opravljanje javne službe avtobusnega potniškega prevoza na omrežju linij regionalnega pomena za obdobje desetih let.

Družba „Dobeles Autobusu parks SIA“ in več drugih latvijskih družb, ki delujejo v sektorju prometa, je pri Iepirkumu uzraudzības biroja iesniegumu izskatīšanas komisija (komisija za pregled pritožb pri uradu za nadzor nad javnimi naročili, Latvija) vložilo zahtevo za revizijo, s katero so izpodbijale določbe razpisne dokumentacije. S to razpisno dokumentacijo in ustreznim osnutkom pogodbe je bil po njihovem mnenju uveden nezakonit mehanizem nadomestil za zadevno storitev, ki ne določa celotnega postopka za prilagajanje cene te storitve v primeru spremembe stroškov, ki vplivajo na to ceno. Ker je ta komisija njihovo zahtevo zavrnila, so te družbe vložile tožbo pri Administratīvā rajona tiesa (upravno sodišče prve stopnje, Latvija). Tudi to sodišče je zavrnilo njihovo tožbo, ker država v postopku prilagajanja pogodbene cene storitve v bistvu ni dolžna kriti vseh stroškov izvajalcev javne storitve prevoza in ker postopek indeksacije, ki je določen v osnutku pogodbe o javnem naročilu, ni v nasprotju z zahtevami iz Uredbe št. 1370/2007 o javnih storitvah železniškega in cestnega potniškega prevoza. ( 1 )

Augstākā tiesa (Senāts) (vrhovno sodišče, Latvija), predložitveno sodišče v obravnavani zadevi, pri katerem je bila vložena kasacijska pritožba, se je odločilo, da pri Sodišču vloži predlog za sprejetje predhodne odločbe, da se ugotovi, ali Uredba št. 1370/2007 dovoljuje sistem nadomestila, ki ne določa redne indeksacije pogodbene cene glede na zvišanje stroškov, ki so neločljivo povezani z opravljanjem storitve in na katere ponudnik nima vpliva.

Sodišče je v sodbi preučilo vprašanje, ali lahko države članice v okviru pogodb o izvajanju javne službe, sklenjenih po odprtem, preglednem in nediskriminatornem razpisnem postopku, uvedejo mehanizem nadomestila, ki pripelje do prenosa tveganj, povezanih s spremembo stroškov, na izvajalca storitev potniškega prevoza, in ki vključuje tveganje nezadostnega nadomestila zaradi povečanja nekaterih od teh stroškov. Sodišče je v zvezi s tem ugotovilo, da Uredba št. 1370/2007 ne nasprotuje takemu sistemu nadomestila, ki pristojnim nacionalnim organom ne nalaga, da izvajalcu te javne storitve, za katerega velja obveznost javne službe, dodelijo polno nadomestilo, ki z rednim indeksiranjem krije vsakršno povečanje stroškov, povezanih z upravljanjem in izvajanjem te službe, na katere ta izvajalec nima vpliva.

Presoja Sodišča

Sodišče je na prvem mestu navedlo, da morajo pogodbe o izvajanju javne službe v skladu s členom 4(1) Uredbe št. 1370/2007 na eni strani vnaprej objektivno in pregledno določiti parametre, na podlagi katerih je treba izračunati nadomestilo, če je določeno, ( 2 ) in na drugi strani opredeliti ureditve za razporeditev stroškov, povezanih z opravljanjem storitev. ( 3 )

Iz tega izhaja, da imajo pristojni nacionalni organi – ker morajo določiti parametre za izračun nadomestila, ki ga je treba plačati izvajalcu javne službe prevoza, in opredeliti ureditve za porazdelitve stroškov, povezanih z izvajanjem te službe – v okviru pogodbe o izvajanju javne službe polje proste presoje pri zasnovi mehanizma takega nadomestila. Sodišče je zlasti ugotovilo, da možnost porazdelitve stroškov nujno pomeni, da tem organom ni treba nadomestiti vseh stroškov, temveč lahko na izvajalca te javne službe prenesejo tveganja, povezana s spremembami nekaterih od teh stroškov, ne da bi bilo pomembno, ali lahko ta izvajalec v celoti nadzira njihovo spreminjanje, ker gre pri tem spreminjanju za okoliščine, na katere navedeni izvajalec nima vpliva.

Iz samega besedila člena 4(1) Uredbe št. 1370/2007 tako izhaja, da lahko pristojni nacionalni organi pri izvrševanju svojega polja proste presoje določijo sistem nadomestil, ki zaradi parametrov za izračun teh nadomestil in zaradi ureditev za porazdelitev stroškov, ki jih opredelijo ti organi, izvajalcu javne službe prevoza ne zagotavlja samodejno njihovega celotnega kritja.

Na drugem mestu, potem ko je Sodišče opozorilo, da je namen Uredbe št. 1370/2007 opredeliti pogoje za dodelitev nadomestila, da se zagotovi hkrati učinkovito in finančno donosno izvajanje javne službe potniškega prevoza, ( 4 ) je na podlagi tega sklepalo, da mora biti namen vsakega sistema nadomestil ne le izogniti se čezmernemu nadomestilu za stroške, ampak tudi spodbujati večjo učinkovitost izvajalca javne službe prevoza. Sistem nadomestil, ki v vseh okoliščinah zagotavlja samodejno kritje vseh stroškov, povezanih z izvajanjem pogodbe o izvajanju javne službe, pa ne prinaša take spodbude k večji učinkovitosti, saj zadevni izvajalec ni spodbujan k omejitvi svojih stroškov.

Sistem nadomestil, ki brez redne indeksacije vseh teh stroškov ne krije samodejno, temveč pripelje do prenosa nekaterih tveganj na izvajalca javne službe, pa, nasprotno, lahko prispeva k uresničitvi takega cilja. Tudi glede stroškov, na katere zadevni izvajalec nima vpliva, bo namreč povečanje učinkovitosti, ki jo je pridobil, temu omogočilo okrepitev njegove finančne vzdržnosti za spopadanje s temi stroški, kar bo prispevalo k zagotavljanju pravilnega izpolnjevanja obveznosti, določenih v pogodbi o izvajanju javne službe.

Na tretjem mestu, Sodišče je navedlo, da če se pogodba o izvajanju javne službe sklene po končanem konkurenčnem razpisnem postopku, je učinek takega postopka samo po sebi to, da se znesek nadomestila, ki ga je treba plačati izvajalcu javne službe prevoza, zmanjša na minimum, s čimer se s samodejno prilagoditvijo ne prepreči le čezmerno nadomestilo, ampak tudi nezadostno nadomestilo.

Vsak izvajalec storitev, ki se odloči, da bo sodeloval v postopku javnega razpisa za izpolnitev pogodbe o izvajanju javne službe, namreč sam določi pogoje svoje ponudbe glede na vse upoštevne parametre in zlasti glede na verjetno spreminjanje stroškov, ki lahko vplivajo na izvajanje službe, s čimer opredeli raven tveganja, ki ga je pripravljen prevzeti. Zato je mogoče domnevati, da mu bo njegova ponudba, če mu bo naročilo oddano, zagotovila stopnjo donosa vloženega kapitala, ki ustreza ravni nastalega tveganja. Iz tega sledi, da sistem nadomestil, povezan s pogodbo o izvajanju javne službe, ki je bila sklenjena po odprtem, preglednem in nediskriminatornem postopku javnega razpisa, izvajalcu te javne službe sam po sebi zagotavlja kritje njegovih stroškov in mu zagotavlja tudi ustrezno nadomestilo, katerega znesek se bo spreminjal glede na raven tveganja, ki ga je ta pripravljen prevzeti.

Pristojnim nacionalnim organom tako v okviru konkurenčnega razpisnega postopka ni treba z redno indeksacijo samodejno nadomestiti vseh stroškov, ki jih ima izvajalec službe prevoza v zvezi z izpolnjevanjem pogodbe o izvajanju javne službe, ne glede na to, ali lahko na te stroške vpliva, da bi mu ta pogodba zagotovila ustrezno nadomestilo.

Poleg tega ni mogoče šteti, da neobstoj mehanizma redne indeksacije stroškov sam po sebi pomeni kršitev načela sorazmernosti. Izvajalec storitev prevoza, ki sodeluje v postopku javnega razpisa, namreč sam določi pogoje svoje ponudbe in raven tveganja, ki ga je pripravljen prevzeti, glede na podrobna pravila za nadomestilo, ki so določena v pogodbi o izvajanju javne službe, med drugim glede na neobstoj takega mehanizma. Če bi torej pristojni nacionalni organ v okviru konkurenčnega razpisnega postopka določil pogoje, ki bi bili glede na tveganja, ki jih bo moral prevzeti zadevni izvajalec javne službe, nerazumni ali pretirani, bi bilo malo verjetno, da bi mu bile predložene ponudbe, tako da bi moral ta organ te pogoje spremeniti tako, da bi bili združljivi z načelom sorazmernosti.

Možnost, da izvajalec storitev potniškega prevoza v upanju, da mu bo naročilo oddano, ponudi pogodbeno ceno, s katero se prihodnje povečanje stroškov ne upošteva dovolj, in da pogodbe ne bo mogel ustrezno izpolniti, pa je neločljivo povezana z vsakim postopkom javnega razpisa. Ta možnost tako ne upravičuje zahteve, da pogodbe o izvajanju javne službe, sklenjene po odprtem postopku javnega razpisa, vedno vsebujejo mehanizem redne indeksacije, ki samodejno zagotavlja polno nadomestilo za vsakršno povečanje stroškov, povezanih z njihovim izvajanjem, ne glede na to, ali lahko izvajalec na to povečanje vpliva.

( 1 ) Uredba (ES) št. 1370/2007 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2007 o javnih storitvah železniškega in cestnega potniškega prevoza ter o razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 1191/69 in št. 1107/70, kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) 2016/2338 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. decembra 2016 (UL 2016, L 354, str. 22) (v nadaljevanju: Uredba št. 1370/2007).

( 2 ) Člen 4(1)(b), prvi pododstavek, (i) Uredbe št. 1370/2007.

( 3 ) Člen 4(1)(c) Uredbe (EU) št. 1370/2007.

( 4 ) Člen 1(1), člen 2a(2) in točka 7 Priloge k Uredbi št. 1370/2007 v povezavi z njenimi uvodnimi izjavami 4, 7, 27 in 34.