Zadeva C‑27/22

Volkswagen Group Italia SpA
in
Volkswagen Aktiengesellschaft

proti

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložil Consiglio di Stato)

Sodba Sodišča (prvi senat) z dne 14. septembra 2023

„Predhodno odločanje – Člen 50 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – Načelo ne bis in idem – Sankcija, naložena na področju nepoštenih poslovnih praks – Kazenska narava sankcije – Kazenska sankcija, izrečena v državi članici po sprejetju sankcije za nepoštene poslovne prakse v drugi državi članici, ki pa je postala pravnomočna pred zadnjenavedeno sankcijo – Člen 52(1) – Omejitve načela ne bis in idem – Pogoji – Usklajevanje postopkov in sankcij“

1. Temeljne pravice – Načelo ne bis in idem – Pogoji uporabe – Kumulacija postopkov in sankcij kazenske narave – Merila za presojo kazenske narave – Pravna opredelitev kršitve v nacionalnem pravu, narava kršitve in stopnja strogosti zagrožene sankcije – Uporaba za upravno denarno sankcijo, ki jo naloži nacionalni organ zaradi nepoštenih poslovnih praks – Pogoji – Sledenje represivnemu cilju in visoka stopnja strogosti

   (Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 50)

   (Glej točke od 44 do 46, 48 in od 53 do 55 ter točko 1 izreka.)

2. Temeljne pravice – Načelo ne bis in idem – Omejitev – Pravna oseba, ki je bila kazensko obsojena v državi članici – Nacionalna ureditev druge države članice, ki dovoljuje ohranitev globe kazenske narave, naložene isti osebi za ista dejanja – Nedopustnost – Zadeva obsodba, ki je bila izrečena po izdaji odločbe, s katero je bila naložena ta globa, vendar je postala pravnomočna, preden je postala pravnomočna sodba, s katero je bilo odločeno o pravnem sredstvu, vloženem zoper to odločbo – Nevplivanje

   (Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 50)

   (Glej točke od 57 do 59, 63, 64, 66, 67 in 77 ter točko 2 izreka.)

3. Temeljne pravice – Listina o temeljnih pravicah – Omejevanje uresničevanja pravic in svoboščin, ki jih priznava Listina – Omejitev načela ne bis in idem – Pogoji – Spoštovanje bistvene vsebine navedenega načela – Presoja

   (Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člena 50 in 52)

   (Glej točko 90.)

4. Temeljne pravice – Listina o temeljnih pravicah – Omejevanje uresničevanja pravic in svoboščin, ki jih priznava Listina – Omejitev načela ne bis in idem – Pogoji – Sledenje cilju v splošnem interesu – Kumulacija postopkov in sankcij na podlagi prava, ki se nanaša na upravne prekrške, in potrošniškega prava – Ureditvi, s katerima se sledi različnima legitimnima ciljema

   (Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člena 50 in 52(1))

   (Glej točki 91 in 92.)

5. Temeljne pravice – Listina o temeljnih pravicah – Omejevanje uresničevanja pravic in svoboščin, ki jih priznava Listina – Omejitev načela ne bis in idem – Pogoji – Spoštovanje načela sorazmernosti – Kumulacija postopkov in sankcij na podlagi prava, ki se nanaša na upravne prekrške, in potrošniškega prava – Primernost, sorazmernost in nujnost kumulacije postopkov in sankcij – Presoja – Merila

   (Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člena 50 in 52(1))

   (Glej točke od 93 do 96, 103, 104 in 106 ter točko 3 izreka.)

Povzetek

Italijanski organ, pristojen za konkurenco, je avgusta 2016 družbama Volkswagen Group Italia SpA in Volkswagen Aktiengesellschaft (v nadaljevanju: VWGI in VWAG) naložil globo v višini 5 milijonov EUR zaradi izvajanja nepoštenih poslovnih praks v smislu zakonika o varstvu potrošnikov. Zadevne kršitve so na eni strani vključevale trženje – v Italiji od leta 2009 – dizelskih vozil s sistemi za izkrivljanje meritev emisij onesnaževal in na drugi strani objavljanje oglasnih sporočil, v katerih se je poudarjala skladnost teh vozil z merili iz okoljskih predpisov. Družbi VWGI in VWAG sta odločbo italijanskega organa, pristojnega za konkurenco, izpodbijali pred Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij, Italija).

Junija 2018, preden je to sodišče izdalo sodbo, je državno tožilstvo, ki je zadevo obravnavalo v Nemčiji, v skladu z zakonom o upravnih prekrških družbi VWAG naložilo globo v višini 1 milijarde EUR. Ta globa se je med drugim nanašala na trženje dizelskih vozil s sistemi za izkrivljanje merjenja emisij onesnaževal in razširjanje oglasnih sporočil, v katerih je poudarjena skladnost teh vozil z merili, določenimi v okoljski zakonodaji. Odločba o plačilnem nalogu navedenega tožilstva je 13. junija 2018 postala pravnomočna, ker se je družba VWAG odpovedala pravici do pritožbe in je poleg tega plačala v njej določeno denarno kazen.

Deželno upravno sodišče za Lacij je aprila 2019 zavrnilo tožbo družb VWGI in VWAG, med drugim ker naj načelo ne bis in idem ne bi nasprotovalo ohranitvi globe, določene v odločbi italijanskega organa, pristojnega za konkurenco.

Consiglio di Stato (državni svet, Italija), pri katerem sta družbi VWGI in VWAG vložili pritožbo zoper to sodbo, se je odločil, da Sodišče vpraša, pod katerimi pogoji se lahko v primeru kumulacije postopkov sankcioniranja v dveh državah članicah, ki jih izvajata organa, pristojna za različni področji dejavnosti, načelo ne bis in idem iz člena 50 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) ( 1 ) omeji.

Sodišče je v sodbi najprej pojasnilo, da upravna denarna sankcija, določena v nacionalni zakonodaji, ki jo družbi naloži nacionalni organ, pristojen za varstvo potrošnikov, zaradi nepoštenih poslovnih praks, pomeni kazensko sankcijo v smislu člena 50 Listine, čeprav je v nacionalni ureditvi opredeljena kot upravna sankcija, kadar sledi represivnemu cilju in izkazuje visoko stopnjo strogosti.

Dalje, Sodišče je pojasnilo, da načelo ne bis in idem, določeno v tem istem členu, nasprotuje nacionalni ureditvi, ki dovoljuje ohranitev globe kazenske narave, naložene pravni osebi zaradi takih nepoštenih poslovnih praks, v primeru, v katerem je bila ta oseba v zvezi z istim dejanskim stanjem kazensko obsojena v drugi državi članici, tudi če je bila ta obsodba izrečena po izdaji odločbe, s katero je bila naložena ta globa, vendar je postala pravnomočna, preden je postala pravnomočna sodba, s katero je bilo odločeno o pravnem sredstvu, vloženem zoper to odločbo.

Nazadnje, Sodišče je razsodilo, da člen 52(1) Listine ( 2 ) dovoljuje omejitev uporabe načela ne bis in idem, določenega v členu 50 Listine, tako da se omogoči kumulacija postopkov ali sankcij za ista dejanja, če so izpolnjeni pogoji iz prvonavedene določbe, kot so opredeljeni v sodni praksi. Potrebno je torej, prvič, da ta kumulacija ne pomeni pretiranega bremena za zadevno osebo, drugič, da obstajajo jasna in natančna pravila, na podlagi katerih je mogoče predvideti, katera dejanja in opustitve so lahko predmet kumulacije, in tretjič, da so bili zadevni postopki vodeni dovolj usklajeno in časovno povezano.

Presoja Sodišča

Na prvem mestu, Sodišče je v zvezi s presojo kazenske narave postopkov in sankcij opozorilo, da načelo ne bis in idem, kot je določeno v členu 50 Listine, prepoveduje kumulacijo postopkov in sankcij kazenske narave v smislu tega člena za ista dejanja in proti isti osebi. Sodišče se za izvedbo te presoje opira na tri upoštevna merila, ki izhajajo iz sodne prakse. Prvo merilo je pravna opredelitev kršitve v nacionalnem pravu, drugo je narava kršitve, tretje pa je stopnja strogosti sankcije, ki se lahko izreče kršitelju. Kar zadeva, natančneje, drugo merilo, zgolj okoliščina, da se s sankcijo sledi tudi preventivnemu cilju, ne more preprečiti opredelitve te sankcije kot kazenske. Narava kazenskih sankcij je namreč taka, da so te namenjene tako represiji kot prevenciji nezakonitih ravnanj. Sodišče je v zvezi s tretjim merilom opozorilo, da se stopnja strogosti zadevnih ukrepov presoja glede na najvišjo kazen, določeno v upoštevnih določbah. Tako denarna upravna sankcija, ki lahko doseže pet milijonov EUR, izkazuje stopnjo strogosti, ki lahko podkrepi analizo, v skladu s katero je ta sankcija kazenske narave.

Na drugem mestu, Sodišče je pri presoji, ali je zadevna italijanska ureditev v skladu z načelom ne bis in idem iz člena 50 Listine, najprej podalo pojasnila v zvezi s pogojem „bis“. Tako za to, da se lahko šteje, da je bilo s sodno odločbo pravnomočno odločeno o dejanskem stanju, v zvezi s katerim je bil začet drug postopek, ni potrebno le, da je ta odločba postala pravnomočna, ampak tudi, da je bila izdana na podlagi vsebinske presoje zadeve. Čeprav uporaba načela ne bis in idem predpostavlja obstoj prejšnje pravnomočne odločbe, pa to ne pomeni nujno, da so poznejše odločbe, ki jim to načelo nasprotuje, lahko le tiste, ki so bile sprejete po tej prejšnji pravnomočni odločbi. To načelo namreč izključuje, da bi se, kadar obstaja pravnomočna odločba, kazenski pregon za ista dejanja lahko začel ali nadaljeval.

Dalje, Sodišče je v zvezi s pogojem „idem“ opozorilo, da je upoštevno merilo za presojo obstoja istega kaznivega dejanja merilo istovetnosti materialnih dejstev, ki se razume kot obstoj skupka konkretnih okoliščin, ki so neločljivo medsebojno povezane in ki so pripeljale do pravnomočne oprostitve ali obsodbe zadevne osebe. Pravna opredelitev dejstev in pravno zavarovanega interesa v nacionalnem pravu pa, nasprotno, ni upoštevna, saj se obseg varstva, podeljenega s členom 50 Listine, ne sme razlikovati od ene države članice do druge. Poleg tega ne zadostuje, da sta dejanski stanji podobni, saj se načelo ne bis in idem lahko uporablja le, če sta dejanski stanji, na kateri se nanašata oba postopka ali obe zadevni sankciji, identični, kar mora presoditi predložitveno sodišče.

Na zadnjem mestu, Sodišče je v zvezi s pogoji, pod katerimi je mogoče upravičiti omejitve načela ne bis in idem, določenega v Listini, opozorilo, da je v skladu s členom 52(1) Listine taka omejitev lahko upravičena, če je predpisana z zakonom ter spoštuje bistveno vsebino člena 50 Listine in načelo sorazmernosti. Možnost kumulacije postopkov pregona in sankcij spoštuje bistveno vsebino člena 50 Listine le takrat, kadar zadevna nacionalna ureditev ne omogoča, da se ista dejanja preganjajo in sankcionirajo iz naslova istega kaznivega dejanja ali zaradi uresničevanja istega cilja, ampak določa zgolj možnost kumulacije postopkov in sankcij na podlagi različnih ureditev. Načelo sorazmernosti zahteva, da kumulacija postopkov pregona in sankcij, določenih v nacionalni ureditvi, ne preseže meje tistega, kar je primerno in nujno za uresničitev legitimnih ciljev, ki jim ta ureditev sledi, pri čemer je treba takrat, kadar je mogoče izbirati med več primernimi ukrepi, uporabiti tistega, ki je najmanj omejujoč. V zvezi s tem se lahko javni organi legitimno odločijo za komplementarno pravno spoprijetje z nekaterimi ravnanji, škodljivimi za družbo, če ti kombinirani pravni odgovori ne pomenijo pretiranega bremena za zadevno osebo. Zato se lahko to, da se z dvema postopkoma uresničujeta različna cilja v splošnem interesu, ki ju je legitimno zaščititi hkrati, pri analizi sorazmernosti kumulacije postopkov pregona in sankcij upošteva kot dejavnik, ki to kumulacijo upravičuje, vendar le, če sta ta postopka komplementarna in če je mogoče dodatno breme, ki ga pomeni navedena kumulacija, upravičiti z uresničevanima ciljema. V zvezi z nujno potrebnostjo kumulacije postopkov pregona in sankcij je treba presoditi, ali obstajajo jasna in natančna pravila, na podlagi katerih je mogoče predvideti, katera dejanja in opustitve so lahko predmet take kumulacije in koordinacije med različnimi organi, ali sta bila oba postopka vodena dovolj usklajeno in časovno povezano ter ali je bila sankcija, ki je bila morebiti naložena v kronološko prvem postopku, upoštevana pri naložitvi druge sankcije, tako da so bremena, ki za zadevne osebe izhajajo iz navedene kumulacije, omejena na nujno potrebno in da celota naloženih sankcij ustreza teži storjenih kršitev.

( 1 ) Na podlagi te določbe: „[n]ihče ne sme biti ponovno v kazenskem postopku ali kaznovan zaradi kaznivega dejanja, za katero je bil v Uniji v skladu z zakonom s pravnomočno sodbo že oproščen ali obsojen“.

( 2 ) V skladu s to določbo: „[k]akršno koli omejevanje uresničevanja pravic in svoboščin, ki jih priznava ta listina, mora biti predpisano z zakonom in spoštovati bistveno vsebino teh pravic in svoboščin. Ob upoštevanju načela sorazmernosti so omejitve dovoljene samo, če so potrebne in če dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali če so potrebne zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih.“