Zadeva T‑296/21

SU

proti

Evropskemu organu za zavarovanja in poklicne pokojnine (EIOPA)

Sodba splošnega sodišča (četrti senat) z dne 14. decembra 2022

„Javni uslužbenci – Začasni uslužbenci – Pogodba o zaposlitvi za določen čas – Nepodaljšanje – Postopek podaljšanja – Upoštevanje ocenjevalnih poročil – Nedokončano ocenjevalno poročilo – Odgovornost – Premoženjska škoda – Izguba možnosti – Nepremoženjska škoda – Neomejena (sodna) pristojnost – Izvršitev sodbe Splošnega sodišča“

1. Uradniki – Začasni uslužbenci – Ocenjevanje – Notranja smernica o postopku ocenjevanja – Pravni učinki

   (Kadrovski predpisi za uradnike, člen 43; Pogoji za zaposlitev drugih uslužbencev, člena 15(2) in 54)

   (Glej točke od 36 do 39.)

2. Uradniki – Ocenjevanje – Ocenjevalno poročilo – Priprava – Sistem, ki ga je vzpostavila Komisija – Izpodbijanje pred ocenjevalcem – Neobstoj odgovora – Posledica – Nedokončno poročilo

   (Kadrovski predpisi za uradnike, člen 43; Pogoji za zaposlitev drugih uslužbencev, člena 15(2) in 54)

   (Glej točke od 40 do 42, 45 in 47.)

3. Uradniki – Ocenjevanje – Ocenjevalno poročilo – Priprava – Obveznost uprave – Kršitev – Utemeljitev na podlagi notranje organizacije – Nedopustnost

   (Kadrovski predpisi, člen 43)

   (Glej točko 44.)

4. Uradniki – Začasni uslužbenci – Zaposlovanje – Nepodaljšanje pogodbe za določen čas – Sprejetje notranjih direktiv, ki določajo postopek za odločbe o podaljšanju – Sistem, ki ga je vzpostavil Evropski organ za zavarovanja in poklicne pokojnine (EIOPA) – Upoštevanje nedokončnega ocenjevalnega poročila – Posledice – Razglasitev ničnosti odločbe o nepodaljšanju – Pogoji

   (Kadrovski predpisi za uradnike, člen 43; Pogoji za zaposlitev drugih uslužbencev, členi 8, 15(2) in 54)

   (Glej točke od 51 do 62 in od 64 do 67.)

5. Uradniki – Nepogodbena odgovornost institucij – Pogoji – Škoda – Izguba plače zaradi nepodaljšanja pogodbe za določen čas – Neobstoj pravice do podaljšanja pogodbe – Neobstoj natančnega in konkretnega zagotovila uprave glede podaljšanja – Zavrnitev

   (člena 266 in 340, odstavek 2, PDEU)

   (Glej točko 82.)

6. Uradniki – Nepogodbena odgovornost institucij – Pogoji – Škoda – Materialna škoda, povezana z izgubo možnosti podaljšanja pogodbe – Ocenjevanje – Merila – Resničnost in dokončnost izgube

   (člena 266 in 340, odstavek 2, PDEU)

   (Glej točke od 83 do 98.)

7. Pritožbe uradnikov – Odškodninska tožba – Razglasitev ničnosti izpodbijanega akta, s katerim ni zagotovljeno ustrezno vračilo nepremoženjske škode – Nepremoženjska škoda, ki je nastala zaradi odločbe, da se pogodba začasnega uslužbenca ne podaljša, in zaradi okoliščin njenega sprejetja – Začasni uslužbenec na bolniškem dopustu od sprejetja te odločbe

   (člen 340, odstavek 2, PDEU)

   (Glej točke od 108 do 113.)

8. Pritožbe uradnikov – Sodba o razglasitvi ničnosti – Učinki – Obveznost sprejetja izvedbenih ukrepov –Sodba, s katero je bila odločba, da se pogodba začasnega uslužbenca ne podaljša, razglašena za nično – Odškodninski zahtevek tožeče stranke glede možnosti pridobitve pokojninskih pravic – Prezgodnja zahteva

   (člen 266 PDEU)

   (Glej točko 114.)

Povzetek

Januarja 2015 se je tožeča stranka SU zaposlila kot začasna uslužbenka pri Evropskem organu za zavarovanja in poklicne pokojnine (EIOPA) s pogodbo o zaposlitvi za tri leta, ki je bila nato podaljšana za isto obdobje.

Ocenjevalec tožeče stranke je v okviru ocenjevalnega obdobja za leto 2019 ugotovil, da njeno delo ni bilo zadovoljivo in da bi se morali njeni rezultati za leto 2020 izboljšati, da bi bili popolnoma zadovoljivi. Izvršni direktor EIOPA, ki je bil tudi drugostopenjski ocenjevalec, se ni odzval na zavrnitev tožeče stranke, da sprejme svoje ocenjevalno poročilo, in na njene pripombe ter se torej v tem poročilu do teh pripomb ni opredelil.

Izvršni direktor EIOPA je julija 2020 zaradi poročila o podaljšanju pogodbe tožeče stranke, v katerem vodja službe ni priporočil drugega podaljšanja njene pogodbe, odločil, da pogodbe tožeče stranke ne podaljša (v nadaljevanju: izpodbijana odločba).

Splošno sodišče, pri katerem je tožeča stranka vložila tožbo, je izpodbijano odločbo razglasilo za nično in pojasnilo posledice nedokončanja ocenjevalnega poročila za zakonitost odločbe o nepodaljšanju pogodbe. V delu, ki se nanaša na odškodninske zahtevke, so v tej sodbi določeni pogoji za povrnitev izgube možnosti, zlasti pogoj za podaljšanje pogodbe. Podrobneje je navedlo pogoje, ki se nanašajo na resničnost in dokončnost izgube možnosti, in pojasnilo povezavo med neomejeno pristojnostjo Splošnega sodišča in obveznostjo uprave, da sprejme ukrepe za izvršitev sodbe za razglasitev ničnosti.

Presoja Splošnega sodišča

Splošno sodišče je v okviru predlogov za razglasitev ničnosti najprej preučilo pravni status ocenjevalnega poročila tožeče stranke za leto 2019.

V zvezi s tem iz besedil, ki se uporabljajo v EIOPA, ( 1 ) jasno izhaja, da če zaposleni na zadevnem delovnem mestu ocenjevalno poročilo zavrne, to postane dokončno šele po odločitvi drugostopenjskega ocenjevalca. Ker je namreč drugostopenjski ocenjevalec pooblaščen za celoten nadzor nad utemeljenostjo ocen iz ocenjevalnega poročila in ga lahko potrdi ali spremeni ter svojega nadzora nezakonito ne opravi, ocenjevalno poročilo, ki ga je zaposleni zavrnil, ne postane dokončno.

Uprava pa se ne more sklicevati na svojo notranjo upravno organizacijo, da bi upravičila nespoštovanje svoje obveznosti zagotavljanja periodične priprave ocenjevalnih poročil v rokih in njihove pravilne priprave. Pasivnosti drugostopenjskega ocenjevalca v obravnavani zadevi zaradi notranje organizacijske napake ni mogoče šteti za potrditev navedenega poročila zaradi molka organa, na podlagi katere bi poročilo postalo dokončno in bi začel teči rok za vložitev pritožbe zoper to poročilo.

Splošno sodišče nadalje v zvezi s posledicami nedokončanja ocenjevalnega poročila za leto 2019 ugotavlja, da iz notranje smernice EIOPA na področju podaljšanja pogodb izhaja, da je treba, kadar se odločba o podaljšanju pogodbe sprejme na podlagi merila v zvezi z delom zaposlenega, ocenjevalna poročila zadevne osebe upoštevati v fazi priporočila vodje oddelka in v fazi sprejetja odločbe.

V obravnavanem primeru je dejstvo, da pripombe tožeče stranke v zvezi z njenim ocenjevalnim poročilom za leto 2019 niso bile upoštevane in da to poročilo ni postalo dokončno, lahko odločilno vplivalo na postopek podaljšanja. Zato je treba odločbo o nepodaljšanju njene pogodbe razglasiti za nično.

Splošno sodišče glede odškodninskih zahtevkov zavrača prvo premoženjsko škodo, ki zajema izgubo plače zaradi nepodaljšanja pogodbe o zaposlitvi. Navaja, da zadevna postopkovna nepravilnost ne pomeni, da mora biti tožeča stranka samodejno ponovno vključena, ampak le, da se nepopolno ocenjevalno poročilo dokonča in da se ponovno preuči zahteva za podaljšanje pogodbe.

Poleg tega je izguba plače neločljivo povezana s kakršnim koli prenehanjem pogodbe o zaposlitvi za določen čas, saj podaljšanje take pogodbe ni pravica, ampak zgolj možnost. Če torej EIOPA ne da nikakršnega natančnega in konkretnega zagotovila glede podaljšanja pogodbe tožeče stranke, ta ne more pričakovati, da bo še najprej upravičena do prejemanja plače po izteku svoje pogodbe o zaposlitvi za določen čas. Zato tudi ni mogoče trditi, da bi razglasitev ničnosti izpodbijane odločbe povzročila sprejetje nove odločbe z retroaktivnim učinkom, s katero bi EIOPA podaljšal pogodbo o zaposlitvi tožeče stranke.

Glede druge premoženjske škode, ki zajema izgubo možnosti podaljšanja pogodbe, Splošno sodišče poudarja, da mora biti ta izguba resnična in dokončna, da bi jo bilo mogoče ugotoviti in povrniti.

Za ugotovitev, ali je izguba možnosti resnična, je treba izhajati iz datuma, ko je bila sprejeta odločba o nepodaljšanju, in je treba pravno zadostno dokazati, da je bila tožeča stranka prikrajšana, in sicer ne nujno za podaljšanje pogodbe o zaposlitvi, česar ne bo mogla nikoli dokazati, ampak za resno možnost podaljšanja pogodbe o zaposlitvi, zaradi česar ji je nastala premoženjska škoda zaradi izgube dohodka. Obstoj resne možnosti ni odvisen od stopnje verjetnosti uresničenja te možnosti, saj se ta zadnji element, če je obstoj te možnosti priznan, upošteva kasneje za določitev obsega nastale premoženjske škode in odškodnine zanjo.

Splošno sodišče ugotavlja, da v obravnavanem primeru ob neobstoju nezakonitosti, povezane z uporabo nedokončnega ocenjevalnega poročila, ki ga vsebuje odločba o nepodaljšanju, ni bilo mogoče izključiti podaljšanja pogodbe tožeče stranke.

Dokončnost izgube možnosti pa se presoja v času, ko sodišče Unije odloča ob upoštevanju vseh okoliščin primera, vključno z elementi, ki so nastali po sprejetju nezakonitega akta, zaradi katerega je nastala škoda.

V zvezi s tem mora institucija, organ, urad ali agencija, katere akt je bil razglašen za ničen, sprejeti ukrepe, potrebne za izvršitev sodbe o razglasitvi ničnosti, in tako odpraviti učinke ugotovljenih nezakonitosti. Če je bil akt, ki je bil razglašen za ničen, že izvršen, izničenje njegovih učinkov načeloma zahteva ponovno vzpostavitev pravnega položaja, v katerem je bila tožeča stranka pred njegovim sprejetjem. Vendar ta obveznost ne izključuje nujno, da je izguba možnosti tožeče stranke, ki je dosegla razglasitev ničnosti odločbe, ki se nanaša nanjo, dokončna.

Dokončnost izgube možnosti je mogoče ugotoviti, če bi bili glede na vse okoliščine obravnavanega primera, čeprav lahko uprava še vedno sprejme ukrepe za odpravo storjene nezakonitosti, ti ukrepi za tožečo stranko brez polnega učinka, saj ji ne bi omogočili enake možnosti, kot je možnost, ki ji je bila zaradi te nezakonitosti odvzeta.

V obravnavani zadevi je tako. Na eni strani namreč razglasitev ničnosti odločbe o nepodaljšanju sama po sebi ne pomeni ponovne vključitve tožeče stranke v službe EIOPA z dnem, ko ta odločba začne učinkovati. Drugače kot odločba o izločitvi uradnika ali uslužbenca, zaposlenega na podlagi pogodbe za nedoločen čas, odločba o nepodaljšanju ni prekinila delovnega razmerja, ki bi se, če ta odločba ne bi bila izdana, nadaljevalo. Uprava lahko torej meni, da bo nova odločba, ki jo mora sprejeti v skladu s to sodbo, sprejeta samo za v naprej. Na drugi strani, tudi če bi EIOPA po tem, ko je Splošno sodišče razglasilo ničnost odločbe o nepodaljšanju, sprejel novo odločbo o podaljšanju pogodbe tožeče stranke po izteku njene prejšnje pogodbe, ta odločba za tožečo stranko ne bi imela polnega učinka za obdobje od izteka njene prejšnje pogodbe do sprejetja nove odločbe. Tožeča stranka naj namreč za to obdobje ne bi mogla zahtevati izplačila svoje plače in bi lahko delo v EIOPA opravljala šele od takrat, ko bi bila v tej agenciji ponovno zaposlena.

Splošno sodišče, ki je uporabilo svojo neomejeno pristojnost, da bi zagotovilo polni učinek razglasitve ničnosti izpodbijane odločbe, samo določi znesek odškodnine, ki jo je treba plačati iz naslova izgube možnosti.

( 1 ) Člen 43, prvi odstavek, Kadrovskih predpisov za uradnike Evropske unije (v nadaljevanju: Kadrovski predpisi); člen 15(2) Pogojev za zaposlitev drugih uslužbencev Evropske unije; člen 7(1) in (4) Sklepa Komisije C (2013) 8985 z dne 16. decembra 2013 o splošnih določbah za izvajanje člena 43 Kadrovskih predpisov in določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 44, prvi odstavek, Kadrovskih predpisov, se po analogiji uporablja za EIOPA (EIOPA-MB-14/018).