Zadeva T‑166/21

Autorità di sistema portuale del Mar Ligure occidentale in drugi

proti

Evropski komisiji

Sodba Splošnega sodišča (deseti razširjeni senat) z dne 20. decembra 2023

„Državne pomoči – Obdavčitev pristaniških organov v Italiji – Oprostitev davka od dohodkov pravnih oseb – Sklep, s katerim je pomoč razglašena za nezdružljivo z notranjim trgom – Obstoječa pomoč – Pojem ‚podjetje‘ – Pojem ‚gospodarska dejavnost‘ – Prednost – Selektivnost – Izkrivljanje konkurence – Vpliv na trgovino med državami članicami – Enako obravnavanje“

1. Ničnostna tožba – Razlogi – Neobstoj ali nezadostnost obrazložitve – Tožbeni razlog, ki se razlikuje od tistega, ki se nanaša na materialno zakonitost

   (člena 263 in 296 PDEU)

   (Glej točki 46 in 47.)

2. Konkurenca – Izvajanje pravil konkurence – Enako obravnavanje javnih in zasebnih podjetij – Ureditev javnega lastništva – Nevplivanje

   (členi 106(1), 107(1) in 345 PDEU)

   (Glej točke od 55 do 57.)

3. Konkurenca – Pravila Unije – Podjetje – Pojem – Opravljanje gospodarske dejavnosti – Odločilno merilo – Pravni status in način financiranja subjekta – Neupoštevnost

   (člen 107(1) PDEU)

   (Glej točke 65, 67 in 68.)

4. Konkurenca – Pravila Unije – Podjetje – Pojem – Opravljanje gospodarske dejavnosti – Diskrecijska pravica Komisije – Prejšnja praksa odločanja – Opredelitev dejavnosti, podobnih tistim, ki so bile predhodno preučene v prejšnjih odločbah v skladu z navedeno prakso – Opredelitev dejavnosti ob neobstoju predhodne prakse odločanja na podlagi preiskav, značilnih za obravnavani primer – Kršitev načela enakega obravnavanja – Neobstoj

   (Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člena 20 in 21)

   (Glej točke od 77 do 88.)

5. Pomoči, ki jih dodelijo države – Vpliv na trgovino med državami članicami – Škodovanje konkurenci – Merila presoje – Konkurenca med nekaterimi italijanskimi pristanišči in nekaterimi pristanišči drugih držav članic – Zadostnost potencialne konkurence

   (člen 107(1) PDEU)

   (Glej točke 93, 94, 190 in 191.)

6. Konkurenca – Pravila Unije – Naslovniki – Podjetja – Pojem – Opravljanje gospodarske dejavnosti – Pojem – Izdajanje dovoljenj za pristaniške dejavnosti – Storitev, ki pomeni izvajanje javnih pooblastil negospodarske narave – Storitev, ki se ne opravlja na določenem trgu – Izključitev

   (člen 107(1) PDEU)

   (Glej točke od 96 do 101.)

7. Konkurenca – Pravila Unije – Naslovniki – Podjetja – Pojem – Opravljanje gospodarske dejavnosti – Pojem – Dodelitev dostopa do pristanišč in podelitev koncesij – Odplačnost – Merila presoje

   (člen 107(1) PDEU)

   (Glej točke od 105 do 111.)

8. Konkurenca – Pravila Unije – Naslovniki – Podjetja – Pojem – Opravljanje gospodarske dejavnosti – Pojem – Izdajanje dovoljenj za pristaniške dejavnosti – Odplačnost – Merila presoje

   (člen 107(1) PDEU)

   (Glej točke od 112 do 115.)

9. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Pomoči iz državnih sredstev – Dodelitev prednosti iz državnih sredstev, ki jo je mogoče pripisati državi – Davčna oprostitev, ki jo določa nacionalna zakonodaja – Vključitev

   (člen 107(1) PDEU)

   (Glej točke od 124 do 129.)

10. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Selektivnost ukrepa – Razlikovanje med zahtevo selektivnosti in dokazom gospodarske prednosti ter med shemo pomoči in individualno pomočjo

    (člen 107(1) PDEU)

    (Glej točke od 134 do 139.)

11. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Selektivnost ukrepa – Ukrep, s katerim je podeljena davčna ugodnost – Referenčni okvir za ugotovitev obstoja prednosti – Vsebinska razmejitev – Merila – Opredelitev skupnega ali običajnega davčnega režima – Določba, ki spada v širši davčni sistem

    (člen 107(1) PDEU)

    (Glej točke od 144 do 155.)

12. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Selektivnost ukrepa – Odstopanje od splošne davčne ureditve – Utemeljitev na podlagi narave in sistematike ureditve – Merila presoje

    (člen 107(1) PDEU)

    (Glej točke od 161 do 165 in od 169 do 173.)

13. Pomoči, ki jih dodelijo države – Vpliv na trgovino med državami članicami – Škodovanje konkurenci – Merila presoje – Neobstoj harmonizacije na področju neposrednih davkov – Omejitev preučitve potencialnega izkrivljanja konkurence le na nacionalni ravni – Neobstoj

    (člen 107(1) PDEU)

    (Glej točko 195.)

14. Ničnostna tožba – Sodba o razglasitvi ničnosti – Obseg – Razglasitev delne ničnosti akta prava Unije – Zahteva – Možnost ločitve delov izpodbijanega akta, ki se lahko razglasijo za nične

    (Glej točki 199 in 200.)

Povzetek

Splošno sodišče, ki je odločalo v razširjenem senatu petih sodnikov, je delno zavrnilo tožbo, ki so jo vložili različni italijanski pristaniški organi, za razglasitev ničnosti sklepa Evropske komisije z dne 4. decembra 2020 o shemi pomoči ( 1 ), do katere so upravičeni autorità di sistema portuale (pristaniški organi, Italija, v nadaljevanju: AdSPs). Splošno sodišče je v tej sodbi zlasti pojasnilo, na podlagi katerih meril je treba presojati gospodarsko naravo dejavnosti, ki jih opravlja javni nepridobitni subjekt, zadolžen za upravljanje pristaniške infrastrukture.

Izpodbijani sklep je bil izdan na podlagi poizvedbe, izvedene leta 2013 v vseh državah članicah, da bi se pridobil pregled nad delovanjem in obdavčenjem njihovih pristanišč. V njem je bilo ugotovljeno, da ukrep, ki se nanaša na oprostitev davka od dohodkov pravnih oseb subjektov, ki so dejavni v pristaniškem sektorju, pomeni obstoječo shemo državne pomoči, ki ni združljiva z notranjim trgom. Zato je bilo z izpodbijanim sklepom odrejeno, da se ta ukrep odpravi in da se prihodki od gospodarskih dejavnosti njegovih upravičencev obdavčijo z davkom od dohodkov pravnih oseb od začetka davčnega leta, ki sledi datumu sprejetja tega sklepa.

Natančneje, italijanska zakonodaja iz plačila davka od dohodkov pravnih oseb (v nadaljevanju: IRES) izvzema številne državne subjekte in javne subjekte, med katerimi so kolektivne organizacije. Med temi so po mnenju italijanskih organov tudi AdSPs.

AdSPs so pravne osebe javnega prava, ustanovljene z zakonom, da bi samostojno zagotavljale upravljanje pristaniške infrastrukture, za katero so odgovorne. Za to imajo AdSPs na voljo različna finančna sredstva, med katerimi so prihodki iz pristojbin, ki jih lahko pobirajo v zameno za odobritev dostopa do pristanišč (v nadaljevanju: pristaniške pristojbine), izdajo dovoljenj za pristaniške dejavnosti (v nadaljevanju: pristojbine za izdajo dovoljenja) ter podelitev koncesij za javna območja in pomole (v nadaljevanju: koncesijske dajatve).

Komisija je v izpodbijanem sklepu menila, da AdSPs izvajajo negospodarske dejavnosti in gospodarske dejavnosti, ki ustrezajo trem kategorijam dejavnosti, za katere se plačujejo zgoraj navedene pristojbine. V teh okoliščinah Komisija ugotavlja, da oprostitev IRES pomeni državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, če AdSPs opravljajo gospodarske dejavnosti.

Presoja Splošnega sodišča

Splošno sodišče je najprej preučilo tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev člena 107(1) PDEU, s katerim tožeče stranke Komisiji v bistvu očitajo, da je napačno ugotovila gospodarsko naravo nekaterih dejavnosti, ki so jih opravljali AdSPs.

V zvezi s tem je Splošno sodišče najprej poudarilo, da presoje Komisije ni mogoče grajati, ker naj ta ne bi upoštevala pravnega statusa zadevnih subjektov. Kot namreč izhaja iz ustaljene sodne prakse, se člen 107(1) PDEU uporablja za vsako podjetje, ki opravlja gospodarsko dejavnost, ne glede na njegovo pravno obliko in način financiranja.

Dalje, glede na prejšnjo prakso odločanja Komisije, na katero se v zvezi s tem sklicujejo tožeče stranke, ni mogoče ugotoviti nobene kršitve načela enakega obravnavanja. V zvezi s tem Splošno sodišče meni, da je Komisija enako obravnavala primerljive položaje, kar zadeva dejavnosti, za katere se uporabljajo koncesijske dajatve in pristaniške pristojbine, saj je ugotovila gospodarsko naravo enakovrednih dejavnosti, ki so jih opravljali belgijski in francoski pristaniški organi, ki so bile preučene v prejšnjih sklepih. Glede pristojbin za izdajo dovoljenj pa je treba ugotoviti, da Komisija teh pristojbin še ni preučila.

Nazadnje, Splošno sodišče je zaporedoma preučilo očitke v zvezi s presojo gospodarske narave dejavnosti, ki jih opravljajo AdSPs, in opredelitvijo AdSPs kot podjetij, ki se nanašajo na neobstoj trga, na katerem naj bi AdSPs ponujali svoje storitve, in na naravo pristojbin, ki jih pobirajo AdSPs. V zvezi s tem je treba opozoriti, da pojem podjetja zajema vsak subjekt, ki opravlja gospodarsko dejavnost, ne glede na njegovo pravno obliko in njegov način financiranja, pri čemer je vsaka dejavnost, s katero se na določenem trgu ponujajo blago ali storitve, gospodarska dejavnost.

V obravnavanem primeru je Splošno sodišče v zvezi z domnevnim neobstojem trga, na katerem naj bi AdSPs ponujali svoje storitve, na eni strani najprej poudarilo, da tožeče stranke napačno trdijo, da AdSPs, če se upošteva njihov zakonski monopol, niso izpostavljeni nobeni konkurenci. Kot je namreč Komisija, nasprotno, pravilno navedla, obstaja konkurenca med nekaterimi italijanskimi pristanišči in nekaterimi pristanišči v drugih državah članicah, tako da je lahko upravičeno sklepala, da sta dodelitev dostopa do pristanišč ter podelitev koncesij za javna območja in pomole storitvi, ki se opravljata na določenem trgu. Kar zadeva izdajo dovoljenj za pristaniške dejavnosti pa Splošno sodišče glede na elemente, navedene v izpodbijanem sklepu v zvezi s tem, meni, da se zdi, da naloge, ki se izvajajo v zvezi s tem, ustrezajo nalogi nadzora, katere namen je preveriti spoštovanje zakonskih zahtev, ki kot take spadajo na področje izvajanja javnih pooblastil negospodarske narave. V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da Komisija ni dokazala, da je bila izdaja dovoljenj storitev, ki se opravlja na trgu.

Po drugi strani je Splošno sodišče v delu, v katerem se Komisiji očita, da ni upoštevala dejstva, da so pristojbine, ki jih pobirajo AdSPs, dajatve, in ne plačila za gospodarske storitve, ugotovilo, da je Komisija pravno zadostno dokazala, da koncesijske dajatve in pristaniške pristojbine pomenijo protidajatev za gospodarske dejavnosti, ki jih opravljajo AdSPs. Nasprotno pa je Splošno sodišče v zvezi s pristojbinami za izdajanje dovoljenj opozorilo, da v skladu z ustaljeno sodno prakso dejstvo, da javni organ proizvod ali storitev, ki je povezana z izvajanjem javnih pooblastil, zagotavlja za plačilo, določeno z zakonom, ne zadostuje za to, da se opravljena dejavnost opredeli kot gospodarska dejavnost in subjekt, ki jo izvaja, kot podjetje. Ker pa v obravnavanem primeru Komisija ni preučila niti metode izračuna, niti zneska pristojbin za izdajanje dovoljenj, niti ravni nadzora, ki ga v zvezi s tem izvaja država, iz tega sledi, da ni pravno zadostno dokazala, da pristojbine za izdajanje dovoljenj pomenijo protidajatev za gospodarsko storitev.

Ob upoštevanju zgornjih preudarkov je Splošno sodišče ugodilo prvemu tožbenemu razlogu v delu, v katerem se ta nanaša na izdajo dovoljenj, v preostalem pa ga je zavrnilo, drugi, tretji in četrti tožbeni razlog pa je preučilo le v delih, ki se nanašajo na koncesijske dajatve in pristaniške pristojbine.

Splošno sodišče je nato v delih, ki se nanašajo na koncesijske dajatve in pristaniške dajatve, zaporedoma preučilo tožbene razloge, ki se nanašajo na kršitev člena 107(1) PDEU in katerih namen je v bistvu izpodbijati ugotovitve Komisije, da oprostitev plačila IRES pomeni prenos državnih sredstev in daje selektivno prednost AdSPs, ki lahko poleg tega izkrivlja konkurenco in vpliva na trgovino med državami članicami.

V zvezi s tem je Splošno sodišče ugotovilo, na prvem mestu, da je Komisija pravilno ugotovila, da se italijanska davčna uprava s tem, da AdSPs oprosti plačila IRES kljub dejstvu, da opravljajo gospodarsko dejavnost, odpove prihodkom, ki pomenijo državna sredstva, zaradi česar pride do prenosa državnih sredstev v smislu člena 107 PDEU. V tem okviru ni pomembno, da so AdSPs javna podjetja in da dodeljena prednost ostane v gospodarski sferi države v širšem smislu. Če bi bilo drugače, bi namreč tak pristop lahko ogrozil polni učinek pravil o državni pomoči ter bi se z njim uvedla neupravičena diskriminacija med javnimi in zasebnimi upravičenci, kar bi bilo v nasprotju z načelom nevtralnosti iz člena 345 PDEU.

Na drugem mestu, Splošno sodišče je potrdilo analizo Komisije, v skladu s katero oprostitev plačila IRES daje selektivno prednost subjektom, ki so do nje upravičeni.

V zvezi s tem Splošno sodišče meni, prvič, da je Komisija pravilno določila referenčni sistem s tem, da je na tej podlagi upoštevala določbe italijanske zakonodaje, ki določajo načelo, da so vsi dohodki predmet IRES, zlasti dohodki gospodarskih družb in drugih javnih ali zasebnih subjektov, katerih izključni ali glavni cilj je opravljanje gospodarskih dejavnosti. Brez takega načela bi bila namreč oprostitev državnih in javnih subjektov popolnoma nekoristna.

Po drugi strani Splošno sodišče ugotavlja, da oprostitev plačila IRES odstopa od referenčnega sistema v korist AdSPs brez kakršne koli ustrezne utemeljitve. Z vidika načela, na katerem temelji zgoraj navedeni referenčni sistem, je dejanski in pravni položaj AdSPs, če ti opravljajo gospodarske dejavnosti, primerljiv – ali enak – s položajem drugih subjektov, zavezanih za plačilo IRES.

Na tretjem mestu, Komisija je prav tako pravilno menila, da oprostitev plačila IRES lahko izkrivi konkurenco s tem, da vpliva na trgovino med državami članicami, ob upoštevanju zgoraj navedenega obstoja konkurence med nekaterimi italijanskimi pristanišči in nekaterimi pristanišči drugih držav članic. Splošno sodišče je v tem okviru pojasnilo, da presoja izkrivljanja konkurence, ki jo opravi Komisija, ni nujno omejena na podjetja ali proizvodnjo blaga zadevne države članice, tudi če ni harmonizacije na področju neposrednih davkov. Tako dejstvo, da je za pristaniški sektor značilna čezmejna trgovina, zadostuje, da lahko Komisija v svojo analizo vključi konkurenco nekaterih pristanišč drugih držav članic.

Glede na vse zgornje preudarke je Splošno sodišče izpodbijani sklep razglasilo za ničen v delu, v katerem je izdaja dovoljenj za pristaniške dejavnosti opredeljena kot gospodarska dejavnost, v preostalem pa je tožbo zavrnilo.

( 1 ) Shema pomoči SA.38399 – 2019/C (ex 2018/E), ki jo je odobrila Italija – Obdavčitev dohodkov pravnih oseb za pristanišča v Italiji (UL 2021, L 354, str. 1, v nadaljevanju: izpodbijani sklep).