Zadeva C‑159/21

GM

proti

Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság
in
Alkotmányvédelmi Hivatal
in
Terrorelhárítási Központ

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Fővárosi Törvényszék)

 Sodba Sodišča (prvi senat) z dne 22. septembra 2022

„Predhodno odločanje – Skupna politika na področju azila in priseljevanja – Direktiva 2011/95/EU – Standardi glede pogojev za priznanje statusa begunca ali statusa subsidiarne zaščite – Odvzem statusa – Direktiva 2013/32/EU – Skupni postopki za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite – Ogrožanje nacionalne varnosti – Stališče posebnega organa – Vpogled v spis“

1.        Mejni nadzor, azil in priseljevanje – Azilna politika – Postopki za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite – Direktiva 2013/32 – Pravica do dobrega upravljanja – Pravica do učinkovitega pravnega sredstva – Odločitev o zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito ali o odvzemu take zaščite, ki temelji na informacijah, ki bi lahko ogrozile nacionalno varnost zadevne države članice – Nacionalna ureditev, ki določa delni dostop do teh informacij na podlagi dovoljenja za zadevno osebo ali njenega svetovalca – Prepoved uporabe navedenih informacij za namene upravnega ali sodnega postopka – Nedopustnost

(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 47; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2013/32, člena 23(1) ter 45(3) in (4))

(Glej točke od 37 do 39, od 42 do 58 in 60 ter točko 1 izreka.)

2.        Mejni nadzor, azil in priseljevanje – Azilna politika – Postopki za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite – Direktiva 2013/32 – Pravica do dobrega upravljanja – Pravica do učinkovitega pravnega sredstva – Odločitev o zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito ali o odvzemu take zaščite, ki temelji na informacijah, ki bi lahko ogrozile nacionalno varnost zadevne države članice – Obrazložitev take odločitve – Natančni in popolni razlogi nacionalne varnosti, s katerimi zadevna oseba ni bila seznanjena – Dopustnost – Zahteva – Tehtanje zahtev nacionalne varnosti z zahtevami pravice do učinkovitega sodnega varstva

(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 47; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2013/32, člena 23(1), drugi pododstavek, točka (b), in 45(3))

(Glej točke od 49 do 52.)

3.        Mejni nadzor, azil in priseljevanje – Azilna politika – Status begunca ali status subsidiarne zaščite – Direktiva 2011/95 – Izključitev iz statusa subsidiarne zaščite – Razlogi za izključitev – Nevarnost za nacionalno varnost – Odločitev o zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito ali o odvzemu take zaščite, ki temelji na informacijah, ki bi lahko ogrozile nacionalno varnost zadevne države članice – Neobrazloženo mnenje, ki so ga izdali posebni organi za nacionalno varnost in v katerem je bilo ugotovljeno, da določena oseba predstavlja nevarnost – Nacionalna ureditev, v skladu s katero mora organ za presojo na podlagi tega mnenja izključiti priznanje mednarodne zaščite ali odvzeti priznano zaščito – Nedopustnost

(direktivi Evropskega parlamenta in Sveta 2011/95, členi 2(d) in (f), 14(4)(a) in 17(1)(d), ter 2013/32, členi 4(1) in (2), 10(2) in (3), 11(2), 23(1) in 45(3))

(Glej točke od 67 do 69, od 72 do 84 in 86 ter točko 2 izreka.)

4.        Mejni nadzor, azil in priseljevanje – Azilna politika – Status begunca ali status subsidiarne zaščite – Direktiva 2011/95 – Izključitev iz statusa subsidiarne zaščite – Razlogi za izključitev – Storitev hudega kaznivega dejanja – Priznanje statusa begunca zadevni osebi po koncu prejšnjega postopka – Izključitev, sprejeta na podlagi kazenske obsodbe, za katero so pristojni organi ob tem priznanju že vedeli – Naknadna izključitev v okviru ponovne posamične presoje dejstev s strani pristojnega organa

(Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2011/95, člen 17(1)(b))

(Glej točke od 89 do 93 in točko 3 izreka.)

Povzetek

Odvzem mednarodne zaščite zaradi ogrožanja nacionalne varnosti: pravo Unije nasprotuje madžarski ureditvi, v skladu s katero lahko zadevna oseba ali njen zastopnik vpogledata v spis le naknadno na podlagi dovoljenja in ne da bi se jima posredovali razlogi za odločitev

Pravila Unije ne dovoljujejo, da se organ za presojo prošenj za mednarodno zaščito vedno opira na neobrazloženo mnenje, ki so ga izdali organi, ki opravljajo posebne naloge, povezane z nacionalno varnostjo, in ki so ugotovili, da oseba predstavlja nevarnost za navedeno nacionalno varnost

GM je bil leta 2002 obsojen na kazen odvzema prostosti zaradi prometa s prepovedanimi drogami. Po vložitvi prošnje za azil na Madžarskem je bil GM s sodbo, ki jo je junija 2012 izdalo Fővárosi Törvényszék (županijsko sodišče v Budimpešti, Madžarska, v nadaljevanju: predložitveno sodišče), priznan status begunca. Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság (nacionalni generalni direktorat policije za tujce, Madžarska) je GM z odločbo, sprejeto julija 2019, odvzel status begunca in mu zavrnil priznanje statusa subsidiarne zaščite, ki ga urejata direktivi 2011/95(1) in 2013/32(2), pri čemer je zanj uporabil načelo nevračanja. Ta odločba je temeljila na neobrazloženem mnenju dveh madžarskih posebnih organov, Alkotmányvédelmi Hivatal (urad za varstvo ustave) in Terrorelhárítási Központ (center za boj proti terorizmu), v katerem sta ta organa ugotovila, da prebivanje GM ogroža nacionalno varnost. GM je zoper to odločbo pri predložitvenem sodišču vložil tožbo.

Predložitveno sodišče se med drugim sprašuje o združljivosti madžarske ureditve v zvezi z dostopom do tajnih podatkov s členom 23 Direktive 2013/32(3), ki določa obseg pravne pomoči in zastopanja prosilca za mednarodno zaščito. Predložitveno sodišče se sprašuje tudi o skladnosti madžarskega pravila, s katerim se od uprave zahteva, da se opre na neobrazloženo mnenje zgoraj navedenih posebnih organov, ne da bi lahko sama preučila uporabo klavzule o izključitvi zadevnega varstva, s pravom Unije.

Sodišče je med drugim razsodilo, da Direktiva 2013/32(4) ob upoštevanju splošnega načela prava v zvezi s pravico do dobrega upravljanja in člena 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah nasprotuje nacionalni ureditvi, ki določa, da kadar odločitev o zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito ali o odvzemu te prošnje temelji na informacijah, katerih razkritje bi lahko ogrozilo nacionalno varnost zadevne države članice, imata zadevna oseba oziroma njen svetovalec dostop do teh informacij le naknadno na podlagi dovoljenja, ne da bi bila obveščena o razlogih, na katerih temeljijo te odločitve, navedenih informacij pa ne smeta uporabiti za namene morebitnega naknadnega upravnega ali sodnega postopka. Sodišče je tudi pojasnilo, da direktivi 2013/32 in 2011/95(5) nasprotujeta nacionalni ureditvi, na podlagi katere mora organ za presojo prošenj za mednarodno zaščito, kadar organi, ki opravljajo posebne naloge, povezane z nacionalno varnostjo, v neobrazloženem mnenju ugotovijo, da oseba predstavlja nevarnost tej varnosti, na podlagi tega mnenja vedno izključiti upravičenost te osebe do subsidiarne zaščite oziroma tej osebi odvzeti mednarodno zaščito, ki ji je bila predhodno priznana.

Presoja Sodišča

Na prvem mestu, glede vprašanja, ali je nacionalna ureditev v skladu s pravom Unije, ker dostop zadevnih oseb ali njihovega zastopnika omejuje na zaupne informacije, na podlagi katerih so bile sprejete odločbe o odvzemu ali zavrnitvi mednarodne zaščite zaradi zaščite nacionalne varnosti, je Sodišče opozorilo, da morajo države članice v skladu z Direktivo 2013/32(6) – kadar države članice omejujejo dostop do informacij ali virov, katerih razkritje bi lahko med drugim ogrozilo nacionalno varnost ali varnost teh virov – ne samo pristojnim sodiščem omogočiti dostop do takih informacij ali virov, da odločijo o zakonitosti odločbe v zvezi z mednarodno zaščito, temveč tudi v svojem nacionalnem pravu določiti postopke, s katerimi se zagotovi spoštovanje pravic zadevne osebe do obrambe.(7) Čeprav lahko države članice v zvezi s tem odobrijo dostop do navedenih informacij svetovalcu zadevne osebe, tak postopek ni edina možnost, ki jo imajo države članice za uskladitev z navedeno obveznostjo. Konkretna podrobna pravila, določena za to, so na podlagi načela procesne avtonomije držav članic stvar nacionalnega pravnega reda vsake države članice, vendar le če ta pravila niso manj ugodna od tistih, ki urejajo podobne položaje, za katere velja nacionalno pravo (načelo enakovrednosti), in če v praksi ne onemogočajo ali čezmerno ne otežujejo uveljavljanja pravic, ki jih zagotavlja pravo Unije (načelo učinkovitosti).

Sodišče je tudi opozorilo, da pravica do obrambe ne pomeni absolutne pravice do obrambe in da se pravica do vpogleda v spis, ki je izraz pravice do obrambe, lahko omeji na podlagi tehtanja med, na eni strani, pravico do dobrega upravljanja in pravico do učinkovitega pravnega sredstva zadevne osebe ter, na drugi strani, izpostavljenimi interesi, da bi se upravičilo nerazkritje elementa iz spisa tej osebi, zlasti kadar so ti interesi povezani z nacionalno varnostjo. Čeprav to tehtanje ob upoštevanju potrebnega spoštovanja člena 47 Listine o temeljnih pravicah ne more privesti do tega, da bi pravica zadevne osebe do obrambe ostala brez vsakršne učinkovitosti in pravica do pravnega sredstva iz same direktive izgubila vsebino,(8) pa navedeno tehtanje lahko privede do tega, da se nekateri elementi iz spisa ne sporočijo zadevni osebi, če bi razkritje teh elementov lahko neposredno in specifično ogrozilo nacionalno varnost zadevne države članice.

Zato člena 23(1), drugi pododstavek, Direktive 2013/32 ni mogoče razlagati tako, da lahko pristojni organi zadevno osebo postavijo v položaj, v katerem se ne ona ne njen svetovalec ne moreta, če je to potrebno v okviru posebnega postopka, namenjenega varovanju nacionalne varnosti, učinkovito seznaniti z bistvom odločilnih elementov iz njenega spisa. Sodišče je v zvezi s tem pojasnilo, da kadar je razkritje informacij iz spisa omejeno zaradi nacionalne varnosti, spoštovanje pravice zadevne osebe do obrambe ni v zadostni meri zagotovljeno z možnostjo te osebe, da pod določenimi pogoji pridobi dovoljenje za dostop do teh informacij skupaj s popolno prepovedjo uporabe za namene upravnega postopka ali morebitnega sodnega postopka. Poleg tega možnost, ki jo ima pristojno sodišče za dostop do spisa, ne more nadomestiti dostopa same zadevne osebe ali njenega svetovalca do informacij iz tega spisa.

Na drugem mestu, Sodišče je glede skladnosti zadevne nacionalne ureditve s pravom Unije v delu, v katerem organom, specializiranim za nacionalno varnost, daje vlogo v postopku, ki vodi do sprejetja odločitev o odvzemu ali zavrnitvi priznanja mednarodne zaščite, razsodilo, da mora organ za presojo sam pod nadzorom sodnikov opraviti presojo vseh upoštevnih dejstev in okoliščin, vključno s tistimi, ki se nanašajo na uporabo členov Direktive 2011/95 v zvezi s preklicem, prenehanjem statusa begunca ali zavrnitvijo podaljšanja tega statusa(9) ter členov v zvezi z izključitvijo iz statusa(10). Ta organ za presojo mora poleg tega v odločbi navesti razloge, iz katerih je odločbo sprejel. Ta organ za presojo se torej ne more omejiti na izvršitev odločbe, ki jo je sprejel drug organ, in zgolj na podlagi tega sprejeti odločbo o izključitvi upravičenosti do subsidiarne zaščite ali o odvzemu predhodno priznane mednarodne zaščite. Nasprotno, organ za presojo mora imeti na voljo vse upoštevne informacije in glede na te informacije sam opraviti presojo dejstev in okoliščin, da določi pomen svoje odločbe in jo v celoti obrazloži. Čeprav lahko del informacij, ki jih pristojni organ uporabi za svojo presojo, predložijo organi, ki opravljajo posebne naloge, povezane z nacionalno varnostjo, mora ta organ obseg teh informacij in njihovo upoštevnost za odločitev, ki jo bo treba sprejeti, presojati prosto. Ta organ torej ni zavezan, da se opre na neobrazloženo mnenje, ki so ga izdali taki organi, na podlagi presoje, katere dejanska podlaga temu organu ni bila sporočena.

1      Direktiva 2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite (UL 2011, L 337, str. 9).

2      Direktiva 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (UL 2013, L 180, str. 60).

3      V odstavku 1 te določbe je določeno: „Države članice zagotovijo, da ima pravni ali drugi svetovalec, ki ga kot takšnega priznava ali dopušča nacionalno pravo in ki v skladu z nacionalnim pravom pomaga prosilcu ali ga zastopa, dostop do informacij iz prosilčevega spisa, na katerih temelji ali bo temeljila odločba.       
      Države članice lahko predvidijo izjemo, kadar bi razkritje informacij ali virov lahko ogrozilo nacionalno varnost, varnost organizacij ali oseb, ki informacije posredujejo, ali varnost oseb, ki jih te informacije zadevajo, kadar bi bili ogroženi interesi preiskave v zvezi z obravnavanjem prošenj za mednarodno zaščito s strani pristojnih organov držav članic ali bi to poslabšalo mednarodne odnose držav članic. V takih primerih države članice:

      (a) omogočijo dostop do takih informacij ali virov, ki so na voljo organom iz poglavja V; in
(b) v nacionalnem pravu določijo postopke, s katerimi se zagotovi spoštovanje pravic prosilca do obrambe.
      V zvezi s točko (b) lahko države članice zlasti omogočijo dostop do takih informacij ali virov pravnemu ali drugemu svetovalcu, ki je opravil varnostno preverjanje, če so informacije pomembne za obravnavanje prošnje za ali odločitev o odvzemu mednarodne zaščite.“

4      Natančneje, gre za člen 23(1) Direktive 2013/32 v povezavi s členom 45(4) te direktive.

5      Natančneje, gre za člen 4(1) in (2), člen 10(2) in (3), člen 11(2) ter člen 45(3) Direktive 2013/32 v povezavi s členom 14(4)(a) in členom 17(1)(d) Direktive 2011/95.

6      Člen 23(1), drugi pododstavek, točki (a) in (b).

7      Ta druga obveznost temelji na členu 23(1), drugi pododstavek, točka (b), Direktive 2013/32.

8      Ta pravica je določena v členu 45(3) Direktive 2013/32.

9      Gre za člen 14 Direktive 2011/95.

10      Gre za člen 17 Direktive 2011/95.