Zadeva C‑128/21

Lietuvos notarų rūmai in drugi

proti

Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (vrhovno upravno sodišče, Litva))

Sodba Sodišča (prvi senat) z dne 18. januarja 2024

„Predhodno odločanje – Konkurenca – Člen 101 PDEU – Pojma ‚podjetje‘ in ‚sklepi podjetniških združenj‘ – Sklepi notarske zbornice države članice, s katerimi se določajo načini izračuna notarskih pristojbin – Omejevanje ‚zaradi cilja‘ – Prepoved – Neupravičenost – Globa – Naložitev podjetniškemu združenju in njegovim članom – Storilec kršitve“

1. Vprašanja za predhodno odločanje – Dopustnost – Vprašanja, ki se nanašajo na uporabo prava Unije – Vprašanja, ki se nanašajo na vsebinsko presojo zadeve – Dopustna vprašanja

   (člen 267 PDEU)

   (Glej točke od 42 do 44.)

2. Omejevalni sporazumi – Vpliv na trgovino med državami članicami – Merila presoje – Presoja na podlagi več dejavnikov, ki, upoštevani posamezno, niso nujno odločilni – Omejevalni sporazumi, ki zajemajo celotno ozemlje države članice

   (člen 101(1) PDEU)

   (Glej točke od 48 do 54.)

3. Konkurenca – Pravila Unije – Podjetje – Pojem – Opravljanje gospodarske dejavnosti – Pojem – Notarska dejavnost – Svobodni poklic – Vključitev

   (člen 101(1) PDEU)

   (Glej točke od 55 do 59.)

4. Konkurenca – Pravila Unije – Podjetje – Pojem – Opravljanje gospodarske dejavnosti – Dejavnosti, povezane z izvajanjem prerogativ javne oblasti – Izključitev – Notarske dejavnosti na področju nepremičnin – Dejavnosti, ki jih je mogoče ločiti od izvajanja prerogativ javne oblasti – Vključitev

   (člen 101(1) PDEU)

   (Glej točke od 61 do 68 in točko 1 izreka.)

5. Omejevalni sporazumi – Sklepi podjetniških združenj – Pojem podjetniškega združenja – Poklicno združenje – Merila presoje – Notarska zbornica države članice – Neobstoj državnega poseganja ali državnega nadzora – Vključitev – Nacionalna sodišča, ki lahko nadzirajo zakonitost odločitev te zbornice – Neupoštevnost

   (člen 101(1) PDEU)

   (Glej točke od 70 do 82.)

6. Omejevalni sporazumi – Sklepi podjetniških združenj – Pojem – Pravila, s katerimi se poenoti izračun zneska notarskih pristojbin v državi članici, ki jih sprejme notarska zbornica te države članice – Zavezujoča narava – Vključitev

   (člen 101(1) PDEU)

   (Glej točke od 83 do 87 in točko 2 izreka.)

7. Omejevalni sporazumi – Škodovanje konkurenci – Merila presoje – Razlikovanje med omejevanjem zaradi cilja in omejevanjem zaradi posledic – Omejevanje zaradi cilja – Zadostna škodljivost – Zadostna ugotovitev

   (člen 101(1) PDEU)

   (Glej točke od 91 do 93.)

8. Omejevalni sporazumi – Škodovanje konkurenci – Sklepi podjetniških združenj – Pravila, s katerimi se vzpostavlja mehanizem za izračun zneska notarskih pristojbin, s katerim se od notarjev zahteva, da za nekatere storitve uporabijo najvišjo možno ceno – Horizontalno določanje cen – Omejevanje zaradi cilja

   (člen 101(1) PDEU)

   (Glej točke od 94 do 96, 104 in 105 ter točko 3 izreka.)

9. Omejevalni sporazumi – Škodovanje konkurenci – Sklepi podjetniških združenj – Pravila, s katerimi se vzpostavlja mehanizem za izračun zneska notarskih pristojbin, s katerim se od notarjev zahteva, da za nekatere storitve uporabijo najvišjo možno ceno – Utemeljitev z legitimnimi cilji v splošnem interesu – Pogoj – Neobstoj omejevanja zaradi cilja – Izjema – Pogoji

   (člen 101(1) in (3) PDEU)

   (Glej točke od 97 do 103.)

10. Konkurenca – Globe – Znesek – Določitev – Odvračalni učinek – Spoštovanje načela sorazmernosti

    (člen 101(1) PDEU)

    (Glej točke od 109 do 112.)

11. Konkurenca – Pravila Unije – Kršitve – Pripis – Združenje podjetij – Pripisovanje odgovornosti za kršitev tako podjetniškemu združenju, ki je storilo kršitev, kot podjetjem, ki so člani organa upravljanja tega združenja – Podjetja, ki so pri kršitvi sodelovala le kot člani tega združenja – Nedopustnost – Utemeljitev z odvračilnim učinkom globe – Izključitev

    (člen 101(1) PDEU)

    (Glej točke od 113 do 121 in 129 ter točko 4 izreka.)

12. Konkurenca – Globe – Znesek – Določitev – Odvračalni učinek – Promet, ki se lahko upošteva – Promet vseh podjetij, ki sestavljajo podjetniško združenje – Dopustnost – Pogoji

    (Uredba Sveta št. 1/2003, člen 23(2))

    (Glej točke od 123 do 128.)

Povzetek

Sodišče je na podlagi predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (vrhovno upravno sodišče Litve, v nadaljevanju: predložitveno sodišče), pojasnilo, v kolikšnem obsegu za sklepe poklicnega združenja, kot je notarska zbornica države članice, s katerimi se določi način izračuna zneska pristojbin, ki jih je treba plačati za nekatere notarske storitve, velja prepoved sklepov podjetniških združenj, s katerimi se omejuje konkurenca, iz člena 101 PDEU. Poleg tega je Sodišče pojasnilo pogoje, pod katerimi lahko člani takega združenja nosijo odgovornost za kršitev konkurenčnega prava, ki jo je storilo združenje.

V obravnavani zadevi je organ upravljanja notarske zbornice Litve, to je predsedstvo, sprejelo pravila, s katerimi je pojasnilo metode za izračun pristojbin, ki jih notarji zaračunavajo za nekatere svoje storitve ( 1 ) (v nadaljevanju: pojasnila). Iz teh pojasnil izhaja, da je bil znesek pristojbin, ki jih zaračunajo notarji, določen na najvišji možni znesek znotraj cenovnega razpona, določenega z začasno lestvico, ki jo je določil minister za pravosodje Republike Litve.

Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba (svet Republike Litve za konkurenco, v nadaljevanju: svet za konkurenco) je menil, da so notarska zbornica – prek svojega organa upravljanja, to je predsedstva – in člani tega predsedstva s sprejetjem omenjenih pojasnil posredno določili zneske pristojbin, ki jih zaračunavajo notarji, in s tem kršili, med drugim, člen 101(1)(a) PDEU, zato je z odločbo z dne 26. aprila 2018 notarsko zbornico in osem notarjev, ki so člani predsedstva te zbornice, kaznoval tako, da jim je naložil globe.

Tožbi za razveljavitev, ki so jo vložili naslovniki te odločbe, je bilo na prvi stopnji delno ugodeno. Svet za konkurenco je nato zoper odločbo prvostopenjskega sodišča vložil pritožbo pri predložitvenem sodišču. V teh okoliščinah je predložitveno sodišče Sodišču postavilo več vprašanj za predhodno odločanje.

Predložitveno sodišče s temi vprašanji v bistvu sprašuje, najprej, ali je treba notarje Republike Litve, kadar opravljajo dejavnosti, na katere se nanašajo zadevna pojasnila, šteti za „podjetja“ v smislu člena 101 PDEU, nato, če je odgovor pritrdilen, ali je treba šteti, da gre pri teh pojasnilih za sklepe podjetniškega združenja, s katerimi se omejuje konkurenca, in, nazadnje, če je to tako, ali je mogoče globe naložiti tako notarski zbornici kot vsakemu od notarjev, ki je član predsedstva notarske zbornice.

Presoja Sodišča

Sodišče je najprej preverilo, ali je treba izključiti uporabo člena 101 PDEU v postopku v glavni stvari, ker, kot trdita notarska zbornica in litovska vlada, pojasnila ne morejo vplivati na trgovino med državami članicami.

V zvezi s tem je ugotovilo, da se ta pojasnila nanašajo na celotno ozemlje Republike Litve, saj gre pri tem za sklepe notarske zbornice, ki so obvezni za vse notarje s sedežem v tej državi članici. Učinek pojasnil bi bil lahko tako krepitev drobljenja trgov na nacionalni ravni in posledično oviranje gospodarskega prepletanja, za katero si prizadeva Pogodba DEU. Poleg tega pojem „trgovina med državami članicami“ v smislu člena 101(1) PDEU ni omejen na čezmejno trgovino z blagom in storitvami, ampak ima širši obseg, ki zajema vse čezmejne gospodarske dejavnosti, vključno z ustanavljanjem. Čeprav notarji načeloma ne morejo opravljati storitev v državi članici, v kateri nimajo sedeža, pa za notarski poklic vseeno velja svoboda ustanavljanja. Pravna pravila, kot so pojasnila, ki se nanašajo na temeljni vidik opravljanja notarskega poklica v zadevni državi članici, pa lahko načeloma občutno vplivajo na odločitev državljanov drugih držav članic, da za opravljanje tega poklica ustanovijo sedež v tej prvi državi članici. Poleg tega lahko državljani držav članic, ki niso Republika Litva, uporabljajo storitve notarjev s sedežem v tej državi članici. Iz tega izhaja, da bi pojasnila iz postopka v glavni stvari, če jih je treba opredeliti kot sporazume med podjetji ali sklepe podjetniških združenj v smislu člena 101(1) PDEU, lahko prizadela trgovino med državami članicami v smislu te določbe.

Potem ko je bilo to pojasnjeno, se je Sodišče na prvem mestu osredotočilo na vprašanje, ali se člen 101 PDEU lahko uporabi v položaju, kakršen je ta v postopku v glavni stvari. Za to je preučilo, prvič, ali je mogoče šteti, da so notarji podjetja, drugič, ali je treba notarsko zbornico šteti za podjetniško združenje, in tretjič, ali je treba šteti, da so pojasnila iz postopka v glavni stvari sklepi podjetniškega združenja.

Sodišče je najprej ugotovilo, da je treba notarje s sedežem na ozemlju države članice, kadar opravljajo dejavnosti, na katere se nanašajo pojasnila, opredeliti kot podjetja. Ker namreč notarji opravljajo svobodni poklic, ki kot glavno dejavnost vključuje opravljanje več različnih storitev proti plačilu, to pomeni, da načeloma opravljajo gospodarsko dejavnost. Poleg tega je Sodišče že razsodilo, ( 2 ) da dejavnosti, kakršne so te, na katere se nanašajo pojasnila, ( 3 ) niso v neposredni in posebni zvezi z izvajanjem prerogativ javne oblasti, ki ni gospodarske narave.

Dalje, notarska zbornica je podjetniško združenje in ne javni organ. Iz nalog, ki so ji zaupane, izhaja, da ima ta zbornica značilnosti organizacije za regulacijo poklica, za katero se, kot tako, uporabljajo pravila o konkurenci. Poleg tega predsedstvo sestavljajo izključno člani tega poklica, ki jih izvolijo izključno njihovi kolegi, pri čemer je treba ugotoviti, da litovska država ne posega niti v imenovanje teh oseb niti v sprejemanje odločitev predsedstva. Poleg tega zgolj dejstvo, da lahko litovska sodišča opravijo nadzor nad zakonitostjo sklepov notarske zbornice, ne pomeni, da ta zbornica deluje pod dejanskim nadzorom države.

Nazadnje, pri pravnih pravilih, ki jih vsebujejo pojasnila, gre za sklepe podjetniškega združenja, to je sklepe s katerimi se izraža volja predstavnikov oseb, ki opravljajo neki poklic, naj te osebe pri izvajanju svoje gospodarske dejavnosti ravnajo na določen način. Poleg tega je treba določitev cene z zavezujočim aktom šteti za sklep z vidika člena 101 PDEU.

Na drugem mestu, ker je Sodišče ugotovilo, da je pojasnila iz postopka v glavni stvari mogoče šteti za sklepe podjetniških združenj, je preučilo, ali so zajeta s prepovedjo iz člena 101(1) PDEU.

Sodišče je tako menilo, da za pojasnila iz postopka v glavni velja prepoved iz člena 101(1) PDEU, ker se zanje lahko šteje, da pomenijo omejevanje konkurence „zaradi cilja“, ki je s to določbo prepovedano. Mehanizem izračuna višine pristojbin, kot je določen v pojasnilih, namreč vodi prav do horizontalnega določanja cen zadevnih storitev.

V zvezi s tem trditev notarske zbornice in litovske vlade, da se s temi pojasnili uresničujejo legitimni cilji, v obravnavani zadevi ni mogoče sprejeti. Res je, da iz sodne prakse Sodišča, med drugim iz sodbe Wouters in drugi, ( 4 ) izhaja, da je mogoče šteti, da so nekatera protikonkurenčna ravnanja upravičena z uresničevanjem legitimnih ciljev v splošnem interesu, če ta ravnanja sama po sebi niso protikonkurenčna in če sta bili nujnost in sorazmernost sredstev, uporabljenih za doseganje teh ciljev, ustrezno dokazani. Vendar se ta sodna praksa ne uporablja za ravnanja, ki so tako škodljiva, da je mogoče šteti, da je njihov „cilj“ preprečevanje, omejevanje ali izkrivljanje konkurence v smislu člena 101 PDEU. V zvezi s temi ravnanji se je mogoče sklicevati le na izjemo iz člena 101(3) PDEU, če so izpolnjeni vsi pogoji iz te določbe.

Sodišče je na tretjem mestu preučilo vprašanje, ali lahko svet za konkurenco globo zaradi kršitve člena 101 PDEU naloži tako notarski zbornici – kot podjetniškemu združenju, ki je storilo kršitev – kot vsakemu notarju, ki je član organa upravljanja tega združenja.

V zvezi s tem Sodišče spominja, da morajo nacionalni organi, pristojni za konkurenco, če se ugotovi kršitev člena 101 PDEU, storilcu kršitve načeloma naložiti dovolj odvračilno in sorazmerno globo. V skladu s to določbo je lahko „podjetniško združenje“, kot je notarska zbornica, storilec kršitve te določbe.

V tej zadevi je iz predložitvene odločbe razvidno, da je bila kršitev člena 101(1) PDEU, ki jo je ugotovil svet za konkurenco, storjena s sprejetjem pojasnil s sklepom predsedstva notarske zbornice. Sklepi predsedstva pa zavezujejo to zbornico, zato je treba te sklepe šteti za sklepe same notarske zbornice. Iz tega sledi, da je treba šteti, da je storilec kršitve, ki jo je v postopku v glavni stvari ugotovil svet za konkurenco, ta zbornica.

Notarji, ki sestavljajo predsedstvo, so delovali le kot njegovi člani, ne da bi kakor koli drugače sodelovali pri tako ugotovljeni kršitvi. Vendar je svet za konkurenco članom predsedstva naložil individualne globe, da bi zagotovil odvračilni učinek sankcij, naloženih za navedeno kršitev, saj litovsko pravo, ki se je takrat uporabljalo, ni omogočalo, da bi se sami notarski zbornici naložila globa, ki bi bila dovolj visoka, da bi imela ta odvračilni učinek.

V zvezi s tem je Sodišče menilo, da načelo osebne odgovornosti, ki zahteva, da se za kršitev pravil o konkurenci kaznuje le subjekt, ki je storil kršitev, takemu pristopu nasprotuje. Poleg tega dejstvo, da litovsko pravo, ki se je uporabljalo v času dejanskega stanja v postopku v glavni stvari, ni določalo možnosti upoštevanja prometa članov notarske zbornice pri izračunu globe, ki jo je moral svet za konkurenco naložiti tej zbornici, temu nacionalnemu organu, pristojnemu za konkurenco, ne preprečuje, da upošteva ta promet. Tako iz sodne prakse Sodišča kot iz člena 23 Uredbe št. 1/2003, ( 5 ) ki je prav tako upošteven za določitev pristojnosti nacionalnih organov, pristojnih za konkurenco, v bistvu izhaja, da je treba, med drugim, kadar se kršitev podjetniškega združenja nanaša na dejavnosti njegovih članov, globo, ki jo je treba naložiti temu združenju, da bi se določila sankcija, ki je odvračilna, izračunati glede na promet, ki so ga ustvarila vsa podjetja, ki so člani tega združenja, na trgu, ki ga je kršitev prizadela, tudi če ta podjetja dejansko niso sodelovala pri kršitvi. Poleg tega člen 23(4) te uredbe določa, da kadar je podjetniškemu združenju naložena globa ob upoštevanju prometa njegovih članov in podjetniško združenje samo ni plačilno sposobno, je njegova dolžnost, da od svojih članov zahteva prispevek za kritje višine globe, ter da lahko Evropska komisija pod določenimi pogoji zahteva plačilo globe neposredno od katerega koli člana združenja, katerega predstavniki so bili člani zadevnih organov odločanja tega združenja, in nato od katerega koli izmed članov združenja, ki so bili dejavni na trgu, na katerem se je kršitev zgodila.

Iz tega sledi, da nacionalni organ, pristojen za konkurenco, podjetjem, ki so člani organa upravljanja podjetniškega združenja, ki je storilec kršitve, ne more naložiti individualnih glob, če ta podjetja niso sostorilci te kršitve.

( 1 ) Te storitve so:

- overitev hipotekarnih poslov in izdaja potrdil o izvršljivosti v primerih, v katerih udeleženci pravnega posla ne navedejo vrednosti nepremičnine, ki jo bremeni hipoteka, in v katerih se z enim hipotekarnim poslom s hipoteko obremeni več nepremičnin;

- sestava notarskih listin, priprava osnutkov pravnih poslov, zagotavljanje svetovalnih in tehničnih storitev v primerih, v katerih se služnost na več nepremičninah ustanovi na podlagi ene same pogodbe, in

- overitev menjalne pogodbe v primerih, v katerih se deli različnih enot premoženja zamenjajo na podlagi pogodbe.

( 2 ) Glej v tem smislu sodbe z dne 1. februarja 2017, Komisija/Madžarska (C‑392/15, EU:C:2017:73, točke 119 in 120 ter od 125 do 127); z dne 24. maja 2011, Komisija/Francija (C‑50/08, EU:C:2011:335, točka 97), in z dne 1. decembra 2011, Komisija/Nizozemska (C‑157/09, EU:C:2011:794, točka 72).

( 3 ) Notarske dejavnosti overjanja listin, ki vsebujejo enostranske zaveze, ali pogodb, ki so jih stranke prostovoljno sklenile, ustanavljanja hipotek, izdaje potrdil o izvršljivosti, priprave osnutkov pravnih poslov ter zagotavljanja svetovalnih in tehničnih storitev.

( 4 ) Sodba z dne 19. februarja 2002, Wouters in drugi (C‑309/99, EU:C:2002:98).

( 5 ) Uredba Sveta (ES) št. 1/2003 z dne 16. decembra 2002 o izvajanju pravil konkurence iz členov [101] in [102 PDEU] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 2, str. 205).