Zadeva T‑745/20

Symphony Environmental Technologies plc
in
Symphony Environmental Ltd

proti

Evropskemu parlamentu in drugim

Sodba Splošnega sodišča (prvi razširjeni senat) z dne 31. januarja 2024

„Nepogodbena odgovornost – Okolje – Direktiva (EU) 2019/904 – Prepoved dajanja na trg proizvodov iz oksorazgradljive plastike – Dovolj resna kršitev pravnega pravila, ki podeljuje pravice posameznikom – Neobstoj razlikovanja med proizvodi iz oksorazgradljive plastike in proizvodi iz okso‑biorazgradljive plastike – Ocena učinka – Enako obravnavanje – Sorazmernost“

1. Sodni postopek – Javna objava odločb –Obveznost sodišča Unije, da zagotovi primerno ravnovesje med javno objavo odločb in pravico do varstva osebnih podatkov in poslovnih skrivnosti – Predlog za nerazkritje podatkov, ki so javni – Zavrnitev

   (člen 15 PDEU)

   (Glej točke 20, 22 in 23.)

2. Odškodninska tožba – Samostojnost glede na ničnostno tožbo in tožbo zaradi nedelovanja – Obseg

   (členi 263, četrti odstavek, 268 in 340, drugi odstavek, PDEU)

   (Glej točko 31.)

3. Odškodninska tožba – Predmet – Povračilo škode, ki je domnevno nastala zaradi določbe, vsebovane v direktivi, ki sta jo sprejela Parlament in Svet – Tožba, vložena tudi zoper Komisijo – Očitek nedopustnosti, ki ga Komisija navede glede svoje vloge v zakonodajnem postopku – Nevplivanje na presojo dopustnosti tožbe, vložene zoper Komisijo

   (člena 268 in 294 PDEU; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2019/904, člen 5)

   (Glej točke od 32 do 38.)

4. Nepogodbena odgovornost – Pogoji – Nezakonitost – Dovolj resna kršitev prava Unije – Kršitev s strani zakonodajalca Unije na področju okolja – Zahteva po očitni in resni kršitvi široke diskrecijske pravice navedenega zakonodajalca na tem področju – Sodni nadzor – Obseg

   (členi 191, 192 in 340, drugi odstavek, PDEU)

   (Glej točke od 39 do 43, 114, 115 in 250.)

5. Okolje – Zmanjšanje vpliva nekaterih plastičnih proizvodov na okolje – Direktiva 2019/904 – Prepoved dajanja na trg proizvodov iz oksorazgradljive plastike – Obveznost institucij Unije, da sprejmejo to prepoved v skladu s postopkom omejitve, določenem v Uredbi REACH – Neobstoj – Obveznost počakati na izid postopka omejitve, ki poteka pred Evropsko agencijo za kemikalije (ECHA) – Neobstoj

   (členi 14(1), 16(1) in 17(2) PEU; člen 289 PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1907/2006, členi od 68 do 73; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2019/904, člen 5)

   (Glej točke od 50 do 55 in od 59 do 65.)

6. Nepogodbena odgovornost – Pogoji – Nezakonitost – Presoja zakonitosti akta Unije glede na drug akt, ki je na enaki zakonodajni ravni – Akt, ki se ne sprejme na podlagi zadnjenavedenega akta – Neobstoj določbe, ki bi določala, da en akt prevlada nad drugim – Nedopustnost presoje

   (členi 289(1) in (3), 294 in 340, drugi odstavek, PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1907/2006; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2019/904)

   (Glej točke od 66 do 70.)

7. Nepogodbena odgovornost – Pogoji – Nezakonitost – Dovolj resna kršitev pravnega pravila, s katerim so posameznikom podeljene pravice – Pravno pravilo, s katerim so posameznikom podeljene pravice – Pojem – Določbe, ki določajo javno posvetovanje o uvedbi novih omejitev za proizvodnjo, uporabo ali dajanje v promet kemikalije – Izključitev

   (Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1907/2006, člena 69(6)(a) in 71(1))

   (Glej točke od 73 do 77.)

8. Akti institucij – Postopek priprave – Ocena učinka, predvidena v Medinstitucionalnem sporazumu med Parlamentom, Svetom in Komisijo – Obveznost posodobitve te ocene za namene zakonodajnega postopka – Neobstoj

   (člen 192(1) PDEU; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2019/904)

   (Glej točke od 87 do 92.)

9. Nepogodbena odgovornost – Pogoji – Nezakonitost – Dovolj resna kršitev prava Unije – Zahteva, da institucije očitno in resno kršijo meje svoje diskrecijske pravice – Prepoved dajanja na trg proizvodov iz oksorazgradljive plastike – Prepoved, ki se uporablja za proizvode iz plastike z oksidativnim aditivom – Prepoved, ki temelji na izčrpni znanstveni oceni tveganj, ki jih pomeni tovrstna plastika – Neobstoj dovolj resne kršitve

   (Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2019/904, uvodna izjava 15 in člen 5)

   (Glej točke od 116 do 120, od 127 do 151, od 201 do 209, od 217 do 226, od 234 do 241 in 249.)

10. Okolje – Zmanjšanje vpliva nekaterih plastičnih proizvodov na okolje – Direktiva 2019/904 – Prepoved dajanja na trg proizvodov iz oksorazgradljive plastike – Prepoved, ki se uporablja za proizvode iz plastike z oksidativnim aditivom – Kršitev načela sorazmernosti – Neobstoj

    (člen 5(4) PEU; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2019/904, člen 5)

    (Glej točke 254, 255, 258, 259, od 262 do 269, 273, 274, 276, 278 in 279.)

11. Okolje – Zmanjšanje vpliva nekaterih plastičnih proizvodov na okolje – Direktiva 2019/904 – Prepoved dajanja na trg proizvodov iz oksorazgradljive plastike – Prepoved, ki se uporablja za proizvode iz plastike z oksidativnim aditivom – Prepoved, ki se ne uporablja za proizvode iz običajne plastike ali plastike, ki se trži kot primerna za kompostiranje – Neprimerljivi položaji – Kršitev načela enakega obravnavanja – Neobstoj

    (Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2019/904, člen 5)

    (Glej točke od 287 do 294, od 300 do 304 in od 306 do 308.)

12. Okolje – Zmanjšanje vpliva nekaterih plastičnih proizvodov na okolje – Direktiva 2019/904 – Prepoved dajanja na trg proizvodov iz oksorazgradljive plastike – Prepoved, ki se uporablja za proizvode iz plastike z oksidativnim aditivom – Omejevanje svobode gospodarske pobude in pravic intelektualne lastnine družb, ki so vključene v proizvodnjo in trženje takega aditiva – Dopustnost – Pogoji

    (Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, členi 16, 17(2) in 52(1); Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2019/904, člen 5)

    (Glej točke od 315 do 320 in 325.)

13. Okolje – Zmanjšanje vpliva nekaterih plastičnih proizvodov na okolje – Direktiva 2019/904 – Prepoved dajanja na trg proizvodov iz oksorazgradljive plastike – Prepoved, ki se uporablja za proizvode iz plastike z oksidativnim aditivom – Kršitev lastninske pravice družb, ki so vključene v dajanje na trg takega aditiva – Neobstoj

    (Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 17)

    (Glej točki 322 in 323.)

14. Temeljne pravice – Listina o temeljnih pravicah – Pravica do dobrega upravljanja – Neuporaba v postopku priprave zakonodajnega akta

    (Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 41)

    (Glej točko 332.)

Povzetek

Prvi razširjeni senat Splošnega sodišča, ki je odločal o tožbi zaradi nepogodbene odgovornosti, je ugotovil, da je prepoved dajanja na trg proizvodov iz oksorazgradljive plastike, določena v členu 5 Direktive 2019/904 ( 1 ), skladna členom 191 PDEU, ki določa sklop ciljev, načel in meril, ki jih mora zakonodajalec Unije upoštevati pri izvajanju okoljske politike, ter z načeloma sorazmernosti in enakega obravnavanja.

Dejavnost tožečih strank, družb Symphony Environmental Technologies plc in Symphony Environmental Ltd, ki imata sedež v Združenem kraljestvu, je razvoj, proizvodnja in trženje nekaterih posebnih plastičnih proizvodov ter aditivov in matičnih zmesi (masterbatch) ( 2 ), ki se uporabljajo pri proizvodnji teh proizvodov.

Ena od matičnih zmesi, ki jih proizvajata tožeči stranki, vsebuje oksidativni aditiv, ki po njunih trditvah omogoča, da se plastika, v katero je ta aditiv vmešan, biološko razgradi veliko hitreje kot oksorazgradljiva plastika ( 3 ). Plastiko, ki vsebuje tak aditiv, ki jo tožeči stranki označujeta kot okso‑biorazgradljivo, naj bi bilo zato treba razlikovati od oksorazgradljive plastike.

Tožeči stranki s tožbo tako predlagata, naj se jima povrne škoda, ki sta jo po svojem mnenju utrpeli zaradi prepovedi dajanja na trg proizvodov iz oksorazgradljive plastike, ki jo določa člen 5 Direktive 2019/904, v delu, v katerem se ta prepoved uporablja za okso‑biorazgradljivo plastiko.

Presoja Splošnega sodišča

Splošno sodišče je uvodoma opozorilo, da je nepogodbena odgovornost Unije odvisna od izpolnitve treh kumulativnih pogojev, in sicer mora obstajati dovolj resna kršitev pravnega pravila, katerega cilj je podeliti pravice posameznikom, škoda mora biti dejanska, med zatrjevano kršitvijo in škodo, ki je nastala oškodovancu, pa mora obstajati vzročna zveza.

Glede prvega od teh pogojev je Splošno sodišče pojasnilo, da mora v okviru te zadeve morebitna dovolj resna kršitev zadevnih pravnih pravil temeljiti na očitni in resni kršitvi široke diskrecijske pravice, ki jo ima zakonodajalec Unije pri izvrševanju svojih pooblastil na področju okolja na podlagi členov 191 in 192 PDEU. Izvajanje te diskrecijske pravice namreč pomeni, po eni strani, da mora zakonodajalec Unije predvideti in oceniti zapleten in negotov ekološki, znanstveni, tehnični in gospodarski razvoj ter, po drugi strani, da mora uravnotežiti in uskladiti različne cilje, načela in interese iz člena 191 PDEU.

V obravnavanem primeru je Splošno sodišče v okviru člena 191 PDEU najprej presodilo, da Parlament, Svet in Komisija (v nadaljevanju: zadevne tri institucije) s tem, da so sprejeli prepoved dajanja na trg proizvodov iz plastike z oksidativnim aditivom ( 4 ), ker so imeli na voljo kar najbolj izčrpno znanstveno oceno tveganj, ki jih tovrstna plastika pomeni za okolje in zdravje ljudi, niso storili očitne napake pri presoji. Glede na Direktivo 2019/904 ( 5 ) je ta prepoved upravičena s tem, da se ta plastika biološko na razgradi povsem, ni primerna za kompostiranje, negativno vpliva na recikliranje običajne plastike in ne zagotavlja dokazanih okoljskih koristi.

Na prvem mestu, glede trditve, da se plastika z oksidativnim aditivom biološko ne razgradi povsem, je v znanstvenih študijah, ki so bile na voljo zadevnim trem institucijam, ko so te oblikovale in sprejemale Direktivo 2019/904, poudarjeno, da je stopnja biorazgradnje, ki jo doseže ta plastika, skromna ali celo neobstoječa, naj gre za odprto okolje, odlagališče ali morsko okolje. Glede na te študije je bila zadovoljiva biorazgradnja dosežena le v okviru laboratorijskih preizkusov, nikoli pa v realnih razmerah. Okoljske razmere pa so spremenljive in otežujejo ocenjevanje obdobja in stopnje razpada, ki sta potrebna, da lahko poteka biorazgradnja tovrstne plastike.

Na drugem mestu, iz znanstvenih podatkov, ki so bili razpoložljivi med zakonodajnim postopkom, je razvidno, da plastika z oksidativnim aditivom ni primerna za nobeno obliko kompostiranja. ( 6 ) Zadevna plastika namreč ne ustreza različnim standardom v zvezi z industrijskim ali hišnim kompostiranjem niti veljavnim standardom za embalažo, ki jo je mogoče predelati s kompostiranjem, ker njena biorazgradnja traja predolgo časa in ker lahko plastični delci, ki so ustvarjeni v procesu, škodljivo vplivajo na kakovost komposta ali se celo razširijo v okolje. Poleg tega okoliščina, da je bila v laboratoriju dosežena neka stopnja biorazgradnje, ne dokazuje, da bo enaka stopnja v enakem obdobju dosežena v realnih razmerah.

Na tretjem mestu, v zvezi s trditvijo, da plastika z oksidativnim aditivom negativno vpliva na recikliranje običajne plastike, je iz znanstvenih študij, na katere so se zadevne tri institucije po svojih trditvah oprle pri sprejemanju Direktive 2019/904, razvidno, da trenutno razpoložljive tehnologije predelovalcem ne omogočajo prepoznavanja in ločevanja plastike z oksidativnim aditivom od drugih vrst plastike, tako da se bo ta nujno reciklirala skupaj z običajno plastiko. Prisotnost oksidativnih aditivov v recikliranem materialu pa bo pospešila njegovo razgradnjo in bo tako negativno vplivala na tržljivost reciklirane plastike, njeno kakovost in njeno ceno. V zvezi s tem, čeprav bi uporaba stabilizatorjev v nekaterih primerih omogočala izogibanje poslabšanju kakovosti reciklirane plastike, bi bilo vseeno težko določiti potrebno količino stabilizatorjev, ker je ta odvisna od koncentracije in vrste uporabljenega oksidativnega aditiva.

Na četrtem mestu, informacije, ki so bile razpoložljive ob sprejetju Direktive 2019/904, ne razkrivajo nobene dokazane koristi plastike z oksidativnim aditivom na okoljski ravni.

Dalje, potem ko je Splošno sodišče opozorilo na široko diskrecijsko pravico, ki jo ima zakonodajalec Unije za določitev narave in obsega ukrepov, ki jih sprejme v tehnično kompleksnem okviru, ki se stalno razvija, je ugotovilo, da se s prepovedjo dajanja na trg proizvodov iz plastike z oksidativnim aditivom ne krši načelo sorazmernosti. Prvič, ta prepoved je glede na tveganja, ki jih pomeni plastika z oksidativnim aditivom, primerna za uresničevanje cilja varovanja okolja in zdravja ljudi, ki mu sledi Direktiva 2019/904. Drugič, zadevna prepoved ne presega meja tistega, kar je nujno za doseganje tega cilja, saj njegove uresničitve ni mogoče zagotoviti z nobeno od nadomestnih možnosti, ki sta jih predlagali tožeči stranki. Ta prepoved se prav tako ne more šteti za nesorazmerno zato, ker zanjo ni bilo določeno prehodno obdobje, zlasti glede na nekompleksne načine uporabe zadevne plastike. Poleg tega je Splošno sodišče znova izpostavilo pomen varovanja zdravja ljudi in okolja, ki lahko upraviči negativne gospodarske posledice, celo precejšnje, za nekatere gospodarske subjekte.

Nazadnje, zadevne tri institucije s tem, da so prepovedale dajanje na trg proizvodov iz plastike z oksidativnim aditivom, ne pa tudi dajanja na trg proizvodov iz običajne plastike – z nekaj izjemami – in dajanja na trg proizvodov iz plastike, ki se trži kot „primerna za kompostiranje“, niso kršile načela enakega obravnavanja.

Na prvem mestu, za proizvode iz plastike z oksidativnim aditivom ni mogoče šteti, da so v primerljivem položaju kot proizvodi iz običajne plastike, katerih dajanje na trg – razen devetih proizvodov za enkratno uporabo – z Direktivo 2019/904 ni prepovedano. Prvič, na podlagi znanstvene ocene tveganj, ki je bila na voljo pred sprejetjem Direktive 2019/904, ni mogoče izključiti, da je plastika z oksidativnim aditivom vsaj z nekaterih vidikov, povezanih zlasti z njenim recikliranjem in njeno biorazgradnjo na odlagališču, bolj problematična od običajne plastike. V zvezi s tem bi hitrejši razpad plastike z oksidativnim aditivom v primerjavi z običajno plastiko lahko imel večji negativni vpliv na okolje, ker je koncentriran znotraj krajšega obdobja. Drugič, upoštevati je treba cilj Direktive 2019/904, ki je med drugim preprečevanje in zmanjševanje vpliva nekaterih plastičnih proizvodov na okolje in zdravje ljudi z usmerjanjem prizadevanj tja, kjer so najbolj potrebna. Z vidika tega cilja za ti vrsti plastike ni mogoče šteti, da sta v primerljivem položaju. Kar zadeva proizvode za enkratno uporabo iz običajne plastike, katerih dajanje na trg je z Direktivo 2019/904 prepovedano, ( 7 ) zanje glede na cilj te direktive ni mogoče šteti, da so v primerljivem položaju kot proizvodi iz plastike z oksidativnim aditivom.

Na drugem mestu, proizvodi iz plastike z oksidativnim aditivom in proizvodi iz plastike, ki se trži kot „primerna za kompostiranje“, tudi niso v primerljivem položaju. Prvič, zadevne tri institucije so lahko menile, da obstaja tveganje, da plastika z oksidativnim aditivom ni primerna za kompostiranje, ne da bi storile očitno napako pri presoji, in drugič, proizvodi iz plastike, ki se trži kot „primerna za kompostiranje“, niso zajeti ne s predmetom ne s ciljem Direktive 2019/904.

Ob upoštevanju zlasti teh preudarkov je Splošno sodišče tožbo tožečih strank v celoti zavrnilo.

( 1 ) Direktiva (EU) 2019/904 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. junija 2019 o zmanjšanju vpliva nekaterih plastičnih proizvodov na okolje (UL 2019, L 155, str. 1).

( 2 ) Matična zmes oziroma masterbatch je zmes več kemičnih snovi v polimernem nosilcu, ki se v obliki granul dobavlja proizvajalcem plastičnih proizvodov, ki to zmes vmešajo v polimere, ki jih uporabljajo za proizvodnjo svojih proizvodov.

( 3 ) V skladu s členom 3, točka 3, Direktive 2019/904 pojem „oksorazgradljiva plastika“ pomeni plastične materiale, ki vključujejo aditive, ki z oksidacijo povzročijo razpad plastičnega materiala na mikrodelce ali kemično razgradnjo.

( 4 ) Ker so stranke plastiko, ki ji je bil dodan oksidativni aditiv, imenovale z različnimi izrazi, je Splošno sodišče sklenilo uporabljati kar najbolj nevtralen izraz, to je „plastika z oksidativnim aditivom“.

( 5 ) Uvodna izjava 15 Direktive 2019/904.

( 6 ) Kompostiranje je okrepljena biorazgradnja v nadzorovanih pogojih, za katero sta značilna predvsem prisilno prezračevanje in naravna proizvodnja toplote zaradi biološke aktivnosti v materialu.

( 7 ) Člen 9 Direktive 2019/904.