Združene zadeve C‑649/20 P, C‑658/20 P in C‑662/20 P

Kraljevina Španija in drugi

proti

Evropski komisiji

Sodba Sodišča (peti senat) z dne 2. februarja 2023

„Pritožba – Državne pomoči – Člen 107(1) PDEU – Davčna shema, ki se uporabi za določene dogovore o finančnem najemu za nakup plovil (španski sistem poslovnega najema) – Pogoj glede selektivnosti – Obveznost obrazložitve – Načelo legitimnih pričakovanj – Načelo pravne varnosti – Vračilo pomoči“

1. Sodni postopek – Intervencija – Stranka, ki ji je bila dovoljena intervencija v zadevi na stopnji pritožbe zoper odločitev Splošnega sodišča – Razveljavitev odločbe Splošnega sodišča in vrnitev zadeve v razsojanje temu sodišču – Stranka, ki ji je bila dovoljena intervencija v zadevi na stopnji pritožbe in ki ima po samem zakonu položaj intervenienta pred Splošnim sodiščem

   (Statut Sodišča, člen 40, drugi odstavek; Poslovnik Splošnega sodišča, člen 217(1))

   (Glej točko 23.)

2. Pritožba – Dopustnost – Pritožba, ki jo je vložila intervenientka v postopku pred Splošnim sodiščem – Intervenient, ki ni država članica in institucija – Nujnost neposrednega nanašanja odločbe Splošnega sodišča – Presoja na področju državnih pomoči – Vračilo, ki se lahko zahteva po zavrnitvi tožbe za razglasitev ničnosti sklepa Komisije, s katerim je naloženo vračilo nezakonite pomoči

   (člen 256(1) PDEU; Statut Sodišča, člen 56, drugi odstavek)

   (Glej točke od 24 do 26.)

3. Pritožba – Razlogi – Razlog, prvič naveden v okviru pritožbe – Nedopustnost – Razlog, s katerim se izpodbija le utemeljenost izpodbijane sodbe – Razlog, ki izvira iz same izpodbijane sodbe – Dopustnost

   (člen 256(1) PDEU; Statut Sodišča, člen 58; Poslovnik Sodišča, člen 170(1))

   (Glej točke od 29 do 31.)

4. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Selektivnost ukrepa – Ukrep, s katerim je podeljena davčna ugodnost – Izbira metode analize selektivnosti zadevnega ukrepa kot sheme pomoči – Obstoj diskrecijske pravice davčne uprave pri dodelitvi davčne ugodnosti – Ustreznost analize, ki temelji zgolj na tem elementu – Nujnost analize selektivnosti ukrepa, ki temelji na njegovi opredelitvi kot ukrepa, s katerim se uvaja neupravičeno odstopanje od splošnega davčnega sistema, ki je bil predhodno opredeljen – Neobstoj

   (člen 107(1) PDEU)

   (Glej točke od 46 do 48.)

5. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Selektivnost ukrepa – Ukrep, s katerim se podeljuje davčna ugodnost – Podelitev prednosti v okviru sistema predhodne odobritve – Merila presoje – Podelitev široke diskrecijske pravice davčni upravi, da določi upravičence in pogoje za dodelitev – Izvrševanje te pravice, ki lahko daje prednost nekaterim podjetjem, ki so glede na zastavljeni cilj v primerljivem dejanskem in pravnem položaju – Vključitev

   (člen 107(1) PDEU)

   (Glej točko 57.)

6. Pomoči, ki jih dodelijo države – Preizkus Komisije – Ukrep, s katerim se dodeli davčna ugodnost, kot shema pomoči – Preizkus, ki temelji na analizi ex ante ob sprejetju zadevne sheme – Upoštevanje naknadno ugotovljenih učinkov – Izključitev

   (člen 107(1) PDEU)

   (Glej točko 63.)

7. Pritožba – Razlogi – Napačna presoja dejstev in dokazov – Nedopustnost – Nadzor Sodišča nad presojo Splošnega sodišča v zvezi z nacionalnim pravom – Izključitev, razen ob izkrivljanju

   (člen 256(1), drugi pododstavek, PDEU; Statut Sodišča, člen 58, prvi odstavek)

   (Glej točke od 65 do 68.)

8. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Selektivnost ukrepa – Davčni ukrepi v korist nekaterih gospodarskih interesnih združenj in njihovih vlagateljev – Davčna ureditev, ki se uporablja za nekatere dogovore o finančnem najemu za nakup plovil – Ureditev, ki temelji na pridobitvi predhodne odobritve na podlagi ohlapnih meril, ki zahtevajo razlago davčne uprave – Neobstoj okvira tako zahtevane razlage – De iure diskrecijska narava preučenih določb nacionalnega prava – Vključitev

   (člen 107(1) PDEU)

   (Glej točko 69.)

9. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Selektivnost ukrepa – Davčni ukrepi v korist nekaterih gospodarskih interesnih združenj in njihovih vlagateljev – Davčna ureditev, ki se uporablja za nekatere dogovore o finančnem najemu za nakup plovil – Selektivnost celotne ureditve, izpeljane iz učinkov odobritve predčasne amortizacije na korist drugih uvedenih ukrepov – Dopustnost

   (člen 107(1) PDEU)

   (Glej točki 71 in 72.)

10. Sodni postopek – Obrazložitev sodb – Obseg – Ločena preučitev trditev v zvezi z dvema različnima načeloma prava Unije, predstavljenima skupaj – Dopustnost – Zahteva – Neobstoj neodločanja

    (člen 256(1), drugi pododstavek, PDEU; Statut Sodišča, člena 36 in 53, prvi odstavek; Poslovnik Splošnega sodišča, člen 117(m)

    (Glej točko 83.)

11. Pritožba – Razlogi – Razlog, ki se nanaša na to, da Splošno sodišče ni odgovorilo na tožbeni razlog – Načini predstavitve – Razlog, ki se nanaša na izpodbijanje izračuna zneska nezakonite pomoči, ki jo je treba vrniti – Obveznost zagotovitve vračila le od subjektov, ki so opredeljeni kot upravičenci – Razlog, s katerim se implicitno, a nujno, uveljavlja neobstoj opredelitve drugih upravičencev – Neobstoj odgovora, ki velja za opustitev odločanja – Kršitev obveznosti obrazložitve – Delna razveljavitev sodbe Splošnega sodišča

    (člen 296, drugi odstavek, PDEU; Statut Sodišča, člen 36)

    (Glej točke od 118 do 120 ter točko 1 izreka.)

12. Pritožba – Pritožba, za katero je razsojeno, da je utemeljena – Vsebinska odločitev o sporu, ki jo sprejme pritožbeno sodišče – Zahteva – Spor, o katerem je na podlagi stanja postopka mogoče odločiti – Pojem – Opredelitev dela tožbe, o katerem je glede na obseg delne razveljavitve izpodbijane sodbe še treba odločiti

    (Statut Sodišča, člen 61, prvi odstavek)

    (Glej točki 122 in 123.)

13. Pomoči, ki jih dodelijo države – Vračilo nezakonite pomoči – Vzpostavitev prejšnjega stanja – Izračun zneska, ki ga je treba vrniti – Določitev prejemnika pomoč – Merilo – Dejansko koriščenje – Prenos dela davčnih ugodnosti, nastalih z zadevnim ukrepom – Neskladnost med ugotovitvami Komisije v zvezi s tem in sklepom o opredelitvi upravičencev – Napačna uporaba prava

    (člen 108(2) PDEU)

    (Glej točke od 129 do 139.)

Povzetek

Državne pomoči: Sodišče je razglasilo delno ničnost sklepa Komisije v zvezi s „španskim sistemom poslovnega najema“

Vračilo celotnega zneska zadevne pomoči je bilo namreč odrejeno na podlagi napačne opredelitve upravičencev

Evropski komisiji je bilo leta 2006 predloženih več pritožb v zvezi z uporabo „španskega sistema poslovnega najema“ (v nadaljevanju: ŠSPN) za nekatere dogovore o finančnem najemu, ker je ta ureditev podjetjem za pomorske prevoze omogočala, da plovila, zgrajena v španskih ladjedelnicah, kupijo po ceni, znižani za od 20 do 30 %, v škodo ladjedelnic drugih držav članic. Po mnenju Komisije je bil cilj ŠSPN omogočiti pridobitev davčnih ugodnosti za gospodarska interesna združenja (v nadaljevanju: GIZ) in za njihove vlagatelje, ki so nato del teh ugodnosti prenesli na podjetja za pomorski prevoz, ki so kupila novo plovilo.

Komisija je v spornem sklepu, ( 1 ) sprejetem julija 2013, ugotovila, da so trije od petih ukrepov, ki so sestavljali ŠSPN, pomenili državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, ki je imela obliko selektivne davčne prednosti in ki deloma ni združljiva z notranjim trgom. Ker se je zadevna pomoč izvajala od 1. januarja 2002 ob kršitvi obveznosti priglasitve, ( 2 ) je Komisija nacionalnim organom odredila, da od vlagateljev, to je članov GIZ, pridobijo vračilo te pomoči.

Kraljevina Španija ter družbi Lico Leasing SA in Pequeños y Medianos Astilleros Sociedad de Reconversión (PYMAR) SA so septembra 2013 vložili tožbi za razglasitev ničnosti spornega sklepa. Splošno sodišče je v sodbi Španija in drugi/Komisija ( 3 ) presodilo, da prednost, ki so jo imeli vlagatelji GIZ ni bila selektivna in da obrazložitev tega sklepa glede meril izkrivljanja konkurence in vpliva na trgovino med državami članicami ni bila zadostna. Zato je sporni sklep razglasilo za ničen.

Sodišče, pri katerem je Komisija vložila pritožbo zoper navedeno sodbo, je to sodbo razveljavilo s sodbo Komisija/Španija in drugi (C‑128/16 P), ( 4 ) pri čemer je zlasti presodilo, da uporaba pogojev v zvezi s selektivnostjo, na kateri je Komisija osnovala svojo analizo, ni bila pravilna. Vendar je menilo, da se Splošno sodišče ni izreklo o vseh tožbenih razlogih, ki so mu bili predloženi, zato stanje postopka ne dovoljuje, da samo odloči o zadevi, in zato je zadevo vrnilo v razsojanje Splošnemu sodišču.

Splošno sodišče je s sodbo Španija in drugi/Komisija, izdano po vrnitvi zadeve v razsojanje (v nadaljevanju: izpodbijana sodba), zavrnilo tožbi, ki sta ju vložili Kraljevina Španija ter družbi Lico Leasing in PYMAR, zadnjenavedeni ob podpori 34 subjektov, ki jim je bila zaradi tega dovoljena intervencija v zadevi C‑128/16 P (v nadaljevanju: intervenientke pri prvi pritožbi).

Splošno sodišče je v tej sodbi zavrnilo tožbeni razlog, s katerim se je izpodbijala selektivnost ŠSPN, s tem, da je v bistvu presodilo, da je obstoj široke diskrecijske pravice davčne uprave za odobritev predčasne amortizacije dovolj za to, da se ŠSPN kot celota opredeli kot selektiven. Zavrnilo je tudi tožbene razloge, ki so se nanašali na neobstoj obrazložitve spornega sklepa, kršitev načela enakega obravnavanja, kršitev načel legitimnih pričakovanj in pravne varnosti ter načel, ki se uporabljajo za vračilo pomoči. Glede zadnjenavedenega je presodilo, da Komisija ni napačno uporabila prava s tem, da je odredila vračilo celotnega zneska zadevne pomoči le od vlagateljev GIZ, čeprav je bil del pridobljene davčne prednosti prenesen na tretje osebe, to je na podjetja za pomorske prevoze.

Kraljevina Španija, družbi Lico Leasing in PYMAR ter intervenientke pri prvi pritožbi so zato vložile tri ločene pritožbe zoper izpodbijano sodbo, s katerimi želijo doseči razveljavitev te sodbe in nato razglasitev ničnosti spornega sklepa.

Sodišče je s sodbo ugodilo pritožbenemu razlogu Kraljevine Španije, ki se nanaša na neobstoj obrazložitve izpodbijane sodbe v zvezi z vračilom zadevne pomoči, in zavrnilo pritožbe v preostalem. Sodišče je, ker je delno razveljavilo to sodbo in ker je menilo, da lahko sâmo dokončno odloči o delih tožb, ki jih je še treba preučiti, po opravljenem preizkusu zadeve razsodilo, da je treba sporni sklep razglasiti za ničen v delu, v katerem je z njim naloženo vračilo celotnega zneska zadevne pomoči od upravičencev na podlagi napačne opredelitve zadnjenavedenih.

Presoja Sodišča

Prvič, Sodišče je preučilo ugovor nedopustnosti, ki ga je vložila Komisija zoper pritožbo, ki so jo vložile intervenientke pri prvi pritožbi in ki se je nanašal na napačno uporabo prava, ki naj bi bila storjena v zvezi s priznanjem statusa intervenientk v postopku po vrnitvi zadeve v ponovno razsojanje. V zvezi s tem Sodišče meni, da člen 40 Statuta Sodišča Evropske unije, spoštovanje procesnih pravic, ki so intervenientom zagotovljene s Poslovnikom Splošnega sodišča, in načelo učinkovitega izvajanja sodne oblasti v okviru usklajenega poteka postopkov pred Sodiščem in Splošnim sodiščem nalagajo, da ima intervenient v pritožbenem postopku status intervenienta pred Splošnim sodiščem po samem pravu, kadar se zadeva vrne v razsojanje temu sodišču po tem, ko Sodišče razveljavi odločitev Splošnega sodišča. Zato v nasprotju s tem, kar trdi Komisija, Splošno sodišče ni napačno uporabilo prava s tem, da je zainteresiranim subjektom v takih okoliščinah priznalo tak status. Zato so zainteresirani subjekti kot taki upravičeni do vložitve pritožbe zoper izpodbijano sodbo, ker se ta sodba tudi sicer na njih neposredno nanaša, ( 5 ) saj jih ta sodba z zavrnitvijo tožb izpostavlja tveganju, da bodo morali vrniti prejete pomoči. Njihova pritožba je zato dopustna.

Drugič, Sodišče je preučilo pritožbene razloge, ki so se nanašali na analizo selektivnosti ŠSPN in na obveznost vračila.

Na prvem mestu, v zvezi s presojo pogojev selektivnosti Sodišče najprej poudarja, da ukrepa davčne prednosti, katerega odobritev je odvisna od diskrecijske pravice davčne uprave, ni mogoče šteti za splošnega. Iz tega izhaja, da selektivnosti takega ukrepa ni mogoče presojati na podlagi metode, ki je posebej razvita za razkritje prikrite selektivnosti ukrepa davčne prednosti, ki je splošne narave. ( 6 ) Splošno sodišče pa je bilo v obravnavanem primeru pozvano, da se izreče o analizi ukrepa, katerega odobritev je bila odvisna od diskrecijske pravice pristojnih organov, tako da mu ni mogoče očitati, da ni opravilo analize po metodi, ki velja za davčne ukrepe splošne narave.

Sodišče se je pri obravnavi upoštevnih meril za presojo ukrepa davčne prednosti, odobrenega na podlagi diskrecijske pravice, strinjalo s Splošnim sodiščem in opozorilo, da obstoj sistema odobritve sam po sebi ne pomeni selektivnosti preučevanega ukrepa. Taka opredelitev namreč zahteva, da se dokaže, da imajo pristojni organi široko diskrecijsko pravico pri določitvi upravičencev in pogojev za odobritev preučevanega ukrepa, tako da je treba šteti, da izvrševanje te pravice daje prednost upravičenim podjetjem ali proizvajalcem glede na druge, ki sicer niso upravičenci, a so v primerljivem položaju glede na zastavljeni cilj.

Sodišče je v obravnavanem primeru presodilo, da je Splošno sodišče v okviru suverene presoje nacionalnega prava – katerega izkrivljanje ni bilo zatrjevano – pravilno ugotovilo, da to pravo daje davčni upravi široko diskrecijsko pravico za odobritev predčasne amortizacije, zlasti ob upoštevanju nenatančnosti uporabljenih meril in neobstoja okvira za razlago teh meril. V zvezi s tem ni bila naloga Splošnega sodišča, da ugotavlja, ali je konkretno izvajanje te de iure diskrecijske pravice dejansko pripeljalo do neupravičeno ugodnejše obravnave nekaterih gospodarskih subjektov glede na druge, ki so v primerljivem položaju.

Da bi ugotovilo selektivnost ukrepa predčasne amortizacije, je zato Splošno sodišče – ne da bi napačno uporabilo pravo – menilo, da je lahko obstoj diskrecijskih vidikov upravičencem dajal prednost v primerjavi z drugimi davčnimi zavezanci, ki so v primerljivem položaju. Poleg tega je Splošno sodišče lahko pravilno ugotovilo, da Komisija ni storila napake s tem, da je na podlagi selektivnosti predčasne amortizacije ugotovila, da je ŠSPN v celoti selektiven, ker ni sporno, da so bili drugi sporni ukrepi, ki sestavljajo ŠSPN, odvisni od predhodne odobritve. Zato je Sodišče kot neutemeljene zavrnilo vse razloge, ki se nanašajo na selektivnost ŠSPN.

Na drugem mestu, Sodišče je v zvezi z vračilom nezakonitih pomoči presodilo, da v izpodbijani sodbi pri uporabi načel varstva legitimnih pričakovanj in pravne varnosti ni bilo podane napačne uporabe prava, razen ene, ki pa ni imela vpliva na presojo Splošnega sodišča, tako da je treba tudi očitke, navajane na tej podlagi, zavrniti.

Na tretjem in zadnjem mestu, Sodišče se je izreklo o razlogu, ki se nanaša na neobstoj obrazložitve izpodbijane sodbe. V zvezi s tem je Sodišče presodilo, da čeprav je ta sodba zadostno obrazložena v zvezi s selektivnostjo ŠSPN, pa to ni tako v zvezi z vračilom zadevne pomoči.

Sodišče namreč navaja, da se je Splošno sodišče pri odgovoru na tožbeni razlog, s katerim se je izpodbijala odreditev vračila iz spornega sklepa v delu, v katerem je odrejeno vračilo celotnega zneska zadevne pomoči od vlagateljev, čeprav naj bi bil velik del te tako podeljene prednosti sistematično prenesen na podjetja za pomorske prevoze, omejilo na ugotovitev, da so bili v spornem sklepu kot upravičenci do pomoči opredeljeni le vlagatelji in da ta ugotovitev ni predmet spora. Po mnenju Sodišča pa so zadevne stranke, čeprav niso izpodbijale opredelitve upravičencev, s svojimi razlogi implicitno, a nujno, uveljavljale, da niso bile edine upravičenke, zato Splošno sodišče ni odgovorilo na ta tožbeni razlog in posledično ni o njem odločalo, kar pomeni kršitev obveznosti obrazložitve.

V teh okoliščinah je Sodišče razveljavilo izpodbijano sodbo v delu, v katerem so bile z njo zavrnjene tožbe v delu, v katerem so se nanašale na razglasitev ničnosti spornega sklepa v delu, v katerem so z njim GIZ in njihovi vlagatelji opredeljeni kot edini upravičenci do zadevne pomoči, in na razglasitev ničnosti določbe, ki Kraljevini Španiji nalaga, da zagotovi vračilo celotnega zneska zadevne pomoči od vlagateljev GIZ. V preostalem se pritožbe zavrnejo.

Tretjič in zadnjič, ker je Sodišče menilo, da stanje postopka glede dela ničnostnih tožb, ki ga je še treba preučiti po delni razveljavitvi izpodbijane sodbe in ki se nanaša na utemeljenost obveznosti zagotovitve vračila zadevne pomoči od upravičencev do te pomoči, dovoljuje odločanje, je odločilo, da bo o tem sâmo dokončno odločilo. V zvezi s tem je najprej zavrnilo razloge in trditve, ki se nanašajo na kršitev načel varstva legitimnih pričakovanj in pravne varnosti ter na kršitev načela enakega obravnavanja, kot neutemeljene, pri tem pa je sprejelo večino elementov obrazložitve iz izpodbijane sodbe, ki se nanašajo na to.

Sodišče je na podlagi preučitve razloga, glede katerega je Splošno sodišče opustilo odločanje, pristopilo k vprašanju opredelitve upravičencev do zadevne pomoči in opozorilo, da je cilj vračila pomoči, za katero je Komisija štela, da ni združljiva z notranjim trgom, ponovna vzpostavitev položaja pred podelitvijo pomoči, s čimer se upravičencem do te pomoči, to je podjetjem, ki so imela dejansko korist od pomoči, odvzame konkurenčna prednost, ki jim je bila zagotovljena.

V obravnavanem primeru pa iz ugotovitev same Komisije izhaja, da je ŠSPN kot celota pomenil davčni ukrep, namenjen ustvarjanju prednosti ne le vlagateljem, zbranim v okviru GIZ, ampak tudi podjetjem za pomorske prevoze. Poleg tega je iz elementov, ki jih je predstavila Komisija, razvidno, da je razdelitev te prednosti med podjetjem za pomorske prevoze in vlagatelji GIZ določena v pravno zavezujočih pogodbah, ki so bile predložene davčni upravi in ki jih je ta upoštevala pri odobritvi – v okviru diskrecijske pravice – predčasne amortizacije. Glede na navedeno je Sodišče presodilo, da je Komisija ob upoštevanju cilja, ki se uresničuje z vračilom pomoči, napačno uporabila pravo s tem, da je vlagatelje GIZ opredelila kot edine upravičence do zadevne pomoči, zaradi v bistvu tega, ker ugodnost, ki so jo pridobila podjetja v pomorskem prometu na podlagi prenosa dela davčne ugodnosti, podeljene GIZ, izhaja iz kombinacije pravnih poslov med zasebnimi subjekti, ki je zaradi tega ni mogoče pripisati državi, med tem ko so bili GIZ na podlagi veljavnih pravil dolžni del te pridobljene davčne ugodnosti prenesti na ta podjetja za pomorski prevoz.

Sodišče je zato razglasilo delno ničnost spornega sklepa, in sicer v delu, v katerem so z njim GIZ in njihovi vlagatelji opredeljeni kot edini upravičenci do zadevne pomoči, in zato v delu, v katerem je z njim odrejeno vračilo celotnega zneska pomoči izključno od vlagateljev GIZ.

( 1 ) Sklep Komisije 2014/200/EU z dne 17. julija 2013 o shemi pomoči SA.21233 C/11 (ex NN/11, ex CP 137/06), ki jo izvaja Španija – Davčna shema, ki se uporablja za določene dogovore o finančnem najemu, znana tudi kot španski sistem poslovnega najema (UL 2014, L 114, str. 1).

( 2 ) Obveznost, določena v členu 108(3) PDEU.

( 3 ) Sodba z dne 17. decembra 2015, Španija in drugi/Komisija, T‑515/13 in T‑719/13, EU:T:2015:1004).

( 4 ) Sodba z dne 25. julija 2018, Komisija/Španija in drugi (C‑128/16 P, EU:C:2018:591).

( 5 ) Ta pogoj je določen v členu 56, drugi odstavek, drugi stavek, Statuta Sodišča.

( 6 ) V skladu s to metodo, imenovano „v treh fazah“, se za presojo selektivnosti ukrepa, ki je splošne narave in s katerim je uvedena davčna ureditev, ki pomeni prednost, zahteva najprej opredelitev splošne davčne ureditve, nato je treba preveriti, ali zadevna ureditev odstopa od splošne ureditve, ki je referenčni okvir, s tem, da določa, da za gospodarske subjekte v primerljivem dejanskem in pravnem vprašanju velja drugačna davčna obravnava, in v tem primeru je treba nazadnje preučiti, ali je tako različno obravnavanje mogoče upravičiti z naravo ali sistematiko davčnega sistema.