Zadeva C‑497/20

Randstad Italia SpA

proti

Umani SpA in drugim

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Corte suprema di cassazione)

Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 21. decembra 2021

„Predhodno odločanje – Člen 19(1), drugi pododstavek, PEU – Obveznost držav članic, da vzpostavijo pravna sredstva, potrebna za zagotovitev učinkovitega sodnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo Unije – Javna naročila – Direktiva 89/665/ES – Člen 1(1) in (3) – Člen 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – Sodba vrhovnega upravnega sodišča države članice, s katero je bila v nasprotju s sodno prakso Sodišča tožba ponudnika, ki je bil izključen iz postopka oddaje javnega naročila, razglašena za nedopustno – Neobstoj pravnega sredstva zoper to sodbo pred vrhovnim sodiščem te države članice – Načeli učinkovitosti in enakovrednosti“

1. Približevanje zakonodaj – Revizijski postopki oddaje javnih naročil za preskrbo in javnih naročil za gradnje – Direktiva 89/665 – Dolžnost držav članic določiti revizijski postopek – Postopkovna pravila – Diskrecijska pravica držav članic – Meje – Obveznost zagotoviti spoštovanje pravice do učinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sodišča

   (Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 47; Direktiva Sveta 89/665, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2014/23, člen 1(1) in (3))

   (Glej točko 49.)

2. Države članice – Obveznosti – Vzpostavitev pravnih sredstev, potrebnih za zagotovitev učinkovitega sodnega varstva – Načelo procesne avtonomije – Nacionalna ureditev, ki učinkuje tako, da se pravnim subjektom odvzame možnost izpodbijanja skladnosti sodbe vrhovnega upravnega sodišča s pravom Unije v okviru kasacijske pritožbe pri vrhovnem sodišču – Dopustnost – Pogoji – Spoštovanje načel enakovrednosti in učinkovitosti – Tožba ponudnika, ki je bil izključen iz postopka oddaje javnega naročila, s katero namerava dokazati nezakonitost tega postopka – Možnost vložitve te tožbe pri neodvisnem in nepristranskem sodišču

   (člena 4(3) in 19(1), drugi odstavek, PEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 47; Direktiva Sveta 89/665, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2014/23, člen 1(1) in (3))

   (Glej točke od 56 do 66, 69, 78 in 81 ter izrek.)

3. Približevanje zakonodaj – Revizijski postopki oddaje javnih naročil za preskrbo in javnih naročil za gradnje – Direktiva 89/665 – Dolžnost držav članic določiti revizijski postopek – Dostop do revizijskih postopkov – Tožba ponudnika, ki je bil izključen iz postopka oddaje javnega naročila, s katero namerava dokazati nezakonitost tega postopka – Dopustnost – Pogoj v zvezi z vložitvijo te tožbe s strani ponudnika, ki ni bil dokončno izključen iz postopka

   (Direktiva Sveta 89/665, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2014/23, člena 1(1) in (3) ter 2a)

   (Glej točke 67, 68 in od 70 do 77.)

Povzetek

Pravo Unije ne nasprotuje temu, da vrhovno sodišče države članice ne more razveljaviti sodbe vrhovnega upravnega sodišča te države članice, s katero je bilo kršeno pravo Unije.

To pa ne posega v možnost oseb, ki so bile oškodovane zaradi take kršitve, da zahtevajo odškodnino od zadevne države članice.

Agencija Azienda USL Valle d’Aosta (lokalna zdravstvena agencija pokrajine Dolina Aoste, Italija) je začela postopek oddaje javnega naročila, s katerim je iskala agencijo za delo, ki bi opravljala dejavnost začasnega posredovanja delavcev. Družba Randstad Italia SpA (v nadaljevanju: Randstad) je bila med ponudniki, ki so sodelovali v tem postopku. Po oceni tehničnih ponudb je bila družba Randstad izključena, ker njena ponudba ni dosegla ocene, ki ustreza pragu za sodelovanje, kot je bil določen.

Družba Randstad je pri pristojnem prvostopenjskem upravnem sodišču vložila tožbo, s katero je na eni strani nameravala izpodbiti svojo izključitev iz postopka oddaje javnega naročila in na drugi dokazati nezakonitost tega postopka. Tožba je bila razglašena za dopustno, vendar je bila zavrnjena po temelju. Vendar je Consiglio di Stato (državni svet, Italija), pri katerem je bila vložena pritožba, menil, da bi bilo treba tožbene razloge, s katerimi se je izpodbijala zakonitost postopka, razglasiti za nedopustne, ker družba Randstad ni imela procesnega upravičenja za uveljavljanje teh tožbenih razlogov. Tako je v zvezi s tem spremenil sodbo, izdano na prvi stopnji. Družba Randstad je pri Corte suprema di cassazione (kasacijsko sodišče, Italija) zoper to sodbo vložila pritožbo. To sodišče je v bistvu poudarilo, da to, da državni svet ni preučil tožbenih razlogov, ki se nanašajo na nezakonitost postopka oddaje javnega naročila, posega v pravico do učinkovitega pravnega sredstva v smislu prava Unije. Vendar je poudarilo, da italijansko ustavno pravo ( 1 ), kakor ga razlaga Corte costituzionale (ustavno sodišče, Italija) ( 2 ), zahteva, da se taka pritožba razglasi za nedopustno. Zoper odločbe državnega sveta je namreč kasacijska pritožba dopustna le iz razlogov, ki se nanašajo na sodno pristojnost, medtem ko je v obravnavani zadevi pritožba družbe Randstad temeljila na razlogu, ki se je nanašal na kršitev prava Unije.

V teh okoliščinah se je kasacijsko sodišče odločilo, da zadevo predloži Sodišču, da bi se v bistvu razjasnilo, ali pravo Unije ( 3 ) nasprotuje določbi nacionalnega prava, ki v skladu z nacionalno sodno prakso pravnemu subjektu ne dovoljuje, da bi v okviru kasacijske pritožbe pred tem sodiščem izpodbijal skladnost sodbe vrhovnega upravnega sodišča s pravom Unije.

Sodišče, ki je odločalo v velikem senatu, je razsodilo, da je taka določba v skladu s pravom Unije.

Presoja Sodišča

Sodišče je glede na načelo procesne avtonomije ugotovilo, da je treba, kadar neko področje ni urejeno s predpisi Unije, postopkovna pravila v zvezi s pravnimi sredstvi določiti v notranjem pravnem redu posamezne države članice, da se pravnim subjektom na področjih, ki so zajeta s pravom Unije, zagotovi spoštovanje njihove pravice do učinkovitega sodnega varstva v smislu člena 19 PEU. Vendar se je treba prepričati, da ta pravila niso manj ugodna od pravil v podobnih položajih, za katere velja nacionalno pravo (načelo enakovrednosti), in da ta pravila v praksi ne onemogočajo ali čezmerno ne otežujejo uveljavljanja pravic, ki jih priznava pravo Unije (načelo učinkovitosti). Pravo Unije tako načeloma ne nasprotuje temu, da države članice v skladu z načelom procesne avtonomije omejujejo ali pogojujejo razloge, ki jih je mogoče uveljavljati v postopkih s kasacijsko pritožbo, če se ti načeli spoštujeta.

V zvezi z načelom enakovrednosti je Sodišče poudarilo, da je v obravnavani zadevi pristojnost predložitvenega sodišča za odločanje o pritožbah zoper sodbe državnega sveta omejena enako ne glede na to, ali te pritožbe temeljijo na določbah nacionalnega prava ali določbah prava Unije. Zato je spoštovanje tega načela zagotovljeno.

V zvezi z načelom učinkovitosti pa je Sodišče opozorilo, da pravo Unije ne učinkuje tako, da bi državam članicam nalagalo, da uvedejo druga pravna sredstva, ki niso tista, ki jih določa nacionalno pravo, razen če ni nobenega sodnega varstva, ki bi lahko zagotovilo spoštovanje pravic, ki jih imajo pravni subjekti na podlagi prava Unije. Če predložitveno sodišče ugotovi, da v obravnavani zadevi obstaja tako pravno sredstvo, za kar se a priori zdi, da je tako, lahko zadevna država članica z vidika prava Unije svojemu vrhovnemu upravnemu sodišču povsem prosto podeli pristojnost, da po preučitvi dejanskih in pravnih okoliščin na zadnji stopnji odloči o sporu in posledično prepreči, da bi se ta spor ponovno vsebinsko preučil v okviru kasacijske pritožbe pred njenim vrhovnim sodiščem. Zadevna nacionalna določba tako ne ogroža niti načela učinkovitosti in iz njega ni razviden noben element, iz katerega bi bilo mogoče ugotoviti kršitev člena 19 PEU. Ta ugotovitev ni v nasprotju z določbami
Direktive 89/665, ki na področju oddaje javnih naročil državam članicam nalagajo zagotovitev pravice do učinkovitega pravnega sredstva. ( 4 )

Vendar je Sodišče poudarilo, da je državni svet glede na pravico do učinkovitega pravnega sredstva, zagotovljeno s to direktivo in členom 47 Listine, napačno štel, da tožba družbe Randstad pred upravnimi sodišči ni dopustna. Sodišče je v zvezi s tem opozorilo, da na eni strani za razglasitev te tožbe za dopustno zadostuje, da obstaja možnost, da bo naročnik, če bo tožbi ugodeno, ponovil postopek oddaje javnega naročila. Na drugi strani lahko v skladu z navedeno direktivo pravno sredstvo vloži le ponudnik, ki še ni dokončno izključen iz postopka oddaje javnega naročila, izključitev ponudnika pa je dokončna le, če je bil ta o njej obveščen ter jo neodvisno in nepristransko sodišče „šteje za zakonito“. ( 5 )

V obravnavanem primeru je državni svet kršil to pravilo, ker prvostopenjsko sodišče ali kateri koli drug neodvisni revizijski organ ne v trenutku, ko je družba Randstad vložila tožbo pri tem sodišču, ne v trenutku, ko je to sodišče odločilo, še ni razsodil, da je odločitev odbora za javna naročila o izključitvi tega ponudnika iz postopka zakonita.

Vendar v položaju, kakršen je obravnavani, v katerem nacionalno procesno pravo zadevnim osebam omogoča, da vložijo pravno sredstvo pri neodvisnem in nepristranskem sodišču ter pred njim učinkovito uveljavljajo tako kršitev prava Unije kot določb nacionalnega prava, s katerimi je to pravo preneseno v notranji pravni red, obenem pa vrhovno upravno sodišče zadevne države članice, ki odloča na zadnji stopnji, dopustnost tega pravnega sredstva neupravičeno veže na pogoje, ki učinkujejo tako, da se tem pravnim subjektom odvzame pravica do učinkovitega pravnega sredstva, pravo Unije ne zahteva, da ta država članica za odpravo kršitve te pravice do učinkovitega pravnega sredstva določi možnost vložitve pritožbe zoper take odločbe vrhovnega upravnega sodišča o nedopustnosti pri vrhovnem sodišču.

Sodišče je nazadnje poudarilo, da ta rešitev ne vpliva na možnost pravnih subjektov, ki bi bili oškodovani zaradi kršitve svoje pravice do učinkovitega pravnega sredstva zaradi odločbe sodišča, ki odloča na zadnji stopnji, da po potrebi uveljavljajo odgovornost zadevne države članice, če so izpolnjeni pogoji, določeni s pravom Unije, zlasti glede zadostne resnosti kršitve navedene pravice.

( 1 ) Člen 111, osmi odstavek, Costituzione (ustava).

( 2 ) Sodba št. 6/2018 z dne 18. januarja 2018 o razlagi člena 111, osmi odstavek, ustave (ECLI:IT:COST:2018:6).

( 3 ) Člen 4(3) in člen 19(1) PEU ter člen 1(1) in (3) Direktive Sveta 89/665/EGS z dne 21. decembra 1989 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o uporabi revizijskih postopkov oddaje javnih naročil za preskrbo in javnih naročil za gradnje, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2014/23/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2014, v povezavi s členom 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).

( 4 ) Člen 1(1) in (3) Direktive 89/665.

( 5 ) Člen 2a(2) Direktive 89/665 v povezavi s členom 47 Listine.