Zadeva C‑453/20

CityRail a.s.

proti

Správa železničc, státní organizace

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe,
ki ga je vložil Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře)

Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 3. maja 2022

„Predhodno odločanje – Člen 267 PDEU – Pojem ‚sodišče‘ – Strukturna in funkcionalna merila – Opravljanje sodnih ali upravnih funkcij – Direktiva 2012/34/EU – Člena 55 in 56 – Enotni nacionalni regulatorni organ za železniški sektor – Neodvisen sektorski regulatorni organ – Upravičenost ukrepati po uradni dolžnosti – Pristojnost za sankcioniranje – Odločbe, zoper katere je mogoče vložiti pravno sredstvo pred sodiščem – Nedopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe“

Vprašanja za predhodno odločanje – Predložitev Sodišču – Nacionalno sodišče v smislu člena 267 PDEU – Pojem – Opredelitev na podlagi strukturnih in funkcionalnih meril – Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (urad za dostop do prometne infrastrukture, Češka republika) – Organ, ki ne opravlja sodne funkcije, temveč upravno – Izključitev

(člen 267 PDEU)

(Glej točke od 41 do 50, 53, od 60 do 63, od 67 do 69 in 71 ter izrek.)

Povzetek

Správa železnic je javni organ, ustanovljen z zakonom, ki je v Češki republiki odgovoren za upravljanje železniškega omrežja in pripadajočih objektov za izvajanje železniških storitev. Izdelal in objavil je program omrežja v smislu Direktive 2012/34 o vzpostavitvi enotnega evropskega železniškega območja ( 1 ), v katerem so med drugim navedeni pogoji, ki so veljali za dostop do nekaterih naprav od 1. aprila 2020.

Družba CityRail, prevoznik v železniškem prometu, je na podlagi zakona o železnicah ( 2 ) te pogoje izpodbijala pred uradom za dostop do prometne infrastrukture (v nadaljevanju: Urad) ( 3 ) kot nacionalnim regulatornim organom železniškega sektorja, ker naj bi bili v nasprotju s pravili iz Direktive 2012/34.

Ker je urad dvomil o skladnosti teh pogojev z Direktivo 2012/34 in z nacionalno zakonodajo, ki se uporablja za spor o glavni stvari, je odločil, da Sodišču postavi vprašanje za predhodno odločanje.

Sodišče, ki je odločalo v velikem senatu, je predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložil Urad, zavrglo kot nedopusten, ker v okviru spora o glavni stvari slednji opravlja funkcije, ki niso sodne, ampak upravne. Zato ni mogoče šteti, da je Urad „sodišče“ v smislu člena 267 PDEU.

Presoja Sodišča

Sodišče je najprej opozorilo, da v skladu s svojo ustaljeno sodno prakso na tem področju ( 4 ) pri presoji, ali je zadevni predložitveni organ „sodišče“ v smislu člena 267 PDEU, upošteva skupek elementov, kot so zakonska podlaga organa, njegova stalnost, obvezna narava njegove sodne pristojnosti, kontradiktornost postopka, njegova uporaba pravnih pravil in njegova neodvisnost. Poleg tega lahko nacionalna sodišča sprožijo postopek pred Sodiščem le, če pred njimi poteka spor in če odločajo v postopku, ki bo pripeljal do izdaje sodne odločbe. ( 5 )

Upravičenost organa, da se obrne na Sodišče, je torej vezana tako na strukturna kot na funkcionalna merila. Tako se lahko nacionalni organ šteje za „sodišče“ v smislu člena 267 PDEU, kadar opravlja sodne funkcije, medtem ko se mu pri opravljanju drugih funkcij, zlasti upravnih, ta status ne more priznati. Iz tega po mnenju Sodišča sledi, da je treba za ugotovitev, ali se nek nacionalni organ, ki so mu z zakonom dodeljene različne funkcije, šteje za „sodišče“ v smislu člena 267 PDEU, preveriti, kakšna je specifična narava funkcij, ki jih opravlja v določenem normativnem okviru, v katerem Sodišču predloži vprašanje. ( 6 )

Sodišče je poudarilo, da je to preverjanje še posebej pomembno v primeru upravnih organov, katerih neodvisnost je neposredna posledica zahtev na podlagi prava Unije, ki jim podeljuje pristojnosti za sektorski nadzor in nadzor nad trgi. Čeprav ti organi lahko izpolnjujejo zgoraj navedena merila, ki izhajajo iz sodbe Vaassen-Göbbels, je opravljanje sektorskega nadzora in nadzora nad trgi v bistvu upravne narave, saj gre za izvajanje pristojnosti, ki nimajo nič skupnega s pristojnostmi sodišč.

V sodbi Westbahn Management ( 7 ), na katero se sklicuje Urad, pa je Sodišče, ki mu je Schienen‑Control Kommission (komisija za nadzor nad železnicami, Avstrija) predložila predlog za sprejetje predhodne odločbe, preučilo le merila, ki izhajajo iz sodbe Vaassen‑Göbbels, in tako ni preučilo, ali je ta organ v okviru postopka, v katerem je bil vložen ta predlog, opravljal sodno funkcijo.

Sodišče je v zvezi s tem pojasnilo, da gre za indice, da zadevni organ opravlja funkcije, ki niso sodne, temveč upravne, če je ta pristojen začeti postopke po uradni dolžnosti in naložiti sankcije, prav tako po uradni dolžnosti, na področjih iz svoje pristojnosti. Poleg tega vprašanje, ali se je postopek, v katerem je bil vložen predlog za sprejetje predhodne odločbe, začel na pobudo zainteresirane osebe, ni odločilnega pomena, če bi se ta postopek lahko začel po uradni dolžnosti. Sodišče je tudi pojasnilo, da sta vloga in položaj organa v nacionalnem pravnem redu prav tako pomembna pri presoji narave njegovih funkcij.

Sodišče je v obravnavanem primeru v bistvu najprej preučilo naravo in funkcijo regulatornega organa, kot je Urad, v sistemu upravljanja in nadzora nad železniškimi dejavnostmi, kot ga določa Direktiva 2012/34. ( 8 )

Iz upoštevnih določb Direktive 2012/34 ( 9 ) tako izhaja, da učinkovito upravljanje ter poštena in nediskriminatorna uporaba železniške infrastrukture, ki ju določa ta direktiva, zahtevata ustanovitev organa, ki je hkrati pristojen, da na lastno pobudo nadzoruje, kako subjekti v železniškem sektorju uporabljajo pravila iz navedene direktive, in da deluje kot pritožbeni organ. To kopičenje funkcij pomeni, da kadar je pri regulatornem organu ( 10 ) vložena pritožba, ta okoliščina ne vpliva na pristojnost tega organa, da po potrebi po uradni dolžnosti odloči o primernih ukrepih za odpravo vseh kršitev veljavne ureditve in da svoje odločitve, če meni, da je to potrebno, izvršuje s kaznimi, kar potrjuje upravno naravo njegovih funkcij. Poleg tega Direktiva 2012/34 ( 11 ) določa, da države članice zagotovijo, da so odločitve regulatornega organa lahko predmet sodnega nadzora, kar je tudi indic upravne narave takih odločitev.

Ob upoštevanju teh preudarkov je Sodišče nato preučilo, ali je treba kljub upravni naravi, ki jo ima praviloma regulatorni organ, kot je Urad, tega v posebnem kontekstu funkcij, ki jih opravlja v okviru postopka v glavni stvari, šteti za „sodišče“ v smislu člena 267 PDEU.

Sodišče je v zvezi s tem opozorilo, da sta upravičenost Urada, da tudi po uradni dolžnosti začne postopek, v katerem je bil vložen ta predlog za sprejetje predhodne odločbe, kot tudi njegova pristojnost, da na lastno pobudo preganja nepravilnosti, odkrite med tem postopkom, posebej pomembna indica, ki lahko podkrepita ugotovitev, da ta organ v postopku v glavni stvari ne opravlja sodnih funkcij, temveč upravne.

Poleg tega je iz informacij, ki jih je posredoval Urad, razvidno, da je zoper odločbe tega organa mogoče vložiti tožbo pri sodišču. Kadar so v skladu s pravili o delitvi pristojnosti, ki izhajajo iz zakonikov o civilnem postopku in o upravnem sodstvu, upravna sodišča pristojna za odločanje o tožbi zoper odločbo Urada, ima ta status tožene stranke. Po drugi strani je iz zakonika o civilnem postopku ( 12 ) razvidno, da ima Urad pri civilnih sodiščih, ki so po njegovih navedbah med drugim pristojna za odločanje o tožbah zoper odločbe, sprejete v okviru postopka iz člena 34e zakona o železnicah, kot je to v postopku v glavni stvari, pravico predložiti stališča, ne da bi bil stranka v postopku. Tako sodelovanje Urada v postopku s tožbo, s katero se izpodbija njegova odločba, pa je indic, da pri sprejetju navedene odločbe Urad nima statusa tretje osebe v razmerju do obstoječih interesov in tako ne opravlja sodnih funkcij.

Glede na navedeno je Sodišče ugotovilo, da Urad v okviru spora o glavni stvari opravlja funkcije, ki niso sodne, temveč upravne. Zato ga ni mogoče šteti za „sodišče“ v smislu člena 267 PDEU, tako da je predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložil, nedopusten.

( 1 ) Direktiva 2012/34/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. novembra 2012 o vzpostavitvi enotnega evropskega železniškega območja (UL 2012, L 343, str. 32), kakor je bila spremenjena z Direktivo (EU) 2016/2370 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. decembra 2016 (UL 2016, L 352, str. 1, v nadaljevanju: Direktiva 2012/34), člen 3, točka 26.

( 2 ) Člen 34e zakona št. 266/1994 o železnicah.

( 3 ) Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (urad za dostop do prometne infrastrukture) v Češki republiki spada med osrednje organe državne uprave. Ustanovljen je bil z zakonom št. 320/2016 o uradu za dostop do prometne infrastrukture.

( 4 ) Glej v tem smislu sodbo z dne 30. junija 1966, Vaassen-Göbbels (61/65, EU:C:1966:39, str. 395, v nadaljevanju: sodba Vaassen-Göbbels).

( 5 ) Sklep z dne 26. novembra 1999, ANAS (C‑192/98, EU:C:1999:589, točka 21), in sodba z dne 31. januarja 2013, Belov (C‑394/11, EU:C:2013:48, točka 39).

( 6 ) Sklep z dne 26. novembra 1999, ANAS (C‑192/98, EU:C:1999:589, točki 22 in 23), in sodba z dne 31. januarja 2013, Belov (C‑394/11, EU:C:2013:48, točki 40 in 41).

( 7 ) Sodba z dne 22. novembra 2012, Westbahn Management (C‑136/11, EU:C:2012:740).

( 8 ) Člena 55 in 56 Direktive 2012/34 določata, da v vseh državah članicah obstajajo nacionalni regulatorni organi za železniški sektor, ter določata načela njihove organizacije in pristojnosti, ki jim morajo biti podeljene.

( 9 ) Člena 55 in 56 Direktive 2012/34 v povezavi z njeno uvodno izjavo 76.

( 10 ) Ustanovljen na podlagi člena 55 Direktive 2012/34.

( 11 ) Člen 56(10) Direktive 2012/34.

( 12 ) Člen 250c(2) zakonika o civilnem postopku.