Zadeva C‑791/19

Evropska komisija

proti

Republiki Poljski

Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 15. julija 2021

„Neizpolnitev obveznosti države – Disciplinska ureditev, ki se uporablja za sodnike – Pravna država – Neodvisnost sodnikov – Učinkovito pravno varstvo na področjih, ki jih ureja pravo Unije – Člen 19(1), drugi pododstavek, PEU – Člen 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – Disciplinske kršitve zaradi vsebine sodnih odločb – Neodvisna in z zakonom ustanovljena disciplinska sodišča – Spoštovanje razumnega roka in pravice do obrambe v disciplinskih postopkih – Člen 267 PDEU – Omejitev pravice in obveznosti nacionalnih sodišč, da pri Sodišču vložijo predloge za sprejetje predhodne odločbe“

1. Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Hitri postopek – Pogoji – Okoliščine, ki upravičujejo hitro obravnavo – Neobstoj – Občutljivost in zapletenost nastalih pravnih težav, ki ne dopuščajo uporabe takega postopka

   (Statut Sodišča, člen 23a; Poslovnik Sodišča, člen 133(1))

   (Glej točke od 32 do 34.)

2. Države članice – Obveznosti – Vzpostavitev pravnih sredstev, potrebnih za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva – Obseg

   (člena 2 in 19(1), drugi pododstavek, PEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člena 47 in 51(1))

   (Glej točke od 52 do 54.)

3. Države članice – Obveznosti – Vzpostavitev pravnih sredstev, potrebnih za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva – Spoštovanje načela neodvisnosti sodnikov – Obseg

   (člena 2 in 19(1), drugi pododstavek, PEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člena 47 in 48)

   (Glej točke od 55 do 61, od 95 do 98 in 228.)

4. Države članice – Obveznosti – Vzpostavitev pravnih sredstev, potrebnih za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva – Spoštovanje načela neodvisnosti sodnikov – Nov disciplinski senat vrhovnega sodišča, sestavljen iz sodnikov, ki jih na predlog nacionalnega sodnega sveta imenuje predsednik Republike Poljske – Senat, zadolžen za sojenje v disciplinskih zadevah sodnikov vrhovnega sodišča in sodnikov splošnih sodišč – Senat, ki ga sestavljajo izključno novi sodniki, ki prejemajo posebej visoko plačilo in uživajo posebej visoko stopnjo organizacijske, funkcionalne in finančne avtonomije – Legitimni dvomi pri pravnih subjektih o zavarovanosti tega senata pred zunanjimi dejavniki in o njegovi nevtralnosti glede nasprotujočih si interesov – Kršitev – Neizpolnitev obveznosti

   (člena 2 in 19(1), drugi pododstavek, PEU; člen 258 PDEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 47)

   (Glej točke od 80 do 83, 86, od 102 do 110, 112, 113 in 235 ter točko 1 izreka.)

5. Države članice – Obveznosti – Vzpostavitev pravnih sredstev, potrebnih za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva – Spoštovanje načela neodvisnosti sodnikov – Nacionalna ureditev, ki ne opredeljuje jasno in natančno ravnanj, ki bi lahko povzročila disciplinsko odgovornost sodnikov – Ureditev, ki ne omogoča, da bi se ti sodniki izognili tveganju, da se zgolj zaradi njihove odločbe uveljavi njihova disciplinska odgovornost – Senat, pristojen za odločanje o disciplinskih zadevah v zvezi s sodniki, ki ne izpolnjujejo zahteve po neodvisnosti in nepristranskosti – Nedopustnost – Neizpolnitev obveznosti

   (člena 2 in 19(1), drugi pododstavek, PEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 47)

   (Glej točke 134, od 136 do 141, od 146 do 148, 157 in 235 ter točka 1 izreka.)

6. Države članice – Obveznosti – Vzpostavitev pravnih sredstev, potrebnih za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva – Spoštovanje zahteve po z zakonom ustanovljenem sodišču – Nacionalna ureditev, ki predsedniku disciplinskega senata podeljuje diskrecijsko pravico, da določi krajevno pristojno disciplinsko sodišče za odločanje v disciplinskem postopku, uvedenem proti sodniku – Neobstoj meril, ki bi urejala tako določitev – Nedopustnost – Neizpolnitev obveznosti

   (člena 2 in 19(1), drugi pododstavek, PEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 47)

   (Glej točke 164, 172, 173, 176 in 235 ter točko 1 izreka.)

7. Države članice – Obveznosti – Vzpostavitev pravnih sredstev, potrebnih za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva – Spoštovanje načela neodvisnosti sodnikov – Nacionalna ureditev, ki dopušča uvedbo disciplinskega postopka proti sodniku, proti kateremu je že potekal tak postopek v isti zadevi, ki je bil zaključen s pravnomočno sodno odločbo – Nacionalna ureditev, ki ne zagotavlja obravnave disciplinskih zadev sodnikov v razumnem roku – Nedopustnost – Neizpolnitev obveznosti

   (člena 2 in 19(1), drugi pododstavek, PEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 47)

   (Glej točke 187, 193, 197, 202 in 235 ter točko 1 izreka.)

8. Države članice – Obveznosti – Vzpostavitev pravnih sredstev, potrebnih za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva – Spoštovanje načela neodvisnosti sodnikov – Disciplinski postopek proti sodniku, ki iz zdravstvenih razlogov ne more sodelovati v postopku – Nacionalna ureditev, ki ne določa odložilnega učinka na potek postopka za akte o določitvi odvetnika, ki mora braniti interese tega sodnika – Nadaljevanje disciplinskega postopka v primeru upravičene odsotnosti sodnika ali njegovega zastopnika – Nacionalna ureditev, ki ne zagotavlja pravice do obrambe obdolženih sodnikov – Nedopustnost – Neizpolnitev obveznosti

   (člena 2 in 19 PEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člena 47 in 48)

   (Glej točke od 208 do 210, 213 in 235 ter točko 1 izreka.)

9. Države članice – Obveznosti – Pristojnost nacionalnih sodišč za predložitev predloga za sprejetje predhodne odločbe Sodišču – Obveznost lojalnega sodelovanja – Nacionalna ureditev, ki lahko sodnika izpostavi disciplinskemu postopku zaradi predložitve predloga za sprejetje predhodne odločbe Sodišču – Nedopustnost – Neizpolnitev obveznosti

   (člen 267, drugi in tretji odstavek, PDEU)

   (Glej točke od 223 do 227, 230, 231, 234 in 235 ter točko 2 izreka.)

Povzetek

Poljska zakonodaja o disciplinski ureditvi za sodnike je v nasprotju s pravom Unije

Zahteva po neodvisnosti nalaga, da mora ta ureditev zagotavljati potrebna jamstva, da se prepreči vsakršno tveganje političnega nadzora nad vsebino sodnih odločb

Poljska je leta 2017 sprejela novo disciplinsko ureditev za sodnike Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče, Poljska) in splošnih sodišč. V okviru te zakonodajne reforme je bil v okviru vrhovnega sodišča ustanovljen nov senat, to je Izba Dyscyplinarna (v nadaljevanju: disciplinski senat). Ta senat je bil med drugim pristojen za odločanje o disciplinskih zadevah v zvezi s sodniki vrhovnega sodišča in na višji stopnji za odločanje o disciplinskih zadevah v zvezi s sodniki splošnih sodišč.

Ker je Evropska komisija menila, da Poljska s sprejetjem te nove disciplinske ureditve ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi prava Unije, ( 1 ) je pri Sodišču vložila tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti. Komisija zlasti trdi, da ta disciplinska ureditev ne zagotavlja niti neodvisnosti niti nepristranskosti disciplinskega senata, ki je sestavljen iz izključno sodnikov, ki jih izbere Krajowa Rada Sądownictwa (nacionalni sodni svet, Poljska; v nadaljevanju: KRS) in od katerih 23 od njegovih 25 članov imenujejo politični organi.

Sodišče, ki je odločalo v velikem senatu, je v sodbi, ki jo je izdalo v tej zadevi, ugodilo tožbi zaradi neizpolnitve obveznosti, ki jo je vložila Komisija. Po eni strani je Sodišče ugotovilo, da ta nova disciplinska ureditev za sodnike posega v njihovo neodvisnost. Po drugi strani ista ureditev zadevnim sodnikom ne omogoča, da bi povsem neodvisno spoštovali obveznosti, ki so jim naložene v okviru mehanizma predhodnega odločanja.

Presoja Sodišča

Sodišče je, prvič, razsodilo, da Poljska ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 19(1), drugi pododstavek, PEU, da vzpostavi pravna sredstva, potrebna za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo Unije.

Sodišče je opozorilo, da v skladu z njegovo ustaljeno sodno prakso člen 19(1), drugi pododstavek, PEU in zahteva po neodvisnosti sodnikov, ki izhaja iz te določbe, zahtevata, da disciplinska ureditev, ki se uporablja za sodnike nacionalnih sodišč, ki so del njihovega sistema pravnih sredstev na področjih, ki jih ureja pravo Unije, zagotavlja potrebna jamstva, da se prepreči vsakršno tveganje, da se taka ureditev uporabi kot sistem političnega nadzora nad vsebino sodnih odločb, kar zahteva zlasti določitev pravil, ki opredeljujejo ravnanja, ki pomenijo disciplinske kršitve, in ki predvidevajo posredovanja neodvisnega organa v skladu s postopkom, ki v celoti zagotavlja pravice, določene v členih 47 in 48 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, zlasti pravico do obrambe, ter možnost sodnega izpodbijanja odločb disciplinskih organov.

Po mnenju Sodišča pa Poljska, na prvem mestu, ni zagotovila neodvisnosti in nepristranskosti disciplinskega senata in je tako posegla v neodvisnost sodnikov s tem, da jim ne zagotavlja, da disciplinske postopke, uvedene proti njim, nadzoruje organ s takimi jamstvi. V skladu z načelom delitve oblasti mora biti zagotovljena neodvisnost sodišč od zakonodajne in izvršilne oblasti. Na podlagi zakonodajne reforme iz leta 2017 pa postopek imenovanja sodnikov vrhovnega sodišča in zlasti postopek imenovanja članov disciplinskega senata vrhovnega sodišča v bistvu določa KRS – organ, ki ga je poljska izvršilna in zakonodajna oblast močno preoblikovala. Sodišče je tudi poudarilo, da disciplinski senat sestavljajo izključno novi sodniki, ki jih izbere KRS in ki še niso zasedali v sestavi vrhovnega sodišča, poleg tega pa bodo zlasti prejeli zelo visoko plačo ter uživali še posebej visoko stopnjo organizacijske, funkcionalne in finančne avtonomije v primerjavi s pogoji, ki veljajo v drugih sodnih senatih tega sodišča. Vsi ti elementi lahko pri pravnih subjektih vzbudijo legitimne dvome o zavarovanosti tega disciplinskega organa pred neposrednimi ali posrednimi vplivi poljske zakonodajne in izvršilne oblasti ter o njegovi nevtralnosti glede na nasprotujoče si interese.

Na drugem mestu, Sodišče je na ob upoštevanju dejstva, da neodvisnost in nepristranskost disciplinskega senata tako nista zagotovljeni, navedlo, da je Poljska dopustila, da je mogoče vsebino sodnih odločb opredeliti kot disciplinski prekršek sodnikov splošnih sodišč. Sodišče je opozorilo na nujnost preprečitve, da bi se disciplinska ureditev uporabljala za politični nadzor nad sodnimi odločbami ali za pritiske na sodnike, in ugotovilo, da v obravnavanem primeru nova disciplinska ureditev sodnikov, ki ne izpolnjuje zahtev po jasnosti in natančnosti glede ravnanj, ki lahko povzročijo njihovo odgovornost, prav tako posega v neodvisnost teh sodnikov.

Na tretjem mestu, Poljska po eni strani tudi ni zagotovila, da se disciplinske zadeve proti sodnikom splošnih sodišč obravnavajo v razumnem roku, s čimer je ponovno posegla v neodvisnost teh sodnikov. V skladu z novo disciplinsko ureditvijo se namreč lahko proti sodniku, proti kateremu je bil uveden disciplinski postopek, ki je bil končan s pravnomočno sodno odločbo, ponovno uvedejo taki postopki v isti zadevi, zaradi česar ta sodnik stalno ostaja pod morebitno grožnjo takih postopkov. Po drugi strani lahko nova postopkovna pravila, ki se uporabljajo na področju disciplinskih postopkov proti sodnikom, omejujejo pravico do obrambe obdolženih sodnikov. Na podlagi te nove ureditve namreč akti, povezani z določitvijo odvetnika sodniku in njegovim prevzemom obrambe, ne prekinejo postopka, prav tako pa ne gre prezreti dejstva, da lahko postopek poteka kljub upravičeni odsotnosti sodnika ali njegovega zagovornika. Poleg tega lahko nova zgoraj navedena postopkovna pravila, kadar se – kot v obravnavanem primeru – uporabljajo v okviru disciplinske ureditve, ki kažejo že omenjene pomanjkljivosti, povečajo tveganje uporabe disciplinske ureditve kot sistema političnega nadzora nad vsebino sodnih odločb.

Na četrtem mestu, Sodišče je razsodilo, da Poljska s tem, da predsedniku zgoraj navedenega disciplinskega senata podeljuje diskrecijsko pravico, da določi pristojno disciplinsko sodišče na prvi stopnji v disciplinskih zadevah v zvezi s sodniki splošnih sodišč, ni zagotovila, da take zadeve obravnava sodišče, „ustanovljeno z zakonom“, kot to zahteva tudi člen 19(1), drugi pododstavek, PEU.

Drugič, Sodišče je ugotovilo, da Poljska s tem, da dopušča, da je pravica sodišč, da pri Sodišču vložijo predloge za sprejetje predhodne odločbe, omejena z možnostjo uvedbe disciplinskega postopka, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 267, drugi in tretji odstavek, PDEU. Nacionalnih določb, iz katerih izhaja, da so lahko nacionalni sodniki izpostavljeni disciplinskim postopkom, ker so pri Sodišču vložili predlog za sprejetje predhodne odločbe, namreč ni mogoče dopustiti, ker posegajo v to, da zadevna nacionalna sodišča dejansko izvajajo možnost ali obveznost predložitve zadeve Sodišču, določene v teh določbah, kot tudi v sistem sodelovanja med nacionalnimi sodišči in Sodiščem, ki je bil s Pogodbama uveden za zagotovitev enotne razlage in polnega učinka prava Unije.

( 1 ) Komisija je menila, da Poljska ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 19(1), drugi pododstavek, PEU – ki določa obveznost držav članic, da vzpostavijo pravna sredstva, potrebna za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo Unije – in člena 267, drugi in tretji odstavek, PDEU – ki določa možnost (drugi odstavek) za nekatera nacionalna sodišča in obveznost (tretji odstavek) za preostala, da vložijo predlog za sprejetje predhodne odločbe.