Zadeva T‑65/18 RENV

Bolivarska republika Venezuela

proti

Svetu Evropske unije

Sodba Splošnega sodišča (veliki senat) z dne 13. septembra 2023

„Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi glede na razmere v Venezueli – Prepoved prodaje, dobave, prenosa ali izvoza določenega blaga in storitev – Pravica do izjave – Obveznost obrazložitve – Nepravilno ugotovljeno dejansko stanje – Očitna napaka pri presoji – Mednarodno javno pravo“

1. Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi glede na razmere v Venezueli – Akt, s katerim je prepovedana prodaja blaga, ki bi se lahko uporabilo za notranjo represijo, in zagotavljanje nekaterih storitev Venezueli – Sodni nadzor nad zakonitostjo – Obseg – Splošna določba

   (člen 215(1) PDEU; Uredba Sveta 2017/2063, členi 2, 3, 6 in 7)

   (Glej točke od 30 do 34.)

2. Pravo Evropske unije – Načela – Pravica do obrambe – Pravica do izjave – Omejevalni ukrepi glede na razmere v Venezueli – Akt, s katerim je prepovedana prodaja blaga, ki bi se lahko uporabilo za notranjo represijo, in zagotavljanje nekaterih storitev Venezueli – Pravica do izjave pred sprejetjem takih ukrepov – Neobstoj

   (člena 24(1), drugi pododstavek, in 29 PEU; člen 215(1) PDEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 41(2)(a); Uredba Sveta 2017/2063, členi 2, 3, 6 in 7)

   (Glej točke 39, 40 in od 42 do 44.)

3. Akti institucij – Obrazložitev – Obveznost – Obseg – Omejevalni ukrepi glede na razmere v Venezueli – Akt, s katerim je prepovedana prodaja blaga, ki bi se lahko uporabilo za notranjo represijo, in zagotavljanje nekaterih storitev Venezueli – Obveznost, da se v obrazložitvi navedejo vse okoliščine in splošni cilji, ki upravičujejo navedeni ukrep

   (člen 296 PDEU; Uredba Sveta 2017/2063, členi 2, 3, 6 in 7)

   (Glej točke od 49 do 57.)

4. Evropska unija – Sodni nadzor nad zakonitostjo aktov institucij – Omejevalni ukrepi glede na razmere v Venezueli – Akt, s katerim je prepovedana prodaja blaga, ki bi se lahko uporabilo za notranjo represijo, in zagotavljanje nekaterih storitev Venezueli – Obseg nadzora – Omejeni nadzor za splošna pravila – Nadzor, ki zajema presojo dejstev in preverjanje dokazov

   (člen 29 PEU; člen 215(1) PDEU; Uredba Sveta 2017/2063, členi 2, 3, 6 in 7)

   (Glej točke od 63 do 67, 72, 76 in 78.)

5. Evropska unija – Sodni nadzor nad zakonitostjo aktov institucij – Omejevalni ukrepi glede na razmere v Venezueli – Akt, s katerim je prepovedana prodaja blaga, ki bi se lahko uporabilo za notranjo represijo, in zagotavljanje nekaterih storitev Venezueli – Obseg nadzora – Analiza političnih razmer v Venezueli, ki jo je opravil Svet – Očitna napaka pri presoji – Neobstoj

   (Uredba Sveta 2017/2063, členi 2, 3, 6 in 7.)

   (Glej točki 80 in 81.)

6. Mednarodno javno pravo – Načela – Odgovornost države za mednarodno protipravno dejanje – Pravila mednarodnega običajnega prava v zvezi s predmetom in omejitvami protiukrepov – Možnost pravnih subjektov, da se pri izpodbijanju veljavnosti uredbe o uvedbi omejevalnih ukrepov v okviru skupne zunanje in varnostne politike sklicujejo na ta načela – Dopustnost – Sodni nadzor – Meje – Očitna napaka pri presoji – Neobstoj

   (člen 3(5) PDEU; Uredba Sveta 2017/2063, členi 2, 3, 6 in 7)

   (Glej točke od 87 do 94.)

7. Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi glede na razmere v Venezueli – Pravna podlaga – Omejevalni ukrepi, določeni s sklepom in uredbo, sprejetima na podlagi člena 29 PEU oziroma člena 215 PDEU – Pristojnost Sveta za sprejetje omejevalnih ukrepov, ki so neodvisni in ločeni od tistih, ki jih priporoča Varnostni svet Združenih narodov

   (člen 29 PEU; člen 215 PDEU; Uredba Sveta 2017/2063, členi 2, 3, 6 in 7)

   (Glej točki 95 in 98.)

8. Evropska unija – Sodni nadzor nad zakonitostjo aktov institucij – Omejevalni ukrepi glede na razmere v Venezueli – Akt, s katerim je prepovedana prodaja blaga, ki bi se lahko uporabilo za notranjo represijo, in zagotavljanje nekaterih storitev Venezueli – Obseg nadzora – Omejeni nadzor – Merila za sprejetje omejevalnih ukrepov – Obseg – Spoštovanje načela sorazmernosti

   (člen 29 PEU; člen 215(1) PDEU; Uredba Sveta 2017/2063, členi 2, 3, 6 in 7)

   (Glej točke od 99 do 103.)

9. Sodni postopek – Navajanje novih razlogov med postopkom – Pogoji – Razlog, ki temelji na elementih, odkritih med postopkom – Neobstoj – Razširitev obstoječega tožbenega razloga – Neobstoj razširitve – Nedopustnost

   (Poslovnik Splošnega sodišča, člen 84(1))

   (Glej točke od 116 do 119.)

Povzetek

Ob upoštevanju poslabšanja razmer na področju človekovih pravic, pravne države in demokracije je Svet Evropske unije leta 2017 zaradi razmer v Bolivarski republiki Venezueli (v nadaljevanju: Venezuela) sprejel omejevalne ukrepe. V členih 2, 3, 6 in 7 Uredbe 2017/2063 ( 1 ) je v bistvu določena prepoved prodaje, dobave, prenosa ali izvoza opreme, ki bi jo bilo mogoče uporabiti za notranjo represijo, in storitev v zvezi z navedeno opremo in vojaškim blagom kateri koli fizični ali pravni osebi, subjektu ali organu v Venezueli ali za uporabo v tej državi.

Venezuela je leta 2018 vložila tožbo za razglasitev ničnosti Uredbe 2017/2063 v delu, v katerem se določbe te uredbe nanašajo nanjo. Nato je Venezuela tožbo prilagodila, da bi se ta nanašala tudi na Sklep 2018/1656 ( 2 ) in Izvedbeno uredbo 2018/1653, ( 3 ) s katerima je Svet sprejete omejevalne ukrepe podaljšal oziroma spremenil. Splošno sodišče je s sodbo z dne 20. septembra 2019 to tožbo zavrglo kot nedopustno, ker sporne določbe ne vplivajo neposredno na pravni položaj Venezuele. ( 4 ) Sodišče, pri katerem je bila vložena pritožba, je s sodbo z dne 22. junija 2021 ( 5 ) razveljavilo odločitev Splošnega sodišča in razsodilo, da ima Venezuela procesno upravičenje za vložitev tožbe zoper člene 2, 3, 6 in 7 Uredbe 2017/2063. ( 6 ) Sodišče je zadevo tudi vrnilo v vsebinsko odločanje Splošnemu sodišču.

Splošno sodišče se je v sodbi, ki jo je izdal veliki senat in s katero je zavrnilo tožbo, v še neobravnavanem položaju glede tožbe, ki jo je vložila tretja država na področju omejevalnih ukrepov, izreklo o pravici Venezuele do izjave in o domnevnih kršitvah mednarodnega prava, na katere se ta država sklicuje.

Presoja Splošnega sodišča

Splošno sodišče je najprej ugotovilo, da so omejevalni ukrepi, določeni v členih 2, 3, 6 in 7 izpodbijane uredbe, splošni omejevalni ukrepi, ki v skladu s členom 215(1) PDEU pomenijo ukrepe, ki prekinejo ali omejijo gospodarske odnose s tretjo državo, kar zadeva določeno blago in storitve. Ti ukrepi se ne nanašajo na določene fizične ali pravne osebe, ampak se uporabljajo za objektivno določene položaje in za splošen in abstraktno opredeljen krog oseb.

Na prvem mestu, Splošno sodišče je v zvezi s tožbenim razlogom, ki se nanaša na kršitev pravice do izjave, najprej opozorilo, da pravice do izjave ni mogoče uporabiti v okviru – kot v obravnavani zadevi – sprejetja splošnih ukrepov in da nobena določba Sveta ne zavezuje, da obvesti vsako osebo, na katero bi se potencialno lahko nanašalo novo splošno merilo, o sprejetju tega merila. Poleg tega se člen 41(2)(a) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah uporablja za „posamične ukrepe“, sprejete zoper osebo, zaradi česar se na to določbo ni mogoče sklicevati v okviru sprejemanja splošnih ukrepov. Poleg tega je Splošno sodišče dodalo, da izpodbijana uredba odraža odločitev Unije na področju mednarodne politike. Prekinitev ali omejitev gospodarskih odnosov s tretjo državo na podlagi člena 215(1) PDEU je namreč del same opredelitve skupne zunanje in varnostne politike (SZVP) ( 7 ) s strani in po prosti presoji organov Unije kot odziv na posebne mednarodne razmere, da bi se vplivalo na take razmere. Po mnenju Splošnega sodišča pa bi predhodno zaslišanje zadevne tretje države pomenilo, da mora Svet s to državo opraviti razprave, ki so podobne mednarodnim pogajanjem, kar bi tako odvzelo bistvo učinku uvedbe navedenih ukrepov proti navedeni državi, in sicer izvajati pritisk na to državo, da bi se njeno ravnanje spremenilo. Nazadnje, dejstvo, da se členi 2, 3, 6 in 7 izpodbijane uredbe na Venezuelo nanašajo neposredno, samo po sebi ne pomeni, da ima pravico do izjave. Glede na te različne elemente je Splošno sodišče ugotovilo, da se Venezuela v zvezi z omejevalnimi ukrepi, ki jih je Svet sprejel v izpodbijani uredbi, ne more sklicevati na to pravico.

Splošno sodišče je na drugem mestu v zvezi s tožbenim razlogom, ki se nanaša na nepravilno ugotovljeno dejansko stanje in očitno napako pri presoji političnih razmer v Venezueli, opozorilo, da ima Svet široko diskrecijsko pravico v zvezi z okoliščinami, ki jih je treba upoštevati pri sprejetju omejevalnih ukrepov na podlagi člena 29 PEU in člena 215 PDEU, ter da je nadzor, ki ga v zvezi s tem izvaja sodišče Unije, omejen na preverjanje spoštovanja postopkovnih pravil in obrazložitve, pravilnosti ugotovljenega dejanskega stanja ter neobstoja očitne napake pri presoji dejstev in zlorabe pooblastil. Ta omejeni nadzor velja zlasti za presojo ugotovitev o smotrnosti, na katerih temeljijo sklepi. Splošno sodišče je v obravnavani zadevi ugotovilo, da členi 2, 3, 6 in 7 izpodbijane uredbe v bistvu povzemajo politično stališče Unije, izraženo v Sklepu 2017/2074. V zvezi s tem je Splošno sodišče ugotovilo, da je iz uvodnih izjav 1 in 8 tega sklepa razvidno, da omejevalni ukrepi iz navedenih členov temeljijo na slabljenju demokracije, pravne države in človekovih pravic v Venezueli ter na pojavu med drugim nasilja, ki bi ju bilo treba z navedenimi omejevalnimi ukrepi preprečiti.

Najprej, Splošno sodišče je v zvezi z dokazi, ki jih je predložil Svet, da bi dokazal, da so bila dejstva, na katerih so temeljili navedeni ukrepi, pravilno ugotovljena, navedlo, da ti dokazi izhajajo iz verodostojnih virov in podrobno kažejo med drugim na okrutno zatiranje, ki ga je režim izvajal proti oporečnikom in nasprotnikom, in na pritiske, ki so se izvajali na venezuelsko generalno državno tožilko pri preiskavi ravnanj varnostnih sil.

Dalje, Splošno sodišče je v zvezi z dokazi, ki jih je v odgovor predložila Venezuela, ugotovilo, da ta ni dokazala, da so dejstva, na katera se je Svet oprl pri sprejetju zadevnih omejevalnih ukrepov, nepravilno ugotovljena, saj se skoraj vsi ti dokazi ne nanašajo na Venezuelo, opirajo pa se na dve interni poročili režima, ne da bi bili ti potrjeni z dokazi iz virov, ki niso del tega režima.

Nazadnje, Splošno sodišče je v zvezi s presojo Sveta o političnih razmerah v Venezueli ugotovilo, da dokazi, ki jih je v zvezi s tem predložila tožeča stranka, dejansko pomenijo izpodbijanje primernosti sprejetja zadevnih omejevalnih ukrepov. Splošno sodišče pa ne more z lastnim stališčem glede tega vprašanja nadomestiti stališča, ki ga je izrazil Svet, ki ima široko politično diskrecijsko pravico pri opredelitvi stališč Unije glede vprašanja v zvezi s SZVP v skladu s členom 29 PEU.

Tretjič in na zadnjem mestu, Splošno sodišče je glede tožbenega razloga, ki se nanaša na naložitev nezakonitih protiukrepov in kršitev mednarodnega prava, najprej opozorilo na besedilo člena 49, ki se nanaša na cilj in omejitve protiukrepov, osnutka členov o odgovornosti držav za mednarodna protipravna dejanja, ki ga je sprejela Komisija Združenih narodov za mednarodno pravo. ( 8 ) V zvezi s tem je Splošno sodišče poudarilo, da je bila izpodbijana uredba sprejeta kot odziv na slabljenje razmer v Venezueli, da bi se med drugim preprečilo nadaljnje nasilje in kršitev človekovih pravic v tej državi. Splošno sodišče je poleg tega ugotovilo, da cilj omejevalnih ukrepov iz členov 2, 3, 6 in 7 izpodbijane uredbe ni bil odziv na mednarodno protipravno dejanje, ki ga je mogoče pripisati Venezueli, z začasno neizpolnitvijo mednarodnih obveznosti Unije. Iz tega je Splošno sodišče sklepalo, da ti omejevalni ukrepi niso protiukrepi v smislu člena 49 osnutka členov o odgovornosti držav za mednarodna protipravna dejanja, in je zato zavrnilo trditve Venezuele v zvezi z domnevnimi kršitvami načela nevmešavanja s strani Sveta v notranje zadeve Venezuele.

Splošno sodišče je ravno tako zavrnilo trditev v zvezi s sprejetjem zadevnih omejevalnih ukrepov brez predhodne odobritve Varnostnega sveta Združenih narodov. Splošno sodišče je opozorilo, da je s Pogodbama Svetu podeljena pristojnost za sprejetje aktov, ki vsebujejo samostojne omejevalne ukrepe, ( 9 ) ločene od ukrepov, ki jih posebej priporoča Varnostni svet Združenih narodov. Splošno sodišče je navedlo, da Venezuela v zvezi s tem ni dokazala obstoja „ustaljenega načina ravnanja, priznanega kot pravo“, v skladu s členom 38(1)(b) Statuta Meddržavnega sodišča, v skladu s katerim bi bilo treba pridobiti predhodno odobritev Varnostnega sveta Združenih narodov, preden Svet sprejme omejevalne ukrepe.

Poleg tega je Splošno sodišče v zvezi z domnevno kršitvijo načela sorazmernosti ugotovilo, da obstaja razumna povezava med zadevnimi omejevalnimi ukrepi in zastavljenim ciljem preprečevanja nadaljnjega nasilja, pretirane uporabe sile in kršitev človekovih pravic. Splošno sodišče je glede na omejeno naravo ukrepov, določenih v členih 2, 3, 6 in 7 izpodbijane uredbe, in glede na odstopanja, ki jih ta uredba določa, ugotovilo, da navedeni ukrepi niso očitno neprimerni in ne presegajo tega, kar je potrebno za dosego zastavljenega cilja, ter da zato načelo sorazmernosti ni bilo kršeno.

Splošno sodišče je zato zavrnilo trditve Venezuele, ki se nanašajo na kršitev mednarodnega običajnega prava v zvezi z domnevno naložitvijo nezakonitih protiukrepov.

Nazadnje, Splošno sodišče je v zvezi s trditvijo Venezuele, da ukrepi, ki jih je sprejel Svet, pomenijo, da Unija izvaja ekstrateritorialno pristojnost, ki je v mednarodnem pravu nezakonita, ponovno opozorilo na pristojnost, ki jo ima Svet na podlagi Pogodb ( 10 ) na področju sprejetja omejevalnih ukrepov, saj Pogodbi med drugim določata „delno ali popolno prekinitev ali omejitev gospodarskih in finančnih odnosov z eno ali več tretjimi državami“. Splošno sodišče je poudarilo, da se zadevni omejevalni ukrepi nanašajo na osebe in položaje, ki spadajo v pristojnost držav članic ratione loci ali ratione personae. Pristojnost Sveta za sprejetje omejevalnih ukrepov spada v okvir avtonomnih ukrepov Unije, sprejetih v okviru SZVP, v skladu s cilji in vrednotami Unije, ( 11 ) in sicer med drugim s ciljem spodbujanja v svetu demokracije, pravne države, univerzalnosti in nedeljivosti človekovih pravic in temeljnih svoboščin, kar je skupni „pravni interes“ za varstvo zadevnih pravic v skladu s sodno prakso Meddržavnega sodišča. ( 12 )

Glede na navedeno je Splošno sodišče tožbo zavrnilo.

( 1 ) Uredba Sveta (EU) 2017/2063 z dne 13. novembra 2017 o omejevalnih ukrepih glede na razmere v Venezueli (UL 2017, L 295, str. 21, v nadaljevanju: izpodbijana uredba).

( 2 ) Sklep Sveta (SZVP) 2018/1656 z dne 6. novembra 2018 o spremembi Sklepa (SZVP) 2017/2074 o omejevalnih ukrepih glede na razmere v Venezueli (UL 2018, L 276, str. 10).

( 3 ) Izvedbena uredba Sveta (EU) 2018/1653 z dne 6. novembra 2018 o izvajanju Uredbe (EU) 2017/2063 o omejevalnih ukrepih glede na razmere v Venezueli (UL 2018, L 276, str. 1).

( 4 ) Sodba z dne 20. septembra 2019, Venezuela/Svet (T‑65/18, EU:T:2019:649).

( 5 ) Sodba z dne 22. junija 2021, Venezuela/Svet (Nanašanje na tretjo državo) (C‑872/19 P, EU:C:2021:507).

( 6 ) Sodišče je v navedeni sodbi navedlo, da je prvotna sodba postala pravnomočna v delu, v katerem se nanaša na nedopustnost tožbe glede na Izvedbeno uredbo 2018/1653 in Sklep 2018/1656.

( 7 ) V smislu člena 24(1), drugi pododstavek, PEU.

( 8 ) Osnutek, ki ga je leta 2001 sprejela Komisija Združenih narodov za mednarodno pravo (v nadaljevanju: osnutek členov o odgovornosti držav za mednarodna protipravna dejanja). Člen 49 določa: „1. Oškodovana država lahko proti državi, ki je odgovorna za mednarodno protipravno dejanje, sprejme protiukrepe samo zato, da bi to državo spodbudila k izpolnitvi obveznosti iz drugega dela. 2. Protiukrepi so omejeni na začasno neizpolnjevanje mednarodnih obveznosti države, ki sprejme ukrepe proti odgovorni državi. 3. Protiukrepe je treba, kolikor je mogoče, sprejeti na način, ki omogoča ponovno izpolnitev zadevnih obveznosti.“

( 9 ) Člen 29 PEU in člen 215 PDEU.

( 10 ) Člen 29 PEU in člen 215 PDEU.

( 11 ) Člen 3(5) PEU in člen 21 PEU.

( 12 ) Sodbi Meddržavnega sodišča z dne 5. februarja 1970, Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited (Belgija proti Španiji) (C.I.J. Recueil 1970, str. 3, točki 33 in 34), in z dne 20. julija 2012, Vprašanja v zvezi z obveznostjo pregona (Belgija proti Senegalu) (C.I.J. Recueil 2012, str. 422, točke od 68 do 70).