Zadeva C‑808/18

Evropska komisija

proti

Madžarski

Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 17. decembra 2020

„Neizpolnitev obveznosti države – Območje svobode, varnosti in pravice – Politike glede mejne kontrole, azila in priseljevanja – Direktive 2008/115/ES, 2013/32/EU in 2013/33/EU – Postopek dodelitve mednarodne zaščite – Dejanski dostop – Postopek na meji – Procesna jamstva – Obvezna nastanitev na tranzitnih območjih – Pridržanje – Vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav – Pravna sredstva, vložena zoper upravne odločbe o zavrženju oziroma zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito – Pravica ostati na ozemlju“

1. Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Preizkus utemeljenosti, ki ga opravi Sodišče – Upoštevni položaj – Stanje po izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju

   (člen 258 PDEU)

   (Glej točki 68 in 156.)

2. Mejni nadzor, azil in priseljevanje – Azilna politika – Postopki za priznanje in odvzem mednarodne zaščite – Direktiva 2013/32 – Trenutek pridobitve statusa prosilca za mednarodno zaščito – Trenutek podaje prošnje za mednarodno zaščito – Neobstoj upravne formalnosti

   (Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2013/32, člena 2(c) in 6(1))

   (Glej točke od 97 do 100.)

3. Mejni nadzor, azil in priseljevanje – Azilna politika – Postopki za priznanje in odvzem mednarodne zaščite – Direktiva 2013/32 – Dostop do postopka – Nacionalna ureditev, ki prosilcem nalaga, naj svojo prošnjo podajo na katerem od tranzitnih območij na meji – Drastična omejitev števila prosilcev, ki jim je dovoljeno dnevno vstopiti na ti območji, s strani nacionalnih organov – Upravna praksa, ki je v nasprotju s pravom Unije – Obstoj navedene prakse, ki jo je dokazala Komisija, in nezadostno izpodbijanje zadevne države članice – Neizpolnitev obveznosti

   (člen 258 PDEU; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2013/32, člena 3 in 6)

   (Glej točke 93, 94, 102, 103, od 106 do 108, 110, od 114 do 128 in 315 ter točko 1 izreka.)

4. Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Dokaz neizpolnitve obveznosti – Dokazno breme Komisije – Domneve – Nedopustnost – Neizpolnitev obveznosti, ki izhaja iz upravne prakse, ki je v nasprotju s pravom Unije – Posebne zahteve glede dokazov – Breme izpodbijanja na strani zadevne države članice

   (člen 258 PDEU)

   (Glej točke od 111 do 113.)

5. Mejni nadzor, azil in priseljevanje – Azilna politika – Standardi za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito – Direktiva 2013/33 – Pojem pridržanja – Samostojni pojem prava Unije – Obveznost prosilca, da prebiva na tranzitnem območju – Vključitev – Pogoji

   (Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2013/33, člen 2(h))

   (Glej točke 159, 160 in od 162 do 166.)

6. Mejni nadzor, azil in priseljevanje – Azilna politika – Standardi za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito – Direktiva 2013/33 – Pridržanje – Razlogi – Prosilec, ki mora med postopkom obravnavanja njegove prošnje prebivati na tranzitnem območju – Drug razlog, kot so tisti, ki so določeni v členu 8(3) Direktive 2013/33 – Nedopustnost – Neizpolnitev obveznosti

   (direktivi Evropskega parlamenta in Sveta 2013/32, člen 43, in 2013/33, členi 8(3), prvi pododstavek)

   (Glej točke 168, od 170 do 180, 185, 186, 209, 226 in 315 ter točko 1 izreka.)

7. Mejni nadzor, azil in priseljevanje – Azilna politika – Postopki za priznanje in odvzem mednarodne zaščite – Direktiva 2013/32 – Člen 43 – Posebni postopki, ki jih države članice lahko določijo na svojih mejah ali tranzitnih območjih – Pridržanje prosilca za mednarodno zaščito na tranzitnem območju v okviru takega postopka – Dopustnost – Meje – Najdaljše trajanje in cilj pridržanja

   (Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2013/32, členi 31(8), 33 in 43)

   (Glej točke od 181 do 185.)

8. Mejni nadzor, azil in priseljevanje – Azilna politika – Postopki za priznanje in odvzem mednarodne zaščite – Direktiva 2013/32 – Prosilci, ki potrebujejo posebna procesna jamstva – Pridržanje v okviru postopkov, ki jih države članice lahko določijo na svojih mejah ali tranzitnih območjih – Dopustnost – Omejitev – Obveznost preučitve združljivosti tega pridržanja s posebnimi potrebami navedenih prosilcev in z ustrezno podporo, ki jim jo je treba zagotoviti – Kršitev – Neizpolnitev obveznosti

   (Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2003/32, člen 24(3))

   (Glej točke od 191 do 199, 209, 226 in 315 ter točko 1 izreka.)

9. Mejni nadzor, azil in priseljevanje – Azilna politika – Standardi za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito – Direktiva 2013/33 – Pridržanje ranljivih oseb in prosilcev s posebnimi potrebami glede sprejema – Nacionalna ureditev, ki mladoletnim prosilcem, razen mladoletnikov brez spremstva, mlajših od 14 let, nalaga, da med postopkom obravnavanja njihovih prošenj prebivajo na tranzitnem območju – Nedopustnost – Neizpolnitev obveznosti

   (Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2013/33, člen 11)

   (Glej točke 201, 203, 209, 226 in 315 ter točko 1 izreka.)

10. Mejni nadzor, azil in priseljevanje – Azilna politika – Standardi za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito – Direktiva 2013/33 – Jamstva za pridržane prosilce – Obveznost izdaje pisne in obrazložene odločbe o odreditvi tega pridržanja – Kršitev – Neizpolnitev obveznosti

    (Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2013/33, člen 9)

    (Glej točke 205, 208, 209, 226 in 315 ter točko 1 izreka.)

11. Pravo Evropske unije – Področje uporabe – Neobstoj splošnega odstopanja, ki bi izvzemalo ukrepe, sprejete zaradi javne varnosti – Pristojnost držav članic za sprejetje ukrepov, katerih namen je zaščita njihovih bistvenih varnostnih interesov – Dokazno breme zadevne države članice, da je to nujno potrebno – Obseg – Azilna politika – Sklicevanje na nevarnost motenj javnega reda in miru ter nacionalne varnosti zaradi množičnega prihoda prosilcev za mednarodno zaščito – Neobstoj dokaza potrebe po odstopanju od nekaterih določb Direktive 2013/32 – Nedopustnost – Dejanska možnost držav članic za odstopanja, določena z direktivama 2013/32 in 2013/33 – Pogoji

    (člen 72 PDEU; direktivi Evropskega parlamenta in Sveta 2013/32, člena 24(3) in 43, ter 2013/33, členi 8(3), prvi pododstavek, točka (e), 10(1) in 18(9))

    (Glej točke 212 in od 214 do 225.)

12. Mejni nadzor, azil in priseljevanje – Politika priseljevanja – Vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav – Direktiva 2008/115 – Nacionalna ureditev, ki omogoča prisilno odstranitev takega državljana, ki spada na področje uporabe navedene direktive, brez predhodnega spoštovanja postopkov in jamstev iz te direktive – Nedopustnost – Neizpolnitev obveznosti

    (Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2008/115, členi 5, 6(1), 12(1) in 13(1))

    (Glej točke od 248 do 254, 266, 315 ter točko 1 izreka.)

13. Mejni nadzor, azil in priseljevanje – Politika priseljevanja – Vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav – Direktiva 2008/115 – Odstranitev – Pojem – Prisilna privedba takega državljana na ozek pas ozemlja brez kakršne koli infrastrukture, na drugo stran mejne ograje, postavljene na ozemlju zadevne države članice – Vključitev

    (Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2008/115, člen 3(5))

    (Glej točke od 255 do 260.)

14. Pravo Evropske unije – Področje uporabe – Neobstoj splošnega odstopanja, ki bi izvzemalo ukrepe, sprejete zaradi javne varnosti – Pristojnost držav članic za sprejetje ukrepov, katerih namen je zaščita njihovih bistvenih varnostnih interesov – Dokazno breme zadevne države članice, da je to nujno potrebno – Obseg – Vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav – Sklicevanje na nevarnost motenj javnega reda in miru ter nacionalne varnosti – Neobstoj dokaza potrebe po odstopanju od nekaterih določb Direktive 2008/115 – Nedopustnost – Dejanska možnost držav članic za odstopanja, določena z navedeno direktivo – Pogoji

    (člen 4(2) PEU; člen 72 PDEU; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2008/115, členi 6(2), 7(4), 11(2) in (3), 12(1), drugi pododstavek, in 18)

    (Glej točke od 261 do 264.)

15. Mejni nadzor, azil in priseljevanje – Azilna politika – Postopki za priznanje in odvzem mednarodne zaščite – Direktiva 2013/32 – Pravica do učinkovitega pravnega sredstva – Pravno sredstvo zoper odločbo o zavrnitvi oziroma zavrženju prošnje za mednarodno zaščito – Pravica ostati na ozemlju zadevne države članice do izteka roka za uveljavljanje takega pravnega sredstva ali do odločitve o tem pravnem sredstvu – Podrobna pravila za izvrševanje, ki jih določi ta država članica – Pogoji – Podrobna pravila, ki so v skladu s pravicami, zagotovljenimi z direktivama 2013/32 in 2013/33 – Podrobna pravila, ki so dovolj jasna in natančna – Neobstoj – Neizpolnitev obveznosti

    (direktivi Evropskega parlamenta in Sveta 2013/32, člen 46(5), in 2013/33)

    (Glej točke 286, 287, 289, od 291 do 302, 314 in 315 ter točko 1 izreka.)

16. Akti institucij – Direktive – Izvajanje s strani držav članic – Nujnost jasnega in natančnega prenosa

    (člen 288, tretji odstavek, PDEU)

    (Glej točko 288.)

Povzetek

Madžarska ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi prava Unije na področju postopkov glede priznanja mednarodne zaščite in vračanja nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav. Natančneje, omejitev dostopa do postopka za mednarodno zaščito, nepravilno pridržanje prosilcev za to zaščito na tranzitnih območjih in privedba nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav na obmejno območje, ne da bi se spoštovala jamstva v zvezi s postopkom vračanja, pomenijo kršitve prava Unije.

Madžarska je kot odziv na migracijsko krizo in s tem povezan prihod številnih prosilcev za mednarodno zaščito prilagodila svojo ureditev glede pravice do azila in vračanja nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav. Tako je bila z zakonom iz leta 2015 ( 1 ) med drugim določena vzpostavitev tranzitnih območij na srbsko-madžarski meji, na katerih se uporabljajo azilni postopki ( 2 ). S tem zakonom je bil uveden tudi pojem „krizne razmere, nastale zaradi množičnega priseljevanja“, ki – kadar vlada razglasi take razmere – vodi do uporabe pravil o odstopanju od splošnih pravil. Leta 2017 so bili z novim zakonom ( 3 ) razširjeni primeri, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti obstoj takih kriznih razmer, in spremenjene določbe, ki omogočajo odstopanje od splošnih določb.

Evropska komisija je Madžarsko že leta 2015 obvestila o svojih dvomih glede združljivosti njene azilne ureditve s pravom Unije. Zakon iz leta 2017 je povzročil dodatne pomisleke. Evropska komisija Madžarski zlasti očita, da je – ob neupoštevanju materialnih in procesnih jamstev iz direktiv o postopkih ( 4 ), o sprejemu ( 5 ) in o vračanju ( 6 ) – omejila dostop do postopka za mednarodno zaščito, uvedla sistem splošnega pridržanja prosilcev za to zaščito in nezakonito prebivajoče državljane tretjih držav prisilno privedla na mejni pas ozemlja, ne da bi spoštovala jamstva iz Direktive o vračanju. V teh okoliščinah je pri Sodišču vložila tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti, s katero je predlagala, naj se ugotovi, da bistveni del madžarske ureditve na tem področju krši nekatere določbe navedenih direktiv.

Sodišče, ki je odločalo v velikem senatu, je v bistvu ugodilo tožbi zaradi neizpolnitve obveznosti, ki jo je vložila Komisija.

Presoja Sodišča

Sodišče je najprej poudarilo, da je o nekaterih vprašanjih, ki so se pojavila v tej tožbi, že odločilo v nedavni sodbi ( 7 ), izdani v okviru predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo madžarsko sodišče. Navedlo je tudi, da je Madžarska, da bi ravnala v skladu s to sodbo, po tej sodbi zaprla svoji tranzitni območji. Vendar je Sodišče pojasnilo, da to zaprtje ne vpliva na to tožbo, saj je treba položaj presojati na datum, ki ga je Komisija v obrazloženem mnenju določila kot rok za odpravo ugotovljenih pomanjkljivosti, to je 8. februar 2018.

Sodišče je na prvem mestu razsodilo, da Madžarska ni izpolnila svoje obveznosti, da zagotovi učinkovit dostop do postopka za priznanje mednarodne zaščite, ( 8 ) saj je bilo državljanom tretjih držav, ki so želeli do tega postopka dostopati na srbsko-madžarski meji, dejansko skoraj onemogočeno, da podajo prošnjo za mednarodno zaščito. Ta neizpolnitev obveznosti izhaja iz kombinacije nacionalne ureditve, v skladu s katero je prošnje za mednarodno zaščito praviloma mogoče podati le na enem od dveh tranzitnih območij, ter iz ustaljene in splošne upravne prakse, ki so jo uvedli madžarski organi, s katero je število prosilcev, ki jim je dovoljeno dnevno vstopiti na ti tranzitni območji, drastično omejeno. V skladu s stališčem Sodišča je Komisija, ki se je oprla na več mednarodnih poročil, zadostno dokazala obstoj te prakse. V tem okviru je Sodišče opozorilo, da je podaja prošnje za mednarodno zaščito pred njenim evidentiranjem, vložitvijo in obravnavanjem bistvena faza postopka za priznanje te zaščite in da s to fazo države članice ne morejo neupravičeno odlašati. Nasprotno, države članice morajo zagotoviti, da lahko zadevne osebe prošnjo, tudi na mejah, podajo takoj, ko izrazijo voljo za to.

Sodišče je na drugem mestu potrdilo, kot je razsodilo nedavno, ( 9 ) da obveznost, naložena prosilcem za mednarodno zaščito, da med celotnim postopkom obravnavanja njihove prošnje prebivajo na enem od tranzitnih območij, pomeni pridržanje v smislu Direktive o sprejemu. ( 10 ) Po tem pojasnilu je Sodišče štelo, da je bil ta sistem pridržanja uveden zunaj primerov, določenih s pravom Unije, in brez upoštevanja jamstev, ki morajo običajno veljati zanj.

Sodišče je namreč na eni strani opozorilo, da so primeri, v katerih je dovoljeno pridržanje prosilca za mednarodno zaščito, v Direktivi o sprejemu ( 11 ) našteti izčrpno. Po analizi vsakega od teh primerov pa je ugotovilo, da madžarski sistem ni zajet z nobenim izmed njih. Sodišče je zlasti preučilo primer, v katerem lahko država članica prosilca za mednarodno zaščito pridrži, da bi odločila o njegovi pravici do vstopa na svoje ozemlje, pri čemer se to pridržanje lahko izvede v okviru postopkov, ki se izvajajo na meji, da bi se pred priznanjem pravice do vstopa preverilo, ali prošnja ni nedopustna ali neutemeljena iz določenih razlogov. ( 12 ) Vendar je Sodišče štelo, da pogoji, pod katerimi je pridržanje dovoljeno v okviru teh postopkov na meji, v obravnavanem primeru niso izpolnjeni.

Na drugi strani je Sodišče poudarilo, da direktivi o postopkih in o sprejemu med drugim nalagata, da je pridržanje odrejeno s pisno in obrazloženo odločbo, ( 13 ) da se upoštevajo posebne potrebe prosilcev, ki so bili opredeljeni kot ranljivi in ki potrebujejo posebna procesna jamstva, da bi bili deležni „ustrezne podpore“, ( 14 ) ter da je pridržanje mladoletnikov le zadnje sredstvo. ( 15 ) Vendar zlasti zaradi svoje splošnosti in avtomatičnosti sistem pridržanja, določen z madžarsko ureditvijo na tranzitnih območjih, ki se nanaša na vse prosilce, razen mladoletnikov brez spremstva, mlajših od 14 let, prosilcem ne omogoča uresničevanja teh jamstev.

Poleg tega je Sodišče zavrnilo trditev Madžarske, da je migracijska kriza upravičila odstopanje od nekaterih pravil direktiv o postopkih in o sprejemu zaradi vzdrževanja javnega reda in miru ter zagotavljanja notranje varnosti v skladu s členom 72 PDEU ( 16 ). V zvezi s tem je opozorilo, da je treba ta člen razlagati ozko, in štelo, da Madžarska ni zadostno dokazala, da ga je morala uporabiti. Poleg tega je Sodišče poudarilo, da direktivi o postopkih in o sprejemu že upoštevata položaj, v katerem se mora država članica soočiti z zelo velikim povečanjem števila prošenj za mednarodno zaščito, saj s posebnimi določbami predvidevata možnost, da se nekatera pravila, določena v običajnem času, ne uporabijo.

Sodišče je na tretjem mestu razsodilo, da Madžarska ni izpolnila obveznosti iz Direktive o vračanju, ker madžarska zakonodaja omogoča odstranitev državljanov tretjih držav, ki nezakonito prebivajo na njenem ozemlju, ne da bi se predhodno spoštovali postopki in jamstva, določeni s to direktivo. ( 17 ) V zvezi s tem je Sodišče poudarilo, da policijski organi te državljane prisilno privedejo na drugo stran ograje, postavljene nekaj metrov od meje s Srbijo, na pas ozemlja brez kakršne koli infrastrukture. Po stališču Sodišča je ta prisilna privedba izenačena z odstranitvijo v smislu Direktive o vračanju, saj zadevne osebe v praksi nimajo druge izbire, kot da nato zapustijo madžarsko ozemlje, da bi odšle v Srbijo. V tem okviru je Sodišče opozorilo, da mora biti v zvezi z nezakonito prebivajočim državljanom tretje države, ki spada na področje uporabe Direktive o vračanju, postopek vračanja opravljen ob upoštevanju materialnih in procesnih jamstev, ki jih določa ta direktiva, preden je navedeni državljan tretje države po potrebi odstranjen, pri čemer se razume, da se prisilna odstranitev izvede le kot skrajno sredstvo. Poleg tega je Sodišče iz podobnih razlogov, kot so bili že navedeni, zavrnilo trditev Madžarske, da ji je bilo na podlagi člena 72 PDEU dovoljeno odstopanje od materialnih in procesnih jamstev, uvedenih z Direktivo o vračanju.

Sodišče je na četrtem mestu štelo, da Madžarska ni spoštovala pravice, ki je z Direktivo o postopkih načeloma zagotovljena vsakemu prosilcu za mednarodno zaščito, da po zavrnitvi svoje prošnje do izteka roka za vložitev pravnega sredstva zoper to zavrnitev, ali če je bilo pravno sredstvo vloženo, dokler ni odločeno o tem pravnem sredstvu, ostane na ozemlju zadevne države članice. ( 18 ) Sodišče namreč poudarja, da kadar so bile razglašene „krizne razmere, nastale zaradi množičnega priseljevanja“, madžarska zakonodaja izvajanje te pravice pogojuje s podrobnimi pravili, ki ne spoštujejo prava Unije, zlasti z obveznostjo prebivanja na tranzitnih območjih, ki je podobna pridržanju, ki je v nasprotju z direktivama o postopkih in o sprejemu. Na drugi strani, če take razmere niso bile razglašene, za izvrševanje te pravice veljajo pogoji, ki – ne da bi bili nujno v nasprotju s pravom Unije – niso določeni dovolj jasno in natančno, da bi se lahko zadevne osebe seznanile z natančnim obsegom svoje pravice in presodile, ali so ti pogoji združljivi z direktivama o postopkih in o sprejemu.

( 1 ) Egyes törvényeknek a tömeges bevándorlás kezelésével összefüggő módosításáról szóló 2015. évi CXL. törvény (zakon št. CXL iz leta 2015 o spremembi nekaterih zakonov v zvezi z upravljanjem množičnega priseljevanja) (Magyar Közlöny 2015/124).

( 2 ) Tranzitni območji Röszke in Tompa.

( 3 ) Határőrizeti területen lefolytatott eljárás szigorításával kapcsolatos egyes törvények módosításáról szóló 2017. évi XX. törvény (zakon št. XX iz leta 2017 o spremembi nekaterih zakonov v zvezi s poostritvijo postopka, ki se uporablja na območju obmejnega nadzora) (Magyar Közlöny 2017/39).

( 4 ) Direktiva 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (UL 2013, L 180, str. 60) (v nadaljevanju: Direktiva o postopkih).

( 5 ) Direktiva 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (UL 2013, L 180, str. 96) (v nadaljevanju: Direktiva „o sprejemu“).

( 6 ) Direktiva 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav (UL 2008, L 348, str. 98) (v nadaljevanju: Direktiva o vračanju).

( 7 ) Sodba z dne 14. maja 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU in C 925/19 PPU, EU:C:2020:367).

( 8 ) Ta obveznost izhaja iz člena 6 Direktive o postopkih v povezavi s členom 3 te direktive.

( 9 ) Zgoraj navedena sodba z dne 14. maja 2020.

( 10 ) Člen 2(h) te direktive.

( 11 ) Člen 8(3), prvi pododstavek, te direktive.

( 12 ) Člen 8(3), prvi pododstavek, Direktive o sprejemu in člen 43 Direktive o postopkih.

( 13 ) Člen 9(2) Direktive o sprejemu.

( 14 ) Člen 24(3) Direktive o postopkih.

( 15 ) Člen 11(2) Direktive o sprejemu.

( 16 ) Ta člen določa, da določbe iz naslova V Pogodbe DEU o območju varnosti, svobode in pravice, s katerim so zajeta tudi pravila glede mednarodne zaščite, ne vplivajo na izpolnjevanje obveznosti, ki jih imajo države članice glede vzdrževanja javnega reda in miru ter zagotavljanja notranje varnosti.

( 17 ) Ta jamstva so določena zlasti v členih 5, 6(1), 12(1) in 13(1) Direktive o vračanju.

( 18 ) Člen 46(5) Direktive o postopkih.