Zadeva T‑305/13

Servizi assicurativi del commercio estero SpA (SACE)

in

Sace BT SpA

proti

Evropski komisiji

„Državne pomoči — Zavarovanje izvoznih kreditov — Pozavarovalno kritje, ki ga javno podjetje odobri hčerinski družbi — Kapitalski vložki za kritje izgub hčerinske družbe — Pojem ‚državne pomoči‘ — Pripisljivost državi — Test zasebnega vlagatelja — Obveznost obrazložitve“

Povzetek – Sodba Splošnega sodišča (sedmi senat) z dne 25. junija 2015

1. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Pomoči, ki jih dodeli javno podjetje – Podjetje pod nadzorom države – Pripisljivost ukrepa pomoči državi – Vključitev – Niz kazalnikov, ki jih je treba upoštevati

   (člen 107(1) PDEU)

2. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Pomoči, ki jih dodeli javno podjetje – Podjetje pod nadzorom države – Pripisljivost ukrepa pomoči državi – Vključitev – Kazalniki, ki jih je treba upoštevati – Imenovanje članov uprave s strani več ministrstev – Nezadostnost

   (člen 107(1) PDEU)

3. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Pomoči, ki jih dodeli javno podjetje – Podjetje pod nadzorom države – Pripisljivost ukrepa pomoči državi – Vključitev – Okoliščina, da to podjetje svojih dejavnosti ne izvaja na trgu v običajnih razmerah konkurence z zasebnimi gospodarskimi subjekti – Kazalniki, ki jih je treba upoštevati

   (člen 107(1) PDEU)

4. Pomoči, ki jih dodelijo države – Sklep Komisije – Sodni nadzor – Meje – Presoja zakonitosti glede na podatke, ki so bili na voljo ob sprejetju sklepa

   (člena 108(2) PDEU in 263 PDEU)

5. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Presoja na podlagi testa zasebnega vlagatelja – Upoštevanje okvira in podatkov, ki so bili na voljo ob sprejetju ukrepov podpore

   (člen 107(1) PDEU)

6. Pomoči, ki jih dodelijo države – Upravni postopek – Obveznosti Komisije – Skrben in nepristranski preizkus – Upoštevanje najpopolnejših in najzanesljivejših elementov – Obseg obveznosti

   (člen 108(2) PDEU)

7. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Presoja na podlagi testa zasebnega vlagatelja – Presoja glede na vse upoštevne elemente sporne transakcije in njenega okvira – Obveznost države članice, da predloži objektivne in preverljive elemente, iz katerih izhaja gospodarska narava njene dejavnosti

   (člen 107(1) PDEU)

8. Pomoči, ki jih dodelijo države – Upravni postopek – Določitev zneska pomoči – Napotitev na predhodno prakso odločanja – Nedopustnost

   (člena 107(1) PDEU in 296 PDEU)

9. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Merilo presoje – Smotrnost investicije za zasebnega vlagatelja, ki vodi srednje ali dolgoročno politiko

   (člen 107(1) PDEU)

1.  Zgolj dejstvo, da je javno podjetje pod državnim nadzorom, ne zadošča, da se ukrepi tega podjetja pripišejo državi. Treba je preveriti tudi, ali je treba šteti, da so bili javni organi kakor koli vpleteni pri sprejetju teh ukrepov.

   Glede tega je treba pojem konkretnega vplivanja države razumeti tako, da je bil zadevni ukrep sprejet pod vplivom ali dejanskim nadzorom javnih organov ali da je neobstoj tega vplivanja ali nadzora neverjeten, pri čemer ni treba nujno preučiti vpliva te vpletenosti na vsebino tega ukrepa. Zlasti za izpolnjenost pogoja pripisljivosti ni mogoče zahtevati, da se dokaže, da bi bilo ravnanje javnega podjetja drugačno, če bi to delovalo avtonomno. Cilji, ki se uresničujejo z zadevnim ukrepom, se sicer pri presoji pripisljivosti lahko upoštevajo, vendar niso odločilni.

   Poleg tega avtonomija, ki je podeljena javnemu podjetju zaradi njegove pravne oblike, ni ovira za možnost države izvajati prevladujoč vpliv za sprejetje nekaterih ukrepov. Ker morebitna konkretna vpletenost države z avtonomijo, ki jo načeloma uživa javno podjetje, ni izključena, se taka vpletenost lahko dokaže na podlagi vseh upoštevnih pravnih ali dejanskih okoliščin, ki lahko tvorijo sklop dovolj podrobnih in skladnih kazalnikov izvajanja dejanskega vpliva ali državnega nadzora.

   (Glej točke 41, 48 in 51.)

2.  Na področju državnih pomoči, ki jih dodeli javno podjetje, okoliščina, da je moralo biti vsaj začetno imenovanje uprave takega podjetja na podlagi posebne zakonske določbe izvedeno v dogovoru z več pomembnimi ministrstvi, izkazuje posebne povezave med tem podjetjem in državnimi organi ter je lahko kazalnik vpletenosti javnih oblasti v dejavnost javnega podjetja. Vendar, čeprav so ti sistemski elementi pomembni, ker izkazujejo omejeno neodvisnost javnega podjetja v razmerju do države, ne zadostujejo za dokaz, da je bila država konkretno vpletena v sprejetje spornih ukrepov, in jih je treba presojati skupaj z drugimi kazalniki.

   (Glej točki 61 in 63.)

3.  Kar zadeva vprašanje, ali javno podjetje za zavarovanje izvoznih kreditov svoje dejavnosti izvaja na trgu v običajnih razmerah konkurence z zasebnimi gospodarskimi subjekti, in presojo tega, ali javne oblasti to podjetje uporabljajo za podporo sistema podjetij v zadevni državi članici in torej za pospeševanje gospodarskega razvoja države, je na podlagi naslednjih splošnih kazalnikov, ki se nanašajo na okvir sprejetja ukrepov, ki jih je Komisija opredelila kot državne pomoči, gledano kot celota mogoče pravno zadostno dokazati, da so ti ukrepi glede na njihov pomen za gospodarstvo te države članice pripisljivi njej.

   Na prvem mestu, kazalnik, ki se nanaša na kritje političnih tveganj, tveganj katastrofalnih elementarnih nesreč, gospodarskih tveganj, trgovinskih tveganj in valutnih tveganj in dodatnih tveganj, ki so jim neposredno ali posredno podvrženi subjekti in družbe, tudi tuje, ki so povezane z njimi ali ki jih ti nadzorujejo, pri poslovanju s tujino in internacionalizaciji gospodarstva zadevne države članice, je zajet z nalogo v splošnem interesu, ki presega zgolj nalogo kritja netržnih tveganj, ki ne spada v konkurenčni sektor.

   Na drugem mestu, kazalnik, ki se nanaša na jamstvo države, do katerega je upravičeno navedeno javno podjetje, čeprav se nanaša le na njegovo dejavnost v sektorju zavarovanja tveganj, ki ne spadajo v konkurenčni sektor, potrjuje, da dejavnosti tega podjetja niso bile take, kot jih izvaja gospodarska družba za zavarovanje izvoznih kreditov pod tržnimi pogoji, ampak je šlo za dejavnosti javne zavarovalnice, za katero velja posebna ureditev in ki uresničuje cilje podpiranja gospodarstva, kot jih opredelijo javne oblasti, tako da služi kot instrument za spodbujanje izvoza, zahvaljujoč zlasti jamstvu države.

   Na tretjem mestu, kazalnik, ki se nanaša na letni nadzor računovodskih izkazov navedenega podjetja s strani nacionalnega računskega sodišča in na obveznost ministrstva za gospodarstvo in finance te države, da vsako leto predloži poročilo o dejavnosti zadevnega podjetja parlamentu zadevne države članice, sicer sam po sebi ni odločilen, vseeno pa potrjuje interes zadevne države članice v dejavnostih navedenega podjetja in je zato upošteven kot element niza kazalnikov, na katerega se lahko opre Komisija pri opredelitvi nekega ukrepa kot državno pomoč.

   Na četrtem mestu, kar zadeva kazalnik, ki se nanaša na to, da mora medresorski odbor za gospodarsko načrtovanje vsako leto odobriti finančne napovedi glede zavarovalnih obveznosti zadevnega podjetja in finančne potrebe, povezane z določenimi tveganji, ter opredeliti svetovne omejitve za netržna tveganja, ki jih prevzame navedeno podjetje, odobritev napovedi s strani tega odbora, ki je najvišji organ za usklajevanje in usmerjanje gospodarske politike zadevne države članice, izkazuje, da to podjetje svoje dejavnosti ne izvaja ob popolni avtonomiji upravljanja in je zato mogoče šteti, da vsaj glede sprejetja pomembnih odločitev deluje pod nadzorom javnih organov.

   V teh okoliščinah ob upoštevanju obsega in cilja ukrepov, ki jih je Komisija opredelila kot državno pomoč, niz teh kazalnikov izkazuje, da neobstoj vpletenosti javnih organov v sprejetje spornih ukrepov ni verjeten.

   (Glej točke 66, 67, od 71 do 74, 76, 77, 81 in 82.)

4.  Glej besedilo odločbe.

   (Glej točke 83, 94 in 133.)

5.  Na področju državnih pomoči je namen uporabe testa zasebnega vlagatelja v tržnem gospodarstvu določiti, ali kakršna koli prednost, dodeljena podjetju iz državnih sredstev, s svojimi učinki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco in prizadela trgovino med državami članicami. Glede tega člen 107(1) PDEU ne razlikuje na podlagi razlogov ali ciljev posega javnega subjekta, ampak ga opredeljuje glede na njegove učinke.

   Za ugotovitev, ali sta država članica ali zadevni javni subjekt ravnala kot skrben zasebni vlagatelj v tržnem gospodarstvu, se je treba postaviti v okoliščine obdobja, v katerem so bili zadevni ukrepi sprejeti, da bi preučili, ali je bilo ravnanje države članice ali javnega subjekta gospodarsko racionalno, in se vzdržati vsakršne presoje, oprte na kasnejši položaj. Tako je treba ravnanje javnih in zasebnih subjektov primerjati glede na to, kako bi v podobnih okoliščinah v času zadevne transakcije ravnal zasebni vlagatelj ob upoštevanju podatkov, ki so bili na voljo, in v tistem trenutku predvidljivega razvoja. Zato retrospektivno ugotavljanje dejanskega donosa investicije, ki jo izvedeta zadevna država članica ali javni subjekt, ni upoštevno. To je tako zlasti, če Komisija preiskuje obstoj državne pomoči v zvezi z ukrepom, ki ji ni bil priglašen in ki ga je zadevni javni subjekt v času, ko Komisija izvaja preiskavo, že izvedel.

   (Glej točke od 92 do 94.)

6.  V skladu z načeli glede dokaznega bremena v sektorju državnih pomoči mora Komisija tako pomoč dokazati. Glede tega je Komisija dolžna skrbno in nepristransko voditi postopek preučitve zadevnih ukrepov, tako da ima ob sprejetju končnega sklepa o ugotovitvi obstoja pomoči in po potrebi njene nezakonitosti na voljo najpopolnejše in najzanesljivejše podatke.

   Zato mora Komisija, če ugotovi, da je mogoče uporabiti test zasebnega vlagatelja, zadevno državo članico pozvati, naj ji predloži vse upoštevne podatke, na podlagi katerih bo lahko preverila, ali so pogoji za uporabnost in uporabo tega testa izpolnjeni. Če zadevna država članica Komisiji predloži zahtevane dokaze, mora ta opraviti celovito presojo, pri čemer mora upoštevati vse upoštevne dokaze v tej zadevi, na podlagi katerih bo lahko odločila, ali upravičeno podjetje takih olajšav očitno ne bi prejelo od zasebnega subjekta.

   (Glej točke 95, 96, 112 in od 184 do 186.)

7.  Med upravnim postopkom za nadzor državne pomoči in natančneje med uporabo testa zasebnega vlagatelja mora zadevna država članica Komisiji sporočiti objektivne in preverljive elemente, iz katerih izhaja, da sprejeta odločitev temelji na predhodnih ekonomskih ocenah, primerljivih s tistimi, ki bi jih v okoliščinah obravnavane zadeve opravil racionalni zasebni vlagatelj, ki je v zelo podobnem položaju kot država članica ali ta subjekt, preden bi izvedel zadevni ukrep, da bi lahko opredelil prihodnji donos takega ukrepa.

   V ta namen je lahko to, da se v upravnem postopku predložijo študije neodvisnih svetovalnih družb, naročenih pred sprejetjem zadevnega ukrepa, v pomoč pri dokazovanju, da je država članica ali je javni subjekt ta ukrep izvedel kot subjekt na trgu.

   Vendar pa je treba elemente ekonomske ocene, ki se zahteva od javnega subjekta, ki razdeli pomoč, presojati glede na konkretni primer in so odvisni od narave in obsega prevzetih gospodarskih tveganj. Zlasti morajo biti prilagojeni naravi in zapletenosti zadevne naložbe, vrednosti zadevnih sredstev, premoženja ali storitev in okoliščinam obravnavane zadeve.

   (Glej točke 97, 98, 121, 122 in 178.)

8.  Komisija pri dokazovanju obstoja pomoči ne more zgolj napotiti na svojo prakso odločanja. Ob upoštevanju ureditve, ki se uporablja, mora vestno in nepristransko preučiti vse objektivne elemente, ki so ji na voljo. To velja tudi, če Komisija določa znesek pomoči, katere izterjavo odredi. Če namreč Komisija naloži izterjavo določenega zneska, mora, kolikor to dopuščajo okoliščine primera, natančno določiti vrednost pomoči, ki jo je prejelo podjetje.

   Zato Komisija obveznosti obrazložitve v obravnavani zadevi ne more izpolniti zgolj s sklicevanjem na metodologijo, ki jo je razvila v neki drugi zadevi, brez pojasnila, zakaj je ta metodologija primerna za presojo ukrepa, ki morebiti pomeni državno pomoč, v drugačnem stvarnem okviru.

   (Glej točke 149 in od 152 do 154.)

9.  Na področju državnih pomoči je treba za namene presoje, ali je poseg javnega vlagatelja v kapital podjetja skladen s testom zasebnega vlagatelja, upoštevati, da se zasebni vlagatelj, čigar ravnanje je treba primerjati z ravnanjem javnega vlagatelja, ne obnaša nujno kot običajni vlagatelj, ki vlaga kapital, da bi si v dokaj kratkem času zagotovil donos. To ravnanje mora biti vsaj enako ravnanju zasebnega holdinga ali skupine zasebnih podjetij, ki vodi strukturno politiko – globalno ali sektorsko – ter ga morajo usmerjati možnosti dolgoročnejše donosnosti

   Ker je zahteva po predhodni ekonomski oceni namenjena zgolj primerjavi ravnanja javnega podjetja z ravnanjem preudarnega zasebnega vlagatelja v podobnem položaju, je ta zahteva skladna z načelom enakega obravnavanja javnega in zasebnega sektorja, ki pomeni, da lahko države članice investirajo v gospodarske dejavnosti in da kapitala, ki ga da podjetju na voljo neposredno ali posredno država v okoliščinah, ki ustrezajo običajnim tržnim pogojem, ni mogoče obravnavati kot državno pomoč.

   Poleg tega se javni vlagatelj na podlagi polja proste presoje, ki ga ima, ne more izogniti obveznosti izvedbe ustrezne vnaprejšnje ekonomske ocene. Res je, da je mogoče razlikovati med oceno verjetnega donosa projekta, pri kateri ima javni vlagatelj neko polje proste presoje, in preučitvijo, s katero skuša ta vlagatelj ugotoviti, ali je donos dovolj visok za uresničitev zadevne naložbe, pri kateri polje proste presoje ni tako široko, saj je mogoče zadevno transakcijo primerjati z drugimi možnostmi kapitalskih vložkov. Vendar pa se javni vlagatelj na podlagi polja proste presoje, ki ga ima v zvezi z verjetnim donosom projekta, ne more izogniti obveznosti, da izvede ekonomsko oceno, utemeljeno na analizi razpoložljivih elementov in predvidljivega razvoja, ki je ustrezna glede na naravo, zapletenost, obseg in okvir transakcije.

   (Glej točke 181, 187 in 188.)