Zadeva C-249/11

Hristo Byankov

proti

Glaven sekretar na Ministerstvoto na vatrešnite raboti

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Administrativen sad Sofia-grad)

„Pravica državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic — Direktiva 2004/38/ES — Člen 27 — Upravni ukrep prepovedi zapustitve ozemlja zaradi neporavnanega dolga do pravne osebe zasebnega prava — Načelo pravne varnosti z vidika pravnomočnih upravnih aktov — Načeli enakovrednosti in učinkovitosti“

Povzetek – Sodba Sodišča (drugi senat) z dne 4. oktobra 2012

1. Državljanstvo Unije – Pravica do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic – Direktiva 2004/38 – Pravica do zapustitve in vstopa – Področje uporabe

   (Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38, člen 4(1))

2. Državljanstvo Unije – Pravica do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic – Direktiva 2004/38 – Omejitev pravice do vstopa in prebivanja iz razlogov javnega reda ali javne varnosti – Nacionalni predpisi, ki omogočajo omejitev pravice državljana države članice do prostega gibanja v Uniji zaradi dolga, ki ga ima do osebe zasebnega prava – Nedopustnost

   (Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38, člen 27)

3. Državljanstvo Unije – Pravica do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic – Direktiva 2004/38 – Omejitev pravice do vstopa in prebivanja iz razlogov javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja – Postopkovna jamstva – Področje uporabe

   (Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38, člen 31)

4. Vprašanja za predhodno odločanje – Pristojnost Sodišča – Opredelitev upoštevnih elementov prava Unije – Preoblikovanje vprašanj

   (člen 267 PDEU)

5. Državljanstvo Unije – Pravica do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic – Direktiva 2004/38 – Omejitev pravice do vstopa in prebivanja iz razlogov javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja – Časovna veljavnost prepovedi prebivanja – Pravica do preizkusa takega ukrepa – Področje uporabe

   (Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38, člen 32)

6. Državljanstvo Unije – Pravica do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic – Dolžnost lojalnega sodelovanja – Načelo učinkovitosti – Ukrep prepovedi zapustitve ozemlja, ki je postal pravnomočen, ne da bi bila zoper njega vložena tožba – Nacionalni predpisi, ki strogo omejujejo primere, v katerih je mogoče obnoviti upravni postopek, v katerem je bi sprejet tak ukrep, ki je v očitnem nasprotju s pravom Unije – Nedopustnost

   (člen4(3) PEU in člen 21 PDEU)

1.  Glej besedilo sodbe.

   (Glej točke od 30 do 32.)

2.  Pravo Unije je treba razlagati tako, da nasprotuje uporabi določbe nacionalnega prava, ki predvideva, da se lahko državljanu države članice Unije pravica do prostega gibanja omeji zgolj zato, ker mora pravni osebi zasebnega prava poplačati dolg, ki presega z zakonom predpisani znesek in za plačilo katerega ni bilo zagotovljeno primerno zavarovanje.

   Tudi če bi bilo mogoče upravičeno šteti, da cilj varstva upnikov, ki se ga želi doseči s temi predpisi, temelji na nekakšni zamisli ohranjanja javnega reda, ni mogoče izključiti možnosti, da ima prepoved zapustitve ozemlja, ki je bila sprejeta na podlagi teh predpisov, izključno ekonomski cilj. Člen 27(1) Direktive 2004/38 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic pa izrecno izključuje možnost, da bi se država članica zaradi ekonomskih ciljev sklicevala na razloge javnega reda.

   V zvezi s sorazmernostjo takih predpisov je treba ugotoviti, da v pravu Unije obstajajo pravna pravila za varstvo upnikov, ki ne omejujejo pravice dolžnika do svobodnega gibanja. Iz tega izhaja, da se ne more šteti, da zato, ker člen 27(1) Direktive 2004/38 izključuje sklicevanje na izjeme zaradi ekonomskih ciljev, pravni red Unije ne zagotavlja ravni varstva lastninske pravice drugih oseb, v tem primeru upnikov, ki je vsaj enakovredna ravni varstva po Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic.

   (Glej točke 39, 45, 46 in 48 ter točko 1 izreka.)

3.  Glej besedilo sodbe.

   (Glej točke od 53 do 56.)

4.  Glej besedilo sodbe.

   (Glej točki 57 in 58.)

5.  Glej besedilo sodbe.

   (Glej točki 67 in 68.)

6.  Pravo Unije je treba razlagati tako, da nasprotuje predpisom države članice, na podlagi katerih je mogoče upravni postopek, v katerem je bila sprejeta prepoved zapustitve ozemlja, ki je postala pravnomočna in zoper katero ni bila vložena tožba, v primeru, da je ta prepoved v očitnem nasprotju s pravom Unije, obnoviti le pod pogoji, ki so taksativno našteti v teh predpisih, in to kljub temu, da ima ta prepoved še vedno pravne učinke zoper naslovnika.

   Taki nacionalni predpisi, ki ne določajo periodičnega preverjanja, za nedoločen čas podaljšujejo prepoved zapustitve ozemlja in s tem kršitev pravice do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic iz člena 21(1) PDEU. V teh okoliščinah taka prepoved potovanja pomeni zanikanje pravice do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki jo imajo vse osebe s statusom državljana Unije.

   Poleg tega je zakonodajalec Unije s členom 32(1) Direktive 2004/38 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic države članice zavezal, da določijo možnost preizkusa ukrepov prepovedi vstopa na ozemlje ali izstopa z njega tudi v primerih, ko so bili ti ukrepi veljavno sprejeti v skladu s pravom Unije, če so postali pravnomočni. Še bolj bi moralo to veljati za prepoved potovanja, ki ni bila veljavno sprejeta v skladu s pravom Unije in s katero se zanika pravica do prostega gibanja iz člena 21(1) PDEU. V tem položaju načelo pravne varnosti ne zahteva nujno, da mora akt, ki vsebuje tako prepoved, časovno neomejeno ustvarjati pravne učinke.

   Če se upošteva še pomen, ki ga primarno pravo pripisuje statusu državljana Unije, je treba ugotoviti, da nacionalnih predpisov, ki državljanom Unije preprečujejo, da bi zoper absolutno prepoved potovanja za nedoločen čas uveljavljali svojo pravico do prostega gibanja in prebivanja iz člena 21 PDEU, in ki upravnim organom preprečujejo, da bi upoštevali sodno prakso Sodišča, v kateri je ugotovljeno, da so take prepovedi z vidika prava Unije nezakonite, ni mogoče razumno upravičiti z načelom pravne varnosti, zato je treba šteti, da je ta ureditev v tem delu v nasprotju z načelom učinkovitosti iz člena 4(3) PEU.

   (Glej točke od 79 do 82 in točko 2 izreka.)

Zadeva C-249/11

Hristo Byankov

proti

Glaven sekretar na Ministerstvoto na vatrešnite raboti

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Administrativen sad Sofia-grad)

„Pravica državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic — Direktiva 2004/38/ES — Člen 27 — Upravni ukrep prepovedi zapustitve ozemlja zaradi neporavnanega dolga do pravne osebe zasebnega prava — Načelo pravne varnosti z vidika pravnomočnih upravnih aktov — Načeli enakovrednosti in učinkovitosti“

Povzetek – Sodba Sodišča (drugi senat) z dne 4. oktobra 2012

1. Državljanstvo Unije — Pravica do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic — Direktiva 2004/38 — Pravica do zapustitve in vstopa — Področje uporabe

   (Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38, člen 4(1))

2. Državljanstvo Unije — Pravica do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic — Direktiva 2004/38 — Omejitev pravice do vstopa in prebivanja iz razlogov javnega reda ali javne varnosti — Nacionalni predpisi, ki omogočajo omejitev pravice državljana države članice do prostega gibanja v Uniji zaradi dolga, ki ga ima do osebe zasebnega prava — Nedopustnost

   (Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38, člen 27)

3. Državljanstvo Unije — Pravica do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic — Direktiva 2004/38 — Omejitev pravice do vstopa in prebivanja iz razlogov javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja — Postopkovna jamstva — Področje uporabe

   (Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38, člen 31)

4. Vprašanja za predhodno odločanje — Pristojnost Sodišča — Opredelitev upoštevnih elementov prava Unije — Preoblikovanje vprašanj

   (člen 267 PDEU)

5. Državljanstvo Unije — Pravica do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic — Direktiva 2004/38 — Omejitev pravice do vstopa in prebivanja iz razlogov javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja — Časovna veljavnost prepovedi prebivanja — Pravica do preizkusa takega ukrepa — Področje uporabe

   (Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38, člen 32)

6. Državljanstvo Unije — Pravica do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic — Dolžnost lojalnega sodelovanja — Načelo učinkovitosti — Ukrep prepovedi zapustitve ozemlja, ki je postal pravnomočen, ne da bi bila zoper njega vložena tožba — Nacionalni predpisi, ki strogo omejujejo primere, v katerih je mogoče obnoviti upravni postopek, v katerem je bi sprejet tak ukrep, ki je v očitnem nasprotju s pravom Unije — Nedopustnost

   (člen4(3) PEU in člen 21 PDEU)

1.  Glej besedilo sodbe.

   (Glej točke od 30 do 32.)

2.  Pravo Unije je treba razlagati tako, da nasprotuje uporabi določbe nacionalnega prava, ki predvideva, da se lahko državljanu države članice Unije pravica do prostega gibanja omeji zgolj zato, ker mora pravni osebi zasebnega prava poplačati dolg, ki presega z zakonom predpisani znesek in za plačilo katerega ni bilo zagotovljeno primerno zavarovanje.

   Tudi če bi bilo mogoče upravičeno šteti, da cilj varstva upnikov, ki se ga želi doseči s temi predpisi, temelji na nekakšni zamisli ohranjanja javnega reda, ni mogoče izključiti možnosti, da ima prepoved zapustitve ozemlja, ki je bila sprejeta na podlagi teh predpisov, izključno ekonomski cilj. Člen 27(1) Direktive 2004/38 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic pa izrecno izključuje možnost, da bi se država članica zaradi ekonomskih ciljev sklicevala na razloge javnega reda.

   V zvezi s sorazmernostjo takih predpisov je treba ugotoviti, da v pravu Unije obstajajo pravna pravila za varstvo upnikov, ki ne omejujejo pravice dolžnika do svobodnega gibanja. Iz tega izhaja, da se ne more šteti, da zato, ker člen 27(1) Direktive 2004/38 izključuje sklicevanje na izjeme zaradi ekonomskih ciljev, pravni red Unije ne zagotavlja ravni varstva lastninske pravice drugih oseb, v tem primeru upnikov, ki je vsaj enakovredna ravni varstva po Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic.

   (Glej točke 39, 45, 46 in 48 ter točko 1 izreka.)

3.  Glej besedilo sodbe.

   (Glej točke od 53 do 56.)

4.  Glej besedilo sodbe.

   (Glej točki 57 in 58.)

5.  Glej besedilo sodbe.

   (Glej točki 67 in 68.)

6.  Pravo Unije je treba razlagati tako, da nasprotuje predpisom države članice, na podlagi katerih je mogoče upravni postopek, v katerem je bila sprejeta prepoved zapustitve ozemlja, ki je postala pravnomočna in zoper katero ni bila vložena tožba, v primeru, da je ta prepoved v očitnem nasprotju s pravom Unije, obnoviti le pod pogoji, ki so taksativno našteti v teh predpisih, in to kljub temu, da ima ta prepoved še vedno pravne učinke zoper naslovnika.

   Taki nacionalni predpisi, ki ne določajo periodičnega preverjanja, za nedoločen čas podaljšujejo prepoved zapustitve ozemlja in s tem kršitev pravice do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic iz člena 21(1) PDEU. V teh okoliščinah taka prepoved potovanja pomeni zanikanje pravice do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki jo imajo vse osebe s statusom državljana Unije.

   Poleg tega je zakonodajalec Unije s členom 32(1) Direktive 2004/38 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic države članice zavezal, da določijo možnost preizkusa ukrepov prepovedi vstopa na ozemlje ali izstopa z njega tudi v primerih, ko so bili ti ukrepi veljavno sprejeti v skladu s pravom Unije, če so postali pravnomočni. Še bolj bi moralo to veljati za prepoved potovanja, ki ni bila veljavno sprejeta v skladu s pravom Unije in s katero se zanika pravica do prostega gibanja iz člena 21(1) PDEU. V tem položaju načelo pravne varnosti ne zahteva nujno, da mora akt, ki vsebuje tako prepoved, časovno neomejeno ustvarjati pravne učinke.

   Če se upošteva še pomen, ki ga primarno pravo pripisuje statusu državljana Unije, je treba ugotoviti, da nacionalnih predpisov, ki državljanom Unije preprečujejo, da bi zoper absolutno prepoved potovanja za nedoločen čas uveljavljali svojo pravico do prostega gibanja in prebivanja iz člena 21 PDEU, in ki upravnim organom preprečujejo, da bi upoštevali sodno prakso Sodišča, v kateri je ugotovljeno, da so take prepovedi z vidika prava Unije nezakonite, ni mogoče razumno upravičiti z načelom pravne varnosti, zato je treba šteti, da je ta ureditev v tem delu v nasprotju z načelom učinkovitosti iz člena 4(3) PEU.

   (Glej točke od 79 do 82 in točko 2 izreka.)