Zadeva T-263/07

Republika Estonija

proti

Komisiji Evropskih skupnosti

„Okolje — Direktiva 2003/87/ES — Sistem za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov — Nacionalni načrt razdelitve pravic do emisije za Estonijo za obdobje od leta 2008 do leta 2012 — Pristojnosti držav članic in Komisije — Enako obravnavanje — Člena 9(1) in (3) in 11(2) Direktive 2003/87“

Sodba Sodišča prve stopnje (sedmi senat) z dne 23. septembra 2009   II ‐ 3468

Povzetek sodbe

1. Ničnostna tožba – Predmet – Razglasitev delne ničnosti

   (člen 230 ES)

2. Pravo Skupnosti – Načela – Načelo subsidiarnosti

   (člen 5, drugi odstavek, ES, od 174 ES do 176 ES, 211 ES, 226 ES in 249, tretji odstavek, ES)

3. Okolje – Onesnaževanje zraka – Direktiva 2003/87

   (Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2003/87, uvodna izjava 5, členi 1, 9(1) in (3), 10 in 11(2) ter Priloga III)

4. Okolje – Onesnaževanje zraka – Direktiva 2003/87

   (Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2003/87, člena 9(1) in (3) in 11(2) ter Priloga III)

5. Okolje – Onesnaževanje zraka – Direktiva 2003/87

   (Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2003/87; Odločba Komisije 2006/780, člen 3(1) in (2))

1.  Razglasitev delne ničnosti akta Skupnosti je mogoča samo takrat, kadar je elemente, katerih ničnost se zahteva, mogoče ločiti od preostalega akta. Zahtevi po ločljivosti ni zadoščeno, če bi bila posledica delne ničnosti akta sprememba njegovega bistva.

   (Glej točko 28.)

2.  Pri prenosu ali uveljavitvi direktive na področju okolja so države članice pri izbiri ustreznih oblik in sredstev za dosego tega rezultata načeloma popolnoma svobodne, če obravnavana direktiva ne določa oblike in metod za dosego posebnega cilja. Če ni pravila Skupnosti, ki bi jasno in natančno določalo obliko in metode, ki jih mora uporabiti država članica pri opravljanju nadzora, zlasti na podlagi členov 211 ES in 226 ES, mora Komisija z zadostno pravno verjetnostjo dokazati, da so instrumenti, ki jih je država članica uporabila v ta namen, v nasprotju s pravom Skupnosti.

   Dosledna uporaba teh načel je bistvena za zagotovitev spoštovanja načela subsidiarnosti iz člena 5, drugi odstavek, ES, to je načela, ki zavezuje institucije Skupnosti pri izvajanju njihovih normativnih funkcij. Na podlagi tega načela Evropska skupnost na področjih, ki niso v njeni izključni pristojnosti, ukrepa v skladu z načelom subsidiarnosti, vendar le če in kolikor države članice ne morejo zadovoljivo doseči ciljev predlaganih ukrepov ter jih torej zaradi obsega ali učinkov predlaganih ukrepov laže doseže Skupnost. Tako Skupnost, in sicer Komisija, na področju, kot je okolje, ki ga urejata člena 174 ES in 176 ES, in kjer so pristojnosti Skupnosti in držav članic deljene, nosi dokazno breme, kar pomeni, da mora dokazati, v kolikšnem obsegu so pristojnosti države članice in s tem njena diskrecija omejene.

   (Glej točki 51 in 52.)

3.  Iz členov 9(1) in (3) ter 11(2) Direktive 2003/87/ES o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive 96/61/ES je jasno razvidno, da je le država članica pristojna, po eni strani, za pripravo nacionalnega načrta razdelitve (NNR), ki ga priglasi Komisiji in s katerim predlaga dosego ciljev, ki so opredeljeni v Direktivi glede emisij toplogrednih plinov, ter po drugi strani, za sprejetje končne odločitve, s katero določi skupno količino pravic, ki jih bo dodelila za vsako petletno obdobje, in razdelitev te količine med gospodarske subjekte. Ob izvajanju svojih pristojnosti država članica torej razpolaga z določeno diskrecijo pri izbiri ukrepov, za katere meni, da so najprimernejši za dosego z navedeno direktivo določenega cilja v specifičnem kontekstu nacionalnega energetskega trga.

   Komisija pa je na podlagi člena 9(3) Direktive 2003/87 pristojna za nadzor nad NNR. Pristojna je, da preveri skladnost NNR, ki ji ga je priglasila država članica, z merili iz Priloge III in z določbami člena 10 navedene direktive, ter da z obrazloženo odločbo zavrne ta načrt zaradi neskladnosti s temi merili in določbami. Iz navedenega člena 9(3) je tudi razvidno, da država članica ob zavrnitvi njenega NNR lahko sprejme odločitev na podlagi člena 11(2) le, če je Komisija sprejela spremembe načrta, ki jih je država članica predlagala po zavrnitvi.

   Pri izvajanju pristojnosti nadzora nad NNR ima Komisija diskrecijsko pravico, če jo ta nadzor vodi k izvedbi lastnih zapletenih ekonomskih in ekoloških ocen v zvezi s splošnim ciljem zmanjšanja emisij toplogrednih plinov prek stroškovno in ekonomsko učinkovitega sistema trgovanja s pravicami. Torej pri nadzoru zakonitosti v zvezi s tem sodišče Skupnosti izvaja popoln nadzor glede pravilne uporabe upoštevnih pravnih pravil s strani Komisije. Sodišče prve stopnje pa ne more nadomestiti Komisije, kadar mora ta dati zapletene ekonomske in ekološke ocene. Sodišče prve stopnje se mora na podlagi tega omejiti na to, da preveri, ali je obravnavani ukrep očitno napačen oziroma ali je posledica zlorabe pooblastil in ali so bila procesna jamstva, ki so pri tem še pomembnejša, v celoti spoštovana.

   V okviru presoje vprašanja, ali so NNR držav članic skladni z merili iz Priloge III k navedeni direktivi, lahko Komisija izbere skupno merilo za primerjavo. Med drugim lahko pripravi in uporabi lastni ekonomski in ekološki model in pri tem ima Komisija diskrecijsko pravico, tako da se uporaba takšnega skupnega referenčnega merila v odločbi, s katero je zavrnjen NNR, lahko izpodbija le zaradi očitne zmotne presoje.

   Vendar je Komisija z natančnejšo določitvijo specifične količine pravic, katerih vsakršno preseganje se šteje za neskladje z merili iz Direktive 2003/87, in z zavrnitvijo nacionalnega načrta države članice, ker skupna količina pravic presega ta prag, presegla meje pooblastil za nadzor, ki jih ima na podlagi členov 9(1) in (3) ter 11(2) navedene direktive. Komisija namreč z določitvijo specifične meje, ki je izračunana na podlagi njenega ekonomskega modela in njenega izbora podatkov, za skupno količino pravic, ki jo ima država članica pravico določiti, v izreku odločbe, s katero je zavrnjen NNR, dejansko nadomesti državo članico pri določitvi te skupne količine. S takšno določbo je državi članici lahko naloženo, da spremeni NNR tako, da skupna količina pravic natančno ustreza meji, ki jo Komisija navede v zavrnilni odločbi. V takšnem primeru mora država članica določiti skupno količino pravic, ki je enaka ali nižja od meje, ki jo je navedla Komisija, ker sicer ponovno ne bi mogla sprejeti odločitve na podlagi navedenega člena 11(2).

   Takšna zavrnilna odločba odvzame navedenemu členu 11(2) polni učinek, ker je v tej določbi določeno, da je odločitev o skupni količini pravic, ki jih bo dodelila država članica, v pristojnosti države članice, in ne Komisije.

   (Glej točke od 53 do 55, 60 in od 63 do 65.)

4.  Sklicevanje na načelo enakega obravnavanja ne more spremeniti z Direktivo 2003/87/ES o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive 96/61/ES določene razdelitve pristojnosti med Komisijo in državami članicami, v skladu s katero imajo zadnje pristojnost za pripravo nacionalnega načrta razdelitve pravic do emisije toplogrednih plinov (NNR) in za sprejetje končne odločitve o skupni količini pravic, ki se dodelijo.

   Zato je treba v okviru preizkusa tožbe, ki jo vloži država članica zoper odločbo Komisije v zvezi z NNR, zavrniti trditev Komisije, da je uporabo podatkov in modela iz odločbe utemeljevala potreba po presoji vsakega NNR ob istih podatkih in parametrih analize, da bi se spoštovale zahteve načela enakega obravnavanja.

   (Glej točki 87 in 88.)

5.  Med postopkovnimi jamstvi, ki jih pravni red Skupnosti podeljuje v upravnih postopkih, je med drugim načelo dobrega upravljanja, na katero se navezuje obveznost pristojne institucije, da skrbno in nepristransko preuči vse upoštevne vidike obravnavanega primera.

   Ker ni natančnega pojasnila glede domnevnih pomanjkljivosti nacionalnega načrta razdelitve pravic do emisije toplogrednih plinov (NNR), ki ga je v skladu z Direktivo 2003/87/ES o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive 96/61/ES sprejela država članica, ali glede domnevnih napak, ki naj bi jih v tem načrtu zagrešila ta država članica, Komisija ni dokazala, da so bili izračuni iz tega načrta napačni. Ker Komisija pri presoji, ali so bile rezerve iz člena 3(1) in (2) Odločbe 2006/780 o izognitvi dvojnemu štetju zmanjšanja emisij toplogrednih plinov v okviru sistema Skupnosti za trgovanje z emisijami za projektne dejavnosti iz Kjotskega protokola v skladu z Direktivo 2003/87 vključene v predlagano skupno količino pravic, ni primerno preizkusila NNR, ki ga je predstavila zadevna država članica, zlasti pa ne njegovih prilog 1 in 3, je kršila načelo dobrega upravljanja.

   (Glej točke 99, 111 in 112.)