This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52022DC0622
Recommendation for a COUNCIL RECOMMENDATION on the 2022 National Reform Programme of Poland and delivering a Council opinion on the 2022 Convergence Programme of Poland
Priporočilo PRIPOROČILO SVETA v zvezi z nacionalnim reformnim programom Poljske za leto 2022 in mnenje Sveta o konvergenčnem programu Poljske za leto 2022
Priporočilo PRIPOROČILO SVETA v zvezi z nacionalnim reformnim programom Poljske za leto 2022 in mnenje Sveta o konvergenčnem programu Poljske za leto 2022
COM/2022/622 final
EVROPSKA KOMISIJA
Bruselj, 23.5.2022
COM(2022) 622 final
Priporočilo
PRIPOROČILO SVETA
v zvezi z nacionalnim reformnim programom Poljske za leto 2022 in mnenje Sveta o konvergenčnem programu Poljske za leto 2022
{SWD(2022) 622 final} - {SWD(2022) 640 final}
Priporočilo
PRIPOROČILO SVETA
v zvezi z nacionalnim reformnim programom Poljske za leto 2022 in mnenje Sveta o konvergenčnem programu Poljske za leto 2022
SVET EVROPSKE UNIJE –
ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije ter zlasti člena 121(2) in člena 148(4) Pogodbe,
ob upoštevanju Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik 1 in zlasti člena 9(2) Uredbe,
ob upoštevanju priporočila Evropske komisije,
ob upoštevanju resolucij Evropskega parlamenta,
ob upoštevanju sklepov Evropskega sveta,
ob upoštevanju mnenja Odbora za zaposlovanje,
ob upoštevanju mnenja Ekonomsko-finančnega odbora,
ob upoštevanju mnenja Odbora za socialno zaščito,
ob upoštevanju mnenja Odbora za ekonomsko politiko,
ob upoštevanju naslednjega:
(1)Uredba (EU) 2021/241 Evropskega parlamenta in Sveta5, ki je vzpostavila Mehanizem za okrevanje in odpornost, je začela veljati 19. februarja 2021. Mehanizem za okrevanje in odpornost zagotavlja finančno podporo za izvajanje reform in naložb s pomočjo fiskalne spodbude, ki jo financira Unija. Prispeva h gospodarskemu okrevanju ter izvajanju trajnostnih reform in naložb, ki spodbujajo rast, zlasti za spodbujanje zelenega in digitalnega prehoda, hkrati pa krepi odpornost in potencialno rast gospodarstev držav članic. Poleg tega pomaga krepiti vzdržne javne finance ter srednje- in dolgoročno prispeva k spodbujanju rasti in ustvarjanju delovnih mest. V skladu s členom 18(2) Uredbe (EU) 2021/241 [je bil] končni najvišji prispevek na državo članico v okviru mehanizma za okrevanje in odpornost [XX]. junija 2022 posodobljen.
(2)Komisija je 24. novembra 2021 sprejela letni pregled trajnostne rasti, ki zaznamuje začetek evropskega semestra za usklajevanje ekonomskih politik za leto 2022. Ustrezno je upoštevala ponovno potrjeno skupno zavezo, sprejeto na socialnem vrhu v Portu maja 2021, da se nadalje izvaja evropski steber socialnih pravic, ki so ga 17. novembra 2017 razglasili Evropski parlament, Svet in Komisija. Evropski svet je 25. marca 2022 potrdil prednostne naloge iz letnega pregleda trajnostne rasti za leto 2022. Komisija je 24. novembra 2021 na podlagi Uredbe (EU) št. 1176/2011 sprejela tudi poročilo o mehanizmu opozarjanja, v katerem Poljske ni opredelila kot eno od držav članic, za katere bo treba opraviti poglobljeni pregled 2 . Komisija je istega dne sprejela tudi predlog skupnega poročila o zaposlovanju za leto 2022, v katerem je analizirano izvajanje smernic za zaposlovanje in načel evropskega stebra socialnih pravic ter ki ga je Svet sprejel 14. marca 2022.
(3)Ruska invazija na Ukrajino, ki je sledila globalni pandemiji, je bistveno spremenila geopolitične in gospodarske razmere. Vpliv invazije na gospodarstva držav članic je opazen na primer v višjih cenah energentov in hrane ter slabših obetih za rast. Višje cene energentov, zabeležene že v letu 2021, bremenijo zlasti najranljivejša gospodinjstva, ki se spopadajo z energetsko revščino ali jim ta grozi. EU je tudi priča doslej največjemu pritoku ljudi, ki bežijo iz Ukrajine. V zvezi s tem je bila 4. marca 2022 prvič uporabljena direktiva o začasni zaščiti, s katero sta bila razseljenim osebam iz Ukrajine dodeljena pravica do zakonitega prebivanja v EU ter dostop do izobraževanja in usposabljanja, trga dela, zdravstvenega varstva, stanovanj in socialnega varstva. Poljski se zagotavlja izredna podpora v okviru pobude kohezijskega ukrepa za begunce v Evropi (CARE) ter z dodatnim predhodnim financiranjem v okviru pomoči pri okrevanju za kohezijo in območja Evrope (REACT-EU), namenjena pa je za nujno obravnavo potreb po sprejemu in integraciji ljudi, ki bežijo iz Ukrajine.
(4)Ob upoštevanju hitro spreminjajočih se gospodarskih in geopolitičnih razmer evropski semester v letu 2022 nadaljuje usklajevanje širših smernic ekonomskih politik in politik zaposlovanja, hkrati pa se razvija v skladu z zahtevami glede izvajanja mehanizma za okrevanje in odpornost, kot je opisano v letnem pregledu trajnostne rasti 2022. Izvajanje sprejetih načrtov za okrevanje in odpornost je bistveno za doseganje prednostnih nalog politik v okviru evropskega semestra, saj načrti obravnavajo vsa zadevna specifična priporočila za države, izdana v ciklih semestra leta 2019 in 2020, ali pomemben del njih. Specifična priporočila za države iz let 2019 in 2020 ostajajo enako relevantna tudi za načrte za okrevanje in odpornost, kot so bili dopolnjeni, posodobljeni ali spremenjeni v skladu s členi 14, 18 in 21 Uredbe (EU) 2021/241, poleg morebitnih specifičnih priporočil za države, izdanih do datuma predložitve spremenjenega načrta.
(5)Splošna odstopna klavzula se uporablja od marca 2020 3 . Komisija je v svojem sporočilu z dne 3. marca 2021 4 izrazila mnenje, da bi morala biti odločitev o deaktivaciji ali nadaljnji uporabi splošne odstopne klavzule sprejeta na podlagi celovite ocene stanja gospodarstva, pri čemer bi bila raven gospodarske aktivnosti v Uniji ali euroobmočju v primerjavi z ravnmi pred krizo (konec leta 2019) ključno kvantitativno merilo. Večja negotovost in znatna negativna tveganja za gospodarske obete zaradi vojne v Evropi, rekordnih povišanj cen energentov in nenehnih motenj v dobavni verigi upravičujejo podaljšanje splošne odstopne klavzule Pakta za stabilnost in rast do leta 2023.
(6)V skladu s pristopom iz mnenja Sveta z dne 18. junija 2021 o konvergenčnem programu za leto 2021 se fiskalna naravnanost zdaj najbolje izmeri kot sprememba primarnih odhodkov (brez diskrecijskih ukrepov na strani prihodkov) brez začasnih izrednih ukrepov, povezanih s krizo zaradi COVID-19, vendar z odhodki, ki se financirajo z nepovratno podporo (nepovratnimi sredstvi) v okviru mehanizma za okrevanje in odpornost ter drugimi sredstvi Unije, v primerjavi s srednjeročno potencialno rastjo 5 . Poleg upoštevanja splošne fiskalne naravnanosti se za oceno, ali je nacionalna fiskalna politika preudarna ter ali njena struktura podpira trajnostno okrevanje v skladu z zelenim in digitalnim prehodom, pozornost namenja tudi razvoju nacionalno financiranih 6 tekočih primarnih odhodkov (brez diskrecijskih ukrepov na strani prihodkov in začasnih nujnih ukrepov, povezanih s krizo zaradi COVID-19) in naložb.
(7)Komisija je 2. marca 2022 sprejela sporočilo s splošnimi smernicami za fiskalno politiko za leto 2023, da bi državam članicam pomagala pri pripravi programov stabilnosti in konvergenčnih programov ter tako okrepila usklajevanje politik 7 . Navedla je, da se na podlagi makroekonomskih obetov iz zimske napovedi iz leta 2022 prehod s spodbujevalne skupne fiskalne naravnanosti v obdobju 2020–2022 na splošno nevtralno skupno fiskalno naravnanost v letu 2023 zdi ustrezen, hkrati pa se je pripravljena odzvati na spreminjajoče se gospodarske razmere. Napovedala je, da bi se morala priporočila glede javnih financ za leto 2023 še naprej razlikovati med državami članicami in upoštevati morebitne učinke čezmejnega prelivanja. Države članice je pozvala, naj upoštevajo smernice v svojih programih stabilnosti in konvergenčnih programih. Zavezala se je, da bo pozorno spremljala gospodarska gibanja in prilagodila svoje smernice za politiko po potrebi oziroma najpozneje v okviru pomladanskega semestrskega svežnja konec maja 2022.
(8)Kar zadeva fiskalne smernice, zagotovljene 2. marca 2022, fiskalna priporočila za leto 2023 upoštevajo slabše gospodarske obete, večjo negotovost, nadaljnja negativna tveganja in višjo inflacijo v primerjavi z zimsko napovedjo. Glede na navedeno je treba s fiskalnim odzivom povečati javne naložbe za zeleni in digitalni prehod ter energetsko varnost in ohraniti kupno moč najranljivejših gospodinjstev, da bi ublažili vpliv dviga cen energentov in pomagali omejiti inflacijske pritiske zaradi sekundarnih učinkov s ciljno usmerjenimi in začasnimi ukrepi; fiskalna politika mora ostati prožna, da se prilagodi hitro spreminjajočim se okoliščinam, in se med državami razlikovati glede na njihov fiskalni in gospodarski položaj, tudi glede izpostavljenosti krizi in dotoku razseljenih oseb iz Ukrajine.
(9)Poljska je 29. aprila 2022 predložila nacionalni reformni program za leto 2022, 28. aprila 2022 pa konvergenčni program za leto 2022 v skladu z rokom iz člena 4 Uredbe (ES) št. 1466/97. Programa sta bila ocenjena skupaj, da bi se upoštevala njuna medsebojna povezanost. V skladu s členom 27 Uredbe (EU) 2021/241 nacionalni reformni program za leto 2022 odraža tudi polletno poročanje Poljske o napredku pri uresničevanju načrta za okrevanje in odpornost.
(10)Komisija je 23. maja 2022 objavila poročilo o državi za Poljsko za leto 2022 8 . V njem je ocenila napredek Poljske pri obravnavanju zadevnih specifičnih priporočil za države, ki jih je Svet sprejel v letih 2019, 2020 in 2021. Ocenila je tudi napredek Poljske pri izvajanju evropskega stebra socialnih pravic, doseganju krovnih ciljev EU glede zaposlovanja, znanj in spretnosti ter zmanjševanja revščine ter napredek pri doseganju ciljev trajnostnega razvoja ZN.
(11)Komisija je 23. maja 2022 izdala poročilo v skladu s členom 126(3) PDEU. V poročilu je obravnavan proračunski položaj Poljske, ker naj bi primanjkljaj sektorja država v letu 2022 presegel referenčno vrednost 3 % BDP iz Pogodbe. V poročilu je bilo ugotovljeno, da merilo glede primanjkljaja ni izpolnjeno. V skladu s sporočilom z dne 2. marca 2022 Komisija spomladi 2022 ni predlagala začetka novih postopkov v zvezi s čezmernim primanjkljajem, jeseni 2022 pa bo ponovno ocenila ustreznost predloga za njihov začetek.
(12)Svet je 20. julija 2020 Poljski priporočil, naj v letih 2020 in 2021 v skladu s splošno odstopno klavzulo sprejme vse potrebne ukrepe za učinkovit odziv na pandemijo, ohranitev gospodarstva in podporo okrevanju, ki bo sledilo. Prav tako je Poljski priporočil, naj, kadar gospodarske razmere to omogočajo, izvaja fiskalne politike, namenjene doseganju preudarnih srednjeročnih fiskalnih položajev in zagotavljanju vzdržnosti dolga ob hkratni krepitvi naložb. Po podatkih, ki jih je potrdil Eurostat, se je leta 2021 primanjkljaj sektorja država Poljske zmanjšal s 6,9 % BDP leta 2020 na 1,9 % leta 2021. Poljska je z odzivom fiskalne politike leta 2021 podpirala okrevanje gospodarstva, medtem ko so se začasni izredni podporni ukrepi zmanjšali s 4,5 % BDP leta 2020 na 2,7 % leta 2021. Ukrepi, ki jih je Poljska sprejela leta 2021, so v skladu s priporočilom Sveta z dne 20. julija 2020. Diskrecijski proračunski ukrepi, ki jih je vlada sprejela v letih 2020 in 2021, so bili začasni ali so jih spremljali izravnalni ukrepi. Po podatkih, ki jih je potrdil Eurostat, je dolg sektorja država leta 2021 znašal 53,8 % BDP.
(13)Makroekonomski scenarij, na katerem temeljijo proračunske projekcije v konvergenčnem programu za leto 2022, je realističen. Po projekcijah vlade naj bi se realni BDP leta 2022 povečal za 3,8 %, leta 2023 pa za 3,2 %. Za primerjavo, Komisija je v pomladanski napovedi iz leta 2022 predvidela nižjo realno rast BDP v višini 3,7 % v letu 2022 in 3,0 % v letu 2023, zlasti zaradi višje napovedane inflacije, ki naj bi po pričakovanjih negativno vplivala na zasebno potrošnjo in naložbe, ter manjšega prispevka neto izvoza. Vlada v skladu s konvergenčnim programom za leto 2022 pričakuje, da se bo nominalni primanjkljaj leta 2022 povečal na 4,3 % BDP, leta 2023 pa zmanjšal na 3,7 % BDP. Povečanje v letu 2022 odraža predvsem visoke stroške pomoči razseljenim osebam iz Ukrajine, ukrepe v zvezi z visokimi cenami energije in obsežno davčno reformo (poljski dogovor). Glede na program naj bi se dolg sektorja država kot odstotek BDP leta 2022 zmanjšal na 52,1 %, leta 2023 pa na 51,5 %. Na podlagi ukrepov politike, znanih na presečni datum napovedi, pomladanska napoved Komisije 2022 za leti 2022 in 2023 predvideva javnofinančni primanjkljaj v višini 4,0 % BDP oziroma 4,4 % BDP. Za leto 2022 je to nižje od primanjkljaja, napovedanega v konvergenčnem programu za leto 2022, predvsem zaradi višjega napovedanega nominalnega BDP. Za leto 2023 je ocenjeni primanjkljaj višji kot v konvergenčnem programu, predvsem zaradi nižjih prihodkov in predvidenega povečanja stroškov pomoči razseljenim osebam iz Ukrajine. Komisija je v pomladanski napovedi iz leta 2022 predvidela nižji dolg sektorja država kot odstotek BDP, ki naj bi leta 2022 znašal 50,8 %, leta 2023 pa 49,8 %. Razlika je posledica višje napovedane inflacije in različnih predpostavk o prilagoditvah stanj in tokov v letu 2023.
Glede na pomladansko napoved Komisije iz leta 2022 je srednjeročna (10-letno povprečje) potencialna rast BDP ocenjena na 3,4 %. Vendar ta ocena ne vključuje učinka reform, vključenih v načrt za okrevanje in odpornost, ki lahko povečajo potencialno rast Poljske.
(14)Vlada je leta 2022 postopoma odpravila ukrepe, sprejete v odziv na krizo zaradi COVID-19, zato naj bi se začasni izredni podporni ukrepi zmanjšali z 2,7 % BDP leta 2021 na 0,0 % BDP leta 2022. Na javnofinančni primanjkljaj vplivajo ukrepi, sprejeti za ublažitev gospodarskega in socialnega učinka zvišanja cen energentov, ki so v pomladanski napovedi Komisije iz leta 2022 ocenjeni na 1,0 % BDP v letu 2022 in naj bi se postopno odpravili v letu 2023 9 . Ti ukrepi zajemajo predvsem zmanjšanje posrednih davkov na porabo energije in socialne transferje revnejšim gospodinjstvom. Ti ukrepi so bili napovedani kot začasni. Če pa bi bile cene energentov visoke tudi v letu 2023, bi se lahko nekateri od njih nadaljevali. Nekateri od teh ukrepov niso ciljno usmerjeni, zlasti splošna zmanjšanja DDV/trošarin. Na javnofinančni primanjkljaj vplivajo tudi stroški zagotavljanja začasne zaščite razseljenim osebam iz Ukrajine, ki naj bi po pomladanski napovedi Komisije iz leta 2022 znašali 0,6 % BDP leta 2022 in 0,8 % BDP leta 2023 10 .
(15)Svet je 18. junija 2021 Poljski priporočil, naj si v letu 2022 11 prizadeva za spodbujevalno fiskalno naravnanost, vključno s spodbudo, ki jo zagotavlja mehanizem za okrevanje in odpornost, ter ohrani nacionalno financirane naložbe. Priporočil ji je tudi, naj izvaja fiskalno politiko, namenjeno doseganju preudarnih srednjeročnih fiskalnih položajev in zagotavljanju srednjeročne vzdržnosti javnih financ, hkrati pa okrepi naložbe za povečanje potenciala rasti, kadar gospodarske razmere to omogočajo.
(16)V letu 2022 naj bi bila glede na pomladansko napoved Komisije 2022 in vključno z informacijami iz konvergenčnega programa Poljske za leto 2022 fiskalna naravnanost spodbujevalna v višini –3,4 % BDP, kot je priporočil Svet 12 . Poljska namerava zagotoviti podporo okrevanju z uporabo mehanizma za okrevanje in odpornost za financiranje dodatnih naložb, kot je priporočil Svet. Pozitivni prispevek odhodkov, ki se financirajo z nepovratnimi sredstvi iz mehanizma za okrevanje in odpornost ter drugimi sredstvi EU, h gospodarski aktivnosti naj bi se povečal za 0,1 odstotne točke BDP v primerjavi z letom 2021 13 . Nacionalno financirane naložbe naj bi leta 2022 imele ekspanziven učinek na fiskalno naravnanost v višini 0,3 odstotne točke 14 . Zato Poljska namerava ohraniti nacionalno financirane naložbe, kot je priporočil Svet. Hkrati naj bi imela rast nacionalno financiranih tekočih primarnih odhodkov (brez novih ukrepov na strani prihodkov) leta 2022 ekspanziven učinek na splošno fiskalno naravnanost v višini 2,7 odstotne točke. Ta znaten ekspanziven učinek vključuje dodaten učinek ukrepov za obravnavanje gospodarskega in socialnega učinka zvišanja cen energentov (1,0 % BDP) ter stroškov zagotavljanja začasne zaščite razseljenim osebam iz Ukrajine (0,6 % BDP), medtem ko naj bi k rasti neto tekočih odhodkov prispeval tudi nov dodatek za nego za majhne otroke (kapital za družinsko varstvo) (0,1 % BDP). Na strani prihodkov naj bi k ekspanzivni fiskalni naravnanosti prispevala tudi znižanje stopnje dohodnine v okviru poljskega dogovora (0,7 % BDP) in znižanje stopenj davka od dohodkov pravnih oseb (0,1 % BDP). Večje zvišanje cen življenjskih potrebščin v primerjavi z deflatorjem BDP naj bi vplivalo na ekspanziven učinek nacionalno financiranih tekočih primarnih odhodkov v letu 2022 s povečanjem porabe za javno potrošnjo blaga in storitev.
(17)Glede na pomladansko napoved Komisije iz leta 2022 naj bi fiskalna naravnanost ob predpostavki, da spremembe politike ne bo 15 , leta 2023 znašala +1,7 % BDP. Poljska naj bi leta 2023 še naprej uporabljala nepovratna sredstva iz mehanizma za okrevanje in odpornost za financiranje dodatnih naložb v podporo okrevanju. Pozitivni prispevek odhodkov, ki se financirajo z nepovratnimi sredstvi iz mehanizma za okrevanje in odpornost ter drugimi sredstvi EU, h gospodarski aktivnosti naj bi se povečal za 0,1 odstotne točke v primerjavi z letom 2022. Nacionalno financirane naložbe naj bi v letu 2023 imele restriktiven učinek na fiskalno naravnanost v višini 0,3 odstotne točke 16 . Hkrati naj bi imela rast nacionalno financiranih tekočih primarnih odhodkov (brez novih ukrepov na strani prihodkov) leta 2023 restriktiven učinek na splošno fiskalno naravnanost v višini 1,4 odstotne točke. To vključuje učinek postopne odprave ukrepov za obravnavanje višjih cen energentov (0,9 % BDP) ter dodatnih stroškov zagotavljanja začasne zaščite razseljenim osebam iz Ukrajine (0,2 % BDP).
(18)Glede na konvergenčni program za leto 2022 naj bi se primanjkljaj sektorja država leta 2024 postopoma zmanjšal na 3,1 % BDP, leta 2025 pa na 2,5 % BDP. Za primanjkljaj sektorja država se tako načrtuje, da bo do leta 2025 padel pod 3 % BDP. Vendar ni informacij o predvidenih osnovnih konsolidacijskih ukrepih. Glede na program naj bi se dolg sektorja država kot odstotek BDP do leta 2025 zmanjšal, in sicer na 51,0 % leta 2024 in še dodatno na 49,7 % leta 2025. Na podlagi analize Komisije se zdi, da so tveganja za srednjeročno vzdržnost dolga srednja.
(19)Pričakuje se, da bo sedanja reforma proračunskega sistema, ko bo v celoti izvedena, povečala učinkovitost porabe z odpravo dolgotrajnih slabosti v proračunskem postopku. Te vključujejo zapletene in zastarele proračunske klasifikacije, neoptimalno zapisovanje informacij ter razmere, v katerih ni pravega srednjeročnega načrtovanja in neposrednega vpliva pregledov porabe na proračunski postopek. Poljske javne finance naj bi se dolgoročno soočile s pritiski za večjo porabo, zlasti zaradi staranja prebivalstva. Ti dejavniki povečujejo potrebo po novih orodjih za krepitev upravljanja odhodkov, vključno z rednim ocenjevanjem uspešnosti in učinkovitosti. Vendar je bila med pandemijo večina odhodkov za ukrepe v zvezi s COVID-19 usmerjena prek namenskega sklada, ki ga upravlja razvojna banka, in prek finančnega nosilca zunaj proračuna. To je organom sicer omogočilo večjo prožnost pri upravljanju odhodkov, povezanih s krizo, in preprečilo kršenje ustavnih ravni državnega dolga, po drugi strani pa je omejilo parlamentarni nadzor nad odhodki in dostop javnosti do pravočasnih informacij o javni porabi.
(20)Poljska ima eno najhitreje starajočih se prebivalstev v EU in dolgoročno bodo demografski trendi vplivali na pokojninski sistem. Sedanji pokojninski sistem z določenimi prispevki omogoča finančno uravnoteženost sistema, vendar ne upošteva ustreznosti prihodnjih prejemkov. Vendar se bodo zaradi nizke dejanske upokojitvene starosti, daljše pričakovane življenjske dobe in nekaterih drugih značilnosti sistema prihodnji pokojninski prejemki močno znižali glede na zadnjo plačo. To bi pomenilo, da bi velik del upokojencev ogrožala revščina. Analiza Komisije kaže, da bi morala Poljska do leta 2070 porabiti dodatnih 6,7 % svojega BDP samo za ohranitev ravni prejemkov na sedanji ravni. Glavni izzivi poljskega pokojninskega sistema zadevajo predvsem nizko dejansko upokojitveno starost in posebne pokojninske ureditve (npr. kmetje, uniformirane službe), ki so drage in za razliko od splošnega sistema dajejo prednost svojim članom.
(21)Poljska je programske dokumente kohezijske politike 17 predložila 15. decembra 2021. V skladu z Uredbo (EU) 2021/1060 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. junija 2021 bo pri načrtovanju programov skladov kohezijske politike za obdobje 2021–2027 upoštevala zadevna specifična priporočila za države. To je predpogoj za izboljšanje učinkovitosti in povečanje dodane vrednosti finančne podpore, prejete iz skladov kohezijske politike, ob hkratnem spodbujanju usklajevanja, dopolnjevanja in skladnosti med temi skladi ter drugimi instrumenti in skladi Unije. Uspešno izvajanje programov kohezijske politike je odvisno tudi od odprave ozkih grl za naložbe v podporo zelenemu in digitalnemu prehodu ter uravnoteženemu teritorialnemu razvoju.
(22)Stopnja brezposelnosti na Poljskem dosega rekordno nizko stopnjo, vendar je udeležba nekaterih skupin na trgu dela še vedno omejena. Stopnja vpisa otrok, mlajših od treh let, v formalno otroško varstvo je še naprej med najnižjimi v državah EU, pri čemer omejen dostop do otroškega varstva ženskam preprečuje vstop na trg dela. Poleg tega zaradi pomanjkanja podpore za dolgotrajno oskrbo in nižje upokojitvene starosti prihaja do odliva delovne sile s trga. Razlike na trgu dela vplivajo tudi na invalide, starejše in nizko usposobljene delavce, pri katerih je stopnja zaposlenosti nižja od povprečja EU. Medtem ko je v zadnjih letih mogoče opaziti stalno upadanje števila nestandardnih pogodb o zaposlitvi, zaposlitev za določen čas in samozaposlitev z nizkimi socialnimi prispevki še naprej vplivata na mlade in nizko usposobljene delavce, kar povečuje tveganje za nezadostnost njihovih pokojnin v prihodnosti.
(23)Poljski sistem izobraževanja in usposabljanja se še naprej sooča z izzivi glede kakovosti in vključenosti. Med pandemijo in daljšimi obdobji učenja na daljavo so se ti izzivi še zaostrili. Učitelji, učenci in splošno prebivalstvo nimajo ustreznih digitalnih znanj in spretnosti. Hkrati oprema IKT in povezljivost še vedno nista v zadostni meri na voljo šolam in gospodinjstvom z otroki. Kakovost začetnega izobraževanja, ki ga končajo učitelji, je nezadostna. Poleg tega so plače učiteljev razmeroma nizke v primerjavi s standardi OECD. To vpliva na finančno privlačnost poklica in skupaj s pomanjkanjem strokovnega razvoja prispeva k znatnemu pomanjkanju osebja. Zaradi velikega pritoka razseljenih oseb iz Ukrajine so potrebna znatna prizadevanja za zagotovitev ustreznega odziva na področju izobraževanja in usposabljanja. Precejšnje neskladje med znanji in spretnostmi ter potrebami trga dela povzroča pomanjkanje delovne sile, kar dokazujejo težave, s katerimi se srečujejo delodajalci pri zapolnjevanju prostih delovnih mest.
(24)Skupna poraba za zdravstvo v primerjavi z BDP ostaja nizka in znaša le 6,5 % v primerjavi s povprečjem EU, ki je leta 2019 znašalo 9,9 %. Poljski sistem zdravstvenega varstva je v preveliki meri odvisen od bolnišnic, ki se soočajo s poslabšanjem finančnega položaja, pomanjkanjem ocenjevanja kakovosti in pomanjkljivostmi pri upravljanju. Primarna in ambulantna oskrba se premalo uporabljata. Manjša privlačnost zdravstvenih poklicev prispeva k pomanjkanju osebja. Število zdravnikov in medicinskih sester na 1000 prebivalcev (2,4 oziroma 5,1) je med najnižjimi v državah članicah EU. Sistem primarnega zdravstvenega varstva ima premalo osebja, njegove službe pa so preobremenjene. Njegov potencial ostaja neizkoriščen, kar preobremenjuje višjo raven oskrbe. Čeprav pri reševanju nekaterih izzivov, s katerimi se sooča zdravstveni sistem, pomagajo e-zdravstvene storitve, je bil njihov razvoj do zdaj omejen.
(25)Velik del socialnih odhodkov ne odraža različnih ravni prihodkov, pri čemer bi bilo mogoče doseči boljše ciljno usmerjanje. Nekateri socialni odhodki niso ciljno usmerjeni in ne temeljijo na oceni premoženjskega stanja, na primer dodatni enkratni prejemki, ki se vsako leto izplačujejo upokojencem. Hkrati je pokritost socialnih prejemkov za osebe, ki delajo na podlagi civilnopravnih pogodb, omejena, zaradi česar je ta skupina bolj ranljiva. Čeprav se je delež prebivalstva, ki mu grozi revščina, še naprej zmanjševal z 21 % leta 2016 na 17 % leta 2020, izzivi ostajajo. Zlasti nekateri starejši bodo izpostavljeni vse večjemu tveganju revščine. To bo zlasti prizadelo ženske, ki imajo krajše poklicne poti, zaradi česar bodo pokojninski prejemki v prihodnosti nižji. Boljše ciljno usmerjanje prejemkov, na primer s pogostejšo uporabo pristopa, ki temelji na ugotavljanju premoženjskega stanja, bi omogočilo učinkovitejšo uporabo javnih sredstev v boju proti revščini in za podporo tistim, ki jo najbolj potrebujejo.
(26)Poljska se bo vse bolj zanašala na znanost in inovacije, da bi zagotovila dolgoročno trajnostno gospodarsko rast in konkurenčnost. Vendar kljub določenemu napredku zaostaja pri inovativnih rezultatih. Skupna poraba za raziskave in razvoj je nizka in znaša 1,39 % BDP. Odhodki podjetij za raziskave in razvoj so še vedno precej pod povprečjem EU, ki je leta 2020 znašal 0,87 %, delež inovativnih podjetij pa je po podatkih raziskave o inovacijah v Skupnosti še vedno nizek. Poljska v evropskem sistemu inovacijskih kazalnikov za leto 2021 zaseda četrto najslabše mesto in je uvrščena v zadnjo kategorijo držav, ki so na področju inovacij v vzponu. Vse večja razdrobljenost sedanjih instrumentov za podporo raziskavam onemogoča dobro sodelovanje med znanostjo in podjetji, kar je ključna ovira za krepitev inovacij. Poleg tega nizke vodstvene sposobnosti in uvajanje tehnologij v podjetjih prispevajo k znatnim razlikam v produktivnosti med MSP in velikimi podjetji, kar omejuje inovacije in rast produktivnosti.
(27)Poljska zaostaja na področju digitalizacije. Zlasti nizka raven digitalnih znanj in spretnosti ovira zmožnost podjetij, da bi vlagala v napredne digitalizirane rešitve in napredovala v vrednostni verigi, hkrati pa prispeva k pomanjkanju delovne sile in strokovnega znanja. Kar zadeva digitalno infrastrukturo, so izzivi pri razvoju 5G še vedno veliki, čeprav se povečuje uporaba fiksnih širokopasovnih povezav. Natančneje, leta 2021 je bilo s tehnologijo 5G pokritih le 34 % gospodinjstev, kar je pod povprečjem EU, ki znaša 65 %, pripravljenost za 5G pa ne napreduje, saj usklajeni radiofrekvenčni spekter za uvedbo 5G še ni dodeljen. Nazadnje, večja uporaba digitalnih tehnologij v javni upravi bi lahko izboljšala zagotavljanje vladnih storitev ter pomagala zmanjšati nepotrebno regulativno in upravno breme.
(28)Stabilno in predvidljivo poslovno okolje ter prijazno naložbeno okolje imata pomembno vlogo pri gospodarskem okrevanju po pandemiji in trajnostni gospodarski rasti v srednje- do dolgoročnem obdobju. Neodvisnost, učinkovitost in kakovost pravosodnega sistema so s tega vidika bistvene komponente. Na Poljskem se je spoštovanje načela pravne države poslabšalo, neodvisnost sodstva pa še naprej vzbuja zaskrbljenost, kot izhaja iz več sodb Sodišča Evropske unije in Evropskega sodišča za človekove pravice. Poleg tega je Komisija leta 2021 začela postopek za ugotavljanje kršitev proti Poljski po nekaterih sodbah poljskega ustavnega sodišča, ki so izpodbijale predvsem primarnost prava EU, kar ogroža delovanje poljskega pravnega reda in pravnega reda Unije.
(29)Trdno in stabilno regulativno okolje je osnova za ohranjanje gospodarske rasti in zasebnih naložb. Vendar je naložbeno ozračje še naprej ovirano z nepredvidljivim in obremenjujočim regulativnim okoljem. Pogoste spremembe ključnih zakonov povečujejo negotovost in stroške usklajevanja za podjetja, predvsem zaradi pomanjkljivega posvetovanja z deležniki med zakonodajnim postopkom. Zasebne naložbe kot odstotek BDP se od leta 2016 zmanjšujejo in so leta 2020 znašale nizkih 18,5 %, kar je precej pod povprečjem EU in regionalnimi naložbami. To bi lahko omejilo nadaljnje povečanje produktivnosti in oviralo sposobnost Poljske za dolgoročno ohranjanje gospodarske rasti, zlasti glede na to, da naraščajoči stroški dela na enoto negativno vplivajo na stroškovno konkurenčnost.
(30)V odziv na mandat voditeljev držav ali vlad EU iz izjave iz Versaillesa je cilj načrta REPowerEU čim prej postopno odpraviti odvisnost Evropske unije od uvoza fosilnih goriv iz Rusije. V ta namen se v dialogu z državami članicami opredeljujejo najprimernejši projekti, naložbe in reforme na nacionalni, regionalni in EU ravni. Cilj teh ukrepov je zmanjšati splošno odvisnost od fosilnih goriv in nadomestiti uvoz fosilnih goriv iz Rusije s fosilnimi gorivi iz drugih držav.
(31)Mešanica virov energije Poljske je še vedno močno odvisna od fosilnih goriv, ki so v letu 2020 zagotovila 86 % oskrbe z energijo, pri čemer je samo premog predstavljal 40 % energije. Zemeljski plin predstavlja 17 % mešanice virov energije, medtem ko nafta, katere delež se je v zadnjih letih povečal, predstavlja 28,9 %. Razogljičenje na Poljskem poteka počasi. Do leta 2020 je poljsko gospodarstvo zabeležilo le 8-odstotno zmanjšanje skupnih emisij v primerjavi z letom 2005 18 . . Intenzivnost emisij toplogrednih plinov v gospodarstvu je 54 % nad povprečjem EU. Za pospešitev zmanjšanja emisij v celotnem gospodarstvu so potrebni revidirana, ambicioznejša energetska politika in ciljno usmerjeni ukrepi za sektorje, ki niso vključeni v sistem trgovanja z emisijami. Medtem ko Poljska proizvede približno 80 % premoga, ki ga porabi, se je njena odvisnost od Rusije – izračunana kot delež uvoza iz Rusije glede na celotni uvoz premoga – povečala in leta 2020 dosegla 74 % v primerjavi s povprečjem EU, ki znaša 54 %. Poljska je za skoraj celotno povpraševanje odvisna od tujih dobaviteljev, uvoz iz Rusije pa predstavlja 72 % celotne tuje ponudbe v primerjavi s povprečjem EU, ki znaša 26 %. Odvisnost Poljske od zemeljskega plina iz Rusije znaša 55 %, povprečje EU pa 44 % 19 . Pričakuje se, da bodo tekoči in načrtovani infrastrukturni projekti na Poljskem in z njenimi sosednjimi državami (vključno s povezovalnim daljnovodom GIPL z Litvo, ki obratuje od 1. maja 2022), če jih bodo spremljale ustrezne pogodbe o dobavi, v veliki meri nadomestili odvisnost Poljske od ruskega plina. Priporoča se, da so nove naložbe v infrastrukturo in omrežja, povezane s plinom, po možnosti primerne tudi za prihodnost, da se preprečijo vezanost na ogljik in nasedle naložbe ter omogoči njihova dolgoročna vzdržnost s spremembo namena trajnostnih goriv v prihodnosti. Poljska dolgoročna pogodba o dobavi plina z ruskim Gazpromom poteče konec leta 2022, Poljska pa je ne namerava obnoviti. Neposreden vpliv prekinitve oskrbe s plinom s strani Gazproma od aprila 2022 na energetsko varnost Poljske znatno blaži dostop Poljske do alternativnih dobav znotraj in zunaj EU. Vendar je zaradi navedene prekinitve treba pospešiti tekoče in načrtovane projekte za diverzifikacijo oskrbe ter povečati usklajevanje nadaljnjih ukrepov v EU.
(32)Pospešeno uvajanje novih zmogljivosti za proizvodnjo energije iz obnovljivih virov je ključnega pomena za zmanjšanje odvisnosti Poljske od uvoza fosilnih goriv in za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov. Sedanji cilji glede energije iz obnovljivih virov v okviru nacionalnih energetskih in podnebnih načrtov niso dovolj ambiciozni. Vendar obstajajo pomembne regulativne, postopkovne in upravne ovire, ki omejujejo uporabo zmogljivosti za proizvodnjo energije iz obnovljivih virov in upočasnjujejo vključevanje obnovljivih virov energije v omrežje. To vključuje omejevalna pravila o energetskih zadrugah, omejevalna pravila in dolgotrajne postopke izdajanja dovoljenj za razvoj vetrne energije na kopnem, zapletenost in nestabilnost davčnih predpisov ali dolgotrajne postopke za priključitev na omrežje. Vključevanje obnovljivih virov energije prav tako upočasnjujejo infrastrukturne ovire, kot je nezadostna zmogljivost distribucijskega omrežja, in bi jih bilo treba obravnavati z ustreznimi spodbudami. Poleg tega je v sporočilu REPowerEU navedeno, da bo povečanje trajnostne proizvodnje biometana prispevalo k postopni odpravi odvisnosti EU od ruskih fosilnih goriv. V tem okviru lahko Poljska izkoristi neizkoriščen potencial biometana, ki izpolnjuje ustrezna trajnostna merila, z ustrezno strategijo za vzpostavitev trga s trajnostnim biometanom in konkretnimi predlogi v zvezi z njegovo strukturo. Trajnostni biometan se lahko uporablja zlasti v soproizvodnji toplote in električne energije ter obnovljivega vodika, kar bi lahko pripomoglo k razogljičenju sektorjev, v katerih je emisije sicer težko zmanjšati. Nacionalna shema prenove Poljske je pomembna pobuda za zamenjavo kotlov, ki onesnažujejo zrak, in izboljšanje energijske učinkovitosti stavb. Vendar bi jo bilo mogoče dodatno racionalizirati in bolje usmeriti v gospodinjstva z nizkimi dohodki in najmanj učinkovite stavbe. Poleg tega je mogoče bolje oblikovati subvencije za zamenjavo virov toplote, da bi se preprečila vezanost na plin in zagotovile močnejše spodbude za temeljite prenove in uvedbo toplotnih črpalk v skladu s cilji strategije za val prenove in sporočilom REPowerEU. Ker obstaja znaten potencial za prihranek stroškov z izboljšanjem energijske učinkovitosti, je mogoča uporaba vračljivih finančnih instrumentov, ki bi se lahko namenili za povečanje stopnje prenove stanovanjskih, javnih in poslovnih stavb. S tem bi se dodatno izboljšala kakovost zraka, pospešili prihranki energije in zmanjšalo povpraševanje po fosilnih gorivih za ogrevanje. Da bi Poljska spoštovala cilje svežnja „Pripravljeni na 55“ si bo morala še naprej prizadevati za zmanjšanje toplogrednih plinov, za večjo uporabo energije iz obnovljivih virov ter za energijsko učinkovitost.
(33)Promet je za proizvodnjo energije drugi sektor, ki najbolj onesnažuje okolje, in predstavlja približno 70 % skupne porabe nafte. Levji delež sektorskih emisij proizvede cestni promet. Zato so ključnega pomena pospešeni ukrepi za razogljičenje mobilnosti. Pri tem bi bile v pomoč spodbude za kolektivne, nizkoogljične in aktivne načine prevoza. Povečanje privlačnosti in dostopnosti javnega prevoza, tudi na podeželskih območjih, in boljše povezovanje predmestij s središči aglomeracij bi pripomoglo k zmanjšanju onesnaženosti zraka, odpravi izključenosti in izboljšanju kakovosti življenja. Delež na novo registriranih brezemisijskih avtomobilov je leta 2020 znašal 0,8 %, kar je precej pod povprečjem EU, ki znaša 5,3 %. Razmisliti bi bilo treba o nadaljnji podpori pri olajševanju nakupa električnih avtomobilov in znatnih naložbah v infrastrukturo za polnjenje.
(34)Cilje poljske nacionalne energetske strategije je treba popraviti navzgor v skladu z ambicioznejšim podnebnim ciljem EU za leto 2030. Ključnega pomena za usmerjanje in spodbujanje javnih in zasebnih naložb v zeleni prehod je trden, stabilen in posodobljen strateški okvir. Poljska bi morala razmisliti o povečanju ravni ambicij, da bi vlagateljem zagotovila gotovost in povečala predvidljivost poslovnega okolja, hkrati pa pospešila svoj energetski prehod v skladu s sporočilom REPowerEU.
(35)Čeprav bodo s pospešitvijo prehoda na podnebno nevtralnost in odmikom od fosilnih goriv nastali znatni stroški prestrukturiranja v več sektorjih, lahko Poljska v okviru kohezijske politike uporabi mehanizem za pravični prehod, da bi ublažila socialno-ekonomske posledice prehoda v najbolj prizadetih regijah. Poleg tega lahko za izboljšanje zaposlitvenih možnosti in krepitev socialne kohezije uporabi Evropski socialni sklad plus.
(36)Svet je ob upoštevanju ocene Komisije preučil konvergenčni program za leto 2022, njegovo mnenje 20 pa je izraženo v priporočilu 1 spodaj –
PRIPOROČA, da Poljska v letih 2022 in 2023 ukrepa tako, da:
1.v letu 2023 zagotovi, da bo rast nacionalno financiranih tekočih odhodkov v skladu s splošno nevtralno naravnanostjo politike, ob upoštevanju nadaljnje začasne in ciljno usmerjene podpore gospodinjstvom in podjetjem, ki so najbolj ranljiva za povišanja cen energije, ter ljudem, ki bežijo iz Ukrajine; je pripravljena prilagoditi trenutno porabo spreminjajočim se razmeram; razširi javne naložbe za zeleni in digitalni prehod ter energetsko varnost, med drugim tudi z uporabo mehanizma za okrevanje in odpornost, načrta RePowerEU in drugih sredstev EU; si za obdobje po letu 2023 prizadeva za fiskalno politiko, namenjeno doseganju preudarnih srednjeročnih fiskalnih položajev; izboljša učinkovitost javne porabe, vključno z nadaljevanjem reforme proračunskega postopka; zagotovi ustreznost pokojninskih prejemkov v prihodnosti in vzdržnost pokojninskega sistema s sprejetjem ukrepov za povišanje dejanske upokojitvene starosti in z reformo preferencialnih pokojninskih shem;
2.hitro zaključi pogajanja s Komisijo o programskih dokumentih kohezijske politike za obdobje 2021–2027, da se lahko začnejo izvajati;
3.poveča udeležbo na trgu dela, vključno z izboljšanjem dostopa do otroškega varstva in dolgotrajne oskrbe, ter odpravi preostale ovire za trajnejše oblike zaposlitve; spodbuja kakovostno izobraževanje ter znanja in spretnosti, ki so potrebni na trgu dela, zlasti z izobraževanjem odraslih in izboljšanjem digitalnih spretnosti in znanj; bolje usmeri socialne prejemke in nadomestila ter zagotovi dostop tistim, ki jih potrebujejo;
4.izboljša odpornost, dostopnost in učinkovitost zdravstvenega sistema, vključno z zagotavljanjem zadostnih sredstev za odpravo piramidnega sistema oskrbe in pospeševanjem uvajanja storitev e-zdravja; okrepi inovacijske zmogljivosti gospodarstva, vključno s podporo raziskovalnim ustanovam in njihovemu tesnejšemu sodelovanju s podjetji; okrepi nadaljnjo digitalizacijo podjetij in javne uprave, tudi z razvojem infrastrukture;
5.izboljša naložbeno ozračje, zlasti z zaščito neodvisnosti sodstva; zagotovi učinkovita javna posvetovanja in vključenost socialnih partnerjev v proces oblikovanja politik;
6.zmanjša splošno odvisnost od fosilnih goriv z odpravo regulativnih, upravnih in infrastrukturnih ovir za pospešitev izdajanja dovoljenj in uporabe obnovljivih virov energije; reformira politike prenove stavb in podporne sheme za spodbujanje večje energijske učinkovitosti, spodbujanje prihrankov energije in hitrejše postopno opuščanje fosilnih goriv pri ogrevanju ter pospešeno uvajanje toplotnih črpalk; pospeši prehod na javni prevoz in aktivno mobilnost ter spodbuja hitrejše uvajanje električnih vozil s spodbudami in naložbami v infrastrukturo za polnjenje; izboljša dolgo- in srednjeročno strateško načrtovanje zelenega prehoda s posodobitvijo nacionalnih energetskih politik v skladu s cilji evropskega zelenega dogovora in sporočilom REPowerEU, da se zagotovi gotovost za poslovno skupnost in učinkovito uporabijo sredstva za pospešitev naložb v čisto energijo.
V Bruslju,
Za Svet
predsednik