(1)

Komisija je 20. marca 2020 sprejela sporočilo o uporabi splošne odstopne klavzule v okviru Pakta za stabilnost in rast. Splošna odstopna klavzula, kot je določena v členih 5(1), 6(3), 9(1) in 10(3) Uredbe (ES) št. 1466/97 ter členih 3(5) in 5(2) Uredbe Sveta (ES) št. 1467/97 (2), olajšuje usklajevanje proračunskih politik v času resnega upada gospodarske aktivnosti. V navedenem sporočilu je Komisija izrazila stališče, da so glede na pričakovan resen upad gospodarske aktivnosti zaradi pandemije COVID-19 pogoji za aktivacijo splošne odstopne klavzule izpolnjeni. Ministri za finance držav članic so se 23. marca 2020 strinjali z oceno Komisije. Splošna odstopna klavzula je državam članicam omogočila proračunsko prožnost pri obvladovanju krize zaradi COVID-19. V času resnega upada gospodarske aktivnosti je olajšala usklajevanje proračunskih politik. Njena aktivacija omogoča začasni odklon od prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega proračunskega cilja vsake države članice, če to srednjeročno ne ogroža vzdržnosti javnih financ. Komisija je 17. septembra 2020 v svojem sporočilu o strategiji za trajnostno rast za leto 2021 napovedala, da se bo splošna odstopna klavzula še naprej uporabljala tudi v letu 2021.

(2)

Svet je 20. julija 2020 sprejel priporočilo (3) (v nadaljnjem besedilu: priporočilo Sveta z dne 20. julija 2020). Italiji je priporočil, naj v skladu s splošno odstopno klavzulo sprejme vse potrebne ukrepe za učinkovit odziv na pandemijo COVID-19, ohranitev gospodarstva in podporo okrevanju, ki bo sledilo. Prav tako je Italiji priporočil, naj, kadar gospodarske razmere to omogočajo, izvaja fiskalne politike, namenjene doseganju preudarnih srednjeročnih fiskalnih položajev in zagotavljanju vzdržnosti dolga ob hkratni krepitvi naložb.

(3)

V priporočilu Sveta o ekonomski politiki euroobmočja za leto 2021 je navedeno, da bi morale fiskalne politike v celotnem letu 2021 v vseh državah članicah euroobmočja ostati spodbujevalne ter da bi morali biti ukrepi politike prilagojeni razmeram v posameznih državah ter pravočasni, začasni in ciljno usmerjeni. Ko epidemiološke in gospodarske razmere to dopuščajo, bi bilo treba postopno odpraviti izredne ukrepe, hkrati pa blažiti učinke krize na socialne razmere in trg dela. Države članice bi morale voditi fiskalne politike, namenjene doseganju preudarnih srednjeročnih fiskalnih položajev in zagotavljanju vzdržnosti dolga ob hkratni krepitvi naložb. Države članice bi si morale prizadevati za reforme, ki krepijo pokritost, ustreznost in vzdržnost zdravstvenih sistemov in sistemov socialne zaščite za vse.

(4)

Komisija je 18. novembra 2020 sprejela mnenja o osnutkih proračunskih načrtov držav članic euroobmočja za leto 2021, ki so temeljila na kvalitativni oceni fiskalnih ukrepov. Komisija je menila, da je osnutek proračunskega načrta Italije na splošno v skladu s priporočili glede fiskalne politike iz priporočila Sveta z dne 20. julija 2020 in da večina ukrepov iz osnutka proračunskega načrta podpira gospodarsko aktivnost v razmerah precejšnje negotovosti. Vendar je menila, da nekateri ukrepi niso bili začasni ali jih niso spremljali izravnalni ukrepi.

(5)

Instrument Next Generation EU, vključno z Mehanizmom za okrevanje in odpornost, bo zagotovil trajnostno, vključujoče in pravično okrevanje. Uredba (EU) 2021/241 Evropskega parlamenta in Sveta (4), ki je vzpostavila Mehanizem za okrevanje in odpornost, je začela veljati 19. februarja 2021. Mehanizem za okrevanje in odpornost bo zagotovil finančno podporo za izvajanje reform in naložb s pomočjo fiskalne spodbude, ki jo financira Unija. Prispeval bo h gospodarskemu okrevanju ter izvajanju trajnostnih reform in naložb, ki spodbujajo rast, zlasti za spodbujanje zelenega in digitalnega prehoda, hkrati pa okrepil odpornost in potencialno rast gospodarstev držav članic. Pomagal bo tudi pri izboljšanju stanja javnih financ v kratkoročnem obdobju ter prispeval h krepitvi vzdržnih javnih financ ter k rasti in ustvarjanju delovnih mest v srednjeročnem in dolgoročnem obdobju.

(6)

Komisija je 3. marca 2021 sprejela sporočilo, ki določa nadaljnje usmeritve politike za lažje usklajevanje fiskalnih politik ter pripravo programov stabilnosti in konvergenčnih programov držav članic. Splošna fiskalna naravnanost bi morala ob upoštevanju nacionalnih proračunov ter Mehanizma za okrevanje in odpornost v letih 2021 in 2022 ostati spodbujevalna. Hkrati bi morale glede na to pričakovano postopno normalizacijo gospodarske aktivnosti v drugi polovici leta 2021 fiskalne politike držav članic v letu 2022 postati bolj raznolike. Upoštevati bi morale stanje okrevanja, vzdržnost javnih financ ter potrebo po zmanjšanju gospodarskih, socialnih in ozemeljskih razlik. Ker bi bilo treba podpreti trajnostno okrevanje v Uniji, bi morale države članice z majhnim tveganjem za vzdržnost svoje proračune v letu 2022 usmeriti v ohranjanje spodbujevalne fiskalne politike, pri tem pa upoštevati učinek Mehanizma za okrevanje in odpornost. Države članice z visokimi ravnmi dolga bi si morale prizadevati za preudarne fiskalne politike, pri tem pa ohraniti nacionalno financirane naložbe ter uporabiti nepovratna sredstva iz Mehanizma za okrevanje in odpornost za financiranje dodatnih visokokakovostnih naložbenih projektov in strukturnih reform. Za obdobje po letu 2022 bi morale fiskalne politike še naprej upoštevati moč okrevanja, stopnjo gospodarske negotovosti in premisleke o vzdržnosti javnih financ. Preusmeritev fiskalne politike v doseganje preudarnih srednjeročnih fiskalnih položajev, vključno s pravočasno in postopno odpravo podpornih ukrepov, bo prispevala k zagotavljanju srednjeročne vzdržnosti javnih financ.

(7)

Komisija je v svojem sporočilu z dne 3. marca 2021 tudi izrazila stališče, da bi morala biti odločitev o deaktivaciji ali nadaljnji uporabi splošne odstopne klavzule sprejeta na podlagi celovite ocene stanja gospodarstva, pri čemer bi bila raven gospodarske aktivnosti v Uniji ali euroobmočju v primerjavi z ravnmi pred krizo (konec leta 2019) ključno kvantitativno merilo. Na podlagi svoje pomladanske napovedi iz leta 2021 je Komisija 2. junija 2021 menila, da so pogoji za nadaljnjo uporabo splošne odstopne klavzule v letu 2022 in za njeno deaktivacijo z letom 2023 izpolnjeni. Po deaktivaciji splošne odstopne klavzule se bodo še naprej upoštevale razmere v posameznih državah.

(8)

Italija je 30. aprila 2021 v skladu s členom 4 Uredbe (ES) št. 1466/97 predložila svoj program stabilnosti za leto 2021.

(9)

Na podlagi podatkov, ki jih je potrdil Eurostat, je leta 2020 primanjkljaj sektorja država Italije znašal 9,5 % bruto domačega proizvoda (BDP), dolg sektorja država pa se je povečal na 155,8 % BDP. Letna sprememba primarnega proračunskega salda je znašala 8,0 % BDP, kar vključuje diskrecijske proračunske ukrepe v podporo gospodarstvu ter delovanje avtomatskih stabilizatorjev. Italija je zagotovila tudi likvidnostno podporo podjetjem in gospodinjstvom (kot so poroštva in odlogi plačila davkov, ki nimajo neposrednega in takojšnjega proračunskega učinka), ki je ocenjena na 24,8 % BDP; dejanska poraba te likvidnostne podpore v letu 2020 je znašala približno 7 % BDP.

(10)

Komisija je 2. junija 2021 izdala poročilo v skladu s členom 126(3) Pogodbe. V njem je obravnavan proračunski položaj Italije, ker je primanjkljaj sektorja država v letu 2020 presegel referenčno vrednost 3 % BDP iz Pogodbe, dolg sektorja država pa je presegel referenčno vrednost 60 % BDP iz Pogodbe in se ni dovolj hitro zmanjševal. V poročilu je bilo ugotovljeno, da merili glede primanjkljaja in dolga nista izpolnjeni.

(11)

Makroekonomski scenarij, na katerem temeljijo proračunske projekcije, je za leti 2021 in 2022 realističen. V programu stabilnosti za leto 2021 je napovedano, da bo realni BDP leta 2021 zrasel za 4,5 %, leta 2022 pa za 4,8 %. Za primerjavo se v pomladanski napovedi Komisije iz leta 2021 pričakuje nekoliko nižja rast realnega BDP, in sicer 4,2 % leta 2021 in 4,4 % leta 2022, predvsem zaradi manjše uporabe nepovratnih sredstev iz Mehanizma za okrevanje in odpornost v letih 2021 in 2022, ki se pričakuje na podlagi novejših podatkov iz nacionalnega načrta za okrevanje in odpornost.

(12)

Vlada v programu stabilnosti za leto 2021 načrtuje povečanje primanjkljaja sektorja država z 9,5 % BDP v letu 2020 na 11,8 % BDP v letu 2021, medtem ko naj bi se delež dolga v letu 2021 povečal na 159,8 % BDP. V skladu s programom stabilnosti za leto 2021 naj bi sprememba primarnega proračunskega salda v letu 2021 v primerjavi z ravnjo pred krizo (2019) znašala 10,4 % BDP, kar odraža diskrecijske proračunske ukrepe v podporo gospodarstvu ter delovanje avtomatskih stabilizatorjev. Te projekcije so v skladu s pomladansko napovedjo Komisije iz leta 2021.

(13)

Italija je v odziv na pandemijo COVID-19 in s tem povezani upad gospodarske rasti sprejela proračunske ukrepe za povečanje zmogljivosti zdravstvenega sistema, zajezitev pandemije COVID-19 ter zagotovitev pomoči tistim posameznikom in sektorjem, ki so bili še posebej prizadeti. Ta odločen odziv politike je ublažil krčenje BDP, kar je posledično omejilo povečanje javnofinančnega primanjkljaja in javnega dolga. Fiskalni ukrepi bi morali zagotoviti čim večjo podporo okrevanju, ne da bi pri tem posegali v prihodnje fiskalne usmeritve. Zato bi se bilo treba pri ukrepih izogniti ustvarjanju trajnih bremen za javne finance. Če države članice uvedejo trajne ukrepe, bi jih morale ustrezno financirati, da bi srednjeročno zagotovile proračunsko nevtralnost. Ukrepi, ki jih je Italija sprejela v letih 2020 in 2021, so v skladu s priporočilom Sveta z dne 20. julija 2020. Zdi se, da nekateri diskrecijski ukrepi, ki jih je vlada sprejela v letih 2020 in 2021, niso začasni ali jih ne spremljajo izravnalni ukrepi. Po obdobju, ki ga zajema pomladanska napoved Komisije iz leta 2021, je v letu 2023 skupni preostali učinek teh nezačasnih ukrepov predhodno ocenjen na približno 1 % BDP, k njemu pa največ prispevajo znižanje prispevkov za socialno varnost v revnejših regijah, podaljšanje nižje obdavčitve dohodka iz naslova zaposlitve in uvedba družinskega dodatka. Ti nezačasni ukrepi vključujejo tudi naložbe v višini približno 0,33 % BDP, ki naj bi podprle srednjeročno potencialno rast in s tem tudi vzdržnost.

(14)

V programu stabilnosti za leto 2021 so upoštevane naložbe in reforme, ki se financirajo z nepovratnimi sredstvi iz Mehanizma za okrevanje in odpornost, v višini 0,6 % BDP v letu 2021, 0,9 % BDP v letu 2022, 1,4 % BDP v letu 2023, 0,5 % BDP v letu 2024 in 0,2 % BDP v letu 2025. V programu stabilnosti za leto 2021 so upoštevane tudi naložbe in reforme, ki se financirajo s posojili iz Mehanizma za okrevanje in odpornost, v višini 0,3 % BDP v letu 2020, 0,8 % BDP v letu 2021, 0,9 % BDP v letu 2022, 0,7 % BDP v letu 2023, 1,3 % BDP v letu 2024, 1,2 % BDP v letu 2025 in 1,0 % BDP v letu 2026. Pomladanska napoved Komisije iz leta 2021 teh nepovratnih sredstev v proračunske projekcije ne vključuje v celoti, kar je v skladu z novejšimi podatki v nacionalnem načrtu za okrevanje in odpornost, ki je bil dokončan po programu stabilnosti za leto 2021. Namesto tega je v pomladanski napovedi Komisije iz leta 2021 predvideno, da bodo naložbe in reforme, financirane z nepovratnimi sredstvi iz Mehanizma za okrevanje in odpornost, znašale 0,3 % BDP v letu 2021 in 0,7 % BDP v letu 2022.

(15)

Obstoječe kazalnike fiskalne prilagoditve, določene v Uredbi (ES) št. 1466/97, je treba obravnavati glede na trenutne razmere. Prvič, ocene proizvodne vrzeli so povezane z znatno negotovostjo. Drugič, fiskalna politika mora biti pripravljena na hitro prilagajanje razvoju pandemije COVID-19, in sicer s prehodom z nujne pomoči na bolj ciljno usmerjene ukrepe, ko se tveganja za zdravje zmanjšajo. Tretjič, za sedanje razmere je značilen znaten odziv politike v podporo gospodarski aktivnosti. Glede na precejšnje prenose iz proračuna Unije (na primer iz Mehanizma za okrevanje in odpornost) obstoječi kazalniki ne zajamejo celotne spodbude, ki jo fiskalne politike zagotavljajo gospodarstvu. Ob upoštevanju navedenega se zdi, da strukturni saldo v sedanjih okoliščinah ni ustrezen. Merilo rasti odhodkov je tudi treba prilagoditi (5) in dopolniti z dodatnimi informacijami, da se v celoti oceni naravnanost fiskalne politike.

(16)

Podobno kot v pristopu, uporabljenem pri oceni osnutkov proračunskih načrtov za leto 2021, so bili začasni izredni ukrepi izključeni iz agregata odhodkov. Ti začasni izredni ukrepi, povezani s krizo, podpirajo zdravstvene sisteme ter delavcem in podjetjem zagotavljajo nadomestilo za izgubo dohodka zaradi omejitev gibanja in motenj v dobavni verigi, njihova odprava s strani javnih organov pa je odvisna od ponovne normalizacije razmer na področju javnega zdravja in v gospodarstvu. Za oceno splošne fiskalne naravnanosti bi bilo treba na tej stopnji v zadevni znesek agregata odhodkov vključiti znatne prenose iz proračuna Unije (npr. iz Mehanizma za okrevanje in odpornost). Splošna fiskalna naravnanost se nato izmeri s spremembo primarnih odhodkov (brez diskrecijskih ukrepov na strani prihodkov in začasnih izrednih ukrepov, povezanih s krizo), vključno z odhodki, ki se financirajo z nepovratnimi sredstvi v okviru Mehanizma za okrevanje in odpornost ter drugimi sredstvi Unije. Poleg splošne fiskalne naravnanosti je namen analize tudi oceniti, ali je nacionalna fiskalna politika preudarna in ali njena struktura prispeva k trajnostnemu okrevanju v skladu z zelenim in digitalnim prehodom. Zato je posebna pozornost namenjena razvoju nacionalno financiranih tekočih primarnih odhodkov in naložb.

(17)

Italija v svojem programu stabilnosti za leto 2021 načrtuje, da se bo njen primanjkljaj sektorja država leta 2022 zmanjšal na 5,9 % BDP, predvsem zaradi odprave začasnih podpornih ukrepov, sprejetih leta 2020 in 2021, in manjše podpore avtomatskih stabilizatorjev. Delež dolga sektorja država naj bi se v letu 2022 zmanjšal na 156,3 % BDP. Te projekcije so v skladu s pomladansko napovedjo Komisije iz leta 2021. Glede na pomladansko napoved Komisije iz leta 2021 in na podlagi posebne metodologije, ki upošteva navedene izzive, je splošna fiskalna naravnanost – vključno z učinkom naložb, ki se financirajo tako iz nacionalnega proračuna kot iz proračuna Unije, zlasti Mehanizma za okrevanje in odpornost, na agregatno povpraševanje v letu 2022 – ocenjena na -2,2 % BDP (6). Pozitiven prispevek odhodkov, ki se financirajo z nepovratnimi sredstvi iz Mehanizma za okrevanje in odpornost ter drugimi sredstvi Unije, naj bi se povečal za 0,4 odstotne točke BDP. Nacionalno financirane javne naložbe naj bi imele ekspanziven učinek v višini 0,3 odstotne točke BDP (7). Nacionalno financirani tekoči primarni odhodki (brez diskrecijskih ukrepov na strani prihodkov) naj bi imeli ekspanziven učinek v višini 1,3 odstotne točke BDP.

(18)

Kakovost proračunskih ukrepov držav članic se zdi še posebej pomembna. Fiskalne strukturne reforme, namenjene izboljšanju strukture nacionalnih proračunov, lahko podprejo potencialno rast, ustvarijo prepotreben fiskalni manevrski prostor in dolgoročneje prispevajo k zagotavljanju vzdržnosti javnih financ, tudi glede na podnebne spremembe in zdravstvene izzive. Na strani prihodkov je kriza zaradi COVID-19 okrepila pomen reform za učinkovitejše in pravičnejše sisteme javnofinančnih prihodkov. Na strani odhodkov je postalo še bolj pomembno, da se povečata raven in kakovost trajnostnih naložb, ki spodbujajo rast, na način, ki je v skladu s cilji krepitve potenciala rasti, gospodarske in socialne odpornosti ter dvojnega zelenega in digitalnega prehoda. Nacionalni načrti za okrevanje in odpornost bodo omogočili izboljšanje strukture nacionalnih proračunov.

(19)

Glede na srednjeročne proračunske načrte iz programa stabilnosti za leto 2021 naj bi se primanjkljaj sektorja država zmanjšal s 4,3 %, kolikor naj bi znašal v letu 2023, na 3,4 % BDP v letu 2024. Za primanjkljaj sektorja država se tako ne načrtuje, da se bo v obdobju, ki ga zajema program, znižal pod 3 % BDP. Glede na program stabilnosti za leto 2021 je splošna fiskalna naravnanost, vključno z učinkom naložb, ki se financirajo tako iz nacionalnega proračuna kot iz proračuna Unije, zlasti Mehanizma za okrevanje in odpornost, na agregatno povpraševanje, v letih 2023 in 2024 v povprečju ocenjena na 0,4 % BDP (8). Pozitiven prispevek odhodkov, ki se financirajo z nepovratnimi sredstvi iz Mehanizma za okrevanje in odpornost ter drugimi sredstvi Unije, naj bi se zmanjšal za 0,4 odstotne točke BDP. Nacionalno financirane javne naložbe naj bi imele ekspanziven učinek v višini 0,2 odstotne točke BDP (9). Nacionalno financirani tekoči primarni odhodki (brez diskrecijskih ukrepov na strani prihodkov) naj bi imeli nevtralen učinek. Desetletna povprečna nominalna potencialna rast je trenutno ocenjena na 2 % (10). Vendar ta ocena ne upošteva učinka reform, vključenih v načrt za okrevanje in odpornost, ki bi zato lahko okrepile potencialno rast Italije.

(20)

Delež dolga sektorja država naj bi se s 155 % BDP v letu 2023 zmanjšal na 152,7 % BDP v letu 2024. Zaradi visokega deleža dolga, ki naj bi se sčasoma zgolj postopno zniževal, se Italija glede na najnovejšo analizo vzdržnosti dolga sooča z visokimi tveganji za vzdržnost javnih financ.

(21)

Glede na trenutno še vedno izjemno visoko stopnjo negotovosti bi morale smernice za fiskalno politiko ostati večinoma kvalitativne. Natančnejše kvantitativno opredeljene smernice za poznejša leta naj bi bile pripravljene leta 2022, če se bo negotovost do takrat dovolj zmanjšala.

(22)

Svet je ocenil program stabilnosti za leto 2021 in nadaljnje ukrepanje Italije na podlagi priporočila Sveta z dne 20. julija 2020 –