(1)

Komisija je 20. marca 2020 sprejela sporočilo o uporabi splošne odstopne klavzule v okviru Pakta za stabilnost in rast. Splošna odstopna klavzula, kot je določena v členih 5(1), 6(3), 9(1) in 10(3) Uredbe (ES) št. 1466/97 ter členih 3(5) in 5(2) Uredbe Sveta (ES) št. 1467/97 (2), olajšuje usklajevanje proračunskih politik v času resnega upada gospodarske aktivnosti. V navedenem sporočilu je Komisija izrazila stališče, da so glede na pričakovan resen upad gospodarske aktivnosti zaradi pandemije COVID-19 pogoji za aktivacijo splošne odstopne klavzule izpolnjeni. Ministri za finance držav članic so se 23. marca 2020 strinjali z oceno Komisije. Splošna odstopna klavzula je državam članicam omogočila proračunsko prožnost pri obvladovanju krize zaradi COVID-19. V času resnega upada gospodarske aktivnosti je olajšala usklajevanje proračunskih politik. Njena aktivacija omogoča začasni odklon od prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega proračunskega cilja vsake države članice, če to srednjeročno ne ogroža vzdržnosti javnih financ. Komisija je 17. septembra 2020 v svojem sporočilu o strategiji za trajnostno rast za leto 2021 napovedala, da se bo splošna odstopna klavzula še naprej uporabljala tudi v letu 2021.

(2)

Svet je 20. julija 2020 sprejel priporočilo (3) (v nadaljnjem besedilu: priporočilo Sveta z dne 20. julija 2020). Hrvaški je priporočil, naj v skladu s splošno odstopno klavzulo sprejme vse potrebne ukrepe za učinkovit odziv na pandemijo COVID-19, ohranitev gospodarstva in podporo okrevanju, ki bo sledilo. Prav tako je Hrvaški priporočil, naj, kadar gospodarske razmere to omogočajo, izvaja fiskalne politike, namenjene doseganju preudarnih srednjeročnih fiskalnih položajev in zagotavljanju vzdržnosti dolga ob hkratni krepitvi naložb.

(3)

Instrument Next Generation EU, vključno z Mehanizmom za okrevanje in odpornost, bo zagotovil trajnostno, vključujoče in pravično okrevanje. Uredba (EU) 2021/241 Evropskega parlamenta in Sveta (4), ki je vzpostavila Mehanizem za okrevanje in odpornost, je začela veljati 19. februarja 2021. Mehanizem za okrevanje in odpornost bo zagotovil finančno podporo za izvajanje reform in naložb s pomočjo fiskalne spodbude, ki jo financira Unija. Prispeval bo h gospodarskemu okrevanju ter izvajanju trajnostnih reform in naložb, ki spodbujajo rast, zlasti za spodbujanje zelenega in digitalnega prehoda, hkrati pa okrepil odpornost in potencialno rast gospodarstev držav članic. Pomagal bo tudi pri izboljšanju stanja javnih financ v kratkoročnem obdobju ter prispeval h krepitvi vzdržnih javnih financ ter k rasti in ustvarjanju delovnih mest v srednjeročnem in dolgoročnem obdobju.

(4)

Komisija je 3. marca 2021 sprejela sporočilo, ki določa nadaljnje usmeritve politike za lažje usklajevanje fiskalnih politik ter pripravo programov stabilnosti in konvergenčnih programov držav članic. Splošna fiskalna naravnanost bi morala ob upoštevanju nacionalnih proračunov ter Mehanizma za okrevanje in odpornost v letih 2021 in 2022 ostati spodbujevalna. Hkrati bi morale glede na to pričakovano postopno normalizacijo gospodarske aktivnosti v drugi polovici leta 2021 fiskalne politike držav članic v letu 2022 postati bolj raznolike. Upoštevati bi morale stanje okrevanja, vzdržnost javnih financ ter potrebo po zmanjšanju gospodarskih, socialnih in ozemeljskih razlik. Ker bi bilo treba podpreti trajnostno okrevanje v Uniji, bi morale države članice z majhnim tveganjem za vzdržnost svoje proračune v letu 2022 usmeriti v ohranjanje spodbujevalne fiskalne politike, pri tem pa upoštevati učinek Mehanizma za okrevanje in odpornost. Države članice z visokimi ravnmi dolga bi si morale prizadevati za preudarne fiskalne politike, pri tem pa ohraniti nacionalno financirane naložbe ter uporabiti nepovratna sredstva iz Mehanizma za okrevanje in odpornost za financiranje dodatnih visokokakovostnih naložbenih projektov in strukturnih reform. Za obdobje po letu 2022 bi morale fiskalne politike še naprej upoštevati moč okrevanja, stopnjo gospodarske negotovosti in premisleke o vzdržnosti javnih financ. Preusmeritev fiskalne politike v doseganje preudarnih srednjeročnih fiskalnih položajev, vključno s pravočasno in postopno odpravo podpornih ukrepov, bo prispevala k zagotavljanju srednjeročne vzdržnosti javnih financ.

(5)

Komisija je v svojem sporočilu z dne 3. marca 2021 tudi izrazila stališče, da bi morala biti odločitev o deaktivaciji ali nadaljnji uporabi splošne odstopne klavzule sprejeta na podlagi celovite ocene stanja gospodarstva, pri čemer bi bila raven gospodarske aktivnosti v Uniji ali euroobmočju v primerjavi z ravnmi pred krizo (konec leta 2019) ključno kvantitativno merilo. Na podlagi svoje pomladanske napovedi iz leta 2021 je Komisija 2. junija 2021 menila, da so pogoji za nadaljnjo uporabo splošne odstopne klavzule v letu 2022 in za njeno deaktivacijo z letom 2023 izpolnjeni. Po deaktivaciji splošne odstopne klavzule se bodo še naprej upoštevale razmere v posameznih državah.

(6)

Hrvaška je 29. aprila 2021 v skladu s členom 8 Uredbe (ES) št. 1466/97 predložila svoj konvergenčni program za leto 2021.

(7)

Na podlagi podatkov, ki jih je potrdil Eurostat, je leta 2020 primanjkljaj sektorja država Hrvaške znašal 7,4 % bruto domačega proizvoda (BDP), dolg sektorja država pa se je povečal na 88,7 % BDP. Letna sprememba primarnega proračunskega salda je znašala -8,1 % BDP, kar vključuje diskrecijske proračunske ukrepe v podporo gospodarstvu v višini 3,8 % BDP ter delovanje avtomatskih stabilizatorjev. Hrvaška je zagotovila tudi likvidnostno podporo podjetjem in gospodinjstvom (kot so poroštva in odlogi plačila davkov, ki nimajo neposrednega in takojšnjega proračunskega učinka), ki je ocenjena na 4,6 % BDP; Komisija ocenjuje, da je bil dejanski prevzem javnih jamstev leta 2020 pod 0,5 % BDP.

(8)

Komisija je 2. junija 2021 izdala poročilo v skladu s členom 126(3) Pogodbe. V njem je obravnavan proračunski položaj Hrvaške, ker je primanjkljaj sektorja država v letu 2020 presegel referenčno vrednost 3 % BDP iz Pogodbe, dolg sektorja država pa je presegel referenčno vrednost 60 % BDP iz Pogodbe in se ni dovolj hitro zmanjševal. V poročilu je bilo ugotovljeno, da merili glede primanjkljaja in dolga nista izpolnjeni.

(9)

Makroekonomski scenarij, na katerem temeljijo proračunske projekcije, je za leto 2021 realističen, za leto 2022 pa optimističen. Zlasti predvideva nekoliko večjo rast kot pomladanska napoved Komisije iz leta 2021 za leto 2021 (5,2 % v primerjavi s 5 %) in predvsem za leto 2022 (6,6 % v primerjavi s 6,1 %). To je predvsem posledica bolj pozitivnih projekcij potrošnje in naložb gospodinjstev, medtem ko je pomladanska napoved Komisije iz leta 2021 nekoliko bolj optimistična glede prispevka izvoza.

(10)

Vlada v konvergenčnem programu za leto 2021 načrtuje zmanjšanje primanjkljaja sektorja država s 7,4 % BDP v letu 2020 na 3,8 % BDP v letu 2021, medtem ko naj bi se delež dolga v letu 2021 zmanjšal na 86,6 % BDP. Glede na konvergenčni program za leto 2021 naj bi sprememba primarnega proračunskega salda v letu 2021 v primerjavi z ravnjo pred krizo (2019) znašala -4,6 % BDP, kar odraža diskrecijske proračunske ukrepe v podporo gospodarstvu ter delovanje avtomatskih stabilizatorjev. Za primerjavo, pomladanska napoved Komisije iz leta 2021 ne predvideva, da se bo primanjkljaj v letu 2021 tako zelo zmanjšal (4,6 % BDP). Razlike so najizrazitejše na strani prihodkov, ki naj bi se glede na konvergenčni program za leto 2021 okrepili precej bolj od stopnje nominalne rasti BDP. Medtem naj bi imela obnova po potresih v Zagrebu in Petrinji leta 2020 posledice za odhodke, ki pa naj bi bile zgolj izjemne.

(11)

Hrvaška je v odziv na pandemijo COVID-19 in s tem povezani upad gospodarske rasti sprejela proračunske ukrepe za povečanje zmogljivosti zdravstvenega sistema, zajezitev pandemije COVID-19 ter zagotovitev pomoči tistim posameznikom in sektorjem, ki so bili še posebej prizadeti. Ta odločen odziv politike je ublažil krčenje BDP, kar je posledično omejilo povečanje javnofinančnega primanjkljaja in javnega dolga. Fiskalni ukrepi bi morali zagotoviti čim večjo podporo okrevanju, ne da bi pri tem posegali v prihodnje fiskalne usmeritve. Zato bi se bilo treba pri ukrepih izogniti ustvarjanju trajnih bremen za javne finance. Če države članice uvedejo trajne ukrepe, bi jih morale ustrezno financirati, da bi srednjeročno zagotovile proračunsko nevtralnost. Ukrepi, ki jih je Hrvaška sprejela v letih 2020 in 2021, so v skladu s priporočilom Sveta z dne 20. julija 2020. Diskrecijski proračunski ukrepi, ki jih je vlada sprejela v letih 2020 in 2021, so večinoma začasni ali pa jih spremljajo izravnalni ukrepi. Po obdobju, ki ga zajema pomladanska napoved Komisije iz leta 2021, je v letu 2023 preostali učinek teh nezačasnih ukrepov predhodno ocenjen na približno 0,3 % BDP in zajema predvsem znižanje dohodnine.

(12)

V konvergenčnem programu za leto 2021 je predvideno, da bodo naložbe in reforme, financirane z nepovratnimi sredstvi v okviru Mehanizma za okrevanje in odpornost, znašale 0,4 % BDP v letu 2021, 1,9 % BDP v letu 2022, 2,4 % BDP v letu 2023, 2,3 % BDP v letu 2024, 1,7 % BDP v letu 2025 in 1 % BDP v letu 2026. Proračunske projekcije iz pomladanske napovedi Komisije iz leta 2021 vključujejo ta nepovratna sredstva ob splošno podobni hitrosti v letih 2021 in 2022.

(13)

Obstoječe kazalnike fiskalne prilagoditve, določene v Uredbi (ES) št. 1466/97, je treba obravnavati glede na trenutne razmere. Prvič, ocene proizvodne vrzeli so povezane z znatno negotovostjo. Drugič, fiskalna politika mora biti pripravljena na hitro prilagajanje razvoju pandemije COVID-19, in sicer s prehodom z nujne pomoči na bolj ciljno usmerjene ukrepe, ko se tveganja za zdravje zmanjšajo. Tretjič, za sedanje razmere je značilen znaten odziv politike v podporo gospodarski aktivnosti. Glede na precejšnje prenose iz proračuna Unije (na primer iz Mehanizma za okrevanje in odpornost) obstoječi kazalniki ne zajamejo celotne spodbude, ki jo fiskalne politike zagotavljajo gospodarstvu. Ob upoštevanju navedenega se zdi, da strukturni saldo v sedanjih okoliščinah ni ustrezen. Merilo rasti odhodkov je tudi treba prilagoditi (5) in dopolniti z dodatnimi informacijami, da se v celoti oceni naravnanost fiskalne politike.

(14)

Podobno kot v pristopu, uporabljenem pri oceni osnutkov proračunskih načrtov za leto 2021, so bili začasni izredni ukrepi izključeni iz agregata odhodkov. Ti začasni izredni ukrepi, povezani s krizo, podpirajo zdravstvene sisteme ter delavcem in podjetjem zagotavljajo nadomestilo za izgubo dohodka zaradi omejitev gibanja in motenj v dobavni verigi, njihova odprava s strani javnih organov pa je odvisna od ponovne normalizacije razmer na področju javnega zdravja in v gospodarstvu. Za oceno splošne fiskalne naravnanosti bi bilo treba na tej stopnji v zadevni znesek agregata odhodkov vključiti znatne prenose iz proračuna Unije (npr. iz Mehanizma za okrevanje in odpornost). Splošna fiskalna naravnanost se zato izmeri s spremembo primarnih odhodkov (brez diskrecijskih ukrepov na strani prihodkov in začasnih izrednih ukrepov, povezanih s krizo), vključno z odhodki, ki se financirajo z nepovratnimi sredstvi v okviru Mehanizma za okrevanje in odpornost ter drugimi sredstvi Unije. Poleg splošne fiskalne naravnanosti je namen analize tudi oceniti, ali je nacionalna fiskalna politika preudarna in ali njena struktura prispeva k trajnostnemu okrevanju v skladu z zelenim in digitalnim prehodom. Zato je posebna pozornost namenjena razvoju nacionalno financiranih tekočih primarnih odhodkov in naložb.

(15)

V skladu s konvergenčnim programom Hrvaške za leto 2021 naj bi se primanjkljaj sektorja država v letu 2022 zmanjšal na 2,6 % BDP, zlasti zaradi močne rasti prihodkov in odprave začasnih podpornih ukrepov, sprejetih v letih 2020 in 2021. Delež dolga sektorja država naj bi se v letu 2022 zmanjšal na 82,5 % BDP. Pomladanska napoved Komisije iz leta 2021 predvideva višji delež primanjkljaja in dolga v letu 2022, in sicer 3,2 % BDP oziroma 82,9 % BDP, pri čemer je razlika predvsem posledica učinka osnove iz leta 2021. Glede na pomladansko napoved Komisije iz leta 2021 in na podlagi posebne metodologije, ki upošteva navedene izzive, je splošna fiskalna naravnanost – vključno z učinkom naložb, ki se financirajo tako iz nacionalnega proračuna kot iz proračuna Unije, zlasti Mehanizma za okrevanje in odpornost, na agregatno povpraševanje v letu 2022 – ocenjena na -2,4 % BDP (6). Pozitiven prispevek odhodkov, ki se financirajo z nepovratnimi sredstvi iz Mehanizma za okrevanje in odpornost ter drugimi sredstvi Unije, naj bi se povečal za 1,5 odstotne točke BDP. Nacionalno financirane naložbe naj bi imele ekspanziven učinek v višini 0,1 odstotne točke BDP (7). Nacionalno financirani tekoči primarni odhodki (brez diskrecijskih ukrepov na strani prihodkov) naj bi imeli ekspanziven učinek v višini 0,8 odstotne točke BDP.

(16)

Kakovost proračunskih ukrepov držav članic se zdi še posebej pomembna. Fiskalne strukturne reforme, namenjene izboljšanju strukture nacionalnih proračunov, lahko podprejo potencialno rast, ustvarijo prepotreben fiskalni manevrski prostor in dolgoročneje prispevajo k zagotavljanju vzdržnosti javnih financ, tudi glede na podnebne spremembe in zdravstvene izzive. Na strani prihodkov je kriza zaradi COVID-19 okrepila pomen reform za učinkovitejše in pravičnejše sisteme javnofinančnih prihodkov. Na strani odhodkov je postalo še bolj pomembno, da se povečata raven in kakovost trajnostnih naložb, ki spodbujajo rast, na način, ki je v skladu s cilji krepitve potenciala rasti, gospodarske in socialne odpornosti ter dvojnega zelenega in digitalnega prehoda. Nacionalni načrti za okrevanje in odpornost bodo omogočili izboljšanje strukture nacionalnih proračunov.

(17)

Glede na srednjeročne proračunske načrte iz konvergenčnega programa za leto 2021 naj bi se primanjkljaj sektorja država zmanjšal z 1,9 % BDP, kolikor naj bi znašal v letu 2023, na 1,5 % BDP v letu 2024. Glede na konvergenčni program za leto 2021 je splošna fiskalna naravnanost, vključno z učinkom naložb, ki se financirajo tako iz nacionalnega proračuna kot iz proračuna Unije, zlasti Mehanizma za okrevanje in odpornost, na agregatno povpraševanje, v letih 2023 in 2024 v povprečju ocenjena na -0,1 % BDP. Odhodki, ki se financirajo z nepovratnimi sredstvi iz Mehanizma za okrevanje in odpornost ter drugimi sredstvi Unije, naj bi imeli restriktiven učinek v višini 0,6 odstotne točke BDP. Nacionalno financirane naložbe bodo predvidoma imele restriktiven učinek v višini 0,1 odstotne točke BDP (8). Nacionalno financirani tekoči primarni odhodki (brez diskrecijskih ukrepov na strani prihodkov) naj bi imeli ekspanziven učinek v višini 0,6 odstotne točke BDP. Desetletna povprečna nominalna potencialna rast je trenutno ocenjena na 3,25 % (9). Vendar ta ocena ne upošteva učinka reform, vključenih v načrt za okrevanje in odpornost, ki bi zato lahko okrepile potencialno rast Hrvaške.

(18)

Delež dolga sektorja država naj bi se zmanjšal z 79,5 % BDP v letu 2023 na 76,8 % BDP v letu 2024. Glede na najnovejšo analizo vzdržnosti dolga naj bi se Hrvaška srednjeročno soočala s srednjimi tveganji za vzdržnost javnih financ.

(19)

Glede na trenutno še vedno izjemno visoko stopnjo negotovosti bi morale smernice za fiskalno politiko ostati večinoma kvalitativne. Natančnejše kvantitativno opredeljene smernice za poznejša leta naj bi bile pripravljene leta 2022, če se bo negotovost do takrat dovolj zmanjšala.

(20)

Svet je ocenil konvergenčni program za leto 2021 in nadaljnje ukrepanje Hrvaške na podlagi priporočila Sveta z dne 20. julija 2020 –