29.5.2010   

SL

Uradni list Evropske unije

C 140/12

(1)

Svet je 26. aprila 2010 preučil posodobljeno različico programa Nemčije za stabilnost, ki zajema obdobje 2009–2013.

(2)

Po močnem zmanjšanju zaradi izvoza ob koncu leta 2008 se je realni BDP sredi leta 2009 močno povišal zaradi ekspanzivnih politik in ponovne oživitve tujega povpraševanja. Vendar se je s ponovno izgubo zagona proti koncu leta 2009 jasno pokazalo, da je oživljanje gospodarstva še vedno šibko. Medtem ko je trg dela, delno zaradi uvedbe skrajšanega delovnika, financirane s strani države, ostal prožen, je bančni sektor utrpel velike izgube in odpise naložb v strukturirana sredstva.

Zaradi obsežnega svežnja fiskalnih spodbujevalnih ukrepov (v letih 2009 in 2010), sprejetega v skladu z evropskim načrtom za oživitev gospodarstva, upada prihodkov, povezanega s krizo, in večje porabe je v javnofinančnem proračunu, ki je bil leta 2008 uravnotežen, v letu 2009 nastal primanjkljaj nad 3 % BDP. Zaradi tega se je 2. decembra 2009 za Nemčijo sprožil postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem in Svet je določil, da je rok za zmanjšanje čezmernega primanjkljaja leto 2013. Medtem ko naj bi oživitev gospodarstva kratkoročno podpirali pretekle strukturne reforme, zlasti na trgu dela, trdne bilance stanja gospodarskih družb in gospodinjstev ter trden konkurenčni položaj, bo ključni izziv povečati potencialno rast, predvsem z okrepitvijo domačih virov rasti. Potrebna fiskalna konsolidacija, stabilizacija bančnega sektorja, zagotovitev dostopa do financiranja s strani nefinančnega sektorja in nadaljnja okrepitev sposobnosti za prilagoditev trga dela bodo ključni elementi za podporo gospodarske oživitve.

(3)

Čeprav je ugotovljeni padec dejanskega BDP v kriznem obdobju v precejšnji meri cikličen, je bila prizadeta tudi raven potencialne proizvodnje. Kriza lahko vpliva tudi na potencialno rast v srednjeročnem obdobju, in sicer z nižjimi naložbami, omejeno razpoložljivostjo kreditov in vse večjo strukturno brezposelnostjo. Poleg tega vpliv gospodarske krize še stopnjuje negativne učinke staranja prebivalstva na potencialno proizvodnjo in vzdržnost javnih financ. Glede na navedeno je ključnega pomena, da se pospešijo strukturne reforme v podporo potencialni rasti. Predvsem za Nemčijo je pomembno, da izvede reforme na področjih konkurenčnosti pri storitvah, vključevanju na trg dela ter izobraževanja in usposabljanja.

(4)

V skladu z makroekonomskim scenarijem, na katerem temelji program, naj bi se realna rast BDP po 5-odstotnem zmanjšanju v letu 2009 z 1,4 % v letu 2010 ponovno povečala na povprečno stopnjo 2 % v preostalem programskem obdobju. Po trenutno razpoložljivih informacijah (2) se zdi, da je ta scenarij oprt na precej optimistične predpostavke o rasti. Projekcije realne rasti BDP za leti 2010 in 2011 so malce nad predpostavkami iz napovedi služb Komisije iz jeseni 2009. Poleg tega program predvideva rahlo večji razmah zasebne porabe v letu 2011, ki ga podpirajo ugodnejši obeti glede zaposlovanja, brezposelnosti in rasti plač. V programu so projekcije inflacije za leto 2011 morda preveč optimistične, za preostanek programskega obdobja pa se zdijo realne.

(5)

Po ocenah iz programa je javnofinančni primanjkljaj leta 2009 znašal 3,2 % BDP. Znatno poslabšanje glede na uravnoteženo proračunsko stanje v letu 2008 je v veliki meri odraz vpliva avtomatskih stabilizatorjev, vendar tudi spodbujevalnih ukrepov v višini okoli 1,75 % BDP, ki jih je vlada sprejela v skladu z evropskim načrtom za oživitev gospodarstva. Večanje primanjkljaja je temeljilo predvsem na odhodkih zaradi višjih socialnih transferjev, večjih javnih naložb in subvencij za skrajšan delovni čas. V skladu s programom se načrtuje, da bo fiskalna politika v letu 2010 še naprej podpirala konjunkturo, v naslednjih letih programa pa bo postala restriktivna. Z ozirom na relativno ugodno proračunsko in gospodarsko stanje Nemčije je nadaljevanje fiskalne ekspanzije v letu 2010 ustrezno in v skladu z evropskim načrtom za oživitev gospodarstva. V skladu z izhodno strategijo, ki jo zagovarja Svet, ter zaradi odprave čezmernega primanjkljaja do leta 2013 in ponovne vzpostavitve vzdržnih javnih financ bo ekspanzivni fiskalni naravnanosti v letih 2009 in 2010 od leta 2011 naprej sledila občutno restriktivnejša fiskalna politika.

(6)

Po programu naj bi se nominalni javnofinančni primanjkljaj povečal s 3,2 % BDP leta 2009 na 5,5 % leta 2010, kar je v skladu s priporočilom Sveta na podlagi člena 126(7) z dne 2. decembra 2009. Nadaljnje povečanje primanjkljaja v letu 2010 je predvsem posledica fiskalnih spodbujevalnih ukrepov in učinka avtomatskih stabilizatorjev. Javnofinančni prihodki naj bi se po projekcijah zmanjšali za skoraj 2 % BDP zaradi ukrepov za pomoč gospodinjstvom (npr. davčnih olajšav za zdravstveno varstvo in prispevke za dolgoročno varstvo, znižane stopnje prispevka za zdravstveno zavarovanje, višjega otroškega dodatka in višjega osnovnega osebnega dodatka) in šibkejšega domačega povpraševanja. Predvideno povečanje javnofinančnih odhodkov za približno 0,5 % BDP je mogoče pripisati zlasti slabšemu položaju na trgu dela in stalnim naložbam v javno infrastrukturo v sklopu fiskalnih spodbud (približno 0,25 % BDP po ocenah služb Komisije). Fiskalna politika bo v letu 2010 ostala močno ekspanzivna, kot kaže povečanje strukturnega primanjkljaja v višini 2,5 % BDP (ciklično prilagojen brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov, kot so ga preračunale službe Komisije na podlagi informacij v programu v skladu s splošno dogovorjeno metodologijo). Močno poslabšanje strukturnega salda je zlasti posledica novih spodbujevalnih ukrepov, sprejetih leta 2010, in zapoznelih učinkov nekaterih spodbujevalnih ukrepov, sprejetih leta 2009 (npr. znižana stopnja prispevka za zdravstveno zavarovanje, dodatne naložbe v infrastrukturo). Sprememba strukturnega primanjkljaja, izračunana v skladu s skupno dogovorjeno metodologijo (pristop od zgoraj navzdol), ki znaša – 2,5 % BDP, se razlikuje od spremembe, ki jo pojasnjujejo informacije o diskrecijskih ukrepih, sprejetih leta 2010 (pristop od spodaj navzgor) in za katero službe Komisije ocenjujejo, da znaša približno – 1,75 % BDP. Ta razlika se lahko pripiše negativnim učinkom sestave na davčne prihodke, zlasti zaradi šibke zasebne potrošnje in rasti plač ter najverjetneje zaradi izgube prihodkov iz davkov na dohodek.

(7)

Glavni cilj srednjeročne proračunske strategije je zmanjšanje čezmernega primanjkljaja do leta 2013 s povprečno letno fiskalno prilagoditvijo v višini skoraj 0,75 % BDP v letih 2011–2013, kar je skladno s priporočilom Sveta na podlagi člena 126(7) z dne 2. decembra 2009.

Program predvideva, da se bo javnofinančni saldo od leta 2011 izboljševal. V nominalnem smislu se pričakuje, da bo konsolidacija udejanjena enakomerno v letih 2011 in 2012 – približno odstotna točka za vsako leto –, v letu 2013 pa bo sledila manjša prilagoditev v višini 0,5 odstotne točke. Predvideni potek prilagajanja je oprt na tehnično predpostavko o konsolidaciji, temelječi na odhodkih na zvezni ravni (z enakomernim omejevanjem pri vseh kategorijah odhodkov, razen pri plačilih obresti in transferjih na druge ravni države in v tujino). Ta tehnična predpostavka je povezana s konsolidacijskimi zahtevami, ki izhajajo iz novega nacionalnega proračunskega pravila. Pričakuje se, da se bo konsolidacija izvedla predvsem na zvezni ravni (približno 2 % BDP v obdobju 2011–2013), v manjši meri pa na deželni ravni (približno 0,5 % BDP). Strukturno gledano (po ponovnih izračunih v skladu s splošno dogovorjeno metodologijo) naj bi se primanjkljaj v letu 2011 zmanjšal za približno 0,5 % BDP, v letu 2012 za približno 1 % BDP in v letu 2013 za približno 0,75 % BDP. Glede na naraščanje dolga in povečevanje plačil obresti proti koncu programskega obdobja se mora primarni saldo izboljšati hitreje kot nominalni primanjkljaj. Srednjeročni cilj Nemčije je doseči skoraj uravnotežen javnofinančni proračun v strukturnem smislu. V skladu s programom to pomeni srednjeročni cilj v višini – 0,5 % BDP. Glede na najnovejše projekcije in raven dolga srednjeročni cilj sicer odraža cilje pakta, vendar posodobljena različica programa za stabilnost ne predvideva izpolnitve srednjeročnega cilja do konca zadevnega programskega obdobja.

(8)

Proračunski rezultati bi lahko bili zlasti od leta 2011 naprej slabši od načrtovanih v programu. To je povezano z odsotnostjo specifičnih konsolidacijskih ukrepov za obdobje po letu 2010, potrebo po dejanskem izvajanju novega nacionalnega proračunskega pravila na centralni in podzvezni ravni države brez odlaganja konsolidacijskih zahtev na poznejša leta, negotovostjo glede možne uvedbe nadaljnjega znižanja davkov, predvidenega v koalicijskem sporazumu, in njegove skladnosti s potrebnim proračunskim omejevanjem ter nekoliko ugodnejšimi predpostavkami o rasti. Dodatni ukrepi za stabilizacijo finančnega trga bi lahko dodatno obremenili proračun, čeprav bi se del stroškov državne podpore v prihodnosti lahko povrnil.

(9)

Bruto državni dolg bo po ocenah leta 2009 znašal 72,5 %, kar pomeni povečanje s 65,9 % v preteklem letu. K večjemu deležu dolga je poleg večjega primanjkljaja in manjše rasti BDP prispevala tudi občutna uskladitev stanj in tokov (približno 1 % BDP), predvsem zaradi reševanja bank. Delež dolga naj bi se v programskem obdobju povečal za dodatnih 9,5 odstotnih točk, do 82 % BDP, zlasti zaradi trajnega javnofinančnega primanjkljaja, delno pa tudi zaradi neopredeljenih usklajevanj stanj in tokov, ki povečujejo dolg, v višini približno 0,5 % BDP na leto v obdobju 2011–2013. Projekcija dolga iz programa temelji na domnevi, da na raven dolga ne bo vplivala ustanovitev „slabih bank“. Poleg tveganj, povezanih z gibanjem primanjkljaja, je razvoj deleža dolga podvržen tveganju glede možnih dodatnih bremen zaradi stabilizacije finančnih trgov. Delež bruto javnega dolga je nad referenčno vrednostjo iz Pogodbe in se v celotnem programskem obdobju povečuje.

(10)

Srednjeročne projekcije dolga, v skladu s katerimi bo stopnja rasti BDP le postopoma dosegala vrednosti, ki so bile predvidene pred krizo, deleži davkov pa ravni pred krizo, ter ki vključujejo načrtovano rast odhodkov, povezanih s staranjem prebivalstva, kažejo, da proračunska strategija, predvidena v programu, v sedanji obliki in brez nadaljnjega spreminjanja politike ne bi zadostovala za stabilizacijo deleža dolga v BDP do leta 2020.

(11)

Dolgoročni vpliv staranja prebivalstva na proračun je nekoliko izrazitejši od povprečja v EU. S proračunskim stanjem leta 2009, kakor je ocenjeno v programu, se potencira proračunski učinek staranja prebivalstva na vrzel v vzdržnosti. Doseganje primarnih presežkov v srednjeročnem obdobju bi prispevalo k zmanjšanju tveganj za vzdržnost javnih financ, ki so bila v poročilu Komisije o vzdržnosti iz leta 2009 (3) ocenjena kot srednje velika.

(12)

Novo proračunsko pravilo, vključeno v ustavo avgusta 2009, je močno okrepilo proračunski okvir Nemčije. V skladu s strukturo preventivnega dela Pakta za stabilnost in rast je novo pravilo osredotočeno na zagotavljanje ravnovesja in določa zgornjo mejo zveznega strukturnega primanjkljaja na 0,35 % BDP od leta 2016 naprej, pri čemer se prehodno obdobje začne leta 2011. Regionalni proračuni dežel morajo biti strukturno uravnoteženi do leta 2020, vendar je potek njihove konsolidacije še vedno nejasen. Manjkajoči načrti za omejevanje odhodkov na podzvezni ravni in negotovosti, povezane s prihodnjimi finančnimi potrebami skladov socialnega zavarovanja, morda predstavljajo tveganje za konsolidacijo javnofinančnega primanjkljaja. Vendar pa novo pravilo izboljšuje fiskalno verodostojnost in občutno zmanjšuje diskrecijski odklon v primerjavi s prejšnjim proračunskim pravilom, ki v preteklih desetletjih ni moglo preprečiti akumulacije dolga. Novoustanovljeni svet za stabilnost (Stabilitätsrat), ki ga sestavljajo zvezni in deželni finančni ministri, bo redno spremljal zvezne in regionalne proračune, vključno z izvajanjem konsolidacijskih ukrepov v okviru Pakta za stabilnost in rast. Vendar pa njegova priporočila niso zavezujoča in ni pristojen za uvedbo sankcij. Načrtuje se nadaljnja okrepitev novega okvira z zamenjavo pristopa proračunskega načrtovanja, tako da se pristop „od spodaj navzgor“ zamenja s pristopom „od zgoraj navzdol“, s čimer se bo nadzor odhodkov s strani Ministrstva za finance izboljšal in s tem podprla skladnost s konsolidacijo, ki jo vnaprej določa proračunsko pravilo. Vlada poleg tega načrtuje postopno prenovo zveznega proračunskega in računovodskega sistema, tako da bo večja pozornost namenjena oceni prihodkov in odhodkov, temelječi na rezultatih.

(13)

Čeprav je kakovost javnih financ v Nemčiji na splošno dobra, bi se lahko še izboljšala. Na strani prihodkov ureditev davka na dohodek pravnih oseb in dohodnine ostaja kompleksna in davčni sistem dopušča številne davčne ugodnosti. Kljub nadaljnjim načrtom za povečanje porabe za izobraževanje ter raziskave in razvoj sorazmerno nizka stopnja naložb v javno porabo kaže, da bi lahko bila sestava odhodkov bolj usmerjena v rast.

Medtem ko program priznava pomembnost celovitega pregleda javnih subvencij, ne navaja nobenih konkretnih načrtov v zvezi s tem. Z izboljšanjem proračunskega usklajevanja med zvezno in deželnimi vladami ter z nadaljnjo reorganizacijo javne uprave (npr. z obširnejšo uporabo upravljanja kakovosti, zunanjim izvajanjem, e-upravo, zmanjšanjem zaposlovanja v javnem sektorju itd.) bi se lahko dodatno povečala učinkovitost (4). Zaradi potrebe po fiskalni konsolidaciji so možnosti za dodelitev subvencij za javni pokojninski sistem iz splošnega proračuna omejene. Nedavne ad hoc spremembe formule usklajevanja pokojnin negativno vplivajo na kredibilnost izvedenih pokojninskih reform, saj se zmanjšanje, predvideno za naslednja leta, lahko izkaže za težavno. Glede obveznega zdravstvenega zavarovanja je vlada ustanovila poseben odbor na ministrski ravni, ki bo ponovno pretehtal financiranje sistema zdravstvenega varstva, zlasti pa preučil možnosti ločitve prispevkov za zdravstveno zavarovanje od prihodkov od plač z namenom zmanjšanja stroškov dela, ki ne spadajo v plačo. Prvi rezultati se pričakujejo konec julija 2010.

(14)

Na splošno je proračunska strategija za leto 2010, določena v programu, skladna s priporočilom Sveta na podlagi člena 126(7) z dne 2. decembra 2009. Vendar se lahko zgodi, da proračunska strategija od leta 2011 naprej, ob upoštevanju tveganj, ne bo skladna s priporočilom Sveta na podlagi člena 126(7) z dne 2. decembra 2009. Zlasti od leta 2011 naprej noben konkreten ukrep ne podpira poteka konsolidacije, obenem pa manjkajo informacije glede možnega izvajanja ekspanzivnih ukrepov, predlaganih v koalicijskem sporazumu nove vlade, in njihove združljivosti s potrebnim proračunskim omejevanjem. Nacionalno proračunsko pravilo, ki je ključna točka konsolidacijskih načrtov, je treba izvajati na vseh ravneh oblasti. Poleg tega bi oživitev gospodarstva, počasnejša od trenutno pričakovane, lahko spodkopala proračunske cilje.

Zaradi tveganj povprečna letna fiskalna prilagoditev morda ne bo dosegla stopnje, ki jo priporoča Svet na podlagi člena 126(7). Glede na projekcije dolga, predstavljene v programu, in zaradi možnosti nadaljnjih ukrepov za stabilizacijo finančnega trga proračunska strategija ne zadostuje za zmanjšanje deleža dolga v BDP. Predvidena konsolidacija, temelječa na odhodkih, in načrtovano povečanje porabe za izobraževanje ter raziskave in razvoj bi morala biti skladna s ciljem okrepitve potencialne rasti. Vendar pa je predvideno zmanjšanje deleža skupnih naložb pod raven iz leta 2009 zaskrbljujoče.

(15)

Kar zadeva zahtevo po podatkih, določeno v kodeksu ravnanja za programe za stabilnost in konvergenčne programe, v programu manjkajo nekateri obvezni in neobvezni podatki (5). Svet je v priporočilih za odpravo čezmernega primanjkljaja na podlagi člena 126(7) z dne 2. decembra 2009 tudi pozval Nemčijo, naj o doseženem napredku pri izvajanju priporočil Sveta poroča v posebnem poglavju posodobljenih različic programov za stabilnost. Zadevni del posodobljene različice programa zagotavlja le omejene podatke o tem, kako namerava nemška vlada doseči napredek pri izvajanju priporočila Sveta.

(i)

navede ukrepe za potrebno oporo predvideni konsolidaciji; uresniči proračunsko strategijo za obdobje 2011–2013, kot je določena v programu, da bi do leta 2013 odpravila čezmerni primanjkljaj; se v skladu s priporočilom o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem ob fiskalnih prilagoditvah oklene sleherne priložnosti, vključno z boljšimi gospodarskimi razmerami, da bi pospešila zmanjševanje deleža bruto dolga proti referenčni vrednosti 60 % BDP;

(ii)

zagotovi popolno izvajanje novega ustavnega proračunskega pravila na vseh ravneh države in popravi odstopanje od formule za usklajevanje pokojnin iz leta 2008, tako kot je bilo predvideno.