1

Po finančni krizi leta 2008, ki je povzročila krizo euroobmočja, je bil vzpostavljen nov regulativni okvir za zagotavljanje stabilnosti in varnosti bančne dejavnosti v Evropski uniji, ki dopolnjuje ekonomsko in monetarno unijo ter notranji trg. Za ta novi okvir je značilen enotni regulativni sistem, ki se za kreditne institucije vseh zadevnih držav članic uporablja enako. Bančna unija temelji na treh stebrih, in sicer na enotnem mehanizmu nadzora, enotnem mehanizmu za reševanje in evropskem sistemu zajamčenih vlog.

2

Direktiva 2013/36/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o dostopu do dejavnosti kreditnih institucij in bonitetnem nadzoru kreditnih institucij in investicijskih podjetij, spremembi Direktive 2002/87/ES in razveljavitvi direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES (UL 2013, L 176, str. 338) in Uredba (EU) št. 575/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o bonitetnih zahtevah za kreditne institucije in investicijska podjetja ter o spremembi Uredbe (EU) št. 648/2012 (UL 2013, L 176, str. 1; popravek v UL 2013, L 321, str. 6) sta del enotnega regulativnega sistema, navedenega zgoraj v točki 1, in skupaj tvorita pravni okvir, ki ureja bančne dejavnosti, nadzorniški okvir ter bonitetna pravila za kreditne institucije in investicijska podjetja. Uredba št. 575/2013 določa, da morajo kreditne institucije glede na svoj profil tveganja imeti določen odstotek lastniškega kapitala. Med te vrste lastniškega kapitala spada navaden lastniški temeljni kapital (Common Equity Tier 1, CET 1), ki je namenjen zagotovitvi kontinuitete dejavnosti kreditne institucije in preprečevanju insolventnosti.

3

Splošne bonitetne zahteve iz Uredbe (EU) št. 575/2013 so dopolnjene s posameznimi ureditvami, glede katerih morajo pristojni organi sprejeti odločitve na podlagi stalnega nadzorniškega pregleda nad posamezno kreditno institucijo ali investicijskim podjetjem.

4

Enotni mehanizem nadzora, vzpostavljen z Uredbo Sveta (EU) št. 1024/2013 z dne 15. oktobra 2013 o prenosu posebnih nalog, ki se nanašajo na politike bonitetnega nadzora kreditnih institucij, na Evropsko centralno banko (UL 2013, L 287, str. 63) (prvi steber bančne unije, naveden zgoraj v točki 1), je namenjen zagotavljanju varnosti in trdnosti kreditnih institucij. Z navedeno uredbo je Evropski centralni banki (ECB) podeljena pristojnost za izpolnjevanje nalog bonitetnega nadzora, navedenih v členu 4(1) te uredbe. V skladu s členom 6 te uredbe ECB naloge opravlja v okviru enotnega mehanizma nadzora, ki ga sestavljajo ECB in pristojni nacionalni organi. ECB je zlasti pristojna za izvajanje bonitetnega nadzora nad kreditnimi institucijami v euroobmočju, ki so razvrščene kot „pomembne“.

5

V skladu s členom 4(3) Uredbe št. 1024/2013 ECB za izvajanje nalog, ki se nanjo prenesejo, uporablja vse upoštevno pravo Unije. ECB svoje odločitve zato sprejema v skladu „z vsemi zakonodajnimi in nezakonodajnimi akti, vključno z akti iz členov 290 in 291 PDEU“, in „[u]pošteva predvsem zavezujoče regulativne in izvedbene tehnične standarde, ki jih pripravi [Evropski bančni organ (EBA)], sprejme pa Komisija v skladu s členi 10 do 15 Uredbe (EU) št. 1093/2010, člen[om] 16 navedene uredbe ter določb[ami] navedene uredbe o Evropskem nadzorniškem priročniku, ki ga pripravi EBA v skladu z navedeno uredbo“.

6

Pristojni organi morajo v skladu s členom 97 Direktive 2013/36 vzpostaviti proces nadzorniškega pregledovanja in ovrednotenja (Supervisory Review and Evaluation Process, SREP), zlasti da bi določili, „ali ureditve, strategije, procesi in mehanizmi, ki jih izvajajo institucije, ter kapital in likvidnost teh institucij zagotavljajo preudarno upravljanje in kritje njihovih tveganj“.

7

Poleg tega je Evropski bančni organ (EBA), ustanovljen z Uredbo (EU) št. 1093/2010 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. novembra 2010 o ustanovitvi Evropskega nadzornega organa (Evropski bančni organ) in o spremembi Sklepa št. 716/2009/ES ter razveljavitvi Sklepa Komisije 2009/78/ES (UL 2010, L 331, str. 12), 19. decembra 2014 v skladu s členom 107(3) Direktive 2013/36 sprejel Smernice o skupnih postopkih in metodologijah za SREP (EBA/GL/2014/13).

8

Enotni mehanizem za reševanje (ki spada v drugi steber, naveden zgoraj v točki 1), kakor je bil uveden z Uredbo (EU) št. 806/2014 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. julija 2014 o določitvi enotnih pravil in enotnega postopka za reševanje kreditnih institucij in določenih investicijskih podjetij v okviru enotnega mehanizma za reševanje in enotnega sklada za reševanje ter o spremembi Uredbe (EU) št. 1093/2010 (UL 2014, L 225, str. 1), določa ustanovitev enotnega sklada za reševanje, v katerega morajo prispevati kreditne institucije. V upoštevni pravni okvir spada tudi Direktiva 2014/59/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. maja 2014 o vzpostavitvi okvira za sanacijo ter reševanje kreditnih institucij in investicijskih podjetij ter o spremembi Šeste direktive Sveta 82/891/EGS ter direktiv 2001/24/ES, 2002/47/ES, 2004/25/ES, 2005/56/ES, 2007/36/ES, 2011/35/EU, 2012/30/EU in 2013/36/EU in uredb (EU) št. 1093/2010 ter (EU) št. 648/2012 Evropskega parlamenta in Sveta (UL 2014, L 173, str. 190). Ta direktiva določa poseben sistem za preprečevanje in upravljanje propada bank. Med drugim zahteva, da se v vsaki državi članici ustanovi shema za financiranje reševanja na nacionalni ravni, in sicer nacionalni sklad za reševanje, v katerega morajo prispevati kreditne ustanove zadevne države članice.

9

Tretji steber bančne unije (glej točko 1 zgoraj), in sicer vzpostavitev evropskega sistema za jamstva za vloge, še ni dokončan. Vendar je bila sprejeta Direktiva 2014/49/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. aprila 2014 o sistemih jamstva za vloge (UL 2014, L 173, str. 149), katere namen je okrepiti zaščito vlagateljev z uvedbo sistema jamstev, ki se vnaprej financira v vsaki državi članici. Ta sistem vsakemu vlagatelju zagotavlja, da bodo njegovi prihranki v celoti ohranjeni do višine največ 100.000 EUR.

10

V zvezi s financiranjem enotnega sklada za reševanje in sistemov jamstva za vloge v okviru drugega in tretjega stebra je treba poudariti, da se lahko prispevki, ki jih morajo kreditne institucije vplačati v enotni sklad za reševanje in sistem jamstva za vloge, plačajo s takojšnjim plačilom ali z nepreklicno zavezo za plačilo (v nadaljevanju: NZP).

11

Člen 70(3) Uredbe št. 806/2014 tako določa, da se kreditne institucije, ki se odločijo plačevati prispevke z NZP, zavežejo plačati znesek prispevka v enotni sklad za reševanje in sistem jamstva za vloge na prvi poziv.

12

V skladu s členom 70(3) Uredbe št. 806/2014 je treba NZP v celoti zavarovati s sredstvi z nizkim tveganjem, ki niso obremenjena z nobenimi pravicami tretjih oseb (dana na voljo organom za reševanje ali sistemu jamstva za vloge) in ki jih je mogoče hitro unovčiti. Ta zahteva je določena tudi v členu 103(3) Direktive 2014/59 in členu 13(3) Delegirane uredbe (EU) 2015/63 z dne 21. oktobra 2014 o dopolnitvi Direktive 2014/59 v zvezi s predhodnimi prispevki v sheme za financiranje reševanj (UL 2015, L 11, str. 44). Jamstvo je v praksi v obliki depozita gotovine v enakem znesku kot NZP, ki je dana na voljo organom za reševanje ali sistem jamstva za vloge, kot izhaja iz sklepa Enotnega odbora za reševanje iz leta 2016 in francoskega prava, s katerim je bila prenesena Direktiva 2014/49.

13

Nazadnje je treba navesti, da je EBA 11. septembra 2015 izdal Smernice o plačilnih obveznostih v skladu z Direktivo 2014/49 (EBA/GL/2015/09) (v nadaljevanju: Smernice o plačilnih obveznostih).

14

S Smernicami o plačilnih obveznostih, glede katerih je ECB izjavila, da jih bo upoštevala, je potrjeno, da so v nekaterih okoliščinah NZP lahko predmet bonitetnih ukrepov. Iz točk od 31 do 33 navedenih smernic namreč izhaja:

„31. Bonitetna obravnava plačilnih obveznosti bi morala biti namenjena zagotavljanju enakih konkurenčnih pogojev in zmanjšanju procikličnega učinka takih obveznosti, odvisno od njihove računovodske obravnave.

32. Kadar se zaradi računovodske obravnave plačilna obveznost v celoti upošteva v bilanci stanja (kot obveznost) ali se dogovor o zavarovanju v celoti upošteva v izkazu poslovnega izida, ne bi smelo biti potrebno uporabiti ad hoc bonitetne obravnave za zmanjšanje procikličnih učinkov.

33. Kadar pa zaradi računovodske obravnave plačilna obveznost in dogovor o zavarovanju ostaneta zunaj bilance stanja, bi morali pristojni organi v okviru [SREP] oceniti tveganja, ki bi jim bile izpostavljene kapitalske in likvidnostne pozicije kreditne institucije, če bi sistem jamstva za vloge zadevno institucijo pozval, naj plača svojo obveznost v gotovini, in uveljavljati ustrezna pooblastila za zagotovitev, da je prociklični učinek zmanjšan z dodatnimi kapitalskimi/likvidnostnimi zahtevami.“

15

Tožeča stranka, banka BNP Paribas, je pomemben subjekt v smislu člena 6(4) Uredbe št. 1024/2013 in je od 4. novembra 2014 pod neposrednim bonitetnim nadzorom ECB.

16

ECB je 14. septembra 2017 tožeči stranki poslala osnutek sklepa na podlagi SREP, ki se je med drugim nanašal na NZP. Ta osnutek je med drugim vseboval bonitetno zahtevo, da se skupni znesek zapadlih NZP odbije od navadnega lastniškega temeljnega kapitala. Tožeča stranka je bila pozvana, naj se izreče o tem osnutku.

17

Tožeča stranka je z dopisom z dne 29. septembra 2017 predložila svoja stališča.

18

ECB je 19. decembra 2017 na podlagi člena 4(1)(f) in člena 16 Uredbe št. 1024/2013 sprejela Sklep ECB/SSM/2017‑R0MUWSFPU8MPRO8K5P83/248, s katerim je bilo naloženo, da se skupni znesek NZP, vpisanih pri sistemih jamstva za vloge ali skladih za reševanje, odbije od navadnega lastniškega temeljnega kapitala (v nadaljevanju: sklep z dne 19. decembra 2017).

19

Tožeča stranka je zoper sklep z dne 19. decembra 2017 vložila pritožbo pri Upravnem odboru ECB za pregled, ki je 19. marca 2018 izdal mnenje.

20

ECB je 26. aprila 2018 na podlagi mnenja Upravnega odbora za pregled odločila, da sklep z dne 19. decembra 2017 nadomesti s sklepom ECB‑SSM‑2018‑FRBNP‑17 (v nadaljevanju: sklep z dne 26. aprila 2018). Del tega sklepa, ki se je nanašal na NZP, je ostal nespremenjen.

21

Tožeča stranka je 1. marca 2018 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila tožbo za razglasitev ničnosti sklepa z dne 19. decembra 2017, ki je bila vpisana pod številko zadeve T‑150/18.

22

Odgovor na tožbo, replika in duplika v zadevi T‑150/18 so bili v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vloženi 30. maja, 7. septembra in 24. oktobra 2018.

23

Tožeča stranka je 1. junija 2018 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila tožbo za razglasitev ničnosti sklepa z dne 26. aprila 2018, ki je bila vpisana pod številko zadeve T‑345/18.

24

Odgovor na tožbo, replika in duplika v zadevi T‑345/18 so bili v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vloženi 26. julija, 20. septembra in 5. novembra 2018.

25

Splošno sodišče je na predlog drugega senata na podlagi člena 28 svojega poslovnika odločilo, da zadevi T‑150/18 in T‑345/18 dodeli razširjenemu senatu.

26

Tožeča stranka je 23. aprila 2019 po sprejetju Sklepa ECB ECB‑SSM‑2019‑FRBNP‑12 z dne 14. februarja 2019, s katerim je bil s 1. marcem 2019 nadomeščen sklep z dne 26. aprila 2018 in s katerim je bil naložen enak ukrep odbitka (v nadaljevanju: sklep z dne 14. februarja 2019), v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila prilagoditveno vlogo, v kateri predlaga tudi razglasitev delne ničnosti sklepa z dne 14. februarja 2019 na podlagi istih razlogov, kot so bili navedeni v tožbi zoper sklep z dne 26. aprila 2018.

27

S sklepom predsednika Splošnega sodišča z dne 23. aprila 2019 sta bili ti zadevi dodeljeni novemu sodniku poročevalcu iz drugega senata.

28

ECB je z dopisom z dne 17. maja 2019 predložila stališča glede prilagoditvene vloge in predlagala, naj se tožba v celoti zavrne.

29

Splošno sodišče (drugi razširjeni senat) je na predlog sodnika poročevalca odločilo, da začne ustni del postopka.

30

Predsednik drugega razširjenega senata je s sklepom z dne 5. avgusta 2019 odločil, da se zadevi združita za ustni del postopka.

31

Stranke so na obravnavi 11. septembra 2019 podale ustne navedbe in odgovorile na vprašanja Splošnega sodišča.

32

V zadevi T‑150/18 tožeča stranka Splošnemu sodišču v bistvu predlaga, naj:

33

ECB v zadevi T‑150/18 Splošnemu sodišču predlaga, naj:

34

V zadevi T‑345/18 tožeča stranka Splošnemu sodišču v bistvu predlaga, naj:

35

ECB v zadevi T‑345/18 Splošnemu sodišču predlaga, naj:

36

Kot je razvidno iz točk 18, 20 in 26 zgoraj, je ECB v sklepih z dne 19. decembra 2017, z dne 26. aprila 2018 in z dne 14. februarja 2019 (v nadaljevanju skupaj: izpodbijani sklepi) tožeči stranki naložila, naj od navadnega lastniškega temeljnega kapitala odbije znesek, enak znesku NZP, vpisanih pri sistemih jamstva za vloge ali skladih za reševanje.

37

ECB je v izpodbijanih sklepih štela, da je treba zagotoviti trdno kritje tveganj, ki jim je tožeča stranka izpostavljena zaradi NZP, saj se te obravnavajo kot zunajbilančne postavke. V točki 8.2 sklepa z dne 14. februarja 2019 je znesek odbitka določila z uporabo te formule: CET1pril = CET1nepril – c. V navedeni formuli je „CET1pril“ označeval navaden lastniški temeljni kapital zadevnega nadzorovanega subjekta po prilagoditvi, „CET1“„nepril“ navaden lastniški temeljni kapital tega subjekta pred prilagoditvijo, „c“ pa nižji znesek med pošteno vrednostjo obremenjenih sredstev ali jamstev v gotovini za jamstvo skupnega zneska zapadlih NZP zadevnega nadzorovanega subjekta na eni strani in nominalnim zneskom vseh zapadlih NZP zadevnega nadzorovanega subjekta, za katerega se jamči, na drugi strani.

38

V zvezi s tem se je ECB, kot je razvidno iz točke 8.3 sklepa z dne 14. februarja 2019, oprla na te razloge:

„[G]otovinsko jamstvo, zagotovljeno za jamčenje NZP, ni na voljo, dokler se na zahtevo organa za reševanje ali sistema zajamčenih vlog ne izvede plačilo:

Zato […] gotovinska jamstva nikoli ne bodo na voljo za kritje izgub, ki bi jih nadzorovani subjekt lahko redno utrpel. Poleg tega lahko organ za reševanje in sistem zajamčenih vlog naložita izvršitev NZP, če je za posamezno kreditno institucijo uveden postopek reševanja ali likvidacije, tako da se tedaj gotovinsko plačilo upošteva kot izguba, ki negativno vpliva na navaden lastniški temeljni kapital, do česar lahko pride v obdobju sistemskih napetosti ob morebitnih procikličnih učinkih. Za znesek, za katerega se dajejo gotovinska jamstva, bi bilo zato treba šteti, da ni na voljo za kritje izgub zadevne kreditne institucije. To se trenutno ne pojavi v navadnem lastniškem temeljnem kapitalu nadzorovanega subjekta, kar posledično ne daje natančnega pregleda njegove dejanske finančne trdnosti in tveganj, ki jim je izpostavljen v zvezi z uporabo NZP.“

39

Stranki se strinjata, da je sklep z dne 14. februarja 2019 v bistvu enak sklepoma z dne 19. decembra 2017 in 26. aprila 2018 tako glede izreka kot glede razlogov, navedenih v njegovo utemeljitev.

40

ECB je tako ugotovila, da uporaba NZP povzroča težaven položaj iz člena 16(1)(c) Uredbe št. 1024/2013 in da lahko, da bi rešila to težavo, izvaja pooblastila, ki so ji podeljena s členom 16(2)(d) te uredbe, in sicer, da od vseh naslovnikov teh sklepov zahteva, naj v zvezi s kapitalskimi zahtevami uporabljajo posebno politiko oblikovanja rezervacij ali obravnavo sredstev.

41

Splošno sodišče je po tem, ko sta se stranki v zvezi s tem opredelili na obravnavi, odločilo, da v skladu s členom 68 Poslovnika obravnavani zadevi združi za izdajo končne odločbe.

42

Tožeča stranka v okviru obravnavanih tožb za razglasitev delne ničnosti izpodbijanih sklepov navaja štiri tožbene razloge. Prvi tožbeni razlog se nanaša na neobstoj pravne podlage, ker naj bi ECB določila splošno bonitetno zahtevo, čeprav je to pooblastilo pridržano zakonodajalcu. Drugi tožbeni razlog se nanaša na napačno uporabo prava zaradi napačne razlage določb prava Unije, ki omogočajo uporabo NZP, in na odvzem polnega učinka teh določb. Tretji tožbeni razlog se nanaša na kršitev načela sorazmernosti. Četrti tožbeni razlog se nanaša na očitno napako pri presoji in kršitev načela dobrega upravljanja.

43

Prvi tožbeni razlog, ki se nanaša na neobstoj pravne podlage, obsega dva očitka. Tožeča stranka v okviru prvega očitka v bistvu trdi, da glede na pravila, ki urejajo izvajanje naloge bonitetnega nadzora ECB, izpodbijani sklepi določajo novo splošno bonitetno zahtevo. ECB naj ne bi opravila nobenega ovrednotenja tveganj za solventnost in likvidnost tožeče stranke ter naj ne bi preučila profila tveganja tožeče stranke.

44

Drugi očitek temelji na tem, da je ECB prekoračila pooblastila iz člena 4(1)(f) in člena 16(1)(c) Uredbe št. 1024/2013. Na prvem mestu tožeča stranka trdi, da je bil člen 16(1)(c) Uredbe št. 1024/2013 kršen, ker ECB ni dokazala, zakaj ureditve, strategije, postopki in mehanizmi, ki jih je uvedla, ter njen lastniški kapital in likvidnost niso zagotavljali zanesljivega upravljanja in kritja tveganj, s katerimi se je soočala, saj je ECB zgolj sestavila seznam splošnih in nejasnih preudarkov. Na drugem mestu trdi, da člen 4(1)(f) Uredbe št. 1024/2013 določa, da lahko ECB kreditnim institucijam naloži posebne dodatne kapitalske zahteve le, če je pristojnim organom ukrepanje izrecno dovoljeno z določbami zadevnih uredb in Direktive 2013/36. Nobena določba pa naj pristojnim organom ne bi omogočala, da dodatno kapitalsko zahtevo naložijo s pavšalnim odbitkom na podlagi zunajbilančnih postavk. Z ureditvijo, ki se uporablja, namreč ni določen Celosten in trajni odbitek NZP. Odbitek od lastniškega kapitala je določen le v členu 36 Uredbe št. 575/2013. Tretjič in vsekakor naj bi bilo mogoče odbitek na podlagi člena 104(1)(d) Direktive 2013/36 in člena 16(2)(d) Uredbe št. 1024/2013 uporabiti le za sredstva, ne pa za zunajbilančne postavke. Smernice o SREP naj bi določale možnost, da se dodatna kapitalska zahteva naloži bodisi z dodatno zahtevo po lastniškem kapitalu bodisi z ukrepi, določenimi v členu 104 Direktive 2013/36, in sicer z obravnavo sredstev, vpisanih v bilanco stanja.

45

ECB zavrača ta tožbeni razlog. Glede prvega očitka poudarja, da ni določila nobenega novega in splošnega pravila, in trdi, da je bonitetna obravnava NZP zunaj okvira aktov, ki urejajo te NZP (Direktiva 2014/49 in Uredba št. 806/2014). Izpodbijani sklepi naj bi bili sprejeti v okviru postopka nadzorniškega pregledovanja in ovrednotenja, ki je opredeljen v členu 4(1)(f) Uredbe št. 1024/2013, in ob spoštovanju člena 16(1)(c) te uredbe. V tem okviru zavrača neobstoj posamične preučitve, pri čemer poudarja, da na obstoj tveganja, ki upravičuje izpodbijane sklepe, ne vpliva raven lastniškega kapitala, ampak je navedeno tveganje to, da navaden lastniški temeljni kapital, ki je dejansko na voljo, tožeči stranki ne omogoča, da bi pokrila raven tveganja, ki bi jo bilo treba kriti z navadnim lastniškim temeljnim kapitalom, kot je naveden v njeni bilanci stanja.

46

Poleg tega naj bi bili izpodbijani sklepi le sveženj posamičnih odločb, ki jih je mogoče uveljavljati samo zoper naslovnike, ki določajo zahteve, prilagojene vsakemu subjektu, in katerih učinki naj bi se razlikovali za vsakega od njih. Poleg tega, ker so kreditne institucije izpostavljene enakim tveganjem, bi morali biti ukrepi logično oblikovani enako.

47

ECB v zvezi z drugim očitkom zavrača, da je prekoračila pooblastila, ki so ji podeljena s predpisi, in trdi, da je pravilno uporabila svoja pooblastila za to, da bi kreditni instituciji omogočila, da ima pravilno kritje za tveganja, ki jim je bila izpostavljena. Zadevni ukrep naj bi temeljil na členu 16(1)(c) Uredbe št. 1024/2013, s katerim so na ECB prenesene posebne naloge, ki se nanašajo na politike bonitetnega nadzora kreditnih institucij. Po mnenju ECB je namreč preizkus posamičnega položaja tožeče stranke pokazal, da za nekatera tveganja, ki jim je bila izpostavljena, ni imela pravilnega kritja. Taka ugotovitev naj bi zadostovala za dokaz, da je bila tožeča stranka v enem od položajev iz tega člena, in naj bi upravičevala, da ji je bil za odpravo tega ukrepa naložen ukrep.

48

Poleg tega naj bi ji člen 16(2)(d) Uredbe št. 1024/2013 omogočal, da določi „posebno […] obravnavo sredstev“ in odbitek NZP naj bi pomenil tako obravnavo. Ker torej ukrep odbitka spada v okvir drugega stebra, naj sklicevanje tožeče stranke na člen 36 Uredbe št. 575/2013 in seznam odbitkov od navadnega lastniškega temeljnega kapitala, ki ga določa ta člen, ne bi bilo upoštevno. Nazadnje, po mnenju ECB so v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, NZP kot zunajbilančne postavke lahko predmet bonitetnih ukrepov. V zvezi s tem se sklicuje zlasti na smernice EBA, v katerih je pozvana, naj sprejme ustrezne ukrepe za kritje procikličnega tveganja, če zaveza za plačilo in spremljajoče jamstvo nista navedena v bilanci stanja. Po mnenju ECB EBA šteje, da procikličnega tveganja ni, le če se NZP računovodsko obravnava enako kot denarni prispevek. ECB opozarja tudi, da je jamstvo, ki spremlja NZP, sredstvo, vpisano v bilanco stanja institucije. Navedena zaveza naj bi se torej odražala v jamstvu, ki jo spremlja, kar naj bi pomenilo, da ju je treba obravnavati kot neločljivo celoto.

49

Z vidika bonitetnih zahtev je treba – tako kot stranke v tem sporu – razlikovati med zakonskimi obveznostmi na eni strani, ki so v tem okviru imenovane tudi „steber 1“, in dodatnimi bonitetnimi ukrepi na drugi, ki se v tem okviru imenujejo „steber 2“.

50

Kot je bilo navedeno zgoraj v točki 2, je minimalne splošne bonitetne zahteve določil zakonodajalec in so v glavnem navedene predvsem v Uredbi št. 575/2013. Navedena uredba določa zahteve glede lastniškega kapitala, ki veljajo za vse kreditne institucije, za katere velja ta uredba. Iz tega izhaja, da mora vsaka institucija kadar koli imeti na voljo zadostno raven lastniškega kapitala. Poleg tega so v Uredbi št. 575/2013 v zvezi z navadnim lastniškim temeljnim kapitalom opredeljeni instrumenti, ki jih je mogoče uvrstiti med te sklade, in se zahteva, da kreditne institucije uporabljajo bonitetne filtre iz členov od 32 do 35 te uredbe, ki so zlasti izključitev nekaterih postavk, popravek njihove vrednosti ali odbitek postavk, naštetih v členih od 36 do 47 te uredbe, od navadnega lastniškega temeljnega kapitala.

51

Konkretno so v členu 26(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 575/2013 kot postavke navadnega lastniškega temeljnega kapitala našteti: „(a) kapitalsk[i] instrument[i] […]; (b) vplačan presežek kapitala, ki je povezan [s kapitalskimi] instrumenti; (c) zadržani dobiček; (d) akumulirani drugi vseobsegajoči donos; (e) druge rezerve; (f) rezervacije za splošna bančna tveganja“. Ta navaden lastniški temeljni kapital spada med najbolj trdna sredstva, ki jih ima kreditna institucija, in jih je mogoče uporabiti takoj in brez omejitev.

52

Člen 36 Uredbe št. 575/2013 določa, da je treba od postavk navadnega lastniškega temeljnega kapitala odbiti več postavk, med katerimi so zlasti izgube tekočega poslovnega leta, neopredmetena sredstva, odložene terjatve za davek, ki se nanašajo na prihodnji dobiček, in deleži v drugih kreditnih in finančnih institucijah.

53

Poleg teh bonitetnih prilagoditev, ki se na splošno uporabljajo za vse kreditne institucije, pravo Unije nadzorniku, v tem primeru ECB – zlasti v okviru njene naloge izvajanja nadzorniškega pregledovanja v skladu s členom 4(1)(f) Uredbe št. 1024/2013 – dovoljuje, da za vsak primer posebej in ob upoštevanju posebnega položaja vsake institucije naloži tudi druge ukrepe.

54

Glede vprašanja, ali je ECB prekoračila svojo pristojnost, ker naj bi naložila splošno bonitetno zahtevo, je treba poudariti, da ni sporno, da ECB nima regulativne pristojnosti v okviru prvega stebra, ki se nanaša na zakonske obveznosti, saj je to v izključni pristojnosti zakonodajalca Unije.

55

Pristojnost ECB v okviru njenih nalog bonitetnega nadzora, zlasti pristojnost, ki jo izvaja na podlagi člena 4(1)(f) Uredbe št. 1024/2013, je namreč odvisna od izvedbe posamične preučitve, da bi se preverila kapitalska ustreznost subjektov pod neposrednim nadzorom za tveganja, ki so jim bili ali bi jim lahko bili izpostavljeni. Po izvedbi teh preverjanj lahko ECB na podlagi ugotovljenih ranljivosti in pomanjkljivosti naloži popravne ukrepe.

56

V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je ECB izpodbijane sklepe sprejela na področju bonitetnih nadzorov in ovrednotenj, ki spadajo v okvir drugega stebra. Prvič, ECB je namreč v uvodnem delu izpodbijanih sklepov navedla, da je izvajala bonitetni nadzor na podlagi člena 4(1)(f) Uredbe št. 1024/2013. Na podlagi te določbe je bila ECB podeljena izključna pristojnost za izvajanje bonitetnega nadzora nad izvajanjem nadzorniškega pregledovanja z namenom ugotavljanja, ali ureditve, strategije, postopki in mehanizmi, ki jih uvedejo kreditne institucije, ter kapital teh institucij zagotavljajo dobro upravljanje in kritje tveganj, ter na podlagi teh nadzorniških pregledov nalaganje posebnih dodatnih kapitalskih zahtev, posebnih likvidnostnih zahtev in drugih ukrepov kreditnim institucijam, kadar so za pristojne organe izrecno določeni v upoštevnem pravu Unije.

57

Drugič, iz točk izpodbijanih sklepov, ki se nanašajo na NZP in na katere se nanaša predlog za razglasitev delne ničnosti, in sicer iz točke 9 sklepa z dne 19. decembra 2017, točke 9 sklepa z dne 26. aprila 2018 in točke 8 sklepa z dne 14. februarja 2019, je razvidno, da se je ECB pri naložitvi odbitka NZP od navadnega lastniškega temeljnega kapitala oprla na dve določbi.

58

Na eni strani gre za člen 16(1)(c) Uredbe št. 1024/2013. Ta določa, da ima ECB za opravljanje svojih nalog iz člena 4(1) Uredbe št. 1024/2013 pooblastila, kot so določena v členu 16(2) te uredbe, na podlagi katerih lahko od katere koli kreditne institucije zahteva, naj sprejme potrebne ukrepe za odpravo zadevnih težav v nekaterih primerih. Med te primere spada tudi primer, v katerem ECB v okviru bonitetnega pregleda, opravljenega na podlagi člena 4(1)(f) Uredbe št. 1024/2013, ugotovi, da ureditve, strategije, procesi in mehanizmi, ki jih izvaja kreditna institucija, ter kapital in likvidnost te institucije ne zagotavljajo zanesljivega upravljanja in kritja tveganj, s katerimi se sooča.

59

Na drugi strani gre za člen 16(2)(d) Uredbe št. 1024/2013, ki je podlaga za točko 9 sklepa z dne 19. decembra 2019 in sklepa z dne 26. aprila 2018 ter za točko 8 sklepa z dne 14. februarja 2019. V skladu s to določbo je ECB pristojna zlasti zahtevati, naj institucije v zvezi s kapitalskimi zahtevami uporabljajo posebno politiko oblikovanja rezervacij ali obravnavo sredstev.

60

Iz tega izhaja, da je ECB ravnala v okviru svojih pristojnosti za bonitetni nadzor, ki spadajo v drugi steber. Zato ukrep, ki ga je sprejela ECB, ni brez pravne podlage. Zato je treba prvi očitek prvega tožbenega razloga, ker tožeča stranka z njim uveljavlja neobstoj pravne podlage, zavrniti.

61

V okviru drugega očitka je treba preveriti, ali je ECB v obravnavanem primeru pravilno izvajala pooblastila, ki so ji podeljena na podlagi drugega stebra. V zvezi s tem, kot je razvidno iz točk 58 in 59 zgoraj, mora ECB za izvajanje svojih pooblastil na podlagi člena 16(2)(d) Uredbe št. 1024/2013 posamično preučiti položaj vsake kreditne institucije, da bi lahko ovrednotila, ali „ureditve, strategije, procesi in mehanizmi, ki jih izvaja kreditna institucija, ter kapital in likvidnost te institucije ne zagotavljajo zanesljivega upravljanja in kritja tveganj, s katerimi se sooča“.

62

V zvezi s tem je treba na podlagi razlogovanja v izpodbijanih sklepih preučiti, kako je ECB v obravnavanem primeru izvajala svoje pristojnosti nadzorniškega pregledovanja in ovrednotenja v zvezi s tožečo stranko.

63

Iz razlogovanja ECB v obravnavanem primeru, kot je povzeto zgoraj v točki 38, izhaja, da je bilo tveganje, ki ga je opredelila, precenitev navadnega lastniškega temeljnega kapitala, ki naj bi izhajalo iz tega, da se NZP obravnavajo kot zunajbilančne postavke, da torej v bilanci stanja kreditne institucije niso vpisane med obveznosti in da jamstvo, povezano z NZP, ni na voljo do plačila NZP.

64

Kadar namreč kreditna institucija vpiše NZP, navaden lastniški temeljni kapital te institucije ostane na nespremenjeni ravni. Vendar zneskov, ki so bili preneseni iz naslova jamstva, ni več mogoče uporabiti za nepretrgano kritje morebitnih izgub iz dejavnosti.

65

Ker je po mnenju ECB tveganje v razliki med zneskom, ki ga zadevna institucija prikaže kot svoj navaden lastniški temeljni kapital, in dejanskim zneskom izgub, ki jih lahko krije, je ECB, kot izhaja iz izpodbijanih sklepov, povzetih zgoraj v točkah 38 in 40, v vlogi bonitetnega nadzornika štela, da tak položaj ne daje natančnega pregleda dejanske finančne trdnosti zadevne kreditne institucije ali tveganj, s katerimi se sooča v zvezi z uporabo NZP.

66

Ugotoviti je treba, da razlogovanje ECB ne temelji zgolj na abstrakciji, saj se opira na ugotovitev, da je tožeča stranka uporabila NZP in da te NZP obravnava kot zunajbilančne postavke.

67

Zlasti ob upoštevanju pomena navadnega lastniškega temeljnega kapitala za finančno trdnost institucij in splošneje za stabilnost finančnega sektorja obstoja tveganja, ki ga je tako opredelila ECB, ni mogoče zanikati, to tveganje pa je potrjeno tudi s Smernicami EBA o plačilnih obveznostih. Iz teh smernic namreč izhaja (glej točko 14 zgoraj), da morajo pristojni organi, vključno z ECB, v okviru SREP oceniti tveganja, ki bi jim bile izpostavljene kapitalske in likvidnostne pozicije kreditne institucije, ki svoje NZP vodi zunaj bilance stanja.

68

Poleg tega je treba v zvezi s tem ugotoviti, da se stranki strinjata, da se pri računovodski obravnavi NZP na splošno in tudi v obravnavani zadevi knjižijo kot zunajbilančne postavke in da bo v bilanco kot izguba, s katero se sorazmerno zmanjša navaden lastniški temeljni kapital, zabeležene šele, ko bo kreditna institucija morala nakazati znesek enemu od zadevnih skladov.

69

Poleg tega je treba ugotoviti, da predmet zadevnega ukrepa odbitka niso NZP, temveč zneski, dani kot jamstvo, kot je razvidno tudi iz točke 8.2 sklepa z dne 14. februarja 2019. Zneski, dani kot jamstvo, so na splošno sredstva, knjižena v bilanci stanja kreditne institucije. Jamstva NZP so namreč obvezno likvidna sredstva z nizkim tveganjem. Ti imajo v praksi obliko pologa gotovine v enakem znesku, kot je znesek NZP, ki je dan na voljo organom za reševanje ali sistemu jamstva za vloge. Drugače povedano, NZP se odražajo v svojem jamstvu, ta elementa pa sta neločljivo povezana in ju torej ni mogoče obravnavati ločeno.

70

Zato je lahko ECB v nasprotju s trditvami tožeče stranke, ne da bi v zvezi s tem napačno uporabila pravo, štela, da lahko bonitetna obravnava NZP in torej jamstva, ki je z njo neločljivo povezano, privede do izvedbe katerega od ukrepov iz člena 16(2)(d) Uredbe št. 1024/2013, in to čeprav so na računovodski ravni NZP knjiženi kot zunajbilančne postavke.

71

Zato je treba zavrniti trditev tožeče stranke, da NZP ne morejo biti zajeta s posebno politiko iz člena 16(2)(d) Uredbe št. 1024/2013, ker so bila obravnavana zunaj bilance stanja.

72

Ob tem je treba preučiti, ali je ECB v obravnavanem primeru posamično preučila profil tveganja tožeče stranke, kar ji je nalagal člen 16(1)(c) Uredbe št. 1024/2013 (glej točko 61 zgoraj), in konkretneje, ali tožeči stranki ureditve, strategije, postopki in mehanizmi, ki jih je uvedla, ter njen lastniški kapital in likvidnost niso omogočali kritja tako opredeljenega tveganja, ki izhaja iz računovodske obravnave NZP kot zunajbilančnih postavk in nerazpoložljivosti jamstva, povezanega z njimi.

73

Tožeča stranka in ECB imata nasprotujoča si mnenja glede preučitve, ki jo je opravila ECB.

74

ECB trdi, da je preučila vse upoštevne okoliščine. Nasprotno pa tožeča stranka šteje, da razlogovanje ECB temelji le na splošnih preudarkih, in ne na kakršni koli konkretni preučitvi, katere namen bi bil zlasti oceniti profil tveganja posamezne institucije. Po mnenju tožeče stranke bi tak preizkus, če bi bil opravljen, dokazal, da je znesek navadnega lastniškega temeljnega kapitala, ki ga je imela, zadostoval za kritje morebitnih izgub, ki bi jih lahko utrpela, če bi bilo treba pozvati NZP, ki jih je vpisala.

75

V obravnavanem primeru je iz izpodbijanih sklepov razvidno, da je ECB ugotovila, da je tožeča stranka uporabila ureditev NZP in da je NZP obravnavala kot zunajbilančne postavke, čeprav je bilo jamstvo v zvezi s tem v bilanci stanja knjiženo kot sredstva. ECB je v sklepu z dne 14. februarja 2019 navedla skupni znesek zapadlih NZP, za katera je tožeča stranka zagotovila gotovinsko jamstvo, tako na konsolidirani ravni kot v obliki izjave tožeče stranke. Nato je izračunala odstotek zneska izpostavljenosti tveganju na podlagi člena 92(3) Uredbe št. 575/2013. ECB je s tem določila raven izpostavljenosti tožeče stranke tveganju, ki je nastalo zaradi vpisa NZP. Iz spisa, predloženega Splošnemu sodišču, je razvidno tudi, da takega izračuna v sklepih z dne 19. decembra 2017 in 26. aprila 2018 sicer ni bilo, vendar je ECB ob sprejetju teh sklepov imela na voljo upoštevne informacije za njeno ovrednotenje.

76

Po razlogovanju ECB pa je računovodska obravnava NZP zunaj bilance stanja sama po sebi problematična, ker ta obravnava po definiciji pomeni precenitev navadnega lastniškega temeljnega kapitala. Stališče ECB je razvidno zlasti iz njenih vlog pred Splošnim sodiščem in njenih izjav na obravnavi. Izjavila je namreč, da tveganje, ki bi ga bilo treba odpraviti z zadevnim ukrepom, izhaja iz tega, da računovodska obravnava, ki se uporablja za NZP, v količniku navadnega lastniškega temeljnega kapitala institucije, ki jih prispeva, ne odraža nerazpoložljivosti zneskov, uporabljenih na tej podlagi. Po mnenju ECB naj bi ji ta položaj omogočil sorazmerno uporabo pooblastil, ki jih je imela na podlagi člena 16(2) Uredbe št. 1024/2013. Čeprav je tako razlogovanje uporabljeno konkretno za tožečo stranko, izhaja iz splošnih ugotovitev, ki se lahko uporabijo za katero koli kreditno institucijo, ki se odloči za zunajbilančno obravnavo NZP, ne da bi se upoštevala katera koli okoliščina zadevne institucije.

77

Nasprotno pa izpodbijani sklepi ne vsebujejo nobene posamične preučitve, ki bi jo opravila ECB in katere namen bi bil preveriti, ali je tožeča stranka izvedla ureditve, strategije, procese in mehanizme v smislu člena 4(1)(f) in člena 16(1)(c) Uredbe št. 1024/2013 za obvladovanje bonitetnih tveganj, povezanih z obravnavanjem NZP zunaj bilance stanja, in se po potrebi prepričati o njihovi upoštevnosti glede na taka tveganja.

78

V zvezi s tem je treba opozoriti, da je zakonodajalec izrecno priznal in uredil uporabo NZP. Res je, kot trdi ECB, da v Uredbi št. 806/2014 in Direktivi 2014/49 vprašanje računovodske obravnave NZP ni urejeno. Poleg tega možnost uporabe NZP v omejenem odstotku za financiranje sredstev in sistemov jamstva, ki jo je določil zakonodajalec, ne preprečuje obstoja bonitetnega tveganja. Na možnost takega tveganja je mogoče sklepati tudi iz Smernic o plačilnih obveznostih. Vendar – in ne da bi se bilo treba izreči o pravilnosti razlage Smernic o plačilnih obveznostih, ki jo je podala ECB, in sicer, da je edini način za izključitev procikličnega tveganja to, da se NZP obravnava enako kot gotovinski prispevek – iz člena 16 Uredbe št. 1024/2013 in iz Smernic o plačilnih obveznostih v delu, v katerem se sklicujejo na preučitev v okviru SREP, izhaja, da je zahtevana preučitev za vsak primer posebej.

79

Kot pa je bilo že navedeno (glej točko 76 zgoraj), iz pristopa ECB izhaja, da je štela, da je – ker se je institucija odločila za uporabo NZP in njihovo zunajbilančno obravnavo – podano tveganje, zaradi česar je vsaka podrobnejša preučitev položaja te institucije nepotrebna.

80

Poleg tega trditev ECB, da je bil zadevni ukrep sprejet v okviru SREP, vsak sklep, sprejet v tem okviru, pa naj bi bil torej posamična odločba, katere obseg naj ne bi presegal njenega naslovnika, ni upoštevna. Res je, kot trdi ECB, da so lahko enaka tveganja krita z enakimi ukrepi. Vendar to, da je bil zadevni ukrep sprejet v okviru nadzora, ki izhaja iz izvajanja SREP, ne pomeni, da je bonitetni ukrep, sprejet v tem okviru, nujno odločba, sprejeta po posamičnem preizkusu ob upoštevanju okoliščin tožeče stranke.

81

Poleg tega ni mogoče sprejeti niti trditve ECB, da je pred sprejetjem izpodbijanih sklepov opravila posamično preučitev v okviru študije vpliva. Namen take preučitve je namreč kvečjemu ovrednotiti posledice sprejetja ukrepa glede na zastavljene cilje. Res je sicer, da je lahko študija vpliva koristna za presojo sorazmernosti zadevnega ukrepa, kot v bistvu izhaja iz razlogovanja ECB, ko trdi, da navedena študija dokazuje, da ima ukrep le majhen vpliv v smislu dodatnega lastniškega kapitala in zato ne bi smel pomeniti nesorazmernega bremena za tožečo stranko. Vendar se s to študijo sledi drugemu cilju in izhaja iz drugačne logike, kot je logika, na kateri temelji analiza, ki jo mora ECB opraviti na podlagi člena 4(1)(f) ter člena 16(1)(c) in (2)(d) Uredbe št. 1024/2013. Na podlagi teh določb mora namreč ECB presoditi, ali je treba glede na posamični položaj zadevne institucije, zlasti ob upoštevanju morebitnih ureditev, strategij, postopkov ali mehanizmov, ki naj bi jih ta izvajala, sprejeti zadevni ukrep.

82

Zato je treba ugotoviti, da ECB s tem, da je pri svoji preučitvi zgolj ugotovila morebitno tveganje, ki ga NZP pomeni zaradi njene računovodske obravnave kot zunajbilančne postavke, ni preučila konkretnega položaja tožeče stranke, zlasti njenega profila tveganja in ravni likvidnosti, ter s tem, da ni upoštevala morebitnih dejavnikov, ki zmanjšujejo potencialno tveganje, ni opravila posamičnega bonitetnega pregleda tožeče stranke, kot je naložen s členom 4(1)(f) ter členom 16(1)(c) in (2)(d) Uredbe št. 1024/2013, kar pomeni, da so bile te določbe kršene.

83

Ker je očitek, ki se nanaša na neobstoj posamične preučitve, utemeljen, je treba prvemu tožbenemu razlogu ugoditi.

84

Iz tega izhaja, da je treba to tožbo v delu, v katerem se nanaša na razglasitev delne ničnosti izpodbijanih sklepov, razglasiti za utemeljeno, ne da bi bilo treba preučiti druge tožbene razloge, ki jih je navedla tožeča stranka.

85

V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. ECB s svojimi predlogi ni uspela, zato se ji v skladu s predlogi tožeče stranke naloži plačilo stroškov.

Iz teh razlogov je

SPLOŠNO SODIŠČE (drugi razširjeni senat)

razsodilo: