1

Danilo Poggiolini s pritožbo predlaga razglasitev ničnosti sklepa Splošnega sodišča Evropske unije z dne 3. julija 2020, Falqui in Poggiolini/Parlament (T‑347/19 in T‑348/19, neobjavljen, v nadaljevanju: izpodbijani sklep, EU:T:2020:303), s katerim je to kot očitno nedopustno zavrglo njegovo tožbo za razglasitev ničnosti sporočila z dne 11. aprila 2019, ki ga je sestavil vodja oddelka za plače in socialne pravice poslancev generalnega direktorata Evropskega parlamenta za finance in ki se nanaša na prilagoditev zneska pokojnine, ki jo prejema pritožnik, zaradi začetka veljavnosti sklepa št. 14/2018 Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati (urad predsedstva poslanske zbornice, Italija) 1. januarja 2019 (v nadaljevanju: sporno sporočilo).

2

D. Poggiolini je nekdanji poslanec Evropskega parlamenta, izvoljen v Italiji. Iz tega naslova je upravičen do starostne pokojnine.

3

Urad predsedstva poslanske zbornice je 12. julija 2018 sklenil, da bo v skladu s sistemom prispevkov znova izračunal znesek pokojnin nekdanjih poslancev te zbornice za leta mandata, dopolnjena do 31. decembra 2011 (v nadaljevanju: sklep št. 14/2018).

4

Parlament je z vključitvijo opombe na pokojninske odrezke pritožnika za januar 2019 tega obvestil, da bi se lahko znesek njegove pokojnine na podlagi sklepa št. 14/2018 spremenil in da bi se lahko na podlagi tega novega izračuna morebiti izterjali neupravičeno izplačani zneski.

5

Parlament je z nedatiranim sporočilom vodje oddelka za plače in socialne pravice poslancev generalnega direktorata Evropskega parlamenta, ki je bilo priloženo pokojninskim odrezkom pritožnika za februar 2019, tega najprej obvestil, da je njegova pravna služba potrdila samodejno veljavnost sklepa št. 14/2018 za njegov položaj. V tem sporočilu je bilo dalje pojasnjeno, da bo Parlament takoj, ko bo od Camera dei deputati (poslanska zbornica, Italija) prejel potrebne informacije, pritožnika obvestil o novi določitvi pokojninskih pravic in vsa morebitna preplačila izterjal v naslednjih dvanajstih mesecih. Nazadnje, v tem sporočilu je bil pritožnik obveščen, da se bodo njegove pokojninske pravice dokončno določile s formalnim aktom, zoper katerega bi bilo mogoče vložiti pritožbo ali ničnostno tožbo na podlagi člena 263 PDEU.

6

Nato je ta vodja oddelka s spornim sporočilom pritožniku sporočil, da bo znesek njegove pokojnine prilagojen višini znižanja zneska podobnih pokojnin, ki se v Italiji izplačujejo nekdanjim nacionalnim poslancem na podlagi sklepa št. 14/2018. V tem sporočilu je bilo tudi pojasnjeno, da bo znesek pokojnine pritožnika od aprila 2019 prilagojen na podlagi načrta za določitev nove pokojninske pravice, ki je bil posredovan v prilogi k navedenemu sporočilu. Poleg tega je bil v istem sporočilu pritožniku določen rok 30 dni za predložitev pripomb, ki je tekel od prejema tega sporočila. Če take pripombe ne bi bile predložene v predpisanem roku, bi se za sporno sporočilo štelo, da ima dokončne učinke, kar bi med drugim pomenilo vračilo zneskov, ki so bili neupravičeno prejeti od januarja do marca 2019.

7

Pritožnik je v elektronskem sporočilu z dne 22. maja 2019 pristojni službi Parlamenta predložil pripombe. Parlament je z elektronskim sporočilom z istega dne potrdil prejem teh pripomb in pritožnika obvestil, da bo prejel odgovor po preučitvi njegovih trditev.

8

Potem ko je bila z dopisom z dne 8. julija vložena tožba pred Splošnim sodiščem, je vodja oddelka za plače in socialne pravice poslancev generalnega direktorata Evropskega parlamenta odgovoril na pripombe, ki jih je predložil pritožnik, pri čemer je navedel, da ne vsebujejo elementov, ki bi upravičili revizijo stališča Parlamenta, kot je izraženo v spornem sporočilu, ter da sta zato pokojninska pravica in načrt za izterjavo nepravilno plačanih zneskov, kakor so izračunani in sporočeni v prilogi k temu sporočilu, na dan vročitve tega dopisa postala dokončna.

9

Pritožnik je s tožbo, ki jo je 10. junija 2019 vložil v sodnem tajništvu Splošnega sodišča, zahteval razglasitev ničnosti spornega sporočila.

10

Parlament je 29. avgusta 2019 z ločenim aktom vložil ugovor nedopustnosti te tožbe.

11

Pritožnik je 6. septembra 2019 vložil vlogo za prilagoditev tožbe.

12

Splošno sodišče je 20. januarja 2020 odločilo, da se preizkus ničnostne tožbe, ki jo je vložil P. Poggiolini, ki je vpisana pod številko T‑348/19, združi s preizkusom tožbe, vpisane pod številko T‑347/19, ki jo je vložil drug pritožnik, prav tako nekdanji poslanec Parlamenta.

13

Splošno sodišče je z izpodbijanim sklepom, ki je bil sprejet v skladu s členom 126 Poslovnika Splošnega sodišča, ti tožbi zavrglo kot očitno nedopustni.

14

Splošno sodišče je najprej v točki 53 izpodbijanega sklepa menilo, da sporno sporočilo ni akt, ki posega v položaj, zato ne more biti predmet ničnostne tožbe v smislu člena 263 PDEU. Zato je v točki 59 izpodbijanega sklepa kot očitno nedopusten zavrglo prvi predlog pritožnika za razglasitev ničnosti tega sporočila.

15

Za utemeljitev te presoje je na prvem mestu v točkah od 47 do 49 izpodbijanega sklepa pojasnilo, da okoliščina, da se je novi način izračuna pokojnin uporabljal od aprila 2019, ne zadostuje za dokaz, da je Parlament v zvezi s tem sprejel dokončno stališče. Po eni strani je bilo sporno sporočilo izrecno predstavljeno kot načrt. Po drugi strani pa je bilo v njem pojasnjeno, da bo postalo dokončno le, če njegov naslovnik ne bo predložil pripomb v roku 30 dni od njegovega prejema. Pritožnik pa je take pripombe predložil v tem roku.

16

Splošno sodišče je na drugem mestu v točkah 52 in 56 izpodbijanega sklepa menilo, da dopis Parlamenta z dne 8. julija 2019 pomeni dokončno stališče Parlamenta v zvezi s pritožnikom in ga ni mogoče šteti za akt, ki zgolj potrjuje sporno sporočilo.

17

Na tretjem mestu je v točki 57 izpodbijanega sklepa presodilo, da nedopustnost tožbe, vložene zoper sporno sporočilo, ne more posegati v pravico do učinkovitega sodnega varstva, ker na eni strani sklicevanje na to pravico ne more pripeljati do odprave pogojev dopustnosti tožb, izrecno določenih v Pogodbi DEU, in ker je imel na drugi strani pritožnik pravico vložiti ničnostno tožbo zoper dopis z dne 8. julija 2019.

18

Na četrtem mestu je Splošno sodišče v točki 58 izpodbijanega sklepa zavrnilo trditev pritožnika, da se je Parlament lahko izognil nadzoru Splošnega sodišča s tem, da ni odgovoril na pripombe v zvezi s spornim sporočilom, pri čemer je navedlo, da je Parlament v obravnavanem primeru odgovoril na predložene pripombe. Poleg tega je Splošno sodišče pojasnilo, da imajo zadevne osebe, tudi če Parlament nezakonito ni ukrepal v zvezi s tem, še vedno možnost vložitve tožbe zaradi nedelovanja, da bi Parlament prisilile, da dokončno oblikuje svoje stališče.

19

Dalje, Splošno sodišče je v točkah 62 in 63 izpodbijanega sklepa zavrglo drugi predlog pritožnika za razglasitev ničnosti sklepa, navedenega v dopisu z dne 8. julija 2019. V zvezi s tem je Splošno sodišče presodilo, da je vloga za prilagoditev, ki jo je vložil pritožnik, očitno nedopustna, ker stranka ne more prilagoditi svojih predlogov in razlogov iz prvotne tožbe, če zadnjenavedena ob njeni vložitvi ni dopustna.

20

Nazadnje je Splošno sodišče v točki 67 izpodbijanega sklepa tretji predlog pritožnika, naj se Parlamentu naloži plačilo zneskov, ki jih je neupravičeno zadržal, zavrglo v delu, v katerem je bil ta predlog očitno nedopusten.

21

Pritožnik s pritožbo Sodišču predlaga, naj:

22

Parlament Sodišču predlaga, naj:

23

Pritožnik v utemeljitev svoje pritožbe navaja tri pritožbene razloge, ki se nanašajo na to, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo pri presoji nepravočasnosti ugovora nedopustnosti, ki ga je pred njim vložil Parlament, izpodbojnosti spornega sporočila oziroma dopustnosti predloga za razglasitev ničnosti, ki je bil oblikovan v vlogi za prilagoditev.

24

Ob upoštevanju trditev, ki jih pritožnik navaja v podporo svojim pritožbenim razlogom, je treba šteti, da predlaga razveljavitev izpodbijanega sklepa v delu, v katerem je Splošno sodišče zavrnilo njegove predloge za razglasitev ničnosti spornega sporočila in odločbe, navedene v dopisu z dne 8. julija 2019.

25

Pritožnik z drugim pritožbenim razlogom, ki ga je treba preučiti najprej, trdi, da je sporno sporočilo izpodbojni akt ter da je Splošno sodišče kršilo člen 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah in pravico do učinkovitega sodnega varstva s tem, da je ničnostno tožbo, vloženo zoper to sporočilo, razglasilo za nedopustno.

26

Pritožnik v zvezi s tem trdi, da to sporočilo ni zgolj pripravljalni akt, ker je imel takojšnje pravne učinke, saj je od aprila 2019 povzročil znižanje zneska pokojnine, ki se mu izplačuje.

27

Poleg tega pritožnik trdi, da je predložitev pripomb le možnost, in da bi se, če ta možnost ne bi bila uporabljena, po izteku roka 30 dni, navedenega v spornem sporočilu, znižanje zneska pokojnine še naprej uporabljalo brez nadaljnjega posredovanja uprave. Trdi, da v obravnavanem primeru ob vložitvi tožbe ni prejel odgovora na svoje pripombe in da je bil prisiljen ukrepati, da ne bi bil prekludiran.

28

Pristop Splošnega sodišča naj bi poleg tega posegal v pravico do učinkovitega sodnega varstva. Po eni strani naj bi bil pritožnik z njim prikrajšan za varstvo pred ukrepom, ki neposredno vpliva na njegov položaj. Na drugi strani pa naj bi Parlamentu omogočal, da se s tem, da ne odgovori na pripombe zainteresiranih oseb, izogne vsakršnemu sodnemu nadzoru.

29

Parlament trdi, prvič, da je bilo znižanje zneska pokojnine pritožnika začasno in da bi bilo to znižanje mogoče spremeniti na podlagi pripomb pritožnika. Ta začasnost naj bi jasno izhajala iz besedila spornega sporočila in iz možnosti, ki naj bi jo imel pritožnik, da predloži pripombe, preden bi to sporočilo postalo dokončno, to je možnosti, ki naj bi jo pritožnik dejansko uporabil. Dokončno stališče Parlamenta naj bi bilo sprejeto šele pozneje.

30

Drugič, sodno varstvo pritožnika naj bi bilo zagotovljeno z možnostjo vložitve tožbe zoper končno odločbo, navedeno v dopisu z dne 8. julija 2019, katere preučitev bi po potrebi omogočila razglasitev ničnosti spornega sporočila in posledično odpravo njegovih učinkov. V zvezi s tem bi bilo mogoče tveganje, da se Parlament vzdrži odgovora na stališča, izključiti iz razloga, navedenega v točki 58 izpodbijanega sklepa.

31

Kot je Splošno sodišče navedlo v točki 45 izpodbijanega sklepa, je iz ustaljene sodne prakse razvidno, da se kot „izpodbojni akti“ v smislu člena 263 PDEU štejejo vse določbe, ki jih sprejmejo institucije Unije, ne glede na obliko, in ki imajo zavezujoče pravne učinke (sodbi z dne 20. februarja 2018, Belgija/Komisija, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, točka 31, in z dne 9. julija 2020, Češka republika/Komisija, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, točka 46 in navedena sodna praksa).

32

Za ugotovitev, ali ima izpodbijani akt take učinke, se je treba osredotočiti na vsebino tega akta in te učinke presojati glede na objektivna merila, kot je vsebina navedenega akta, po potrebi ob upoštevanju okoliščin, v katerih je bil ta akt sprejet, in pristojnosti institucije, ki ga je sprejela (sodba z dne 20. februarja 2018, Belgija/Komisija, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, točka 32, in z dne 9. julija 2020, Češka republika/Komisija, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, točka 47 in navedena sodna praksa).

33

Opozoriti je treba tudi, kot je Splošno sodišče poudarilo v točki 46 izpodbijanega sklepa, da vmesni ukrepi, katerih cilj je v okviru postopka, sestavljenega iz več faz, pripraviti končno odločbo, načeloma niso akti, zoper katere je mogoče vložiti ničnostno tožbo (glej v tem smislu sodbo z dne 3. junija 2021, Madžarska/Parlament, C‑650/18, EU:C:2021:426, točka 43 in navedena sodna praksa).

34

Taki vmesni akti so najprej akti, ki izražajo začasno mnenje zadevne institucije (sodba z dne 3. junija 2021, Madžarska/Parlament, C‑650/18, EU:C:2021:426, točka 44 in navedena sodna praksa).

35

Splošno sodišče pa je v točkah od 47 do 51 izpodbijanega sklepa ugotovilo, da v spornem sporočilu ni bilo določeno dokončno stališče Parlamenta, saj se lahko stališče, sprejeto v tem sporočilu, spremeni zaradi upoštevanja elementov iz stališč pritožnika.

36

V zvezi s tem trditve pritožnika, da sporno sporočilo ni bilo začasno, ker so njegovi učinki postali dokončni, če ni predložil pripomb v roku, določenem v tem obvestilu, ni mogoče sprejeti.

37

Kot je namreč Splošno sodišče ugotovilo v točki 49 izpodbijanega sklepa, je pritožnik predložil stališča pred iztekom tega roka in s tem preprečil, da bi učinki spornega sporočila postali dokončni.

38

Vendar ugotovitev, da je akt institucije vmesni ukrep, ki ne izraža končnega stališča institucije, ne more zadostovati za sistematično ugotovitev, da ta akt ni „izpodbojni akt“ v smislu člena 263 PDEU.

39

Tako iz sodne prakse Sodišča izhaja, da je vmesni akt, ki ima samostojne pravne učinke, lahko predmet ničnostne tožbe, če nezakonitosti tega akta ni mogoče odpraviti s tožbo zoper končno odločbo, za katero ta akt pomeni pripravljalno fazo (sodba z dne 3. junija 2021, Madžarska/Parlament, C‑650/18, EU:C:2021:426, točka 46 in navedena sodna praksa).

40

Zato mora biti, kadar izpodbijanje zakonitosti vmesnega akta v okviru take tožbe tožeči stranki ne zagotavlja učinkovitega sodnega varstva zoper učinke tega akta, na podlagi člena 263 PDEU mogoče vložiti ničnostno tožbo (glej v tem smislu sodbe z dne 9. oktobra 2001, Italija/Komisija, C‑400/99, EU:C:2001:528, točka 63; z dne 13. oktobra 2011, Deutsche Post in Nemčija/Komisija, C‑463/10 P in C‑475/10 P, EU:C:2011:656, točka 56, in z dne 3. junija 2021, Madžarska/Parlament, C‑650/18, EU:C:2021:426, točka 48).

41

V obravnavanem primeru je treba poudariti, kot je Splošno sodišče ugotovilo v točki 47 izpodbijanega sklepa in kot v pritožbi trdi pritožnik, da je sporno sporočilo povzročilo takojšnje znižanje zneska pokojnine pritožnika od aprila 2019, saj uporaba tega znižanja ni bila odložena do zaključka postopka, ki ga je vodil Parlament.

42

Iz tega sledi, da je sporno sporočilo samo po sebi ustvarjalo samostojne pravne učinke na premoženjski položaj pritožnika.

43

Takih učinkov ni mogoče enačiti s postopkovnimi učinki aktov, ki izražajo začasno stališče Evropske komisije, ali učinkov takih aktov, za katere je bilo ugotovljeno, da ne škodijo interesom zadevnih oseb, za katere je Sodišče menilo, da ne morejo povzročiti dopustnosti ničnostne tožbe, vložene zoper te akte (glej v tem smislu sodbo z dne 11. novembra 1981, IBM/Komisija, 60/81, EU:C:1981:264, točki 17 in 18).

44

Dejstvo, ki ga je Splošno sodišče navedlo v točki 50 izpodbijanega sklepa, da je iz spornega sporočila razvidno, da bi Parlament zneske, prejete za mesece od januarja do marca 2019, izterjal le, če pritožnik ne bi predložil pripomb v roku 30 dni po prejemu tega sporočila, ne more omajati tega, da so bili pravni učinki navedenega sporočila takojšnji.

45

Poleg tega, čeprav je bilo v spornem sporočilu določeno, da mora Parlament sprejeti končno stališče po prejemu pripomb pritožnika, ni sporno, da za sprejetje takega stališča ni bil določen noben rok.

46

Samostojni pravni učinki spornega sporočila so zato lahko trajali v potencialno dolgem obdobju, katerega trajanje ni vnaprej opredeljeno.

47

V teh okoliščinah, ker bi trajno znižanje zneska pokojnine lahko imelo morebitne nepopravljive posledice za položaj zadevne osebe, bi moral pritožnik imeti možnost učinkovitega pravnega sredstva zoper sporno sporočilo in tako preprečiti znižanje svoje pokojnine (glej po analogiji sodbi z dne 30. junija 1992, Italija/Komisija, C‑47/91, EU:C:1992:284, točka 28, in z dne 9. oktobra 2001, Italija/Komisija, C‑400/99, EU:C:2001:528, točka 63).

48

Iz tega izhaja, da v nasprotju s tem, kar je Splošno sodišče razsodilo v točki 57 izpodbijanega sklepa, vložitev ničnostne tožbe zoper končno odločbo, ki bi jo Parlament moral sprejeti po prejemu pripomb pritožnika, temu ne more zagotoviti učinkovitega sodnega varstva.

49

Možnost, ki bi jo imela zadevna oseba, ker Parlament ni odgovoril na pripombe, ki jih je predložila, da proti njemu vloži tožbo zaradi nedelovanja, ki jo je Splošno sodišče navedlo v točki 58 izpodbijanega sklepa, ji prav tako ne more zagotoviti učinkovitega sodnega varstva.

50

Res je, da mora Parlament na take pripombe odgovoriti v razumnem roku (glej v tem smislu sodbo z dne 28. februarja 2013, preveritev Arango Jaramillo in drugi/EIB, C‑334/12 RX-II, EU:C:2013:134, točka 28), in da imajo zato zadevne osebe pravico vložiti tožbo zaradi nedelovanja, če ta institucija ne izpolni te obveznosti.

51

Poleg tega je Sodišče že presodilo, da možnost vložitve take tožbe zaradi nedelovanja lahko zadostuje za izključitev nadaljevanja nedelovanja Komisije po sprejetju vmesnega ukrepa, ki ga je sprejela ta institucija (glej v tem smislu sodbo z dne 18. marca 1997, Guérin automobiles/Komisija, C‑282/95 P, EU:C:1997:159, točka 38).

52

Vendar te ugotovitve v obravnavanem primeru ne morejo biti odločilne, ker po eni strani tožba zaradi nedelovanja, vložena proti Parlamentu, ne bi mogla omajati samostojnih pravnih učinkov spornega sporočila, in ker bi bili na drugi strani roki, potrebni za preučitev take tožbe in nato, odvisno od primera, ničnostne tožbe, predolgi v okoliščinah, v katerih to sporočilo takoj povzroči znižanje zneska pokojnine, izplačane fizični osebi.

53

V tem okviru okoliščina, ki jo je Splošno sodišče navedlo v točki 58 izpodbijanega sklepa, da je Parlament v obravnavanem primeru odgovoril na pripombe pritožnika, nikakor ne vpliva na presojo dopustnosti ničnostne tožbe, vložene zoper sporno sporočilo, ker je bil ta odgovor podan po vložitvi te tožbe.

54

Glede na te elemente je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je v točki 53 izpodbijanega sklepa presodilo, da je mogoče na podlagi začasnosti spornega sporočila šteti, da to ni akt, ki posega v položaj, in da zato ne more biti predmet ničnostne tožbe na podlagi člena 263 PDEU.

55

Zato je treba drugemu pritožbenemu razlogu ugoditi in izpodbijani sklep razveljaviti v delu, v katerem je bil z njim zavrnjen prvi predlog pritožnika v zadevi T‑348/19 za razglasitev ničnosti spornega sporočila.

56

Iz tega izhaja tudi, da je treba izpodbijani sklep razveljaviti v delu, v katerem je bil z njim zavrnjen drugi predlog pritožnika v zadevi T‑348/19 za razglasitev ničnosti odločbe, navedene v dopisu z dne 8. julija 2019, ker zavrnitev tega predloga temelji izključno na nedopustnosti prvega predloga pritožnika za razglasitev ničnosti spornega sporočila.

57

V teh okoliščinah ni treba preučiti prvega in tretjega pritožbenega razloga, ker nikakor ne moreta povzročiti širše razveljavitve izpodbijanega sklepa.

58

V skladu s členom 61, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije lahko Sodišče v primeru razveljavitve odločbe Splošnega sodišča samo dokončno odloči o zadevi, če stanje postopka to dovoljuje, ali pa jo vrne v razsojanje Splošnemu sodišču.

59

Prvič, ker je Parlament v ugovoru nedopustnosti, ki ga je uveljavljal pred Splošnim sodiščem, trdil le, da ničnostna tožba, ki jo je vložil pritožnik, ni dopustna, ker je sporno sporočilo pripravljalni akt, je treba iz razlogov, navedenih v točkah od 38 do 54 te sodbe, ta ugovor nedopustnosti zavrniti.

60

Drugič, ker se je presoja Splošnega sodišča nanašala izključno na dopustnost tožb in je ničnostno tožbo, ki jo je vložil pritožnik, zavrglo kot očitno nedopustno, ne da bi začelo ustni postopek, Sodišče nima na voljo elementov, potrebnih za dokončno odločitev o tej tožbi.

61

Zato je treba zadevo vrniti v razsojanje Splošnemu sodišču, da bo odločilo o predlogih pritožnika za razglasitev ničnosti spornega sporočila in odločbe, navedene v dopisu z dne 8. julija 2019.

62

Ker se zadeva vrne v razsojanje Splošnemu sodišču, se odločitev o stroških pridrži.

Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo: