I. Uvod

II. Pravni okvir

A. Pravo Unije

1. Primarno pravo

2. Odločba MeSP

B. Romunsko pravo

1. Romunska ustava

2. Določbe o pravosodni inšpekciji

a) Zakon št. 317/2004

b) Izredni odlok št. 77/2018

3. Določbe v zvezi z oddelkom za preiskave kaznivih dejanj, storjenih v pravosodju

a) Zakon št. 207/2018

b) Izredni odlok št. 90/2018

c) Izredni odlok št. 92/2018

d) Izredni odlok št. 7/2019

e) Izredni odlok št. 12/2019

III. Dejansko stanje, nacionalni postopki in vprašanja za predhodno odločanje

A. Zadeva C‑83/19

B. Zadeva C‑127/19

C. Zadeva C‑195/19

D. Zadeva C‑291/19

E. Zadeva C‑355/19

F. Postopek pred Sodiščem

IV. Analiza

A. Dopustnost vprašanj za predhodno odločanje

1. C‑83/19

2. C‑127/19 in C‑355/19

3. C‑195/19 in C‑291/19

4. Vmesni predlog glede dopustnosti

B. Upoštevno pravo Unije in merila

1. MeSP

a) Ali so Odločba MeSP in poročila MeSP akti Unije?

b) Ali je Pogodba o pristopu ustrezna pravna podlaga?

1) Formalna pravna podlaga

2) Vsebina in cilji

3) Trajanje MeSP

4) Vmesni predlog

c) Pravni učinki MeSP

1) Pravni učinki Odločbe MeSP

2) Pravni učinki poročil MeSP

d) Ali sporni nacionalni ukrepi spadajo na področje uporabe MeSP?

2. Načelo neodvisnosti sodstva: člen 47 Listine in/ali člen 19(1) PEU

a) Člen 47 Listine

b) Člen 19(1) PEU

c) Člen 19(1) PEU in nevarnosti na stežaj odprtih vrat

3. Merila in značilnosti presoje

a) Merila: zunanji vidiki neodvisnosti sodstva in doktrina vtisa

b) Značilnosti presoje: kaj je treba ugotoviti?

C. Presoja zadevnih nacionalnih določb

1. Splošni okvir

2. Začasno imenovanje vodstva pravosodne inšpekcije

a) Predložitvena odločba in stališča strank

b) Analiza

c) Vmesni predlog

3. Oddelek za preiskave kaznivih dejanj, storjenih v pravosodju

a) Predložitvene odločbe in stališča strank

b) Analiza

i) Utemeljitev

– Nedvoumna in dostopna utemeljitev?

– Resnična utemeljitev?

ii) Jamstva

iii) Okvir in delovanje v praksi

iv) Razumen rok

c) Vmesni predlog

V. Predlog

1.

Obravnavane zadeve se nanašajo na institucionalna vidika romunskega pravosodnega sistema, ki sta bila pred kratkim spremenjena z reformo tako imenovane „pravosodne zakonodaje“ ( 2 ) v tej državi članici. V bistvu se pet predlogov za sprejetje predhodne odločbe, ki se v teh sklepnih predlogih obravnavajo skupaj, na eni strani nanaša na začasno imenovanje vodje Inspecția Judiciară (pravosodna inšpekcija, Romunija), na drugi pa na ustanovitev oddelka znotraj državnega tožilstva, zadolženega za preiskovanje kaznivih dejanj, storjenih v pravosodju. ( 3 )

2.

Vendar sta vsem tem zadevam skupni dve uvodni vprašanji, ki ju je treba obravnavati najprej. Prvič, kakšni so pravna narava in učinki „mehanizma za sodelovanje in preverjanje“ (v nadaljevanju: MeSP), ( 4 ) vzpostavljenega z Odločbo Komisije 2006/928/ES? ( 5 )

3.

Evropska komisija na podlagi MeSP izdaja redna poročila. V poročilu, objavljenem leta 2018, ( 6 ) je opredelila več problematičnih vidikov v zvezi z nedavnimi reformami v romunskem pravosodnem sistemu, ki so predmet teh predlogov za sprejetje predhodne odločbe. V tem okviru so predložitvena sodišča prosila za pojasnila glede pravnega statusa MeSP in poročil Komisije, zlasti da bi izvedela, ali so priporočila, ki jih je v teh poročilih podala Komisija, za romunske organe zavezujoča.

4.

Poleg tega vprašanja za predhodno odločanje v okviru poizvedovanja o združljivosti nacionalnih zakonodajnih sprememb z načeli pravne države, učinkovitega sodnega varstva in neodvisnosti sodstva napotujejo na več določb primarnega prava, zlasti na člen 2 PEU, člen 19(1), drugi pododstavek, PEU in člen 47, drugi odstavek, Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina). Drugo uvodno vprašanje, ki ga je treba pojasniti, je torej, katere od navedenih določb se v tem posebnem okviru po pristopu Romunije, v katerem MeSP še vedno velja, uporabljajo v obravnavanih zadevah.

5.

V skladu s členom 4(3) Pogodbe o pristopu Republike Bolgarije in Romunije k Evropski uniji (v nadaljevanju: Pogodba o pristopu) ( 7 ) lahko institucije Unije pred pristopom sprejmejo zlasti ukrepe iz členov 37 in 38 Akta o pogojih pristopa Republike Bolgarije in Romunije (v nadaljevanju: Akt o pristopu) ( 8 ).

6.

Člen 2 Akta o pristopu določa, da so z dnem pristopa določbe izvirnih pogodb in aktov, ki so jih institucije sprejele pred pristopom, za Romunijo zavezujoče in se uporabljajo pod pogoji, določenimi v pogodbah in Aktu o pristopu.

7.

Člen 37 Akta o pristopu določa: „Če Bolgarija ali Romunija ni izpolnili [izpolnila] zavez, ki jih je prevzela v okviru pristopnih pogajanj, vključno z obveznostmi v vseh področnih politikah, povezanih z gospodarskimi aktivnostmi s čezmejnim učinkom, in je s tem povzročila hujšo nepravilnost v delovanju notranjega trga ali grozečo nevarnost take nepravilnosti, lahko Komisija do konca obdobja, ki lahko traja največ tri leta po pristopu, na utemeljeno prošnjo države članice ali na lastno pobudo sprejme ustrezne ukrepe.

Ukrepi so sorazmerni, prednost pa imajo tisti, ki kar najmanj ovirajo delovanje notranjega trga, in, kjer je to primerno, uporaba obstoječih področnih zaščitnih mehanizmov. Ti zaščitni ukrepi se ne smejo uveljavljati kot sredstvo samovoljne diskriminacije ali prikritega omejevanja trgovine med državami članicami. Na podlagi ugotovitev spremljanja se lahko zaščitna klavzula uveljavlja tudi pred pristopom, sprejeti ukrepi pa začnejo veljati z dnem pristopa, razen če ne predvidevajo kasnejšega datuma. Ukrepi se ohranijo le toliko časa, kolikor je to nujno potrebno, in so v vsakem primeru ukinjeni, ko je ustrezna zaveza izpolnjena. Dokler ustrezne zaveze niso izpolnjene, pa se ukrepi lahko uporabljajo tudi po izteku obdobja, ki je določeno v prvem odstavku. Ob upoštevanju napredka zadevne nove države članice pri izpolnjevanju zavez lahko Komisija ukrepe ustrezno prilagodi. Pred preklicem zaščitnih ukrepov Komisija pravočasno obvesti Svet in ustrezno upošteva morebitne pripombe Sveta v tej zvezi.“

8.

Člen 38 Akta o pristopu določa: „Če v Bolgariji ali Romuniji obstajajo hujše pomanjkljivosti ali obstaja nevarnost takih pomanjkljivosti pri prenosu, stanju izvajanja ali uporabi okvirnih sklepov ali drugih ustreznih zavez, instrumentov sodelovanja in sklepov o vzajemnem priznavanju na področju kazenskega prava iz Naslova VI Pogodbe EU in direktiv ter uredb o vzajemnem priznavanju v civilnih zadevah iz Naslova IV Pogodbe ES, lahko Komisija do konca obdobja, ki lahko traja največ tri leta po pristopu, na utemeljeno zaprosilo države članice ali na lastno pobudo in po posvetovanju z državami članicami, sprejme ustrezne ukrepe ter podrobno opredeli pogoje in načine njihovega izvajanja.

Brez poseganja v nadaljevanje tesnega pravosodnega sodelovanja so ti ukrepi lahko sprejeti v obliki začasne odložitve izvajanja ustreznih določb in sklepov v odnosih med Bolgarijo ali Romunijo in katerokoli drugo oz. drugimi državami članicami. Na podlagi ugotovitev spremljanja se lahko zaščitna klavzula uveljavlja tudi pred pristopom, sprejeti ukrepi pa začnejo veljati z dnem pristopa, razen če ne predvidevajo kasnejšega datuma. Ukrepi se ohranijo le toliko časa, kolikor je to nujno potrebno, in so v vsakem primeru ukinjeni, ko so pomanjkljivosti odpravljene. Dokler te pomanjkljivosti niso odpravljene, pa se ukrepi lahko uporabljajo tudi po izteku obdobja, ki je določeno v prvem odstavku. Ob upoštevanju napredka zadevne države članice pri odpravljanju opredeljenih pomanjkljivosti lahko Komisija po posvetovanju z državami članicami ukrepe ustrezno prilagodi. Pred preklicem zaščitnih ukrepov Komisija pravočasno obvesti Svet in ustrezno upošteva morebitne pripombe Sveta v tej zvezi.“

9.

Odločba MeSP je bila v skladu s svojo uvodno izjavo 5 sprejeta na podlagi členov 37 in 38 Akta o pristopu.

10.

V uvodni izjavi 6 Odločbe MeSP je navedeno, da „[p]reostala odprta vprašanja na področju odgovornosti in učinkovitosti pravosodnega sistema ter organov kazenskega pregona upravičujejo vzpostavitev mehanizma za sodelovanje in preverjanje napredka Romunije pri izpolnjevanju posebej določenih meril na področjih reforme pravosodja in boja proti korupciji“.

11.

Člen 1 Odločbe MeSP določa, da Romunija vsako leto Komisiji predloži poročilo o napredku pri izpolnjevanju posameznih meril iz Priloge k tej odločbi. V skladu s členom 2 Komisija Evropskemu parlamentu in Svetu sporoči svoje pripombe in ugotovitve o poročilu, ki ga je predložila Romunija, in sicer prvič junija 2007, nato pa po potrebi in najmanj vsakih šest mesecev. Člen 3 določa, da začne Odločba MeSP „veljati le pod pogojem in z dnem začetka veljavnosti Pogodbe o pristopu“. Člen 4 določa, da je Odločba MeSP naslovljena na vse države članice.

12.

Priloga k Odločbi MeSP vsebuje „[m]erila iz člena 1, ki jih mora izpolniti Romunija“. Prvo, tretje in četrto merilo, določena v Prilogi, so „zagotoviti bolj transparenten in učinkovit pravosodni postopek predvsem tako, da se okrepi usposobljenost in odgovornost vrhovnega sodniškega sveta; […]“, „utrjevati že dosežen napredek, nadaljevati z vodenjem strokovnih, nestrankarskih preiskav suma korupcije na visoki ravni“ ter „sprejeti nadaljnje ukrepe za preprečevanje in boj proti korupciji, zlasti v lokalni upravi“.

13.

Člen 115(4) Constituția României (romunska ustava) določa, da lahko „vlada […] izredne odloke sprejme zgolj v izjemnih primerih, z ureditvijo katerih ni mogoče odlašati, in v vsebinskem delu takih odlokov navede razloge za nujnost njihovega sprejetja“.

14.

Člen 133(1) romunske ustave določa, da je „[v]išji sodni svet garant neodvisnosti sodstva“.

15.

Člen 132(1) romunske ustave določa, da „[d]ržavni tožilci svojo dejavnost opravljajo v skladu z načeli zakonitosti, nepristranskosti in hierarhičnega nadzora ter pod nadzorom ministra za pravosodje“.

16.

Člen 65 zakona št. 317/2004 o CSM določa:

„(1)   Pravosodna inšpekcija se kot organ s pravno osebnostjo ustanovi v okviru [CSM] s sedežem v Bukarešti, in sicer z reorganizacijo pravosodnega inšpektorata.

(2)   Pravosodno inšpekcijo vodi glavni inšpektor, ki mu pomaga namestnik glavnega inšpektorja, oba pa sta na položaj imenovana na podlagi natečaja, ki ga organizira [CSM].

(3)   Pravosodna inšpekcija deluje v skladu z načelom funkcionalne neodvisnosti, njeni pravosodni inšpektorji, imenovani v skladu z zakonsko določenimi pogoji, pa na posebnih področjih delovanja opravljajo naloge analize, preverjanja in nadzora.“

17.

Člen 67 zakona št. 317/2004 določa:

„1.   Glavnega inšpektorja in namestnika glavnega inšpektorja imenuje [CSM] na občni seji izmed pravosodnih inšpektorjev, ki opravljajo to funkcijo, na podlagi natečaja, ki obsega predstavitev projekta v zvezi z izvajanjem posebnih pristojnosti zadevnega vodstvenega delovnega mesta, pisni preizkus znanja na področju vodenja, komuniciranja in človeških virov ter sposobnosti kandidata za sprejemanje odločitev in prevzemanje odgovornosti in njegove odpornosti na stresne razmere ter psihološki test.

2.   Natečaj organizira [CSM] v skladu s pravilnikom, ki ga [CSM] s sklepom odobri na občni seji in je objavljen v Monitorul Oficial al României, del I.

3.   Organizacija natečajev za delovni mesti glavnega inšpektorja in namestnika glavnega inšpektorja se napove vsaj tri mesece pred njunim datumom.

4.   Mandat glavnega inšpektorja in namestnika glavnega inšpektorja traja tri leta in se lahko podaljša enkrat ob upoštevanju določb odstavka 1.

5.   [CSM] lahko na občni seji glavnega inšpektorja in namestnika glavnega inšpektorja razreši s funkcij, če ne izpolnjujeta svojih vodstvenih pristojnosti ali jih ne izpolnjujeta ustrezno. O razrešitvi se odloči na podlagi letnega revizijskega poročila iz člena 68.

6.   Zoper sklep o razrešitvi, ki ga [CSM] sprejme na občni seji, se je mogoče v 15 dneh po vročitvi pritožiti pri senatu za upravne in davčne zadeve Înalta Curte de Casație și Justiție [(vrhovno kasacijsko sodišče, Romunija)]. Pritožba zadrži izvršitev sklepa [CSM]. Odločitev v pritožbenem postopku je nepreklicna.“

18.

Na podlagi člena I izrednega odloka vlade št. 77/2018, ki dopolnjuje člen 67 zakona št. 317/2004 o višjem sodnem svetu (v nadaljevanju: izredni odlok št. 77/2018), ( 9 ) sta bila za odstavkom 6 člena 67 zakona št. 317/2004 vstavljena dva nova odstavka:

„7.   Kadar se delovno mesto glavnega inšpektorja ali namestnika glavnega inšpektorja pravosodne inšpekcije izprazni po izteku mandata, nadomeščanje za to delovno mesto zagotavlja glavni inšpektor ali namestnik glavnega inšpektorja, čigar mandat se je iztekel, do datuma zasedbe tega delovnega mesta pod pogoji iz zakona.

8.   Kadar mandat glavnega inšpektorja preneha iz razloga, ki ni iztek mandata, ga na tem delovnem mestu nadomešča namestnik glavnega inšpektorja do datuma zasedbe tega delovnega mesta pod pogoji iz zakona. Kadar mandat namestnika glavnega inšpektorja preneha iz razloga, ki ni iztek mandata, ga na tem delovnem mestu nadomešča pravosodni inšpektor, ki ga imenuje glavni inšpektor, do datuma zasedbe tega delovnega mesta pod pogoji iz zakona.“

19.

V skladu s členom II izrednega odloka št. 77/2018 se določbe člena 67(7) zakona št. 317/2004 „uporabljajo tudi za primere, ko na datum začetka veljavnosti tega izrednega odloka delovno mesto glavnega inšpektorja ali namestnika glavnega inšpektorja pravosodne inšpekcije ni zapolnjeno“.

20.

Na podlagi člena I, točka 45, zakona št. 207/2018 o spremembah in dopolnitvah zakona št. 304/2004 o organizaciji pravosodja (v nadaljevanju: zakon št. 207/2018) ( 10 ) je bil za členom 88 zakona št. 304/2004 vstavljen nov oddelek, ki s členi od 881 do 889 ureja Secția pentru investigarea infracțiunilor din justiție (oddelek za preiskave kaznivih dejanj, storjenih v pravosodju, v nadaljevanju: SIIJ).

21.

Člen 881 zakona št. 304/2004, kakor je bil spremenjen, določa:

„1.   V okviru Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(tožilstvo pri vrhovnem kasacijskem sodišču)] se ustanovi [SIIJ]. Ta oddelek ima izključno pristojnost za izvajanje kazenskega pregona kaznivih dejanj, ki jih storijo sodniki in državni tožilci, vključno z vojaškimi sodniki in tožilci ter sodniki in tožilci, ki so člani [CSM].

2.   [SIIJ] ohrani pristojnost za kazenski pregon, če je pregon razen proti osebam, navedenim v odstavku 1, uveden tudi proti drugim osebam.

[…]

4.   [SIIJ] vodi glavni tožilec oddelka, ki mu pomaga namestnik glavnega tožilca, oba pa na ti funkciji pod pogoji iz tega zakona imenuje [CSM] na občni seji.

5.   Kolizijo pristojnosti med [SIIJ] in drugimi strukturami ali enotami državnega tožilstva rešuje Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(generalni državni tožilec tožilstva pri vrhovnem kasacijskem sodišču)].

[…]“.

22.

Člen 882 zakona št. 304/2004, kakor je bil spremenjen, določa:

„1.   [SIIJ] deluje v skladu z načeli zakonitosti, nepristranskosti in hierarhičnega nadzora.

2.   Prerazporeditev ali napotitev tožilcev v [SIIJ] ni dovoljena.

3.   Naloge [SIIJ] opravlja največ 15 tožilcev.

4.   Število delovnih mest v [SIIJ] se lahko spremeni glede na obseg dela, in sicer s sklepom generalnega državnega tožilca Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(tožilstvo pri vrhovnem kasacijskem sodišču)] na zahtevo glavnega tožilca oddelka in s soglasjem [CSM], sprejetim na občni seji.“

23.

Člena 883 in 884 zakona št. 304/2004, kakor je bil spremenjen, urejata postopek imenovanja glavnega tožilca in namestnika glavnega tožilca SIIJ, vključno s sestavo komisije za izbiro glavnega tožilca in pogoji za sodelovanje na natečaju. Natančneje, člen 883(1) določa, da „[g]lavnega tožilca [SIIJ] na položaj imenuje [CSM] na občni seji, in sicer na podlagi natečaja, na katerem se predstavi načrt v zvezi z izvajanjem posebnih nalog zadevnega vodstvenega položaja, da se ocenijo vodstvene sposobnosti, učinkovito upravljanje sredstev, sposobnost sprejemanja odločitev in prevzemanja odgovornosti, komunikacijske sposobnosti in odpornost na stres ter poštenost kandidata, njegovo delovanje v vlogi tožilca in njegov odnos do posebnih vrednot tega poklica, kot je neodvisnost sodstva ali spoštovanje temeljnih pravic in svoboščin“. Dalje, člen 883(7) določa, da „[o] razrešitvi s položaja glavnega tožilca [SIIJ] odloči [CSM] na občni seji, in sicer na predlog komisije iz odstavka 2 v primeru neizpolnjevanja posebnih nalog, povezanih z njegovimi funkcijami, ali če mu je bila v zadnjih treh letih izrečena disciplinska sankcija“. V skladu s členom 883(8) je „[g]lavni tožilec [SIIJ] […] imenovan na položaj za obdobje treh let z možnostjo enkratnega podaljšanja“.

24.

Člen 885 zakona št. 304/2004, kakor je bil spremenjen, ureja izbirni postopek za imenovanje tožilcev SIIJ ter pravila v zvezi z natečajem, ki zajema tudi razgovor pred občno sejo CSM in oceno dosedanjega dela kandidatov. Odstavek 1 določa, da tožilce na podlagi natečaja imenuje CSM na občni seji za obdobje treh let z možnostjo podaljšanja za skupno obdobje največ devet let. Odstavek 3 določa, da morajo tožilci za sodelovanje na tem natečaju izpolnjevati naslednje kumulativne pogoje: „(a) v zadnjih treh letih jim ni bila izrečena disciplinska sankcija; (b) imajo vsaj naziv, zahtevan za delo na tožilstvu pri višjem sodišču; (c) imajo vsaj 18 let dejanske delovne dobe na položaju tožilca; (d) imajo ustrezno strokovno usposobljenost; (e) moralna neoporečnost.“

25.

Člen 888(1) določa, da pristojnosti SIIJ vključujejo: (a) izvajanje kazenskega pregona zaradi kaznivih dejanj, za katera je pristojen; (b) predložitev zadev v zvezi s kaznivimi dejanji iz točke (a) sodiščem; (c) vzpostavitev in posodabljanje zbirke podatkov o kaznivih dejanjih, za katera je pristojen, in (d) izvajanje drugih pristojnosti, določenih z zakonom. V skladu s členom 888(2) se „[o]bravnav v zadevah, za katere je pristojen navedeni oddelek, […] udeležujejo tožilci sodnega oddelka Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(tožilstvo pri vrhovnem kasacijskem sodišču)] ali tožilci tožilstva pri sodišču, ki zadevo obravnava“.

26.

Člen III zakona št. 207/2018 določa:

„(1)   [SIIJ] začne delovati v treh mesecih po datumu začetka veljavnosti tega zakona.

(2)   Zadeve, za katere je pristojen [SIIJ], ki jih obravnava katera koli veja tožilstva in niso rešene pred začetkom delovanja oddelka, se predložijo v odločanje navedenemu oddelku, čim ta začne delovati.“

27.

Izredni odlok vlade št. 90/2018 o ukrepih v zvezi s podrobnimi pogoji delovanja [SIIJ] (v nadaljevanju: izredni odlok št. 90/2018) ( 11 ) je bil sprejet zato, da bi SIIJ začel delovati do izteka roka, določenega v členu III, točka 1, zakona št. 207/2018. Kot je razvidno iz preambule, je vlada zato, ker CSM do dneva sprejetja tega odloka ni zaključil postopka, potrebnega za vzpostavitev delovanja SIIJ, menila, da je treba sprejeti izredne zakonodajne ukrepe za določitev enostavnega postopka, na podlagi katerega bi bilo mogoče z odstopanjem od novih členov od 883 do 885 zakona št. 304/2004 začasno imenovati glavnega tožilca, namestnika glavnega tožilca in vsaj tretjino tožilcev tega oddelka.

28.

S členom I izrednega odloka št. 90/2018 se člen 882(3) zakona št. 304/2004 spremeni tako: „Naloge [SIIJ] opravlja 15 tožilcev.“

29.

Člen II izrednega odloka št. 90/2018 določa postopek, ki z odstopanjem od členov od 883 do 885 zakona št. 304/2004 omogoča začasno imenovanje glavnega tožilca in vsaj tretjino tožilcev SIIJ. Natančneje, v skladu z odstavkom 1 te določbe pred zaključkom natečajev, organiziranih zaradi imenovanja na položaj glavnega tožilca SIIJ in na izvršilne položaje tožilcev tega oddelka, naloge glavnega tožilca in izvršilne naloge najmanj tretjine tožilcev začasno opravljajo tožilci, ki izpolnjujejo zakonske pogoje za imenovanje na te položaje in ki jih izbere natečajna komisija, sestavljena v skladu s členom 883(2) zakona št. 304/2004. Odstavek 2 določa, da kandidate izbere natečajna komisija, ki svoje naloge opravlja v navzočnosti najmanj treh članov, v postopku, ki ga je treba opraviti v petih koledarskih dneh od dne, ko ga sproži predsednik CSM. Odstavek 11 določa, da „[z] datumom začetka delovanja [SIIJ] ta prevzame še nerešene zadeve, za katere je pristojen, od Direcţia Naţională Anticorupţie [(nacionalni direktorat za boj proti korupciji, Romunija, v nadaljevanju: DNA)] in drugih vej tožilstva ter spise v zadevah v zvezi s kaznivimi dejanji iz člena 881(1) ponovno objavljenega zakona št. 304/2004, kakor je bil pozneje spremenjen in dopolnjen, ki so bile končane pred datumom začetka njegovega delovanja“.

30.

Z izrednim odlokom vlade št. 92 z dne 15. oktobra 2018 o spremembi in dopolnitvi nekaterih normativnih aktov na področju pravosodja (v nadaljevanju: izredni odlok št. 92/2018) ( 12 ) je bil med drugim spremenjen zakon št. 304/2018, in sicer tako, da je bil členu 882 dodan nov odstavek 5, ki določa, da imajo tožilci SIIJ v celotnem obdobju opravljanja nalog v tem oddelku status napotenih tožilcev. Člen 885(5) zdaj določa tudi, da razgovor kandidatov za tožilce SIIJ, ki se opravi v okviru izbirnega postopka, poteka pred izbirno komisijo, ne pa pred občno sejo CSM.

31.

Z izrednim odlokom vlade št. 7 z dne 20. februarja 2019 o nekaterih začasnih ukrepih v zvezi z natečajem za sprejem na Institutul Național al Magistraturii [(nacionalni inštitut za sodnike in tožilce, Romunija)], začetnim usposabljanjem sodnikov in tožilcev, zaključnim izpitom, ki se opravlja na nacionalnem inštitutu za sodnike in tožilce, pripravništvom in preizkusom sposobnosti sodniških in tožilskih pripravnikov ter o spremembi in dopolnitvi zakona št. 303/2004, zakona št. 304/2004 in zakona št. 317/2004 ( 13 ) se med drugim spreminja in dopolnjuje tudi zakon št. 304/2004. Členu 881 tega zakona je tako dodan nov odstavek 6, ki določa, da je treba, če se besedilo Codul de procedură penală (zakonik o kazenskem postopku) ali katerega drugega področnega zakona v zvezi s kaznivimi dejanji, za katera je pristojen SIIJ, nanaša na „hierarhično višje državno tožilstvo“, to besedno zvezo razumeti tako, da pomeni glavnega tožilca SIIJ, kar vključuje tudi odločitve, sprejete pred začetkom delovanja tega oddelka.

32.

Prav tako sta bila za odstavkom 11 člena 885 dodana nova odstavka, in sicer odstavka 111 in 112, na podlagi katerih je bil spremenjen postopek imenovanja iz te določbe. Odstavek 111 tako določa, da člani izbirne komisije, navedene v členu 885, obdržijo pravico do glasovanja na občni seji CSM. Odstavek 112 pa določa, da izbirni komisiji iz člena 883 oziroma 885 svoje naloge opravljata zakonito, kadar so navzoči najmanj trije njuni člani.

33.

Navedeni odlok spreminja tudi člen 888, ki zdaj v odstavku 1(d) določa novo pristojnost SIIJ, in sicer vlaganje in umik pravnih sredstev v zadevah, ki so v pristojnosti oddelka, in tudi v zadevah, v zvezi s katerimi tečejo postopki pred sodišči ali v katerih so bile pred začetkom delovanja tega oddelka že izdane dokončne sodne odločbe.

34.

Z izrednim odlokom vlade št. 12 z dne 5. marca 2019 o spremembi in dopolnitvi nekaterih normativnih aktov na področju pravosodja (v nadaljevanju: izredni odlok št. 12/2019) ( 14 ) je bil spremenjen zakon št. 303/2004 o statusu sodnikov in tožilcev, besedilu zakona št. 304/2004 pa sta bila dodana člena 8810 in 8811. Člen 8810 predvideva napotitev pravosodnih policistov na SIIJ, in sicer na zahtevo glavnega tožilca tega oddelka in na podlagi sklepa ministra za notranje zadeve. Takšna napotitev lahko traja največ tri leta in jo je mogoče za enako obdobje tudi podaljšati.

35.

Asociația „Forumul Judecătorilor din România“ (združenje „Forum sodnikov Romunije“, v nadaljevanju: združenje „Forum sodnikov“ ali tožeča stranka) je 27. avgusta 2018 pri pravosodni inšpekciji (v nadaljevanju: tožena stranka) vložilo zahtevo za posredovanje informacij v javnem interesu. Zahtevane informacije so se nanašale na dejavnost pravosodne inšpekcije v obdobju od leta 2014 do leta 2018. Pri tem je šlo zlasti za statistične podatke o zadevah, ki jih je obravnaval ta organ, razlogih za disciplinske ukrepe in rezultatih takšnih ukrepov, pa tudi za informacije v zvezi s sklenitvijo protokola med Serviciul Român de Informații (romunska obveščevalna služba) in pravosodno inšpekcijo ter sodelovanjem navedene službe v preiskavah.

36.

Tožeča stranka je menila, da je tožena stranka le delno odgovorila na navedeno zahtevo, zato je 24. septembra 2018 zoper toženo stranko vložila tožbo pri Tribunalul Olt (okrožno sodišče v Oltu, Romunija). Tožeča stranka je predlagala, naj se toženi stranki naloži razkritje nekaterih informacij, na katere se je nanašala predhodna zahteva z dne 27. avgusta 2018.

37.

Tožena stranka je v odgovoru na tožbo, vloženem 26. oktobra 2018, trdila, da subjektivne pravice tožeče stranke niso bile kršene in da je treba tožbo zavrniti kot neutemeljeno. Ta odgovor na tožbo je podpisal sodnik Lucian Netejoru.

38.

L. Netejoru je bil s sklepom CSM št. 702 z dne 30. junija 2015, sprejetim na občni seji, imenovan za glavnega inšpektorja pravosodne inšpekcije s triletnim mandatom (od 1. septembra 2015 do 1. septembra 2018). Ob vložitvi odgovora na tožbo v postopku v glavni stvari je L. Netejoru na podlagi izrednega odloka št. 77/2018, sprejetega 5. septembra 2018, začasno opravljal naloge glavnega inšpektorja.

39.

Tožeča stranka je v repliki uveljavljala ugovor, v okviru katerega je navedla, da za neobstoj dokazov o tem, da je podpisnik odgovora na tožbo, to je L. Netejoru, pooblaščen za zastopanje tožene stranke, obstajata dva razloga. Prvič, organ, pristojen za imenovanje glavnega inšpektorja pravosodne inšpekcije (občna seja CSM), naj ne bi izdal nobenega upravnega akta, v katerem bi bilo ugotovljeno izpolnjevanje zakonskih pogojev, potrebnih za začasno opravljanje te funkcije.

40.

Drugič, določbe izrednega odloka št. 77/2018 naj bi bile neustavne. Tožeča stranka je trdila, da je vlada s tem, da je mandat vodstva pravosodne inšpekcije podaljšala s sprejetjem izrednega odloka št. 77/2018, posegla v ustavne pristojnosti CSM. Tožeča stranka je svoj ugovor utemeljila s sklicevanjem na ugotovitve iz poročila MeSP iz leta 2018, v skladu s katerimi bi se „[t]o, da se je minister za pravosodje odločil posredovati tako, da je podaljšal mandata dotedanjega vodstva, […] lahko štelo za poseganje v pristojnosti višjega sodnega sveta“, in s trditvami, da se s izrednim odlokom št. 77/2018 krši jamstvo neodvisnosti sodstva iz člena 19(1), drugi pododstavek, PEU. Tožeča stranka je trdila, da bo, če se ugotovi, da ima Romunija na podlagi MeSP in člena 19(1), drugi pododstavek, PEU zavezujoče obveznosti in da teh obveznosti ni izpolnila, to pomenilo dokaz, da L. Netejoru nima pravice do nastopanja kot zakoniti zastopnik, kar bo privedlo do razglasitve ničnosti odgovora na tožbo, vloženega v spis (vključno s procesnimi akti, s katerimi se predstavljajo dokazi in uveljavljajo ugovori).

41.

Tožena stranka je trdila, da je sklep št. 702/2015 CSM o imenovanju L. Netejoruja za glavnega inšpektorja objavljen na spletnem mestu pravosodne inšpekcije. Tožena stranka se je poleg tega sklicevala na izredni odlok št. 77/2018. Na tej podlagi je tožena stranka predlagala, naj se ugovor tožeče stranke zavrne kot neutemeljen.

42.

V teh okoliščinah je Tribunalul Olt (okrožno sodišče v Oltu) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

43.

Tožeči stranki v tej zadevi sta združenje „Forum sodnikov“ in Asociația „Mișcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor“ (združenje „Gibanje za zaščito položaja tožilcev“). Tožeči stranki sta 13. decembra 2018 pri Curtea de Apel Pitești (pritožbeno sodišče v Piteștiju, Romunija) vložili tožbo za razglasitev ničnosti dveh sklepov CSM, sprejetih na občni seji: sklepa št. 910 z dne 19. septembra 2018 o potrditvi uredbe o imenovanju in razrešitvi tožilcev, ki opravljajo vodstvene funkcije v SIIJ, ( 15 ) in sklepa št. 911 z dne 19. septembra 2018 o potrditvi uredbe o imenovanju, nadaljnjem opravljanju funkcij in razrešitvi tožilcev, ki opravljajo izvršilne funkcije v okviru SIIJ ( 16 ).

44.

Ta sklepa sta bila sprejeta na podlagi zakona št. 207/2018. S členom 1(45) tega zakona so bili za členom 88 zakona št. 304/2004 vstavljeni členi od 881 do 889 o ustanovitvi in vzpostavitvi delovanja SIIJ. V skladu z novim členom 885(12) se „[p]ostopki za imenovanje, nadaljnje opravljanje funkcij in razrešitev z vodstvenih in izvršilnih položajev v oddelku […] podrobno določijo v uredbi, ki jo [CSM] potrdi na občni seji“. Sklepa, katerih razglasitev ničnosti se predlaga v obravnavani zadevi, sta bila odobrena na podlagi te določbe.

45.

Tožeči stranki sta zatrjevali neustavnost obeh upravnih sklepov, pri čemer sta se sklicevali na določbe romunske ustave, v skladu s katero mora ta država članica izpolniti obveznosti, ki jih ima na podlagi pogodb, katerih podpisnica je (člen 11 in člen 148(2) romunske ustave). Tožeči stranki sta prav tako trdili, da so nekatere določbe izpodbijanih normativnih aktov v nasprotju s hierarhično višjimi normativnimi akti, vključno s področnim zakonom, ustavo in PDEU. Tožeči stranki sta se sklicevali tudi na MeSP. Menili sta, da ustanovitev SIIJ neposredno posega v pristojnosti DNA, to je subjekta, ki v okviru MeSP, kot je razvidno iz poročil Komisije, dosega pomembne rezultate. Ustanovitev SIIJ naj bi pomenila, da bi se lahko že z vložitvijo izmišljenih pritožb zoper sodnika ali tožilca SIIJ v reševanje odstopilo na desetine pomembnih tekočih zadev v zvezi s korupcijo, ki jih obravnava DNA, s čimer naj bi se enostavno odpravil pomemben del dejavnosti DNA.

46.

Curtea Constituțională a României (ustavno sodišče, Romunija) je s sodbo št. 33 z dne 23. januarja 2018 določbe zakona št. 207/2018 preizkusilo v okviru a priori ocene ustavnosti. Razsodilo je, da so očitki v zvezi z učinki, ki jih ima ustanovitev SIIJ na pristojnosti DNA, neutemeljeni in da v pravu Unije ni nobenega zavezujočega akta, na katerega bi se bilo mogoče sklicevati v utemeljitev očitkov z zvezi z neustavnostjo, ki temeljijo na členu 148(2) in (4) romunske ustave.

47.

Predložitveno sodišče navaja, da sta ustanovitev SIIJ v poročilih kritizirali Skupina držav proti korupciji (v nadaljevanju: GRECO) in Evropska komisija za demokracijo skozi pravo (v nadaljevanju: Beneška komisija). Komisija naj bi se na ti poročili sklicevala v povezavi s svojimi poročili MeSP. Predložitveno sodišče navaja, da ker z MeSP in poročili, pripravljenimi v okviru tega mehanizma, za državo nastane obveznost skladnosti, taka obveznost ne velja le za zakonodajni organ države, ampak tudi za upravne organe (v obravnavni zadevi CSM, ki sprejema sekundarno izvedbeno zakonodajo) in sodišča.

48.

Predložitveno sodišče poleg tega opozarja, da je Curtea Constituționale (ustavno sodišče) v sodbi št. 104 z dne 6. marca 2018 odločilo, da Sodišče ni razlagalo pomena Odločbe MeSP, „kar zadeva vsebino, naravo in trajanje, niti ni obravnavalo vprašanja, ali ti vidiki spadajo na področje uporabe Pogodbe o pristopu“. Zato meni, da so za rešitev spora potrebna pojasnila o naravi in pravni moči teh aktov.

49.

V teh okoliščinah je Curtea de Apel Pitești (pritožbeno sodišče v Piteștiju, Romunija) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

50.

Tožeča stranka, PJ, je vložila tožbo v zvezi z davčnim sporom, ki jo je tožena stranka, ki je bila sodnik v tej zadevi, zavrnila kot neutemeljeno. Tožeča stranka je menila, da tožena stranka ni izpolnila svoje zakonske obveznosti obrazložitve odločbe v zakonskem roku 30 dni po izreku, s čimer naj bi oškodovancu preprečila uveljavljanje zakonitih pravnih sredstev. Tožeča stranka je zato pri Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București (tožilstvo pri pritožbenem sodišču v Bukarešti, Romunija) vložila kazensko ovadbo, s katero je predlagala ugotovitev kazenske odgovornosti tožene stranke zaradi kaznivega dejanja zlorabe položaja.

51.

Tožilec, ki je na Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București (tožilstvo pri pritožbenem sodišču v Bukarešti) pristojen za to zadevo, je izdal sklep o uvedbi kazenskega postopka, ki pa je bil nato ustavljen, saj se je izkazalo, da zloraba, katere je bila obtožen sodnik, ni bila storjena. Tožeča stranka je pri hierarhično nadrejenem tožilcu izpodbijala sklep o ustavitvi postopka.

52.

Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București (tožilstvo pri pritožbenem sodišču v Bukarešti) je po začetku veljavnosti zakona št. 207/2018 na podlagi člena III navedenega zakona in v skladu z novim členom 881 zakona št. 304/2004 pritožbo odstopilo v odločanje SIIJ, ker se je nanašala na sodnika oziroma tožilca. Namestnik glavnega tožilca SIIJ je pritožbo ravno tako zavrnil kot neutemeljeno. Tožeča stranka je zoper prvotni sklep tožilstva pri Curtea de Apel București (višje sodišče v Bukarešti; predložitveno sodišče), potrjen s sklepom namestnika glavnega tožilca SIIJ, vložila tožbo.

53.

Predložitveno sodišče pojasnjuje, da lahko tožbo bodisi zavrne bodisi ji ugodi. V zadnjenavedenem primeru bo njegova odločitev povzročila razveljavitev sklepov, ki sta ju izdala tožilca, in vrnitev zadeve tožilcu. V skladu s členom 21 zakona št. 304/2004 je bil hierarhično nadrejeni tožilec, ki je preveril zakonitost in utemeljenost sklepa tožilca, pristojnega za zadevo, zaposlen na SIIJ. Če bo tožbi ugodeno, bosta torej tako tožilec, pristojen za zadevo, kot tudi njegov hierarhično nadrejeni tožilec del istega specializiranega SIIJ.

54.

V teh okoliščinah predložitveno sodišče meni, da mora preučiti, ali pravo Unije nasprotuje nacionalni zakonodaji, na podlagi katere je ustanovljen SIIJ. Nacionalno sodišče opozarja, da je Komisija v poročilu MeSP iz leta 2018 priporočila, da je treba „takoj […] prekiniti izvajanje pravosodne zakonodaje in kasnejših izrednih odlokov“ in „pregledati […] pravosodno zakonodajo ob doslednem upoštevanju priporočil v okviru MeSP ter Beneške komisije in skupine GRECO“.

55.

Predložitveno sodišče navaja, da bi moralo v primeru ugotovitve, da člen 67(1) PDEU, člen 2 PEU, prvi stavek, in člen 9 PEU, prvi stavek, nasprotujejo zadevni nacionalni zakonodaji, vse procesne akte, ki jih je SIIJ sprejel v postopku v glavni stvari, razglasiti za nične. Če bo tožbi ugodeno, bo moralo predložitveno sodišče pri imenovanju pristojnega oddelka tožilstva upoštevati tudi odgovor Sodišča.

56.

V teh okoliščinah je Curtea de Apel București (pritožbeno sodišče v Bukarešti) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

57.

Tožeča stranka, S. O., je decembra 2015 in februarja 2016 vložila štiri kazenske ovadbe zaradi suma, da so štirje tožilci zlorabili položaj in da je odvetnik, član odvetniške zbornice v Brașovu, storil kaznivo dejanje trgovanja z vplivom. Tožeča stranka je v nadaljevanju vložila kazensko ovadbo zoper sodnika Judecătoria Brașov (prvostopenjsko sodišče v Brașovu, Romunija) in sodnika Tribunalul Brașov (okrožno sodišče v Brașovu, Romunija), v kateri je zatrjevala, da sta zadevna sodnika člana hudodelske združbe in da sta v različnih postopkih odločila v njegovo škodo.

58.

Oddelek za boj proti kaznivim dejanjem, povezanim s kaznivimi dejanji korupcije, pri DNA je s sklepom z dne 8. septembra 2017 izdal sklep o ustavitvi postopka.

59.

Tožeča stranka je zoper sklep z dne 8. septembra 2017 vložila pritožbo pri hierarhično višjem državnem tožilcu, to je pri glavnem tožilcu oddelka za boj proti kaznivim dejanjem, podobnim kaznivim dejanjem korupcije, ki deluje v okviru DNA. Zadnjenavedeni je s sklepom z dne 20. oktobra 2017 to pritožbo zavrnil kot neutemeljeno.

60.

Tožeča stranka je 11. septembra 2018 zoper sklep z dne 20. oktobra 2017 vložila pritožbo pri Curtea de Apel Brașov (pritožbeno sodišče v Brașovu, Romunija), ki je predložitveno sodišče.

61.

Glede na to, da je udeležba državnega tožilstva v postopku pred sodiščem obvezna, predložitveno sodišče navaja, da se je obravnave najprej udeležil tožilec DNA. Po začetku veljavnosti spremenjenega zakona št. 304/2004 in izdaji odločbe št. 3 Înalta Curte de Casație și Justiție (vrhovno kasacijsko sodišče) z dne 26. februarja 2019 pa se je obravnave namesto tožilca DNA udeležil tožilec Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Brașov (tožilstvo pri pritožbenem sodišču v Brașovu).

62.

Predložitveno sodišče pojasnjuje, da nadaljevanje postopka v glavni stvari zahteva udeležbo državnih tožilcev SIIJ. Navaja tudi, da če bi se ugotovilo, da je pritožba tožeče stranke utemeljena, bi moralo predložitveno sodišče zadevo vrniti v obravnavo SIIJ zaradi uvedbe kazenskega pregona. V teh okoliščinah predložitveno sodišče meni, da je treba ugotoviti, ali pravo Unije nasprotuje nacionalni zakonodaji, na podlagi katere je ustanovljen SIIJ, ob upoštevanju poročila MeSP Komisije iz leta 2018. Natančneje, če bi Sodišče menilo, da so poročila MeSP zavezujoča, želi nacionalno sodišče izvedeti, kakšen je obseg te obveznosti in ali zajema le zaključke takih poročil ali pa mora nacionalno sodišče upoštevati tudi ugotovitve iz navedenega poročila, vključno s tistimi, ki izhajajo iz dokumentov Beneške komisije in skupine GRECO.

63.

V teh okoliščinah je Curtea de Apel Brașov (pritožbeno sodišče v Brașovu) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

64.

Tožeče stranke v tej zadevi so združenje „Gibanje za zaščito položaja tožilcev“, združenje tožilcev in O. L., fizična oseba (v nadaljevanju: tožeče stranke).

65.

Tožeče stranke so 23. januarja 2019 pri Curtea de Apel Pitești (pritožbeno sodišče v Piteștiju) vložile tožbo za razglasitev ničnosti odredbe št. 252 z dne 23. oktobra 2018, ki jo je izdal Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României (državni tožilec tožilstva pri vrhovnem kasacijskem sodišču; v nadaljevanju: tožena stranka). ( 17 ) Navedena odredba se nanaša na organizacijo in delovanje SIIJ. Izdana je bila na podlagi zakona št. 207/2018, s katerim je bil ustanovljen SIIJ, v skladu s členom II(10) in (11) izrednega odloka št. 90/2018.

66.

Tožeče stranke so, prvič, trdile, da je ta odredba neustavna, pri čemer so se sklicevale na določbo romunske ustave, v skladu s katero mora ta država članica izpolnjevati obveznosti, ki so ji naložene s pogodbami, katerih podpisnica je (člen 11 in člen 148(2) romunske ustave). Drugič, ugovarjale so besedilu odredbe, ker naj bi bile nekatere njene določbe v nasprotju z določbami hierarhično višjih zakonodajnih aktov (zakon, ustava, PEU). Natančneje, tožeče stranke so trdile, da v odredbi niso upoštevana priporočila, ki jih je Komisija podala v poročilih, pripravljenih v okviru MeSP.

67.

V teh okoliščinah in na podlagi podobnega razlogovanja, kot ga je navedlo predložitveno sodišče v zadevi C‑127/19, je Curtea de Apel Pitești (pritožbeno sodišče v Piteștiju) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

68.

Zadeve C‑83/19, C‑127/19 in C‑195/19 so bile združene s sklepom predsednika Sodišča z dne 21. marca 2019. S tem sklepom je bil zavrnjen predlog predložitvenih sodišč v navedenih zadevah, naj se te zadeve obravnavajo po hitrem postopku na podlagi člena 105(1) Poslovnika Sodišča, vendar je bila za vse tri zadeve odobrena prednostna obravnava v skladu s členom 53(3) Poslovnika.

69.

Tožeče stranke v zadevah C‑83/19 in C‑127/19 so z dopisoma z dne 11. in 20. februarja 2019 predlagale sprejetje začasnih ukrepov na podlagi člena 279 PDEU oziroma člena 160(2) in (7) Poslovnika. Sodišče je odgovorilo, da ni pristojno za sprejetje takih ukrepov v okviru postopka predhodnega odločanja.

70.

Tribunalul Olt (okrožno sodišče v Oltu) je na podlagi odločbe Curtea de Apel Craiova (pritožbeno sodišče v Craiovi, Romunija) z dne 8. februarja 2019 postopek v glavni stvari v zadevi C‑83/19 s sklepom z dne 12. februarja 2019 odstopilo Tribunalul Mehedinţi (okrožno sodišče v Mehedinţiju, Romunija). Tribunalul Olt (okrožno sodišče v Oltu) je Sodišče kljub temu obvestilo, da vztraja pri vseh procesnih aktih, vključno s predlogom za sprejetje predhodne odločbe. Curtea de Apel Pitești (pritožbeno sodišče v Piteștiju) je na podlagi odločbe Înalta Curte de Casație și Justiție (vrhovno kasacijsko sodišče) z dne 10. junija 2020 postopek v glavni stvari v zadevi C‑127/19 odstopilo Curtea de Apel Alba Iulia (pritožbeno sodišče v Albi Iulii, Romunija). Curtea de Apel Pitești (pritožbeno sodišče v Piteștiju) je Sodišče obvestilo, da vztraja pri vseh procesnih aktih.

71.

Predložitveno sodišče je uporabo hitrega postopka predlagalo tudi v zadevi C‑355/19. Predlog je bil zavrnjen s sklepom predsednika Sodišča z dne 27. junija 2019. S sklepom predsednika Sodišča z dne 18. septembra 2019 je bila v tej zadevi in v zadevi C-291/19 odobrena prednostna obravnava.

72.

Pisna stališča v zadevah C‑83/19, C‑127/19 in C‑195/19 so predložile pravosodna inšpekcija, belgijska, nizozemska, poljska in romunska vlada ter Komisija. Švedska vlada je predložila pisna stališča v zadevah C‑83/19 in C‑127/19. CSM in združenje „Gibanje za zaščito položaja tožilcev“ sta predložila pisna stališča v zadevi C‑127/19.

73.

V zadevi C‑291/19 so pisna stališča predložile nizozemska, poljska, romunska in švedska vlada ter Komisija.

74.

V zadevi C‑355/19 so pisna stališča predložili združenje „Forum sodnikov“, generalni državni tožilec tožilstva pri vrhovnem kasacijskem tožilstvu (v nadaljevanju: generalni državni tožilec), nizozemska, poljska, romunska in švedska vlada ter Komisija.

75.

Na skupni obravnavi, ki je potekala 20. in 21. januarja 2020, so svoja stališča ustno predstavile naslednje zainteresirane stranke: združenje „Forum sodnikov“, združenje „Gibanje za zaščito položaja tožilcev“, višji sodni svet, O. L., generalni državni tožilec, belgijska, danska, nizozemska, romunska in švedska vlada ter Komisija.

76.

Zgradba teh sklepnih predlogov je taka: najprej bom preučil ugovore nedopustnosti, ki so bili v posameznih zadevah navedeni pred Sodiščem (A). V nadaljevanju bom predstavil pravni okvir Unije, ki se uporablja, in merila, na podlagi katerih je treba opraviti analizo v obravnavanih zadevah (B). Nato bom preučil sporne nacionalne določbe (C).

77.

Različne zainteresirane stranke, ki so v posameznih zadevah predložile stališča, so trdile, da Sodišče ne bi smelo odgovoriti na nekatera vprašanja oziroma na nobeno od vprašanj za predhodno odločanje iz obravnavanih zadev. Glavne „teme“, ki so jih stranke obravnavale v posameznih zadevah, je v bistvu mogoče „prerazporediti“ tako, da zajemajo ugovore v zvezi z nepristojnostjo Unije na področjih, na katera se nanašajo predlogi za sprejetje predhodne odločbe, zlasti kar zadeva (i) notranjo organizacijo zadevnih pravosodnih sistemov; (ii) nepristojnost Sodišča za razlago Odločbe MeSP; (iii) neupoštevnost odgovorov Sodišča za rešitev sporov, ki jih obravnavajo predložitvena sodišča, in (iv) dejstvo, da naj bi nekatera vprašanja za predhodno odločanje postala brezpredmetna.

78.

Vsi navedeni ugovori so bili podani kot ugovori v zvezi z dopustnostjo vprašanj za predhodno odločanje. Vendar menim, da se trditve v zvezi z (i) nepristojnostjo Unije na področju organizacije pravosodja v državah članicah in v zvezi s (ii) pravno naravo MeSP dejansko nanašajo na samo presojo pristojnosti Sodišča.

79.

Poleg tega se navedeni elementi v zvezi s pristojnostjo v veliki meri prekrivajo z vsebinsko analizo zadevnih določb. Vprašanje, ali sporne nacionalne določbe, ki urejajo organizacijo pravosodja, v obravnavanih zadevah spadajo na področje uporabe prava Unije, je neločljivo povezano z odgovori, ki jih je treba podati na vprašanja za predhodno odločanje, ki se nanašajo prav na področje uporabe, zahteve in učinke člena 2 in člena 19(1) PEU ter člena 47 Listine. ( 18 ) Kot je Sodišče v zvezi s podobnimi trditvami ugotovilo v sodbi A. K. in drugi, se ta vprašanja nanašajo na razlago spornih določb in zato na podlagi člena 267 PDEU spadajo v pristojnost Sodišča. ( 19 )

80.

Zato bom ugovora v zvezi s pristojnostjo Sodišča obravnaval v oddelku B teh sklepnih predlogov, v katerem bom predstavil določbe, ki se dejansko uporabljajo v obravnavanih zadevah in kako je treba pristopiti k njihovemu preučevanju. V tem oddelku, oddelku A teh sklepnih predlogov, pa bom obravnaval le ugovore, v zvezi s katerimi se zdi, da gre pravzaprav za ugovore nedopustnosti, ki so jih različne stranke navedle v zvezi s posameznimi vprašanji, postavljenimi v vsaki izmed obravnavanih zadev.

81.

Ugotavljam, da je romunska vlada v pisnih stališčih navedla, da so vprašanja za predhodno odločanje v vseh zadevah, ki so bile predložene Sodišču, večinoma nedopustna. ( 20 ) Vendar je na obravnavi romunska vlada precej spremenila svoje stališče, kar je, kolikor razumem, posledica dejstva, da je vmesna menjava vlade na nacionalni ravni prispevala k spremembi politike vlade. ( 21 )

82.

Vendar romunska vlada na obravnavi ni izrecno umaknila svojih pisnih stališč in trditev, ki jih je v teh stališčih navedla v zvezi z nedopustnostjo. Zato predpostavljam, da je Sodišče še vedno dolžno odgovoriti na trditve v zvezi z nedopustnostjo, ki jih je v pisnih stališčih navedla romunska vlada.

83.

V smislu splošnega uvoda k posameznih zadevam, obravnavanim v tem oddelku, je koristno spomniti, da je samo nacionalno sodišče, ki odloča o sporu in prevzame odgovornost za sodno odločitev, ki jo mora sprejeti, pristojno za presojo nujnosti predhodne odločbe in upoštevnosti vprašanj, ki jih predloži Sodišču. Sodišče mora načeloma odločiti, ali se predložena vprašanja nanašajo na razlago določb prava Unije. Za vprašanja za predhodno odločanje velja domneva upoštevnosti. Sodišče zavrne odločanje le v omejenih okoliščinah, zlasti če niso spoštovane zahteve iz člena 94 Poslovnika, ali če je očitno, da razlaga zadevnega prava Unije nima nobene zveze z dejanskim stanjem, ali če so vprašanja hipotetična. ( 22 ) Ugovore v zvezi z dopustnostjo v obravnavanih zadevah bom presojal z vidika teh načel.

84.

Zoper dopustnost te zadeve sta bila navedena dva sklopa ugovorov. Prvi se nanaša na nepotrebnost ali neupoštevnost vprašanj za postopek v glavni stvari. Drugi pa na predpostavko, da je zadeva postala brezpredmetna.

85.

Prvič, pravosodna inšpekcija trdi, da vprašanja, postavljena v zadevi C‑83/19, niso upoštevna za odločanje v postopku v glavni stvari. To trditev je v zvezi s prvim in drugim vprašanjem v pisnem stališču navedla tudi romunska vlada, ki je poleg tega izpostavila, da predložitveno sodišče ni obrazložilo, zakaj je predlog za sprejetje predhodne odločbe po njegovem mnenju potreben.

86.

Drugič, Komisija navaja, da je postopek v glavni stvari postal brezpredmeten in da vprašanja za predhodno odločanje zato niso več upoštevna. Komisija trdi, da je CSM v skladu z določbami zakona št. 317/2004 na občni seji 15. maja 2019 L. Netejoruja imenovala za glavnega inšpektorja pravosodne inšpekcije s triletnim mandatom. Komisija meni, da vprašanja za predhodno odločanje zato niso več upoštevna. Z naknadnim imenovanjem iste osebe na podlagi zakonito organiziranega natečaja naj bi bilo namreč odpravljeno vsakršno poseganje izvršilne veje oblasti v neodvisnost sodstva.

87.

Komisija v zvezi z navedbo, da naj L. Netejoru pred 15. majem 2019, torej tudi na dan, ko je v imenu pravosodne inšpekcije vložil procesne akte, ne bi bil pooblaščen za zastopanje pravosodne inšpekcije, meni, da bi bilo to pomanjkljivost mogoče odpraviti s sklicevanjem na člen 82(1) Codul de procedură civilă al României (romunski zakonik o civilnem postopku). V tej določbi je pojasnjeno, da „[k]adar sodišče ugotovi neobstoj dokazil o pooblastilu za zastopanje osebe, ki je nastopala v imenu stranke, določi kratek rok za odpravo pomanjkljivosti […]“. Vprašanja za predhodno odločanje naj bi bila zato hipotetična in naj bi jih bilo treba zavrniti kot nedopustna.

88.

Nobeden od ugovorov nedopustnosti se mi ne zdi prepričljiv.

89.

Prvič, predložitveno sodišče je pojasnilo, kakšen je pomen vprašanj za predhodno odločanje za postopek v glavni stvari. Iz predložitvene odločbe je razvidno, da se mora nacionalno sodišče v skladu z nacionalnimi procesnimi določbami najprej izreči o procesnih ugovorih, zaradi katerih lahko izvajanje dokazov ali meritorna obravnava zadeve postaneta nepotrebna. ( 23 ) V tej fazi se je postopek v glavni stvari ustavil prav zaradi takšnega procesnega ugovora, ki temelji na tem, da L. Netejoru, to je oseba, ki je kot zastopnik pravosodne inšpekcije, in sicer v vlogi njenega glavnega inšpektorja, v skladu z izrednim odlokom št. 77/2018 podpisala odgovor na tožbo, ni pooblaščen za zastopanje tega organa.

90.

Povsem jasno je, kakšen bi bil „učinek domin“, ki bi ga kakršen koli odgovor Sodišča lahko imel na postopek pred nacionalnim sodiščem. Če bi predložitveno sodišče ugodilo predhodnemu ugovoru, bi to privedlo to zavrnitve odgovora na tožbo, posledično pa tudi do zavrnitve dokazov in ugovorov, navedenih v tem procesnem aktu. Takšna odločitev bi nedvomno vplivala na odločanje o glavni tožbi v postopku pred nacionalnim sodiščem, s katero združenje „Forum sodnikov“ predlaga, naj se naloži razkritje informacij pravosodne inšpekcije.

91.

Priznam, da je vsebina vprašanj za predhodno odločanje, postavljenih v tej zadevi, dejansko nekoliko oddaljena od glavnega predmeta postopka v glavni stvari, v katerem gre še vedno za tožbo v zvezi z zahtevo po posredovanju informacij. Poleg tega se lahko zdi, da je odpiranje vsebinskega vprašanja o domnevno spornem imenovanju glavnega pravosodnega inšpektorja v okviru takšne tožbe nekoliko za lase privlečeno.

92.

Kljub temu se spor, za rešitev katerega se zahteva odgovor Sodišča, vrti okrog predhodnega vprašanja v zvezi z obstojem pooblastila za zastopanje v primeru L. Netejoruja, ki pa je bilo v sporu v glavni strani postavljeno kot stransko vprašanje. To, da se obravnavani postopek nanaša na predhodno vprašanje, ne pomeni, da je predlog za sprejetje predhodne odločbe neupošteven in da je zato nedopusten. Sodišče namreč pri presoji, ali je vprašanje za predhodno odločanje nujno za to, da bo predložitveno sodišče lahko „izreklo sodbo“ v smislu člena 267, drugi odstavek, PDEU, ta pojem razlaga široko. Med drugim zajema „celoten postopek, v katerem se izda sodba predložitvenega sodišča, da bi Sodišče lahko odločalo o razlagi vseh procesnih določb prava Unije, ki jih mora predložitveno sodišče uporabiti za izdajo sodbe“. ( 24 ) Ta razlaga je omogočila, da so se procesna vprašanja, ki se nanašajo na celoten postopek nastanka sodbe, vključno z vsemi vprašanji v zvezi s plačilom stroškov postopka ali izvajanjem dokazov, štela za dopustna. ( 25 ) Poleg tega se je v preteklosti izkazalo, da Sodišče tradicionalno zavzema precej velikodušen pristop, saj vsebinske povezanosti vprašanj, navedenih v zvezi s postopkom v glavni stvari, ne preučuje preveč natančno. ( 26 )

93.

Drugič, ugovor Komisije je prav tako treba zavrniti. Res je, da postopek predhodnega odločanja v skladu z ustaljeno sodno prakso predpostavlja, da pred nacionalnim sodiščem poteka spor. ( 27 ) To pomeni, da če je predmet spora izginil, zaradi česar so postavljena vprašanja postala hipotetična in nepovezana z dejanskim sporom, mora Sodišče odločiti, da se postopek glede predloga za sprejetje predhodne odločbe ustavi. ( 28 )

94.

V obravnavani zadevi pa noben element iz spisa, predloženega Sodišču, ne kaže na to, da bi bodisi predhodno izpodbijanje v postopku v glavni stvari bodisi sam postopek v glavni stvari postal brezpredmeten. Noben element namreč ne potrjuje, da je naknadno zakonito imenovanje L. Netejoruja na položaj glavnega inšpektorja kakor koli vplivalo na veljavnost dejanj zastopanja pred tem imenovanjem.

95.

Pomoč Komisije pri ugotavljanju, katere določbe nacionalnega prava se morebiti uporabljajo na tem področju, je sicer dragocena, vendar Sodišče ni pristojno za razlago teh določb. Poleg tega je iz predložitvene odločbe razvidno, da predložitveno sodišče meni, da se mora izreči o procesnem ugovoru, ki ga uveljavlja tožeča stranka, in da mora presoditi o zakonitosti zastopanja pravosodne inšpekcije ob vložitvi odgovora na tožbo. ( 29 ) S tega vidika, pravilnost katerega morajo preveriti nacionalna sodišča, se lahko izkaže, da dejstvo, da je bila določena oseba na isti položaj imenovana po tem datumu, ne more odpraviti predhodnega neobstoja pooblastil za zastopanje.

96.

Glede na navedeno menim, da so vprašanja za predhodno odločanje v zadevi C‑83/19 dopustna.

97.

Romunska vlada je v pisnem stališču, ki ga je predložila v zadevi C‑127/19, trdila, da prvo, drugo in tretje vprašanje, ki se nanašajo na pravno naravo in učinke Odločbe MeSP, nimajo nobene zveze s predmetom spora iz postopka v glavni stvari. Podobno je CSM, ki je sicer navedel splošen ugovor v zvezi z dopustnostjo vseh vprašanj za predhodno odločanje v zadevi C‑127/19, trdil, da se vprašanja, ki jih je postavilo predložitveno sodišče, ne nanašajo na razlago prava Unije, ampak se želi z njimi Sodišču predlagati, naj v obravnavani zadevi uporabi pravo Unije in izda svetovalno mnenje glede nacionalnih določb. CSM je na obravnavi dodal, da vprašanja niso pomembna za predmet spora iz postopka v glavni stvari, ki se nanaša na zakonitost dveh upravnih aktov, ki jih je sprejel CSM, ne pa na zakon, s katerim je bil ustanovljen SIIJ. Ker naj predložitveno sodišče ne bi bilo pristojno za presojo nacionalnega prava, ki se obravnava v postopku pred Curtea Constituțională a României (romunsko ustavno sodišče), naj bi bilo treba po njegovem mnenju vprašanja za predhodno odločanje razglasiti za nedopustna.

98.

Romunska vlada je v pisnem stališču, ki ga je predložila v zadevi C‑355/19, trdila, da predložitveno sodišče ni dokazalo, da so prvo, drugo in četrto vprašanje upoštevna za postopek v glavni stvari.

99.

Zadeva C‑127/19 se nanaša na razglasitev ničnosti sklepov št. 910 in št. 911, ki sta bila 19. septembra 2018 sprejeta na občni seji CSM. Predložitveno sodišče pojasnjuje, da sta bila navedena sklepa sprejeta zaradi uveljavitve sprememb, ki so bile uvedene na podlagi zakona št. 207/2018, in da sta ta sklepa zato namenjena olajševanju delovanja SIIJ. V tem okviru predložitveno sodišče meni, da je treba zagotoviti jasnost v zvezi z razlago MeSP, člena 2, člena 4(3) in člena 19(1) PEU, drugi pododstavek, ter člena 47 Listine, da bi bilo mogoče odločati o združljivosti navedenih določb z ustanovitvijo SIIJ na podlagi zakona št. 207/2018. Ta zakon naj bi bil namreč pravna podlaga za sklepa, za katera se v postopku v glavni stvari predlaga razglasitev ničnosti.

100.

Iz teh pojasnil je razviden obstoj jasne funkcionalne povezave med spornima sklepoma iz postopka v glavni stvari in zakonom št. 207/2018, na podlagi katerega je bil ustanovljen SIIJ. Ugotovitev, da je ustanovitev SIIJ nezdružljiva s pravom Unije, bo neizogibno vplivala na presojo upravnih aktov, ki sta predmet spora iz postopka v glavni stvari. Preprosto povedano, če se ugotovi, da pravna podlaga ni združljiva s pravom Unije, bo to veljalo tudi za vse nadaljnje akte, namenjene izvajanju te pravne podlage.

101.

To po mojem mnenju jasno kaže, da so vprašanja za predhodno odločanje iz zadeve C‑127/19 upoštevna za presojo ničnostne tožbe, ki jo predložitveno sodišče obravnava v postopku v glavni stvari. Ugovore v zvezi z dopustnostjo, navedene v tej zadevi, je zato treba zavrniti.

102.

Podobno gre tudi v zadevi C‑355/19 za razglasitev ničnosti upravnega akta, sprejetega zaradi uveljavitve sprememb, uvedenih na podlagi zakona št. 207/2018, in olajševanja delovanja SIIJ. V tem okviru predložitveno sodišče meni, da je treba zagotoviti jasnost v zvezi z razlago MeSP, člena 2, člena 4(3) in člena 19(1) PEU ter člena 47 Listine, da bi bilo mogoče odločati o združljivosti navedenih določb z ustanovitvijo SIIJ v skladu z zakonom št. 207/2018, ki je podlaga za sprejetje aktov, za katere se v postopku v glavni stvari predlaga razglasitev ničnosti.

103.

Ta vprašanja so dopustna iz istih razlogov, kot so bili že predstavljeni v zadevi C‑127/19: tudi v tej zadevi gre za logiko izvajanja prava. Če bi bila namreč pravna podlaga, to je zakon št. 207/2018, na podlagi katerega je bil ustanovljen SIIJ, razglašena za nezdružljivo s pravom Unije, bi enaka usoda doletela tudi sporen upravni akt iz postopka v glavni stvari, ki je bil sprejet zaradi izvajanja te pravne podlage.

104.

Zato so tudi prvo, drugo in četrto vprašanje v zadevi C‑355/19 dopustna.

105.

Romunska vlada je v pisnih stališčih izpodbijala dopustnost prvega vprašanja v zadevi C‑195/19 ter prvega, drugega in tretjega vprašanja v zadevi C‑291/19. Po njenem mnenju ta vprašanja, ki se nanašajo na pravno naravo Odločbe MeSP in poročil Komisije, niso upoštevna za rešitev sporov o glavni stvari v navedenih zadevah.

106.

Zadeva C‑195/19 se nanaša na postopek, ki poteka v zvezi s kazensko odgovornostjo sodnika. Predložitveno sodišče pojasnjuje, da če bo tožbi ugodeno, bosta tako tožilec, pristojen za zadevo, kot hierarhično nadrejeni tožilec, ki nadzira prvonavedenega tožilca, del istega specializiranega SIIJ. V tem okviru predložitveno sodišče meni, da mora preučiti, ali pravo Unije nasprotuje nacionalni zakonodaji, na podlagi katere je ustanovljen SIIJ. Zato se sprašuje o združljivosti te nacionalne zakonodaje z MeSP in – v okviru drugega vprašanja v zadevi C‑195/19 – tudi s členom 2 PEU. Predložitveno sodišče navaja, da bi moralo v primeru ugotovitve, da pravo Unije nasprotuje nacionalni zakonodaji o ustanovitvi SIIJ, vse procesne akte, ki jih je SIIJ sprejel v postopku v glavni stvari, razglasiti za nične. Če bo tožbi ugodeno, bo moralo predložitveno sodišče ob imenovanju pristojnega oddelka tožilstva upoštevati tudi odgovor Sodišča.

107.

Ti razlogi jasno kažejo, da sta prvo in drugo vprašanje za predhodno odločanje v zadevi C‑195/19, v delu, v katerem se drugo vprašanje nanaša na člen 2 PEU, upoštevni za postopek v glavni stvari.

108.

V zvezi z dopustnostjo prvega, drugega in tretjega vprašanja v zadevi C‑291/19 pa je predložitveno sodišče upoštevnost vprašanj za predhodno odločanje v tej zadevi utemeljilo s tem, da nadaljevanje postopka v glavni stvari zahteva udeležbo državnih tožilcev SIIJ. Zato naj bi bilo treba nujno ugotoviti, ali pravo Unije nasprotuje nacionalni zakonodaji o ustanovitvi SIIJ. Če bo predložitveno sodišče ugotovilo, da je pritožba pritožnika utemeljena, bi moralo zadevo vrniti v obravnavo SIIJ zaradi uvedbe kazenskega pregona.

109.

Ob upoštevanju teh pojasnil in iz istih razlogov, ki sem jih navedel v zvezi s prvim in deloma drugim vprašanjem v zadevi C‑195/19, menim, da so tudi prvo, drugo in tretje vprašanje v zadevi C‑291/19 dopustna.

110.

Vendar se strinjam z romunsko vlado, da je treba drugo vprašanje v zadevi C‑195/19, v delu, v katerem se nanaša na člen 9 PEU in člen 67(1) PDEU, ter tretje vprašanje v tej zadevi razglasiti za nedopustni. Romunska vlada je v zvezi s tretjim vprašanjem v zadevi C‑195/19 trdila, da je vprašanje glede tega, ali načelo primarnosti nasprotuje nacionalni ureditvi, ki Curtea Constituțională (ustavno sodišče) omogoča, da posega v navedeno načelo z odločbami, zoper katere ni nobenega pravnega sredstva, „teoretično in splošno“ ter da kot tako nima nobene zveze s predmetom spora iz postopka v glavni stvari.

111.

V predložitveni odločbi v zvezi z drugim vprašanjem v zadevi C‑195/19 ni nobenega pojasnila, iz katerega bi bilo razvidno, kako bi bila lahko člen 9 PEU (ki določa načelo enakosti državljanov Unije) in člen 67(1) PDEU (v katerem je navedeno, da Unija vzpostavi območje svobode, varnosti in pravice) konkretno upoštevna za obravnavano zadevo. To vprašanje v delu, v katerem se sklicuje na navedeni določbi, ne izpolnjuje zahtev iz člena 94 Poslovnika Sodišča. V skladu z ustaljeno sodno prakso je namreč nujno, da nacionalno sodišče vsaj minimalno pojasni razloge, iz katerih je izbralo določbe prava Unije, katerih razlago zahteva, in zvezo, ki jo je ugotovilo med temi določbami in nacionalno zakonodajo, ki se uporablja v sporu pred njim. ( 30 )

112.

Enak spodrsljaj se je po mojem mnenju pripetil tudi v zvezi s tretjim vprašanjem v zadevi C‑195/19, obenem pa to vprašanje vsebuje še eno napako. Prvič, kot je pravilno poudarila romunska vlada, tudi to vprašanje ne izpolnjuje zahtev iz člena 94 Poslovnika Sodišča. S tem vprašanjem se v bistvu sprašuje, ali načelo primarnosti nasprotuje nacionalni ureditvi, ki Curtea Constituțională (ustavno sodišče) dejansko omogoča, da navedeno načelo krši z odločbami, zoper katere ni nobenega pravnega sredstva. Vendar v predložitveni odločbi ni nikjer navedeno, za katere določbe gre in zakaj naj bi bile sporne. Predložitveno sodišče v njej zgolj povzema nekatere dele sodb Curtea Constituțională (ustavno sodišče), v katerih se je to v več zadevah opredelilo do MeSP, pri čemer pa ne poda nikakršnega okvira ali pojasnila glede tega, ali se navedene sodbe nanašajo na katero od določb nacionalnega prava, povezanih s postopkom v glavni stvari.

113.

Drugič, to vprašanje, kot je zastavljeno, vsebuje tudi (precej neprizanesljivo) posredno oceno sodne prakse Curtea Constituțională (ustavno sodišče) in Sodišče poziva, naj pritrdi določeni razlagi te sodne prakse, ki se je oblikovala v več nepovezanih postopkih, v zvezi s katerimi je zagotovljeno le malo (premišljeno izbranih) informacij, ter tako postavi pod vprašaj institucionalno pristojnost višjega nacionalnega sodišča. Vendar to nikakor ni vloga Sodišča v postopku predhodnega odločanja. ( 31 )

114.

Zato menim, da drugo vprašanje za predhodno odločanje v zadevi C‑195/19 v delu, v katerem se nanaša na člen 9 PEU in člen 67(1) PDEU, ter tretje vprašanje za predhodno odločanje v isti zadevi nista dopustni.

115.

Menim, da je treba drugo vprašanje za predhodno odločanje v zadevi C‑195/19 v delu, v katerem se nanaša na člen 9 PEU in člen 67(1) PDEU, ter tretje vprašanje za predhodno odločanje v tej zadevi razglasiti za nedopustni. Preostala vprašanja za predhodno odločanje, ki so bila postavljena v petih obravnavanih zadevah, so po mojem mnenju dopustna.

116.

Vendar bom zaradi jasnosti vsa vprašanja za predhodno odločanje, ki so bila postavljena v obravnavanih zadevah, združil v tematska vprašanja v zvezi s pravom, ki se uporablja, in ki bodo, ko bo nanje enkrat podan odgovor, zagotovila okvir za oba vsebinska elementa, ki sta predmet obravnavanih zadev.

117.

Prvič, predložitvena sodišča so vprašanja za predhodno odločanje v obravnavanih zadevah postavila v zvezi z več akti prava Unije. Na eni strani so vprašanja, ki se nanašajo na naravo, pravno veljavnost in učinke MeSP ( 32 ) ter na to, ali sporni nacionalni predpisi spadajo na področje uporabe tega mehanizma. ( 33 ) Na drugi strani pa so vprašanja, s katerimi se sprašuje po razlagi člena 47 Listine in člena 19(1), drugi pododstavek, PEU ter člena 2 in člena 4(3) PEU. ( 34 )

118.

Drugič, vprašanja, ki se nanašajo na primeren zakonodajni okvir za analizo, so postavljena zato, da bi se pridobila razlaga prava Unije, ki bo nacionalnim sodiščem omogočila presojo združljivosti spornih nacionalnih določb, ki urejajo začasno imenovanje vodstva pravosodne inšpekcije ( 35 ) in ustanovitev SIIJ, ( 36 ) z zadevnimi pravili Unije.

119.

Zato bom v preostalih delih teh sklepnih predlogov najprej preučil upoštevne določbe prava Unije (Odločba MeSP, člen 47 Listine ter člena 2 in člena 19(1) PEU) in merila, ki jih te določajo v zvezi z obravnavanimi zadevami (B). Nato bom zahteve, ki izhajajo iz teh določb, uporabil v okviru spornih nacionalnih določb, da bi predložitvenim sodiščem zagotovil pomoč pri reševanju vsebinskih vprašanj v okviru sporov, ki jih obravnavajo (C).

120.

V več predložitvenih odločbah, obravnavanih v teh sklepnih predlogih, so bila postavljena številna vprašanja glede narave, pravne veljavnosti ter učinkov Odločbe MeSP in poročil, sprejetih na podlagi te odločbe.

121.

Prvič, ali so Odločba MeSP in poročila Komisije, sprejeta na njeni podlagi, akti institucij Unije v smislu člena 267 PDEU in ali jih Sodišče lahko razlaga? ( 37 ) Drugič, ali vsebina, narava in trajanje MeSP spadajo na področje uporabe Pogodbe o pristopu? ( 38 ) Tretjič, predložitvena sodišča želijo izvedeti, ali so zahteve, ki izhajajo iz MeSP ( 39 ) in poročil Komisije, pripravljenih v okviru MeSP, zavezujoče. ( 40 ) Četrtič, sprašujejo tudi, ali je treba člen 2 PEU v povezavi s členom 4(3) PEU razlagati tako, da iz obveznosti države članice, da spoštuje načela pravne države, izhaja tudi obveznost, da mora Romunija spoštovati zahteve iz poročil MeSP, ( 41 ) ter ali ta obveznost velja tudi za začasno imenovanje vodstva pravosodne inšpekcije ( 42 ) in ustanovitev SIIJ. ( 43 )

122.

Ta vprašanja bom obravnaval v tem vrstnem redu: prvič, najprej bom potrdil, da so Odločba MeSP in poročila, ki jih je na njeni podlagi sprejela Komisija, dejansko akti Unije (a). Drugič, preučil bom, ali je Pogodba o pristopu ustrezna pravna podlaga za sprejetje Odločbe MeSP (b). Tretjič, v nadaljevanju bom obravnaval vprašanje pravne veljavnosti ter učinkov MeSP in poročil Komisije, sprejetih v okviru MeSP (c). Četrtič, ta oddelek bom končal s preučitvijo, ali sporni nacionalni ukrepi iz obravnavanih zadev spadajo na področje uporabe MeSP (d).

123.

Vse zainteresirane stranke, ki so v zvezi s tem vidikom predložile stališča, ( 44 ) razen CSM, se strinjajo, da je treba na to vprašanje odgovoriti pritrdilno. CSM je v pisnem stališču trdil, da je Odločba MeSP instrument sodelovanja, ki ga je sprejela Komisija, ne pa zakonodajni akt, za presojo katerega bi bilo v skladu s členom 267 PDEU lahko pristojno Sodišče. Vendar je CSM na obravnavi navedel, da je Odločba MeSP zavezujoč akt, čeprav priporočila, ki jih vsebuje, niso zavezujoča.

124.

Po mojem mnenju ni nobenega dvoma, da so tako Odločba MeSP kot tudi poročila, sprejeta na njeni podlagi, akti prava Unije ne glede na vprašanje njihove morebitne zavezujoče narave in da je Sodišče na podlagi člena 267 PDEU pristojno za razlago teh aktov v okviru postopka predhodnega odločanja.

125.

Prvič, Odločba MeSP je sklep v smislu člena 288, četrti odstavek, PDEU. Komisija jo je sprejela na podlagi členov 37 in 38 Akta o pristopu. Zato ne razumem, zakaj ne bi bila „akt institucij“ v smislu člena 267 PDEU.

126.

Drugič, enako velja tudi za poročila, ki jih je Komisija sprejela na podlagi Odločbe MeSP. Tudi če vprašanje njihove (ne)zavezujoče narave zaenkrat pustimo ob strani, v tem primeru prav tako velja, da je Sodišče v skladu s členom 267 PDEU pristojno za predhodno odločanje o vprašanjih glede veljavnosti in razlage vseh aktov institucij brez kakršne koli izjeme. ( 45 ) Pristojnost Sodišča tako ni omejena na akte, ki imajo pravno zavezujoče učinke, ( 46 ) kot je Sodišče potrdilo ob različnih priložnostih, v katerih je v postopku predhodnega odločanja podalo razlago priporočil ali drugih netipičnih aktov mehkega prava. ( 47 )

127.

Posledično je treba na prvo vprašanje v zadevah C‑83/19, C‑127/19, C‑291/19 in C‑355/19 odgovoriti, da so Odločba MeSP ter poročila, ki jih je na njeni podlagi pripravila Komisija, akti, ki jih je sprejela institucija Unije v smislu člena 267 PDEU, in da so zato v skladu z navedeno določbo lahko predmet razlage Sodišča.

128.

Več vprašanj za predhodno odločanje se nanaša na to, ali „vsebina, narava in trajanje“ MeSP spadajo „na področje uporabe Pogodbe o pristopu“. ( 48 ) Po mojem mnenju je namen teh vprašanj razjasniti, ali bi bila lahko Odločba MeSP glede na njeno zdajšnjo naravo, obseg in obliko veljavno sprejeta na podlagi Pogodbe o pristopu. Vprašanje razlage, postavljeno na ta način, se tako precej približa nepriznanemu izpodbijanju veljavnosti akta prava Unije. ( 49 )

129.

Glede na trditve, navedene v tem postopku, ne vidim nobenega razloga, zakaj zdaj veljavne Odločbe MeSP ne bi bilo mogoče sprejeti na podlagi Pogodbe o pristopu in Akta o pristopu Romunije in Bolgarije. To velja v zvezi z njeno formalno pravno podlago (1), vsebino in cilji (2) ter trajanjem (3).

130.

Odločba MeSP je bila, kar zadeva njeno formalno pravno podlago, sprejeta kot zaščitni ukrep na podlagi členov 37 in 38 Akta o pristopu. Institucije Unije so na podlagi člena 4(3) Pogodbe o pristopu pooblaščene, da pred pristopom zadevnih držav članic sprejmejo ukrepe, ki so med drugim določeni v členih 37 in 38 Akta o pristopu. V skladu s temi določbami, imenovanimi „zaščitne klavzule“, začnejo ti ukrepi veljati le pod pogojem in z dnem začetka veljavnosti Pogodbe o pristopu. Člen 2(2) Pogodbe o pristopu določa, da so določbe tega akta sestavni del navedene pogodbe.

131.

Z vidika vsebine ukrepov, ki jih je mogoče sprejeti na podlagi členov 37 in 38 Akta o pristopu, je Komisija v skladu z navedenima določbama pooblaščena, da na prošnjo oziroma zaprosilo države članice ali na lastno pobudo sprejme „ustrezne ukrepe“, in sicer v dveh položajih.

132.

Prvič, člen 37, to je „zaščitna klavzula v zvezi z notranjim trgom“, se lahko uporabi, če Romunija ne izpolni zavez, ki jih je prevzela v okviru pristopnih pogajanj, in s tem povzroči hujšo nepravilnost v delovanju notranjega trga ali grozečo nevarnost take nepravilnosti. Drugič, člen 38 se lahko uporabi, če obstajajo hujše pomanjkljivosti ali nevarnost takih pomanjkljivosti pri prenosu, stanju izvajanja ali uporabi instrumentov sodelovanja in sklepov o vzajemnem priznavanju, povezanih z območjem svobode, varnosti in pravice. ( 50 )

133.

Po preučitvi ciljev in vsebine Odločbe MeSP se izkaže, da jo je mogoče zlahka uvrstiti v vrsto ukrepov, ki jih predvidevata člena 37 in 38 Akta o pristopu.

134.

V zvezi s cilji Odločbe MeSP je v uvodni izjavi 4 navedeno, da je uporaba zaščitnih ukrepov iz členov 37 in 38 Akta o pristopu upravičena zaradi nekaterih pomanjkljivosti. Iz te uvodne izjave je razvidno, da je Komisija ob upoštevanju prizadevanj za dokončanje priprav Romunije na članstvo v Uniji v svojem poročilu z dne 26. septembra 2006 ( 51 ) opredelila „preostala odprta vprašanja“, zlasti na področju odgovornosti in učinkovitosti pravosodnega sistema in organov kazenskega pregona. Ocenjeno je bilo, da je potreben dodaten napredek, da se zagotovi njihova sposobnost „izvajanja in uporabe ukrepov, sprejetih za vzpostavitev notranjega trga ter območja svobode, varnosti in pravice“. Komisija je po tem, ko je v uvodni izjavi 5 opozorila, da se ukrepi iz členov 37 in 38 Akta o pristopu lahko sprejmejo v primeru „neposredne nevarnosti“, menila, da taka nevarnost obstaja. V uvodni izjavi 6 je tako pojasnjeno, da „preostala odprta vprašanja“, ki se nanašajo na odgovornost in učinkovitost pravosodnega sistema in sistema kazenskega pregona, upravičujejo vzpostavitev MeSP zaradi ocenjevanja napredka Romunije pri izpolnjevanju posebej določenih meril na področjih reforme pravosodja in boja proti korupciji.

135.

Razlog za vzpostavitev MeSP tako temelji na obstoju neposredne nevarnosti za delovanje notranjega trga ter območja svobode, varnosti in pravice zaradi pomanjkljivosti, ki so bile v Romuniji ugotovljene v zvezi s pravosodnim sistemom in bojem proti korupciji. Zdi se, da je ta cilj povsem skladen z besedilom členov 37 in 38 Akta o pristopu.

136.

Drugič, z vidika vsebine ukrepov, ki jih je mogoče sprejeti na podlagi navedenih določb, pa je tako iz besedila člena 37 kot tudi člena 38 Akta o pristopu razvidno, da je izraz „ukrepi“ zastavljen dovolj široko, da zajema tudi akte, kakršen je Odločba MeSP. Nobena od navedenih določb namreč ne vsebuje izčrpnega seznama različnih vrst ukrepov, ki jih je mogoče sprejeti na njuni podlagi. Edini ukrep, ki je v besedilu izrecno naveden, je začasna odložitev vzajemnega priznavanja iz člena 38 Akta o pristopu. V členih 37 in 38 so torej določene le negativne omejitve, ki jih morajo ti ukrepi izpolnjevati – ukrepi morajo spoštovati načelo sorazmernosti in ne smejo biti diskriminatorni.

137.

Če se lahko tako člen 37 kot tudi člen 38 Akta o pristopu zakonito uporabi za to, da se (na koncu) začasno odloži vzajemno priznavanje ali izvajanje nekaterih elementov notranjega trga, in če nobeden izmed navedenih členov ne vsebuje izčrpnega seznama različnih ukrepov, ki se lahko sprejmejo na njuni podlagi, potem ne obstaja le en sam ukrep, ampak cela vrsta ukrepov. Povedano drugače, če je mogoča začasna odložitev, potem mora biti zaradi spoštovanja sorazmernosti, ki je izrecno navedena v tej določbi, a fortiori mogoče preprosto predvideti veliko blažji in v tem smislu veliko bolj sorazmeren ukrep mehanizma za sodelovanje in preverjanje. To, da je mogoče za izvajanje členov 37 in 38 sprejeti dodatne in bolj omejevalne ukrepe, nikakor ne spremeni dejstva, da se lahko že na podlagi navedenih določb in v skladu z načelom sorazmernosti sprejmejo milejši ukrepi, kakršen je MeSP.

138.

Člena 37 in 38 Akta o pristopu vsebujeta enake časovne omejitve. Prvič, oba določata, da se lahko ukrepi načeloma sprejmejo do konca obdobja, ki lahko traja največ tri leta po pristopu. Vendar ravno tako določata, (i) da se je na zaščitne klavzule mogoče na podlagi ugotovitev spremljanja sklicevati tudi pred pristopom in da sprejeti ukrepi začnejo veljati z dnem pristopa, razen če ne predvidevajo kasnejšega datuma, ter (ii) da se lahko ukrepi uporabljajo tudi po izteku obdobja treh let, dokler te pomanjkljivosti niso odpravljene. Čeprav je ukrepe mogoče ohraniti za nedoločen čas, pa je tako v členu 37 kot tudi v členu 38 Akta o pristopu izrecno navedeno, (iii) da se ukrepi ohranijo le toliko časa, kolikor je to nujno potrebno, in so v vsakem primeru ukinjeni, ko je ustrezna zaveza izpolnjena.

139.

V okviru tega postopka tudi v tem primeru ni bil naveden noben element, ki bi kazal na to, da Odločba MeSP ne izpolnjuje teh zahtev. Prvič, sprejeta je bila nekaj dni pred pristopom, in sicer 13. decembra 2006, na podlagi ugotovitev iz poročila z dne 26. septembra 2006, kot je navedeno v uvodni izjavi 4 Odločbe MeSP (i). Drugič, ukrepi so se na podlagi ugotovitve, da pomanjkljivosti, ki so bile razlog za sprejetje Odločbe MeSP, niso bile odpravljene, uporabljali dlje kot tri leta po pristopu (ii). Tretjič, v uvodni izjavi 9 je navedeno, da je treba odločbo razveljaviti, ko bodo v zadovoljivi meri izpolnjena vsa merila. V zvezi s tem velja opozoriti, da je bila ukinitev MeSP predvidena v poročilu iz leta 2017 in da do nje ni prišlo le zaradi negativnih ugotovitev, predstavljenih v poročilu z dne 13. novembra 2018, na katere se nanašajo obravnavane zadeve (iii).

140.

Menim, da se mora analiza tega tematskega sklopa na tem mestu končati. Seveda ostaja še temeljno, bolj poglobljeno vprašanje sorazmernosti, ki se občasno izkristalizira v okviru trditev v zvezi s tem, v kolikšni meri je sistem, ki naj bi se po pristopu uporabljal zgolj začasno, primerno in/ali potrebno ohranjati tudi trinajst in več let po pristopu. Vendar nam v to osje gnezdo v okviru tega postopka sploh ni treba drezati, saj nobena izmed strank ni navedla, da vsebinski pogoji za neprekinjeno uporabo Odločbe MeSP, ki so bili obravnavani v prejšnjih dveh točkah, ne bi bili več izpolnjeni.

141.

Preučitev prvega dela drugega vprašanja, postavljenega v zadevah C‑83/19, C‑127/19 in C‑355/19, ni razkrila nobenega elementa, ki bi lahko vzbudil dvom o tem, da je bila Odločba MeSP v sedanji obliki veljavno sprejeta na podlagi Pogodbe o pristopu.

142.

Predložitvena sodišča so v obravnavanih zadevah postavila še eno vprašanje, in sicer ali so Odločba MeSP (1) in poročila, ki jih je Komisija sprejela na podlagi te odločbe (2), za Romunijo zavezujoča.

143.

Belgijska in nizozemska vlada sta trdili, da je Odločba MeSP zavezujoča glede vseh elementov. Podobno so švedska vlada v svojem pisnem stališču ter združenje „Forum sodnikov“ in generalni državni tožilec na obravnavi trdili, da so Odločba MeSP in merila iz Priloge k tej odločbi za Romunijo zavezujoča.

144.

Romunska vlada je v pisnem stališču trdila, da je edina obveznost, ki jo ima Romunija na podlagi Odločbe MeSP, ta, da Komisiji redno poroča o svojem napredku pri izpolnjevanju meril iz Priloge k tej odločbi. Romunska vlada je na obravnavi spremenila svoje stališče in navedla, da se z merili iz Priloge k Odločbi MeSP konkretizirajo pogoji iz Pogodbe o pristopu, in sicer v skladu z vrednotami in načeli iz členov 2 in 19 PEU.

145.

Odločba MeSP je sklep v smislu člena 288, četrti odstavek, PDEU. V skladu s to določbo so sklepi za naslovnike v celoti zavezujoči. Člen 4 Odločbe MeSP določa, da so njeni naslovniki države članice. Romunija ob sprejetju te odločbe sicer res še ni bila članica, vendar zavezujoča narava aktov Unije, sprejetih pred pristopom, v tem konkretnem okviru izhaja (tudi) iz člena 2 Akta o pristopu, ki določa: „Z dnem pristopa so določbe izvirnih pogodb in aktov, ki so jih institucije in Evropska centralna banka sprejele pred pristopom, za Bolgarijo in Romunijo zavezujoče in se v njiju uporabljajo pod pogoji, ki jih določajo omenjene pogodbe in ta akt.“

146.

Odločba MeSP je torej očitno zavezujoča. Pravo vprašanje pa je, katere obveznosti so Romuniji naložene z Odločbo MeSP.

147.

Nedvoumno določena pravna obveznost, ki jo ima Romunija, izhaja iz člena 1 Odločbe MeSP, ki določa: „Romunija vsako leto do 31. marca […] Komisiji predloži poročilo o svojem napredku pri izpolnjevanju posameznih meril iz Priloge.“ Gre torej za obveznost predložitve poročil.

148.

Vendar se obveznosti, ki jih ima Romunija na podlagi člena 1 Odločbe MeSP, s pošiljanjem letnih poročil do določenega roka nikakor ne končajo. Obveznost, naložena s členom 1, se namreč ne nanaša zgolj na predložitev poročila, ampak na predložitev poročila o napredku pri izpolnjevanju meril iz Priloge k Odločbi MeSP. V členu 1 Odločbe MeSP je torej ravno tako določena obveznost uresničevanja ciljev, ki izhajajo iz meril, navedenih v Prilogi k tej odločbi. Obenem je v drugem odstavku člena 1, ki Komisiji omogoča, da zagotovi tehnično pomoč na podlagi različnih dejavnosti ali zbere in izmenja podatke o merilih ter v ta namen organizira strokovne misije v Romunijo, navedeno, da romunski organi v tem okviru zagotovijo potrebno podporo.

149.

Zato predložitev poročila o napredku zahteva, da potekajo nekatera prizadevanja za premik v določeni smeri. Logiki te določbe bi le stežka zadostili z vsakoletnimi rutinskimi poročili o bolj ali manj nespremenjenem stanju. Zato jezikovnemu argumentu, ki izhaja iz Priloge k Odločbi MeSP, v takšnem okviru ne gre pripisovati prevelike teže. V nekaterih jezikovnih različicah se namreč besedilo Priloge precej nejasno sklicuje na merila, ki jih mora obravnavati Romunija. ( 52 ) Po drugi strani pa številne druge jezikovne različice vsebujejo besedilo, ki jasno kaže na obveznost izpolnitve teh meril. ( 53 )

150.

Poleg tega je zavezujoča narava obveznosti glede postopnega izpolnjevanja meril, navedenih v Prilogi k Odločbi MeSP, jasno razvidna iz umeščenosti Odločbe MeSP v okvir obveznosti, ki izhajajo iz Pogodbe o pristopu. S sprejetjem Odločbe MeSP je bil namreč pristop mogoč kljub nespremenjenim resnim pomislekom v zvezi z glavnimi pomanjkljivostmi na področju reforme pravosodja in boja proti korupciji v Romuniji. Zato ni presenetljivo, da se Romuniji z Odločbo MeSP nalaga konkretna obveznost glede uresničevanja ciljev, določenih v merilih iz Priloge k tej Odločbi. Odločba MeSP še zdaleč ni bila zasnovana zgolj kot priporočilo, ampak je bila na podlagi členov 37 in 38 Akta o pristopu sprejeta kot zaščitni ukrep, ki je bil bistvenega pomena za omogočanje pristopa do 1. januarja 2007.

151.

Merila MeSP so na splošno povezana z zahtevo po spoštovanju pravne države iz člena 2 PEU, na katero se besedilo člena 49 PEU sklicuje v smislu predpogoja za pristop, in to zahtevo podrobno opredeljujejo. Člen 49 PEU določa, da lahko za članstvo v Uniji zaprosijo le države, ki spoštujejo vrednote iz člena 2 PEU in si prizadevajo za njihovo spodbujanje. V besedilu uvodnih izjav Odločbe MeSP sta izpostavljeni poglavitna vloga, ki jo ima pravna država za Unijo, zlasti za območje svobode, varnosti in pravice, ter posredna potreba po tem, da v vseh državah članicah obstaja nepristranski, neodvisen in učinkovit pravosodni ter upravni sistem, ustrezno pripravljen za boj proti korupciji. ( 54 )

152.

V tem okviru je MeSP odigral ključno vlogo v procesu pristopa. Pomisleki glede pravosodnega sistema in boja proti korupciji so v okviru pristopnih pogajanj še vedno obstajali in so bili izrecno navedeni v Prilogi IX k Aktu o pristopu v sklopu posebnih zavez in zahtev, ki jih je Romunija prevzela oziroma sprejela ob zaključku pogajanj o pristopu 14. decembra 2004. ( 55 ) V skladu s členom 39(2) Akta o pristopu bi lahko Svet zaradi neizpolnjevanja teh zavez za eno leto odložil datum pristopa. Kot je poudarila belgijska vlada, merila odražajo zaveze, ki jih je Romunija prevzela v pristopnih poganjanjih, kot ponazarja Priloga IX k Aktu o pristopu. Zato je mogoče šteti, kot je na obravnavi navedla danska vlada, da je bil MeSP bistven pogoj v okviru podpisa Pogodbe o pristopu s strani vseh držav članic ob upoštevanju, da pomembne pomanjkljivosti še vedno niso bile odpravljene. Te pomanjkljivosti so bile, kot je navedeno v zadnjem poročilu Komisije pred pristopom Romunije, osnova za sprejetje Odločbe MeSP.

153.

V takšnem zgodovinskem in zakonodajnem okviru bi razlaga Odločbe MeSP, v skladu s katero merila iz Priloge za Romunijo ne bi bila zavezujoča, pomenila, da celoten MeSP Romuniji daje prosto pot za nespoštovanje poglavitnih zahtev pristopa.

154.

Dodaten element, ki poudarja zavezujočo naravo obveznosti uresničevanja ciljev, določenih v merilih MeSP, se, kot je poudarila švedska vlada, nanaša na pomembne pravne posledice, povezane z neizpolnjevanjem te obveznosti. Kot je navedeno v uvodni izjavi 7 Odločbe MeSP, lahko Komisija, če merila ne bi bila izpolnjena, uporabi dodatne in zaščitne ukrepe na podlagi členov 37 in 38 Akta o pristopu, ki vključujejo začasno ukinitev vzajemnega priznavanja. Poleg tega konkretne pravne posledice hipotetične kršitve, ki lahko nastanejo zaradi posebne ureditve MeSP, same po sebi ne preprečujejo uporabe rednih sredstev za izvršitev obveznosti v okviru postopka zaradi neizpolnitve obveznosti, če obveznosti, ki jih ima Romunija na podlagi Odločbe MeSP, ne bi bile izpolnjene. ( 56 )

155.

Skratka, menim, da je Odločba MeSP glede na svojo vsebino in temelj zavezujoč zakonodajni akt Unije, čeprav se njeno besedilo sklicuje na referenčna merila. V obdobju pred pristopom je uporaba meril lahko del politične pogojenosti, namenjene merjenju napredka, doseženega na poti k pristopu. Po pristopu pa ta merila postanejo pravna pravila, predpisana v pravno zavezujočem instrumentu, to je v odločbi oziroma sklepu, v katerem so določene specifične obveznosti in pravne posledice, ki lahko nastanejo zaradi kršitve teh obveznosti. Posledice neizpolnjevanja obveznosti ne zajemajo zgolj možnosti ugotavljanja in sankcioniranja morebitne kršitve z rednimi pravnimi sredstvi, ki jih zagotavlja pravo Unije, ampak lahko povzročijo tudi nastanek pomembnih učinkov za udeležbo Romunije na notranjem trgu ter za območje svobode, varnosti in pravice.

156.

Kar pa zadeva vsebino teh obveznosti, je jasno, da poleg obveznosti predložitve poročila obstaja tudi obveznost, v skladu s katero si je treba v največji možni meri prizadevati za izpolnjevanje meril iz Priloge k Odločbi MeSP.

157.

Predložitvena sodišča so prav tako vprašala, ali so poročila, ki jih je Komisija sprejela na podlagi Odločbe MeSP, ter priporočila, ki sta jih izdala Beneška komisija in skupina GRECO, pravno zavezujoča.

158.

Združenje „Forum sodnikov“ in O. L. sta na obravnavi trdila, da imajo priporočila iz poročil Komisije, ki jih je treba obravnavati skupaj z Odločbo MeSP, pravno zavezujoče učinke. Podobno je tudi romunska vlada na obravnavi navedla, da priporočil, ki jih vsebujejo ta poročila, kljub njihovi naravi sui generis in dejstvu, da niso pravno zavezujoča, ni mogoče spregledati, ampak jih je treba ob upoštevanju obveznosti lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PEU spoštovati in da postanejo celo zavezujoča, če Romunija sprejme zakonodajne ali upravne ukrepe na področjih, na katera se nanašajo merila iz Priloge k Odločbi MeSP.

159.

Komisija in generalni državni tožilec pa sta trdila, da poročila Komisije, sprejeta v okviru MeSP, glede na svojo pravno naravo niso priporočila v smislu člena 288(5) in člena 292 PDEU, ampak pravni akt sui generis, sprejet na podlagi Odločbe MeSP.

160.

Na podlagi teh stališč se zdi, da so priporočila, ki jih vsebujejo poročila MeSP, glede na posebno vlogo, ki jo imajo v sistemu, vzpostavljenem z Odločbo MeSP, veliko več od „tradicionalnih“ priporočil. Kot sta navedli nizozemska in švedska vlada, so poročila MeSP instrumenti za ocenjevanje. Ta poročila se sprejmejo na podlagi člena 2 Odločbe MeSP in so, kot je poudarila Komisija, naslovljena na Parlament in Svet. V skladu s to določbo bo Komisija „Evropskemu parlamentu in Svetu sporočila svoje pripombe in ugotovitve o poročilu, ki ga je predložila Romunija“. Poročila torej zagotavljajo metodološki okvir za ocenjevanje napredka. Z ukrepi, navedenimi v priporočilih, ki jih vsebujejo ta poročila, se merila konkretizirajo tako, da je mogoče oceniti napredek Romunije, ki na koncu privede do popolne odprave MeSP.

161.

Pravni učinki, ki jih imajo ta poročila v razmerju do Romunije, torej nastanejo na podlagi obveznosti, ki izhajajo iz načela lojalnega sodelovanja, določenega v členu 4(3) PEU. Poročila so namreč podlaga za oceno, ali Romunija izpolnjuje svoje obveznosti v zvezi z merili MeSP. Vsebujejo konkretna priporočila, ki Romunijo usmerjajo v njenih prizadevanjih. Kot poudarja Komisija, so priporočila namenjena zagotavljanju podpore Romuniji pri uresničevanju ciljev Odločbe MeSP. Glede na to, da se z merili konkretizirajo pogoji iz Pogodbe o pristopu in da je bila Odločba MeSP sprejeta na podlagi Akta o pristopu, ima Romunija okrepljeno obveznost sodelovanja na podlagi MeSP. Lojalno sodelovanje tako ni omejeno zgolj na predložitev poročil o napredku, ampak zajema predvsem obveznost, v skladu s katero je treba pri sprejemanju zakonodajnih ali upravnih ukrepov na področjih, na katera se nanašajo merila iz Odločbe MeSP, upoštevati zadevna priporočila.

162.

Zato lahko Romunija, kot trdi belgijska vlada, zaradi izpolnjevanja meril iz Odločbe MeSP sprejme bodisi priporočene ukrepe bodisi druge ukrepe, ki so primerni za doseganje teh ciljev. V vsakem primeru pa mora ta država članica glede na zahteve člena 4(3) PEU upoštevati poročila Komisije. Obveznost lojalnega sodelovanja obsega tudi obveznost sodelovanja s Komisijo v okviru MeSP in izogibanje vsem ukrepom, ki bi lahko ogrozili doseganje ciljev, določenih v referenčnih merilih.

163.

Menim, da primerjava pravnih učinkov poročil MeSP na eni in priporočil iz člena 288 PDEU na drugi strani ter razprava o tem, katera so bolj sui generis, morda nista najbolj koristni. ( 57 ) Zato bom v nadaljevanju raje predstavil, kakšno vlogo bi poročila MeSP po mojem mnenju morala imeti.

164.

Prvič, strinjam se s splošnim pristopom belgijske, danske in švedske vlade. Tudi sam menim, da poročila, ki jih je izdala Komisija, glede na svojo konkretno vsebino niso zavezujoča. Romunija bi jih morala prebrati in preučiti ter v tem smislu upoštevati v svojih prizadevanjih za doseganje ciljev, določenih v merilih MeSP. Vendar to ne pomeni, da je treba vsa oziroma posamezna konkretna priporočila, ki jih ta poročila vsebujejo, obvezno spoštovati. Obstaja torej dolžnost upoštevanja, ne pa tudi obveznost dobesednega kopiranja.

165.

Drugič, to seveda zajema tudi možnost nespoštovanja. Podobno kot ostale države članice ima Romunija še vedno pravico, da svoje nacionalne institucije in postopke oblikuje tako, kot meni, da je ustrezno. Vendar mora biti Romunija pri zasnovi drugačnih modelov in postopkov sposobna dokazati, kako ti modeli prispevajo k izpolnjevanju meril iz Priloge k Odločbi MeSP, ali vsaj predložiti verjetno hipotezo v zvezi s tem.

166.

Tretjič, izvršitve konkretnih priporočil, ki jih poročila MeSP vsebujejo, drugače kot vsega, kar je bilo že navedeno v zvezi z Odločbo MeSP, ( 58 ) ni mogoče zahtevati, kot če bi bila samostojne pravne obveznosti. Iz tega logično izhaja, da uporabe in izvrševanja poročil MeSP samih po sebi glede na to, da ne vsebujejo zavezujočih pravnih obveznosti, ni mogoče zahtevati ne pred sodiščem Unije ne pred nacionalnimi sodišči.

167.

Vendar to ni ovira, zaradi katere teh poročil, podobno kot velja za kakršne koli druge vrste virov, ne bi bilo mogoče upoštevati in se nanje opreti, če se zdi, da bi lahko prispevala k razlagi ukrepov Unije ali nacionalnih ukrepov. Do tega lahko pride povsem naravno, podobno kot v primeru katerega koli drugega vira, ki je zgolj prepričljiv (ne pa zavezujoč) in ki lahko obsega vse od zapisnikov zasedanj Evropskega sveta ali del Immanuela Kanta do – v govorno spretnejših, da ne rečem jezičnih, pravnih kulturah – navajanja znamenitih citatov iz del Terryja Pratchetta ali Alice v čudežni deželi.

168.

Vendar velja v okviru obravnavanih vprašanj za predhodno odločanje poudariti, da se nacionalna sodišča zaradi dejstva, da poročila MeSP niso pravno zavezujoča, pri neuporabi določb nacionalne zakonodaje, za katere menijo, da so v nasprotju s priporočili, navedenimi v teh poročilih, z vidika prava Unije ne morejo opreti na ta priporočila.

169.

Nazadnje naj v zvezi s sorodno temo spomnim, da se drugo vprašanje za predhodno odločanje v zadevi C‑291/19 nanaša na to, ali mora Romunija sprejeti zakonodajne spremembe, ki bi bile skladne s priporočili Beneške komisije in skupine GRECO.

170.

Poročila Beneške komisije in skupine GRECO so v poročilih MeSP, ki jih pripravlja Komisija, pogosto navedena. V tem okviru so ta poročila z vidika prava Unije koristen vir informacij in zagotavljajo prepričljive napotke v zvezi z upoštevnimi standardi za ocenjevanje skladnosti z merili MeSP. Oba mednarodna organa pripravljata merodajna poročila na področjih, ki so tesno povezana z merili, povezanimi z učinkovitostjo pravosodnega sistema in bojem proti korupciji.

171.

Vendar glede na vse, kar je bilo pravkar navedeno v zvezi z neobstojem zavezujočih pravnih učinkov poročil MeSP kot takih, poročila, ki jih izdajo drugi mednarodni organi, ne morejo postati obvezujoča zgolj na podlagi dejstva, da se besedilo poročil MeSP sklicuje na zadevna poročila teh mednarodnih organov. V njih navedene ugotovitve lahko, kolikor jih v zvezi s konkretnimi vidiki v svojih poročilih povzema Komisija, povzročijo zgolj nastanek istovrstnih obveznosti, povezanih z lojalnim sodelovanjem, kot izhajajo iz priporočil, ki jih vsebujejo poročila MeSP kot taka. ( 59 )

172.

Vendar je vse, kar sem pravkar navedel, odgovor, ki temelji na pravu Unije. To pa niti ne preprečuje niti ne omejuje možnosti, da takšna poročila na podlagi nacionalnega (ustavnega) prava v okviru izpolnjevanja mednarodnopravnih obveznosti, ki jih države članice neodvisno prevzamejo, pridobijo drugačen status.

173.

Za konec je treba, kot sem v točki 117 teh sklepnih predlogov že nakazal, podati še pojasnilo v zvezi z zadnjim vprašanjem, ki se nanaša na vlogo Odločbe MeSP v obravnavanih zadevah: ali sporni nacionalni ukrepi iz obravnavanih zadev spadajo na področje uporabe tega instrumenta prava Unije?

174.

Komisija je, ko ji je bilo na obravnavi v zvezi s tem postavljeno vprašanje, potrdila, da vse spremembe pravosodne zakonodaje, ki so v obravnavanih zadevah sporne, po njenem mnenju spadajo na področje uporabe Odločbe MeSP.

175.

S tem se strinjam.

176.

Za presojo, ali so sporni nacionalni ukrepi iz obravnavanih zadev zajeti z MeSP, so upoštevna prvo, tretje in četrto merilo iz Priloge k Odločbi MeSP: (1) „zagotoviti bolj transparenten in učinkovit pravosodni postopek predvsem tako, da se okrepi usposobljenost in odgovornost vrhovnega sodniškega sveta; […]“, (3) „utrjevati že dosežen napredek, nadaljevati z vodenjem strokovnih, nestrankarskih preiskav suma korupcije na visoki ravni“ ter (4) „sprejeti nadaljnje ukrepe za preprečevanje in boj proti korupciji, zlasti v lokalni upravi“.

177.

Besedilo prvega merila je še posebej splošno. V besedno zvezo „zagotoviti bolj transparenten in učinkovit pravosodni postopek“ je namreč mogoče uvrstiti tako rekoč vsa vprašanja, povezana z institucionalno zasnovo pravosodja. Vendar izjemen obseg tega merila nikakor ni presenetljiv, če ga obravnavamo ob upoštevanju posebnega položaja države članice, v kateri se MeSP uporablja. ( 60 )

178.

V tem okviru in zlasti ob upoštevanju prvega merila skorajda ni mogoče dvomiti, da sporne določbe iz obravnavanih zadev, ki se nanašajo na imenovanje oseb na vodstvene položaje v pravosodni inšpekciji, ter določbe v zvezi z ustanovitvijo in delovanjem SIIJ spadajo na področje uporabe Odločbe MeSP. Te določbe so bile uvedene s spremembo nekaterih poglavitnih institucionalnih vidikov v aktih „pravosodne zakonodaje“, ki skupaj tvorijo osrednji zakonodajni okvir, ki določa organizacijo pravosodnega sistema v Romuniji.

179.

Prvič, pravosodna inšpekcija je organ s pravno osebnostjo, ki deluje v okviru CSM, odgovornost in preglednost tega organa pa sta v prvem merilu izrecno določena kot cilj, ki ga je treba doseči. Drugič, pravosodna inšpekcija ima ključno vlogo v disciplinskih postopkih v pravosodju, kar je neposredno povezano s ciljem krepitve odgovornosti in posledično tudi učinkovitosti pravosodnega sistema. Tretjič, sedanja institucionalna ureditev pravosodne inšpekcije je tesno povezana s priporočili, podanimi v okviru MeSP. Kot je razvidno iz spisa, predloženega Sodišču, so bili prav podatki, predstavljeni v poročilih MeSP iz leta 2010 in 2011, ( 61 ) podlaga za to, da je bila pravosodna inšpekcija leta 2012 reorganizirana in nato v okviru CSM vzpostavljena kot ločen organ, ki ima pravno osebnost in je funkcionalno neodvisen, vodita pa jo glavni inšpektor in namestnik glavnega inšpektorja, ki sta izbrana na natečaju. ( 62 )

180.

Iz podobnih razlogov menim, da se prvo merilo iz Priloge k Odločbi MeSP nanaša tudi na ustanovitev SIIJ. Ustanovitev SIIJ vpliva na sistem kazenske odgovornosti sodnikov, ki skupaj z disciplinskimi postopki v zvezi s sodniki ni le neločljivo povezana z odgovornostjo sodnikov in tožilcev, ampak se najverjetneje nanaša tudi na učinkovitost sodnega postopka.

181.

Poleg tega je ustanovitev SIIJ povezana tudi s tretjim in četrtim merilom iz Priloge k Odločbi MeSP, v skladu s katerima se Romunija strinja, da bo nadaljevala z vodenjem preiskav suma korupcije na visoki ravni, utrjevala že doseženi napredek ter sprejela nadaljnje ukrepe za preprečevanje in boj proti korupciji. Eden od glavnih pomislekov, ki izhaja iz predložitvenih odločb v zadevah C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19 in C‑355/09, je namreč povezan prav s tem, da ustanovitev SIIJ s strukturnega vidika znatno vpliva na pristojnosti oddelka državnega tožilstva za boj proti korupciji, to je DNA. V zvezi s tem je bila konsolidacija DNA, kot je na obravnavi potrdila romunska vlada, ena izmed zahtev MeSP in tretjega merila.

182.

Skratka, nobenega dvoma ni, da obe vsebinski vprašanji, postavljeni v okviru obravnavanih predlogov za sprejetje predhodne odločbe, spadata na področje uporabe Odločbe MeSP. To dejstvo je že samo po sebi razlog, zaradi katerega se v obravnavanih zadevah uporablja pravo Unije, s čimer nastopi pristojnost Sodišča. Vendar so se predložitvena sodišča sklicevala tudi na številne druge določbe prava Unije, ki bi jih bilo mogoče uporabiti v obravnavanih zadevah, čemur se bom posvetil v nadaljevanju.

183.

Več vprašanj, postavljenih v petih predložitvenih odločbah, ki so predmet teh sklepnih predlogov, ima enako strukturo: najprej se želi z njimi dobiti pojasnilo glede narave in pravnih učinkov Odločbe MeSP in poročil, sprejetih v okviru te odločbe, nato pa se z njimi sprašuje po združljivosti nacionalnih določb z različnimi določbami prava Unije. V večini vprašanj za predhodno odločanje so členi 2, 4(3) in 19(1) PEU opredeljeni kot upoštevne določbe prava Unije, ( 63 ) le nekaj vprašanj pa vsebuje tudi sklicevanje na člen 47 Listine. ( 64 ) Ta vprašanja odražajo negotovost glede različnih področij uporabe in povezanosti členov 2 in 19(1), drugi pododstavek, PEU na eni ter člena 47 Listine na drugi strani.

184.

Zainteresirane stranke, ki so predložile stališča, so izrazile različna mnenja glede tega, katere upoštevne določbe prava Unije bi bilo treba uporabiti kot referenčno točko. Razhajanje mnenj se večinoma nanaša na možnost uporabe člena 47 Listine. Vse zainteresirane stranke z izjemo Poljske se strinjajo, da se člen 19(1), drugi pododstavek, PEU uporablja.

185.

V nadaljevanju bom pojasnil, zakaj menim, da je sprejetje Odločbe MeSP povzročilo, da se uporablja Listina, vključno s členom 47, s čimer se je ponudila tudi možnost uporabe člena 47, drugi odstavek, Listine kot glavne referenčne točke (a). Vendar ni mogoče zanikati, da način, na katerega je Sodišče doslej razlagalo in uporabljalo člen 19(1) PEU, pomeni, da bi se ta določba lahko uporabljala tudi v obravnavanih zadevah (b). Toda v zaključku bom previdno opozoril, zakaj to, da celotna presoja obravnavanih zadev temelji izključno na členu 19(1) PEU, ni nujno najboljši pristop (c).

186.

Zainteresirane stranke so predložile različna stališča v zvezi z morebitno uporabo Listine in njenega člena 47. Poljska vlada in CSM sta v bistvu trdila, da se obravnavane zadeve nanašajo na vprašanja, povezana z notranjo organizacijo pravosodnega sistema, ki je v izključni domeni držav članic in glede katerega Unija nima nikakršnih pristojnosti. ( 65 ) Zato naj se člen 47 Listine ob upoštevanju člena 51(1) in (2) Listine ter člena 6(1) PEU ne bi uporabljal.

187.

Komisija je v zvezi s petim vprašanjem v zadevi C‑291/19 opozorila, čeprav pri tem ni podala nobenih izrecnih ugovorov v zvezi s pristojnostjo Sodišča, da bi se člen 47 Listine lahko uporabljal le, če bi se postopek v glavni stvari nanašal na izvajanje prava Unije. Tako bi na primer bilo, če bi postopek v glavni stvari zadeval kazniva dejanja, ki so bila harmonizirana v skladu z ukrepi, sprejetimi na podlagi člena 83(1) in (2) PDEU, ali če bi spadal na področje uporabe člena 325 PDEU.

188.

Združenje „Forum sodnikov“ ter belgijska in švedska vlada po drugi strani podpirajo stališče, da Odločba MeSP povzroči uporabo Listine.

189.

Strinjam se z zadnjenavedenim stališčem.

190.

Menim, da se je Listina začela uporabljati v trenutku, ko so bili sporni nacionalni ukrepi iz zadev, predloženih Sodišču, zajeti s področjem uporabe Odločbe MeSP in Akta o pristopu. Zato sprejetje takšnih nacionalnih ukrepov, ki se, kot sem ugotovil v točki 178 teh sklepnih predlogov, nanašajo na nekatere poglavitne institucionalne vidike osrednjega zakonodajnega okvira, ki določa organizacijo pravosodnega sistema v Romuniji, pomeni primer „izvajanja“ prava Unije v smislu člena 51(1) Listine.

191.

Kot je na obravnavi poudarila belgijska vlada, ima Romunija sicer precej široko diskrecijsko pravico glede izpolnjevanja obveznosti, ki jih ima v okviru MeSP, vendar to ne vpliva na uporabo Listine. V skladu z ustaljeno sodno prakso velja, da področje uporabe Listine, kot je opredeljeno v členu 51(1), zajema tudi položaje, v katerih akt prava Unije državam članicam priznava diskrecijsko pravico, ki je sestavni del ureditve, vzpostavljene s tem aktom Unije. ( 66 ) MeSP, ki temelji na spremljanju meril, katerih izpolnjevanje je pravno zavezujoče, je torej po svoji naravi primer takšne „omejene diskrecijske pravice“. V novejši sodni praksi je bila naložitev specifične obveznosti, ki izhaja iz prava Unije, dejansko izpostavljena kot eden od pomembnejših elementov, ki privedejo do uporabe Listine. ( 67 ) Kljub temu so takšne obveznosti pogosto opredeljene na splošno in precej nejasno. ( 68 )

192.

Vendar obravnavane zadeve in uporaba Listine v okviru teh zadev temeljijo na nekoliko drugačni logiki. Ta je precej dobro ponazorjena v sodbi Sodišča Florescu. Sodišče je v navedeni zadevi ugotovilo, da sprejetje nacionalnih pravil v okviru izpolnjevanja pogojev, ki so bili široko opredeljeni v memorandumu o soglasju v zvezi z dodelitvijo finančne pomoči Unije državi članici, spada na področje uporabe prava Unije za namene uporabe Listine. ( 69 )

193.

Z vidika konkretne opredelitve zavez (kot je zmanjšanje sredstev za plače v javnem sektorju ali reforma pokojninskega sistema, namenjena dolgoročnemu izboljšanju javnih financ, ki so bile ključne pri odločanju o uporabi Listine v zadevi Florescu) ( 70 ) namreč ni bistvene razlike med memorandumom o soglasju v zadevi Florescu in merili, ki jih vsebuje Odločba MeSP.

194.

Zato država članica pri sprejemanju ukrepov, ki so tesno povezani z izpolnjevanjem meril iz Priloge k tej odločbi, „izvaja“ pravo Unije v smislu člena 51(1) Listine. To, da so obveznosti, ki jih določa Odločba MeSP, splošne, je logična posledica narave, ciljev in vsebine tega pravnega akta kot takega. Če naj bi bila Listina „senca“ prava Unije, ( 71 ) mora nujno odsevati velikost in obliko zgradbe, ki to senco ustvarja.

195.

Nizozemska vlada kljub temu trdi, da tudi če bi se Listina v skladu s členom 51(1) lahko na splošno uporabljala, pa to ne velja za člen 47 Listine, ker je to določbo mogoče uporabiti le, če obstaja materialna pravica, ki je predmet sodnega postopka. Ta pogoj naj v obravnavanih zadevah ne bi bil izpolnjen.

196.

Menim, da ta trditev temelji na dejstvu, da člen 47, prvi odstavek, Listine določa, da se „pravic[a] do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem“ uporablja za „vsak[ogar], ki so mu kršene pravice in svoboščine, zagotovljene s pravom Unije“. Kot sem namreč nakazal v sklepnih predlogih v zadevi El Hassani, morata biti za uporabo člena 47, prvi odstavek, Listine za posameznega prosilca izpolnjena dva kumulativna pogoja. Prvič, zadevni položaj mora spadati na področje uporabe prava Unije, da bi se Listina kot celota uporabljala v skladu s členom 51(1), in, drugič, prosilec mora imeti konkretno „pravico ali svoboščino“, zagotovljeno s pravom Unije, ki lahko sproži uporabo konkretne določbe člena 47, prvi odstavek. ( 72 )

197.

Zato se lahko le strinjam z nizozemsko vlado, da mora določen posameznik, če se namerava zaradi uveljavitve procesne pravice, ki jo zagotavlja člen 47 Listine, sklicevati na to določbo, imeti dejansko „pravico ali svoboščino“, zagotovljeno s pravom Unije, ki jo želi uveljavljati pred sodiščem. Težko si predstavljam, kako bi se lahko neobstoječa individualna pravica uveljavljala s sklicevanjem na člen 47 Listine.

198.

Vendar je narava obravnavanih zadev glede na njihovo strukturo precej drugačna. Listina se ne navaja kot vir individualnih pravic konkretnih strank v sporu. Nanjo je napoteno kot na objektivno merilo za nadzor ustavnosti, kar zadeva dopustni nabor normativnih rešitev, ki jih država članica sprejme v okviru izvajanja obveznosti, ki jih ima na podlagi prava Unije in ki izhajajo iz Odločbe MeSP in Akta o pristopu.

199.

Sporne nacionalne določbe so vstopile na področje uporabe prava Unije zato, ker so povezane, prvič, z izvajanjem Odločbe MeSP in, drugič, Akta o pristopu na nacionalni ravni. ( 73 ) Listina se torej uporablja, pri tem pa kot senca spremlja in nadzira izvrševanje nacionalnih prerogativ javne oblasti, ki se izvajajo tudi v imenu izpolnjevanja obveznosti zadevne države članice. To seveda ne pomeni, da bi bila lahko bodisi Odločba MeSP bodisi Akt o pristopu, tudi če bi se zaradi njiju uporabljala Listina v smislu člena 51(1), podlaga za nastanek dejanske „pravice ali svoboščine“ zasebnih strank.

200.

Vendar je mogoče v tem prostoru, ki je nastal s sprejetjem Odločbe MeSP in Akta o pristopu, Listino, vključno z njenim členom 47, zagotovo uporabiti kot objektivno in splošno merilo za oceno ustavnosti na ravni Unije. Vloga temeljnih pravic kot objektivnih parametrov nadzora, ki se v več nacionalnih pravnih redih uporabljajo pri abstraktni oceni ustavnosti, obstaja tudi v pravu Unije. Ne le, da lahko pravo Unije služi kot merilo, na katero se je mogoče sklicevati v nacionalnih postopkih, ki se nanašajo na abstrakten preizkus nacionalnih zakonskih določb, ( 74 ) ampak se lahko pravice, določene v Listini, ki ima v skladu s členom 6(1) TEU enako pravno veljavnost kot Pogodbi, ravno tako uporabljajo kot parametri za izvajanje nadzora nad akti in določbami prava Unije, ( 75 ) ko gre za oceno ravnanja držav članic na področjih, ki jih ureja pravo Unije. ( 76 )

201.

Skratka, obstajata vsaj dve vrsti zadev, v katerih se je mogoče sklicevati na določbe Listine. V prvi skupini so zadeve, v katerih gre za klasično uveljavljanje konkretne temeljne pravice točno določenega posameznika, ki poteka od spodaj navzgor in na neki ravni ustreza temu, čemur običajno rečemo konkretna ocena ustavnosti. Ali je v okoliščinah konkretne zadeve prišlo do kršitve pravice osebe X? V drugo skupino pa spada abstraktna presoja, ki poteka od zgoraj navzdol, saj gre za analizo združljivosti določenih zakonodajnih rešitev, ki večinoma niso povezane s posamezno zadevo. Ali je določena zakonodajna rešitev združljiva s to ali ono temeljno pravico? V tem primeru gre za abstraktno oceno ustavnosti.

202.

V obravnavanih zadevah se dejansko zahteva abstraktna ocena ustavnosti na ravni Unije, v okviru katere se presoja skladnost dveh nacionalnih zakonodajnih rešitev z načeli neodvisnosti sodstva, kot izhajajo zlasti iz pravice do nepristranskega sodišča, določene v členu 47, drugi odstavek, Listine. Glede na to, da gre za uporabo prava Unije ter da sta Odločba MeSP in Akt o pristopu povzročila uporabo Listine v skladu z njenim členom 51(1), saj vse obravnavane nacionalne rešitve očitno spadajo na področje uporabe zadnjenavedenih aktov, je jasno, da Listina zagotavlja merilo za takšno oceno. To ni nujno posledica kakršnih koli individualnih pravic konkretnih oseb, ampak tega, da Listina sledi nacionalnim zakonodajnim odločitvam, ki se sprejemajo v okviru izvajanja prava Unije.

203.

Če Sodišče ne bi sledilo mojemu pristopu in bi odločilo, da člena 47 Listine v obravnavanih zadevah ni mogoče uporabiti, pa je glede na novejšo sodno prakso v vsakem primeru mogoče uporabiti člen 19(1), drugi pododstavek, PEU, ki ga bom obravnaval v nadaljevanju.

204.

Poljska vlada je v zvezi s členom 19(1), drugi pododstavek, PEU vztrajala, da so obravnavane zadeve drugače kot sodba Sodišča Associação Sindical dos Juízes Portugueses, ( 77 ) v kateri je nacionalno sodišče odločalo o ničnostni tožbi, ki so jo vložili posamezniki, ki so zatrjevali, da se z nekaterimi nacionalnimi določbami krši načelo neodvisnosti sodstva, povsem nacionalne narave. Podobno je trdila tudi v zvezi s členom 2 PEU, pri čemer je opozorila, da splošna načela, ki izhajajo iz te določbe, veljajo le, kadar se uporablja pravo Unije.

205.

Trditev poljske vlade ni mogoče sprejeti.

206.

Člen 19(1), drugi pododstavek, PEU državam članicam nalaga, da vzpostavijo pravna sredstva, potrebna za zagotovitev učinkovitega sodnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo Unije. Sodišče je pojasnilo, da se ta določba uporablja ne glede na to, ali države članice izvajajo pravo Unije v smislu člena 51(1) Listine. ( 78 ) Posledično se člen 19(1), drugi pododstavek, PEU uporablja, kadar lahko nacionalni organ kot sodišče odloča o vprašanjih, ki se nanašajo na uporabo ali razlago prava Unije in torej na področja, ki jih ureja to pravo. ( 79 )

207.

Ker bi bilo precej težko najti nacionalno sodišče, ki že po definiciji sploh ne bi moglo odločati o vprašanjih, povezanih s pravom Unije, ( 80 ) je očitno, da gre pri členu 19(1), drugi pododstavek, PEU za določbo, ki je tako z institucionalnega (ker zadeva vsa sodišča ali celo organe, ki morebiti uporabljajo pravo Unije) kot tudi z vsebinskega vidika neomejena.

208.

Kar zadeva vsebinski obseg, so na področje uporabe člena 19(1), drugi pododstavek, PEU vsaj ob upoštevanju obstoječe sodne prakse vključena vsa nacionalna pravila in prakse, ki bi lahko negativno vplivali na obveznost držav članic, da zagotovijo učinkovita pravna sredstva, vključno z neodvisnostjo in nepristranskostjo sodnih sistemov. Poleg tega je očitno, da področje uporabe člena 19(1), drugi pododstavek, PEU ne vsebuje nikakršnih notranjih, kvantitativnih omejitev. V njem torej ni predvideno nobeno pravilo de minimis. Zato tudi ne določa nobenih izključitev, ki bi temeljile bodisi na področju urejanja bodisi na resnosti kršitve. Področje uporabe člena 19(1) PEU lahko potencialno zajema prav vsa vprašanja ne glede na njihovo zanemarljivost, ki se nanašajo na organizacijo, postopke ali prakse nacionalnega pravosodnega sistema. ( 81 )

209.

Trenutno je edini omejitveni pogoj povezan z dopustnostjo: obstajati mora funkcionalna povezava. Vprašanja za predhodno odločanje morajo biti nujna za to, da se predložitvenemu sodišču omogoči izreči sodbo v konkretni zadevi. ( 82 )„[M]ed […] sporom in določbami prava Unije, katerih razlaga se zahteva, [mora torej] obstajati takšna povezava, da je ta razlaga objektivno potrebna za odločitev, ki jo mora sprejeti predložitveno sodišče.“ ( 83 )

210.

Kot je bilo v teh sklepnih predlogih že navedeno v zvezi z dopustnostjo, ( 84 ) je rešitev sporov v postopkih v glavni stvari v obravnavanih zadevah vsebinsko povezana s členom 19(1), drugi pododstavek, PEU, na katerega se nanašajo posamezna vprašanja za predhodno odločanje. ( 85 )

211.

Zato v zvezi s področjem uporabe člena 19(1), drugi pododstavek, PEU menim, da obravnavane zadeve uspešno prestanejo tako preizkus dopustnosti kot tudi (neobstoječi) preizkus pristojnosti Sodišča na podlagi člena 19(1), drugi pododstavek, PEU. Vse zadeve se nanašajo na različne elemente romunskega pravosodnega sistema, ki se splošno uporabljajo in ki najverjetneje pomenijo tveganja za neodvisnost sodstva kot celote, zaradi česar vplivajo na sodišča, ki morajo odločati o področjih, ki jih ureja pravo Unije. Predlogi za sprejetje predhodne odločbe so bili vloženi v okviru sporov, pri katerih je odgovor Sodišča na podlagi člena 19(1), drugi pododstavek, PEU dejansko objektivno potreben, da bi nacionalno sodišče lahko sprejelo odločitev.

212.

Ne glede na navedeno pa v okoliščinah obravnavanih zadev Sodišču svetujem, naj se ne opira izključno na člen 19(1) PEU. Dejansko obstajajo tehtni argumenti v prid temu, da bi bilo obravnavane zadeve bolje presojati na podlagi Odločbe MeSP in Akta o pristopu, ki ju je treba obravnavati v povezavi z Listino, pri čemer bi člen 19(1) PEU zgolj ostal nekje na obrobju oziroma bi se uporabil po potrebi.

213.

Z vidika veljavnih standardov se morda ta razprava v zadevah, ki se nanašajo na „strukturne“ elemente, ki vplivajo na neodvisnost sodstva, zdi nekoliko teoretična. Kot pa sem pravkar navedel, tovrstne strukturne zadeve v vsakem primeru spadajo na področje uporabe člena 19(1), drugi pododstavek, PEU, če izpolnjujejo pogoj dopustnosti in če izkažejo obstoj povezave. Zahteva po neodvisnosti sodišč in nepristranskosti sodnikov je navsezadnje bistven element načela učinkovitega sodnega varstva, ki je določeno tako v členu 19(1), drugi pododstavek, PEU kot tudi v členu 47 Listine. Poleg tega je iz novejše sodne prakse razvidno, da vsebina člena 19(1), drugi pododstavek, PEU sovpada z jamstvi, ki se zahtevajo na podlagi člena 47, drugi odstavek, Listine, vsaj glede izrecno elementov neodvisnosti in nepristranskosti sodstva. ( 86 ) To načelo pa je bistveno za varstvo vseh pravic, zagotovljenih s pravom Unije, in varovanje vrednot iz člena 2 PEU, zlasti pravne države. ( 87 )

214.

Vseeno pa obstajajo elementi okvira obravnavanih zadev in praktične posledice izključnega sklicevanja na člen 19(1) PEU, ki jih velja izpostaviti.

215.

Prvič in najpomembneje, države članice, za katere se uporablja MeSP, so v posebnem položaju, za katerega je značilno, da so te države podvržene precej daljnosežnemu in podrobnemu pravnemu okviru, zlasti v zvezi z njihovimi zavezami glede učinkovite organizacije pravosodja in boja proti korupciji. Ta poseben položaj pomeni, da tako v primarnem kot tudi v sekundarnem pravu obstajajo številne pravne podlage, ki jih je treba upoštevati pri preučevanju vseh različnih vidikov strukture njihovega pravosodja, če je mogoče šteti, da so neposredno povezani z merili in pogoji, določenimi v Odločbi MeSP ter Aktu o pristopu.

216.

Drugič, podobno velja v zvezi z Listino, ki je v primerjavi s členom 19(1) PEU veliko bolj dovršen in podroben instrument. Člen 47, drugi odstavek, Listine ima robustno vsebino, ki se izrecno sklicuje na neodvisnost sodišč. To normativno vsebino dodatno podkrepi še obvezna navezava na varstvo, ki ga zagotavlja Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisana 4. novembra 1950 v Rimu (v nadaljevanju: EKČP), saj je treba, kot določa člen 52(3) Listine, na podlagi člena 47 Listine zagotoviti raven varstva, s katero ni kršena raven varstva, zagotovljena v členih 6 in 13 te konvencije. ( 88 ) Poleg tega je bila odločilna vloga, ki jo ima člen 47 Listine v zvezi z zahtevo po neodvisnosti sodstva, potrjena v novejši sodni praksi, v skladu s katero se normativna vsebina člena 19(1), drugi pododstavek, PEU določi glede na navedeno določbo. Poleg tega je bilo v zvezi s pravnimi učinki člena 47 Listine v sodni praksi potrjeno, da ima ta člen neposredni pravni učinek. ( 89 )

217.

Zato menim, da je vztrajanje pri tem, da je člen 19(1), drugi pododstavek, PEU glavno ali celo edino merilo za analizo, ki bo na koncu spet privedla do uporabe standardov iz člena 47, drugi odstavek, Listine v zadevi, v kateri se ta določba v vsakem primeru uporablja sama po sebi, nepotrebna izguba časa.

218.

Res je, da je Sodišče na podlagi uporabe člena 19(1) PEU ugotovilo, da preučevanje člena 47 Listine zaradi spoštovanja ekonomičnosti postopka ni potrebno. ( 90 ) To je po mojem mnenju precej razumljivo, ko gre za zadeve, ki se nanašajo na prečne, horizontalne ukrepe, ki bodo že po definiciji vplivali na vsakršno delovanje nacionalnega sodstva v okviru prava Unije. ( 91 )

219.

Vendar se zdi, da je preučevanje člena 47 Listine v okviru obravnavanih zadev, drugače od položaja v zadevi Associação Sindical dos Juízes Portugueses, neizogibno. Obravnavane zadeve na eni strani vključujejo vprašanje glede konkretnega vidika člena 47 Listine, kot je pravica do poštenega sojenja z odločanjem o zadevi v razumnem roku. ( 92 ) Zaradi tega je presoja morebitne uporabe člena 47 Listine v obravnavanih zadevah v vsakem primeru neizbežna. Na drugi strani pa analiza, ki se v okviru vprašanj za predhodno odločanje zahteva v zvezi z naravo, področjem uporabe in pravnimi učinki MeSP v razmerju do spornih nacionalnih določb, že sama po sebi zagotavlja trdno podlago za ugotovitev, da se Listina v obravnavanih zadevah uporablja. ( 93 )

220.

Iz teh razlogov v okviru obravnavanih zadev ekonomičnost postopka prej govori v prid pristopu, da mora analiza temeljiti na konkretnejšem in trdnejšem pravnem okviru, to je na Odločbi MeSP in členu 47 Listine. Kot je bilo namreč ponazorjeno v novejši sodni praksi, je člen 47 Listine upoštevno merilo v zadevah, v katerih je nedvoumna ugotovitev glede uporabe Listine neizbežna, zaradi česar ločena preučitev na podlagi člena 2 in člena 19(1), drugi pododstavek, PEU, ni nujna. ( 94 )

221.

Tretjič in zadnjič, poleg dvojnega argumenta v zvezi z lex specialis, zaradi katerega je sklicevanje (izključno) na veliko splošnejše in osnovnejše elemente nepotrebno, je treba obravnavati še splošno vprašanje, in sicer ali je pot, ki se zdi najlažja, tudi najbolj varna, zlasti če ta pot, ki se zdi najlažja, ni najbolje označena.

222.

Obseg člena 19(1), drugi pododstavek, PEU, ki je trenutno očitno neomejen, ni le prednost te določbe, ampak tudi njena glavna slabost. Ali bo Sodišče v prihodnje pripravljeno nadzirati katera koli vprašanja ali elemente, s katerimi ga bodo seznanjala nacionalna sodišča, ki bodo zatrjevala, da bi bil lahko ta ali oni element nacionalne strukture pravosodja ali sodnega postopka vsaj po njihovem subjektivnem mnenju problematičen z vidika stopnje neodvisnosti sodstva, ki se jim zdi primerna? Nabor tovrstnih vprašanj je neskončen: od želene ravni samouprave oziroma samoorganizacije, ki je po mnenju sodišč najustreznejša, in sistema za dodeljevanje zadev na nacionalni ravni, do vprašanja, zakaj nekateri sodniki ne napredujejo na položaj predsednika senata, in vsesplošno priljubljenih tem v zvezi s sodniškimi plačami, dodatki, nadomestili in božičnicami. Ali je treba torej vse te elemente opredeliti le s „strukturnega“ vidika, da bi lahko spadali na področje uporabe člena 19(1), drugi pododstavek, PEU? ( 95 ) To je vsekakor mogoče. Treba je le oblikovati pravo vprašanje. Ali pa je dovoljena tudi „samoobramba sodstva“ ( 96 ) pred posameznim konkretnim ukrepom ali celo pred posameznim problematičnim predsednikom sodišča? Če je odgovor nikalen, kako natančno naj bi se takšna strukturna pomanjkljivost sploh ugotovila, glede na to, da je Sodišče v preteklosti že odločilo, da formalni mehanizmi, kot je postopek iz člena 7 PEU, ( 97 ) niso več nujen pogoj za ugotavljanje (sistemskih) napak v posamezni zadevi?

223.

Sodišče si bo moralo najverjetneje ponovno ogledati neomejen obseg člena 19(1) PEU in tokrat morda uporabiti strožji pristop. Vendar to samo poudarja pravo naravo člena 19(1) PEU, ki bi se moral še naprej pravilno uporabljati kot izredno orodje za izredne primere. Po drugi strani pa se je na podlagi MeSP izrecno odprla cela vrsta vprašanj, ki morda vsa niso tako izjemna, povezanih z vsemi mogočimi vidiki učinkovitosti sodnega postopka in neodvisnosti sodstva, vsaj v okviru boja proti korupciji.

224.

V takšnem okviru presoja, ki se opira predvsem na Odločbo MeSP in Listino, zagotavlja trdno podlago za podrobno obravnavo vseh vprašanj ob istočasnem spoštovanju enakosti držav članic pred Pogodbama. Seveda morajo obveznosti, ki izhajajo iz člena 19(1) PEU, spoštovati vse države članice. Vendar morajo precej podrobnejša in zahtevnejša pravila, ki so bila zaradi posebnih pogojev njihovega pristopa določena v MeSP, izpolnjevati le nekatere. Velja, da krivica ne nastopi le, če se primerljivi položaji obravnavajo različno, temveč tudi, če se objektivno različni položaji obravnavajo enako. ( 98 ) Države članice, za katere velja MeSP, enostavno niso v objektivno enakem položaju kot vse ostale države članice.

225.

Nazadnje zaradi celovitosti obravnave dodajam, da ločena preučitev člena 2 iz podobnih razlogov, kot sem jih pravkar navedel v zvezi z medsebojnim prepletanjem člena 19(1), drugi pododstavek, PEU in Listine, ni nujna. Varstvo pravne države kot ene od vrednot, na katerih temelji Unija, se zagotavlja s pravico do učinkovitega sodnega varstva in temeljno pravico do poštenega sojenja, eden od njunih bistvenih in neločljivih delov pa je načelo neodvisnosti sodišč. ( 99 ) S členom 47 Listine in členom 19 PEU se torej natančneje konkretizira vrednota pravne države, potrjena v členu 2 PEU. ( 100 )

226.

Kljub ugotovitvi, da Odločba MeSP v povezavi s členom 47, drugi odstavek, Listine in morebiti tudi skupaj s členom 19(1), drugi pododstavek, PEU pomeni upoštevno pravno podlago, pa je treba v nadaljevanju pojasniti še vsebinske elemente navedenih določb, ki naj bi se uporabili kot merila za sporne nacionalne določbe, ter značilnosti presoje teh nacionalnih določb.

227.

Za notranjo organizacijo pravosodnega sistema, vključno z institucionalno ureditvijo, ki je podlaga za vzpostavitev disciplinskih organov, ki obravnavajo sodnike, in njihovih postopkov, so v skladu s privzetim načelom institucionalne avtonomije pristojne države članice. To velja tudi za državo članico, za katero velja MeSP.

228.

Vendar mora Romunija kljub temu izpolniti obveznosti, ki jih ima na podlagi Odločbe MeSP, zlasti kar zadeva izpolnjevanje prvega, tretjega in četrtega merila iz Priloge k tej odločbi, in sicer zagotoviti bolj transparenten in učinkovit pravosodni postopek, nadaljevati z vodenjem preiskav suma korupcije na visoki ravni in sprejeti nadaljnje ukrepe za preprečevanje korupcije in boj proti njej.

229.

Ta država članica mora pri strukturni zasnovi pravosodnih institucij in postopkov, ki je namenjena uresničitvi ciljev, spoštovati tudi obveznosti, ki jih ima na podlagi prava Unije in ki izhajajo iz člena 47 Listine, katerega obseg in vsebino je treba razlagati ob upoštevanju člena 6(1) Evropske konvencije o človekovih pravicah (v nadaljevanju: EKČP) ter člena 19(1), drugi pododstavek, PEU. ( 101 )

230.

Načelo neodvisnosti sodstva državam članicam ne nalaga določenega ustavnega modela, s katerim bi bila urejena razmerja in interakcija med različnimi državnimi oblastmi, ( 102 ) seveda pod pogojem, da je ohranjena osnovna delitev oblasti, ki je značilna za pravno državo ( 103 ). To pomeni, da ni nobenega vnaprej zasnovanega oziroma enega samega veljavnega modela ali sistema, temveč raznoliki sistemi in strukture. S sodno prakso naj bi predvsem opredelili minimalne zahteve, ki jih morajo spoštovati nacionalni sistemi. Te zahteve so povezane z notranjimi in zunanjimi vidiki neodvisnosti sodstva ter z zahtevo po nepristranskosti, ki izhaja iz sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP).

231.

Zlasti zunanji element neodvisnosti sodstva, ki je tesno povezan z zahtevo po nepristranskosti, zahteva, da „zadevni organ svoje funkcije izvaja povsem samostojno, ne da bi bil s komer koli kakor koli hierarhično povezan ali mu podrejen in ne da bi prejemal kakršne koli ukaze ali navodila, ter da je s tem zaščiten pred zunanjimi posegi ali pritiski, ki lahko ogrozijo neodvisnost presoje njegovih članov in vplivajo na njihove odločitve“. ( 104 ) Ne gre le za neposreden vpliv v obliki navodil, ampak tudi za „oblike bolj posrednega vplivanja, ki lahko usmerjajo odločitve zadevnih sodnikov“. ( 105 )

232.

Kot je opozorilo Sodišče, ki se je sklicevalo na sodno prakso ESČP v zvezi s členom 6(1) EKČP, med vidike, ki jih je treba upoštevati za ugotovitev elementa „neodvisnosti“, med drugim spadajo način imenovanja sodnikov in trajanje njihovega mandata, obstoj zaščite pred zunanjimi pritiski in vprašanje, ali organ daje „vtis neodvisnosti“, saj gre pri tem za zaupanje, ki ga morajo v demokratični družbi vsa sodišča vzbujati v javnosti. ( 106 ) Vtis je prav tako pomemben element objektivnega preizkusa nepristranskosti, v skladu s katerim je treba ugotoviti, ali preverljiva dejstva neodvisno od ravnanja določenega sodnika dopuščajo dvom o njegovi nepristranskosti. ( 107 )

233.

Zunanji vidik neodvisnosti sodstva torej skupaj z doktrino vtisa tvori podlago za presojo združljivosti izbranega nacionalnega modela z navedenimi zahtevami, pri čemer gre dejansko za abstrakten nadzor. V okviru tovrstnega preizkusa se pogosto ukvarjamo z vprašanjem, ali so v sistem vgrajena ustrezna jamstva, ki lahko vsaj do neke mere preprečijo izvajanje zunanjih pritiskov in političnega vpliva.

234.

Vendar je treba zaradi precejšnje ohlapnosti takšnih meril in abstraktnosti nadzora združljivosti, ki ga je treba opraviti, jasno opredeliti, kaj natančno je treba preučiti ter kako podrobno in na podlagi katerih trditev je treba to storiti, čemur se bom posvetil v nadaljevanju.

235.

Prvič, jasno je treba navesti, katera vrsta zadeve je bila predložena Sodišču. Prvo pojasnilo se torej nanaša na razlikovanje med dvema možnima vrstama zadev, v katerih se lahko pojavijo vprašanja v zvezi z neodvisnostjo sodstva.

236.

Na eni strani lahko vprašanje glede neodvisnosti sodstva postavi posameznik, in sicer kot stransko vprašanje, ki se porodi v položaju, ki se običajno nanaša na kršitev pravic, zagotovljenih v pravu Unije, v posamezni zadevi. V takšnem primeru lahko pomanjkljivosti, povezane z neodvisnostjo sodstva, povzročijo kršitev pravic iz člena 47 Listine v posamezni zadevi. Takšen položaj lahko kaže na splošno pomanjkljivo delovanje pravil, ( 108 ) ne pa nujno: prav tako se lahko nanaša na posamezno napako v sicer dobro delujočem sistemu.

237.

Na drugi strani pa obstajajo tudi zadeve, ki se nanašajo na strukturno presojo različnih elementov pravosodnega sistema. V okviru takšne presoje se dejansko obravnava združljivost določenih zakonodajnih rešitev, sprejetih v državah članicah, z zahtevami prava Unije. Takšen položaj lahko nastane, kot je primer v obravnavanih zadevah, če se postopek v glavni stvari nanaša na domnevne pomanjkljivosti v pravosodnem sistemu, ki pa niso nujno, zagotovo ne vse, povezane s točno določenim primerom kršitve individualne pravice do poštenega sojenja v konkretni zadevi. V takšnem položaju je treba v okviru zadevne analize opraviti abstraktno presojo združljivosti zadevnega sistema s parametri prava Unije. ( 109 )

238.

Sodišče je drugi položaj obravnavalo pred kratkim, in sicer v obliki postopkov zaradi neizpolnitve obveznosti. ( 110 ) Ta položaj je bil prav tako obravnavan v zadevi, ki pa je bila zaradi neobstoja povezave z vsebinskim vprašanjem, s katerim bi se moralo v postopku v glavni stvari spopasti predložitveno sodišče, na koncu razglašena za nedopustno. ( 111 ) Vendar je treba priznati, da so bile v preteklosti obravnavane tudi zadeve, v katerih je takšen abstrakten nadzor strukturnih elementov pomenil jedro postopka v glavni stvari, za rešitev katerega je bil odgovor Sodišča nujen. ( 112 )

239.

Abstrakten nadzor združljivosti nekaterih nacionalnih institucionalnih ali procesnih rešitev z zahtevami prava Unije, ki je bil opravljen v zadnjenavedeni vrsti zadev, je vsekakor mogoče izvesti tudi v okviru MeSP. Kot je bilo podrobno pojasnjeno zgoraj, ( 113 ) ta mehanizem omogoča abstrakten nadzor nad nekaterimi modeli, ki so bili sprejeti v Romuniji, ne da bi moralo v vsaki konkretni zadevi nujno priti do kršitve posamezne pravice, ki temelji na pravu Unije. Kaj natančno se bo sedaj, to je po izreku sodbe velikega senata v zadevi Miasto Łowicz, zgodilo z zadevnim položajem na podlagi člena 19(1) PEU, pa bo treba še preveriti. ( 114 )

240.

Za obravnavane zadeve pa tudi za morebitna druga vprašanja, ki se nanašajo na primerno stopnjo neodvisnosti sodstva v državah članicah, bi bilo morda lahko vsesplošno koristno pojasniti, kakšne trditve je treba navesti v okviru tovrstnega abstraktnega nadzora, ki se opravlja tako na podlagi Odločbe MeSP in Listine kot celo tudi na podlagi člena 19(1) PEU. V zvezi s tem bi predlagal razlikovanje med tremi različnimi scenariji.

241.

Prvič, institucionalna ali procesna ureditev, ki je bila na splošno in v abstraktnem smislu že obravnavana, je sporna. Zdi se, da je „načrt“, če ga obravnavamo ločeno in celo brez upoštevanja kakršnih koli konkretnih primerov njegove uporabe, že sam po sebi napačen. Obstaja možnost, da omogoča zlorabe, saj je očitno, da ne more zagotoviti ustrezne ravni zunanje neodvisnosti ali izpolniti zahtev, ki izhajajo iz doktrine vtisa, kot je to določeno v členu 47, drugi odstavek, Listine ali v členu 19(1), drugi pododstavek, PEU. To prvo možnost lahko torej poimenujemo „zgolj presoja dokumentov“.

242.

Drugič, obstajajo položaji, v katerih institucionalna ureditev kot taka morda ni problematična, vendar so sodiščem ali Sodišču predložene nedvoumne trditve ali celo dokazi, iz katerih je razvidno, da tovrstne težave ali možnosti zlorabe obstajajo v praksi. Do tega lahko pride v dveh primerih: na eni strani so primeri, v katerih je načrt umeščen v okvir drugih načrtov. To se zgodi, ko se nacionalno pravilo, če ga obravnavamo ločeno in zgolj na papirju, ne zdi problematično, vendar se izkaže za izjemno problematično takoj, ko ga obravnavamo skupaj z ostalimi pravili v zadevnem sistemu. Na drugi strani pa pomanjkljivosti določenega modela morda niso nujno razvidne iz dokumentov, vendar se pokažejo pri njegovi dejanski uporabi. Skupna značilnost tega drugega scenarija je torej v tem, da je treba preseči meje načrta kot takega, in sicer s preučevanjem „kombinacije dokumentov“ ali „praktičnega izvajanja dokumentov“.

243.

Tretjič, lahko pride tudi do položajev, v katerih se zdi, da institucionalna ureditev, kot je opisana „na papirju“, spoštuje pravne zahteve člena 47, drugi odstavek, Listine ali člena 19(1), drugi pododstavek, PEU. Vendar se kljub temu pojavljajo indici, da pri uporabi modela, ki je sicer trden, v določenem okolju in v povezavi s konkretnim pravnim in institucionalnim okvirom države članice dejansko že prihaja do zlorab. V tem scenariju, ki je z vidika presoje, ki jo mora opraviti katero koli mednarodno sodišče ali druga mednarodna institucija, v bistvu najbolj problematičen, gre dejansko za vprašanje, ki zadeva „zgolj prakso“, oziroma primere, v katerih žal „dokumenti nimajo nobene vrednosti“.

244.

Poudariti je treba, da sta nacionalni okvir in dejansko stanje, v katerem se zadevni model uporablja, pri drugem in tretjem scenariju posebej pomembna, in sicer zaradi dveh vidikov. Prvič, sporne določbe je treba preučiti v okviru institucionalnega ustroja države članice. Zato je torej treba, kolikor je to mogoče, upoštevati splošni institucionalni in strukturni okvir ter preučiti, kakšno je razmerje med spornimi pravili in drugimi sklopi povezanih pravil. Tudi če bi neka določba, obravnavana posamično, štela za ustrezno, bi se namreč lahko izkazala za močno problematično, če bi jo obravnavali v razmerju do drugih upoštevnih elementov sistema. ( 115 )

245.

Drugič, tu je seveda tudi občutljivo vprašanje preverjanja navedb v zvezi z dejanskim stanjem, v katerem se zadevna pravila uporabljajo, in dejansko nacionalno prakso, ki izhajajo iz spisa in trditev, predloženih Sodišču. Nacionalno prakso je vsekakor mogoče in treba upoštevati. Sodišče namreč v sodni praksi vedno znova potrjuje, da za presojo združljivosti s pravom Unije na splošno ni upoštevna le nacionalna zakonodaja kot taka, ampak tudi sodna in druga praksa. ( 116 )

246.

Če pa so takšne okoliščine, ki temeljijo na okviru in praksi, navedene v postopkih pred sodišči, zlasti pa pred Sodiščem, jih morajo bodisi nacionalna sodišča bodisi stranke in intervenienti na Sodišču ustrezno pojasniti, podkrepiti z dokazi in obravnavati. Povedano drugače, če se zatrjuje, da določen sistem ali institucionalna ureditev v praksi deluje drugače, kot določa „zakon na papirju“, je treba te trditve v razumni meri pravilno dokazati.

247.

Poudarjam, da je treba to storiti v „razumni“ meri. Po eni strani bi bilo namreč od nacionalnega sodišča, ki v predložitveni odločbi na primer navede, da se nacionalni sistem disciplinskega postopka zlorablja za izvajanje političnega pritiska na sodnike, povsem nerazumno zahtevati, da predloži izčrpne statistične podatke o vseh disciplinskih postopkih, ki potekajo v zadevni državi članici, in dokazne listine o tem, kako natančno se ta pritisk izvaja in kako natančno to vpliva na odločanje sodnikov v posameznih zadevah. Po drugi strani pa je prav tako problematično, če se zgolj pokaže na nacionalni model in namigne, in abstracto, da bi lahko, če se ta model ne spremeni, prišlo do njegove zlorabe.

248.

Vse je namreč mogoče zlorabiti. Zgolj možnost zlorabe ni zadosten argument za odpravo celotne ureditve ali modela. Uporaba nožev ali avtomobilov ravno tako ni prepovedana, čeprav lahko manj odgovorne osebe te predmete uporabijo za najrazličnejše namene, ne zgolj za rezanje kruha ali prevoz na delo. Tudi v svetu zunanje neodvisnosti sodstva in doktrine vtisa je torej treba pred Sodiščem prepričljivo utemeljiti, kako natanko in konkretno je mogoče neki model zlorabiti, oziroma s primeri ponazoriti, kako pri uporabi tega modela v praksi že prihaja do takšnih zlorab in zakaj te pomenijo strukturno težavo.

249.

Po tej precej podrobni predstavitvi načrta se bom sedaj končno posvetil presoji dveh spornih institucionalnih vidikov. Najprej bom podal splošen pregled nacionalnega pravnega okvira (1). V nadaljevanju bom presojal vprašanja, povezana z imenovanjem vodstva pravosodne inšpekcije, ki so bila postavljena v zadevi C‑83/19 (2), nato pa bom obravnaval še vprašanja za predhodno odločanje iz zadev C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19 in C‑355/19, ki se nanašajo na ustanovitev SIIJ (3).

250.

Vse obravnavane zadeve se nanašajo na različne elemente tako imenovane pravosodne zakonodaje: zakona št. 303/2004 o statusu sodnikov in tožilcev, zakona št. 304/2004 o organizaciji pravosodja in zakona št. 317/2004 o CSM. Ti zakoni so bili sprejeti v okviru pogajanj o pristopu Romunije k Evropski uniji, da bi se izboljšala neodvisnost in učinkovitost sodstva. ( 117 )

251.

Po pristopu so bili navedeni zakoni in njihove naknadne spremembe deležni pozornega spremljanja v okviru MeSP. Komisija je na podlagi teh zakonov in njihovih naknadnih sprememb redno poročala o napredku Romunije na področju neodvisnosti in učinkovitega delovanja sodstva ter boja proti korupciji. Komisija je zaradi doseženega napredka v poročilu MeSP za leto 2017 podala nekatera končna priporočila, ki bi lahko privedla do odprave MeSP. ( 118 ) Temu pa je sledilo nazadovanje v obdobju med letoma 2017 in 2018, ko se je pravosodna zakonodaja spreminjala na podlagi različnih zakonov, ( 119 ) ki jih je romunski parlament sprejemal po pospešenem postopku, zaradi česar je bila razprava v obeh domovih parlamenta omejena. ( 120 ) Ti zakoni so se sprejemali v času velikih političnih polemik in protestov javnosti. ( 121 ) Romunska vlada je v nadaljevanju, to je med septembrom 2018 in marcem 2019, sprejela pet izrednih odlokov, s katerimi so se spreminjale in dopolnjevale obstoječe določbe pravosodne zakonodaje ter vanjo vnašale nove določbe. ( 122 )

252.

Te spremembe vključujejo tudi druge elemente, ki niso predmet obravnavanih zadev, kot so nov sistem predčasnega upokojevanja, omejitve svobode izražanja za sodnike in razširjeni razlogi za razrešitev članov CSM. ( 123 ) Z navedenimi odloki so bile prav tako uvedene spremembe, ki so podlaga za zadeve, predložene Sodišču, kot sta postopek začasnega imenovanja vodstva pravosodne inšpekcije in ustanovitev SIIJ, pa tudi spremembe določb v zvezi z materialno odgovornostjo sodnikov, ki jih bom obravnaval v ločenih sklepnih predlogih v zadevi C‑397/19.

253.

Te spremembe so bile v poročilih MeSP, ki ju je Komisija pripravila v letih 2018 in 2019, ocenjene negativno. Nekatere so bile obravnavane tudi v poročilih drugih mednarodnih organov, vključno z Beneško komisijo ( 124 ) in skupino GRECO, ( 125 ) ki so opozorili na tveganje, da bi ti elementi lahko ogrozili neodvisnost ter učinkovitost in kakovost sodstva. Beneška komisija je izrazila tudi zaskrbljenost zaradi široke uporabe izrednih odlokov. ( 126 )

254.

Pomembna skupna značilnost, na katero velja opozoriti pri obravnavi splošnega okvira, je osrednja vloga izrednih odlokov, ki jih je romunska vlada sprejemala, da bi spremenila nekatere bistvene vidike različnih aktov pravosodne zakonodaje. Vprašanje, ali nacionalno ustavno pravo dopušča tako uporabo takšnih, vsaj na videz izrednih, instrumentov, ni v pristojnosti Sodišča, ampak je zanj morda pristojno nacionalno (ustavno) sodišče.

255.

Vendar je, kot je na obravnavi priznala tudi romunska vlada, pomemben element splošnega okvira že dejstvo, da se je zakonodajna tehnika, ki temelji na izrednih odlokih, intenzivno uporabljala na področju reforme pravosodja, ne da bi za nujnost te prakse dejansko obstajala kakršna koli jasna utemeljitev. Zakoni, ki naj bi strukturno urejali tretjo vejo oblasti v državi, bi se morali v sistemu, ki spoštuje načelo resnične delitve oblasti, sprejemati šele po ustreznem premisleku in razpravi, v kateri bi svoja stališča podali vsi pristojni zakonodajni in pravosodni organi, ki običajno sodelujejo pri pripravi zakonodaje. Življenjska doba take zakonodaje bi navsezadnje v idealnih morala razmerah preseči življenjsko dobo muhe enodnevnice.

256.

Skratka, čeprav „urejanje sodstva z izrednimi odloki“ samo po sebi ne pomeni kršitve prava Unije, pa je zagotovo pomemben element splošnega okvira, ki ga je treba upoštevati pri presoji spornih nacionalnih določb.

257.

V predložitveni odločbi so izraženi številni pomisleki v zvezi z zakonodajnim postopkom in okoliščinami, ki so botrovale sprejetju izrednega odloka št. 77/2018, ter posledicami njegovega sprejetja.

258.

Prvič, opozorjeno je, da izredni odlok ne more odpraviti domnevne „zakonodajne praznine“, kot je navedeno v preambuli tega odloka, temveč da CSM odvzema eno od pristojnosti, ki izhajajo iz njegove ustavne vloge garanta neodvisnosti sodstva. Izredni odlok naj bi poleg tega omogočal, da se vodstvene funkcije opravljajo za nedoločen čas, in sicer s samodejnim podaljšanjem pretečenega mandata na podlagi nediferenciranega učinka zakona, pri čemer CSM ne more izvrševati diskrecijske pravice, ki je bistvo njegove ustavne vloge.

259.

Drugič, predložitveno sodišče pojasnjuje, da je CSM na podlagi člena 133(1) romunske ustave pristojen za zagotavljanje neodvisnosti sodstva. Prav tako navaja, da rešitev, ki je bila sprejeta z izrednim odlokom št. 77/2018, pomeni neupravičeno odstopanje od splošnega pravila začasnega imenovanja, ki temelji na razporeditvi osebe na vodstveni položaj, in zato posega v pristojnosti CSM.

260.

Združenje „Forum sodnikov“ v skladu s trditvami, ki jih je že navedlo pred predložitvenim sodiščem in ki jih je to tudi potrdilo, pred Sodiščem trdi, da se CSM z izrednim odlokom št. 77/2018 odvzema ena od pristojnosti, ki izhajajo iz njegove ustavne vloge garanta neodvisnosti sodstva. Tožeča stranka je na obravnavi tudi pojasnila, da se je zadevni sistem razporeditve na delovno mesto v preteklosti uporabljal za položaj glavnega inšpektorja pravosodne inšpekcije. Poleg tega naj bi se za sprejetje pravil v zvezi s statusom sodnikov in tožilcev, vključno z organizacijo in delovanjem pravosodne inšpekcije, pridobilo mnenje CSM. Pri sprejemanju spornega izrednega odloka pa naj za takšno mnenje sploh ne bi bilo zaprošeno.

261.

Vladi Nizozemske in Švedske se strinjata, da je treba pri disciplinskih postopkih, ki se uporabljajo za sodnike, vključno s postopkom imenovanja pravosodne inšpekcije, spoštovati načelo neodvisnosti sodstva v skladu s sodno prakso Sodišča in ESČP. Nizozemska vlada ugotavlja, da se zdi, da se to načelo z izrednim odlokom št. 77/2018, kot je opisan v predložitveni odločbi, ne spoštuje. Švedska vlada poudarja, da je nacionalno sodišče pristojno, da napravi to oceno.

262.

Komisija je na obravnavi navedla, da bi posredovanje romunske vlade pri imenovanju vodstva pravosodne inšpekcije lahko vzbudilo dvom glede jamstev neodvisnosti sodstva, zlasti ob upoštevanju, da je za takšno imenovanje pristojen CSM. Obstajali naj bi torej indici o kršitvi člena 19(1), drugi pododstavek, PEU.

263.

Romunska vlada je na obravnavi navedla, da člen 19 PEU nasprotuje nacionalnim določbam, v skladu s katerimi se vodstvo pravosodne inšpekcije imenuje, pa čeprav le začasno, na podlagi izrednega odloka, saj se lahko tako ustvari vtis političnega vplivanja ali političnih pritiskov. Romunska vlada ne izpodbija elementa nujnosti, ampak navaja, da ni bilo mogoče uporabiti možnosti razporeditve na delovno mesto, predvidene v členu 57 zakona št. 303/2004, ker ta ureja izključno razporeditev v okviru sodišč in tožilstev. Sedanja romunska vlada vseeno meni, da bi prejšnja vlada lahko sprejela drugačen mehanizem, da bi preprečila institucionalni zastoj, na primer s kratkoročnim začasnim imenovanjem, pri čemer bi v postopek vključila tudi CSM.

264.

Pravosodna inšpekcija po drugi strani trdi, da je razlog za sprejetje tega instrumenta, kot je navedeno v njegovi preambuli, izhajal iz položaja, ki je nastal zaradi dejstva, da se je mandat prejšnjega vodstva iztekel 1. septembra 2018, ne da bi pristojni organ pred tem objavil nov natečaj. Poleg tega naj bi zadevni akt določal, da je mogoče imenovati le osebe, ki so že bile uspešne na natečaju in ki so funkcijo glavnega inšpektorja in namestnika glavnega inšpektorja že opravljale. Nazadnje, ker je natečaj dejansko organizirala CSM, naj bi bil na položaj imenovan isti glavni inšpektor, ki se je na natečaju zelo dobro odrezal.

265.

Niti člen 47, drugi odstavek, Listine niti člen 19(1), drugi pododstavek, PEU ne določata uporabe konkretnega modela za organizacijo disciplinskih sistemov za sodnike in tožilce. Vendar zahteva po neodvisnosti nalaga, da pravila, ki urejajo disciplinsko ureditev za sodnike, „vsebujejo potrebna jamstva za izognitev kakršni koli nevarnosti, da bo taka ureditev uporabljena kot sistem političnega nadzora nad vsebino sodnih odločb“. ( 127 ) Sodišče je zato posredovanje neodvisnega organa in uvedbo postopka, v katerem so v celoti zagotovljene pravice iz členov 47 in 48 Listine, zlasti pravica do obrambe, opredelilo kot bistveni jamstvi za ohranitev neodvisnosti sodne oblasti. ( 128 ) To pojasnilo nedvomno pomeni, da se standardi iz členov 47 in 48 Listine uporabljajo za disciplinske postopke proti sodnikom in tožilcem. ( 129 )

266.

Opozoriti je treba, da navedeni standardi veljajo za disciplinske organe kot take (to so običajno disciplinski senati, ki odločajo o disciplinskih kršitvah), ne pa za subjekt, ki pri njih vlaga pravna sredstva (dejansko gre za disciplinskega tožilca). Pravosodna inšpekcija ni pristojna za sprejemanje odločitev v zvezi z obstojem disciplinskih kršitev. To je namreč v pristojnosti pristojnega oddelka CSM, ki je disciplinski organ.

267.

Kljub temu ima pravosodna inšpekcija, kot je na obravnavi pojasnila romunska vlada in kot ugotavlja tožeča stranka, bistveno vlogo v disciplinskem postopku. Opravlja namreč predhodno preiskavo in odloča o morebitni uvedbi disciplinske preiskave. Po opravljeni disciplinski preiskavi pa sprejme tudi odločitev o morebitni uvedbi disciplinskega postopka pri pristojnem oddelku CSM, ki o tem odloča. ( 130 ) Pomembno vlogo ima tudi pri sprožitvi postopkov za ugotavljanje obstoja sodne napake. ( 131 ) Poleg tega ima glavni inšpektor, kot je pojasnilo predložitveno sodišče, nekatere ključne pristojnosti, ki so se zaradi nedavnih sprememb še dodatno okrepile: ( 132 ) glavni inšpektor imenuje inšpektorje, ki bodo opravljali vodstvene funkcije; vodi dejavnosti in disciplinske postopke pravosodne inšpekcije; organizira dodeljevanje zadev; določa posebna področja delovanja, na katerih nato nadzira izvajanje posameznih ukrepov; je edini pristojen za izdajo usmeritev in lahko sam odredi uvedbo disciplinskega postopka.

268.

V tem okviru je jasno, da je mogoče že na podlagi takšnih pristojnosti v zvezi z uvajanjem preiskav in odrejanjem disciplinskih preiskav, ne glede na jamstva, ki jih zagotavlja organ, ki v disciplinskem postopku sprejme dokončno odločitev, izvajati pritisk nad osebami, jim je poverjena naloga sojenja. ( 133 ) To velja še toliko bolj, kadar se zdi, da so pristojnosti za uvedbo preiskave in disciplinskega postopka podeljene eni sami instituciji, ki je dejansko specializirana za opravljanje inšpekcijskega nadzora in preiskav v zvezi s sodniki.

269.

Zato bi moral organ, pristojen za uvedbo disciplinskega postopka, kakršen je pravosodna inšpekcija, dokazati vsaj določeno mero neodvisnosti pri opravljanju svojih dejavnosti in preiskav. Ponovno poudarjam, da pričakovana stopnja neodvisnosti nikakor ne more biti enaka tisti, ki se zahteva od disciplinskih organov kot takih. Vendar, če upoštevamo tako vlogo pravosodne inšpekcije v okviru CSM kot tudi pristojnosti glavnega inšpektorja, postopek imenovanja na ta položaj kljub vsemu ne sme vzbujati pomislekov glede tega, da bi se pristojnosti in naloge tega organa lahko izkoristile kot orodja za izvajanje političnega nadzora in pritiska nad delom sodišč.

270.

Kako se pravilo, ki določa sistem začasnega imenovanja, ki temelji na podaljšanju mandata dotedanjega vodstva, sploh umešča v ta okvir? Če bi takšno pravilo obravnavali in abstracto in ločeno od kakršnega koli okvira, bi le stežka trdili, da je samo po sebi v nasprotju z zahtevami po neodvisnosti sodstva, določenimi v pravu Unije.

271.

Prvič, vsako sodelovanje izvršilne veje oblasti pri imenovanju oseb na položaje v sodstvu ne povzroči samodejnega nastanka podrejenega razmerja, ki je v nasprotju z načelom neodvisnosti, če obstajajo jamstva, ki te imenovane osebe med izvajanjem nalog po njihovem imenovanju varujejo pred vplivi ali pritiski. ( 134 ) V bistvu velja ravno nasprotno: delitev oblasti je dvorezni meč.

272.

Ta ugotovitev po mojem mnenju velja tudi za imenovanje na vodstvene položaje organa, kakršen je pravosodna inšpekcija. Romunska vlada, kot v zvezi s tem trdi pravosodna inšpekcija, glavnega inšpektorja pravosodne inšpekcije ni neposredno imenovala na podlagi posamične odločbe. Izredni odlok št. 77/2018 ureja postopek, s katerim se zagotavlja začasno vodenje pravosodne inšpekcije.

273.

Drugič, člen 47, drugi odstavek, Listine ravno tako načeloma ne nasprotuje sistemu, v katerem začasno vodenje organa, kakršen je pravosodna inšpekcija, prevzameta dotedanji glavni inšpektor in njegov namestnik, dokler se na podlagi rednega postopka ne imenuje novo vodstvo. Kot navaja tudi pravosodna inšpekcija, se tako lahko dejansko zagotovi, da so osebe, ki začasno prevzamejo položaj, že uspešno opravile natečaj, določen z zakonom, in da imajo izkušnje za opravljanje nalog na tem položaju. Takšen sistem je lahko dejansko potreben in se v številnih pravnih redih uporablja za imenovanja na nekatere ključne položaje, tudi za imenovanja sodnikov. ( 135 )

274.

Vendar se v tem primeru hudič ne skriva v podrobnostih, ampak v širšem okviru. Oba pravkar obravnavana elementa, ki se ne zdita problematična, postaneta sporna takoj, ko začnemo preučevati konkreten sistem začasnega imenovanja vodstva pravosodne inšpekcije, kot je določen v izrednem odloku št. 77/2018, in konkreten rezultat, ki je bil z njegovo uporabo dosežen v konkretni zadevi.

275.

V skladu s členom II navedenega odloka se sistem začasnega imenovanja uporablja tudi za primere, ko na datum začetka veljavnosti tega izrednega odloka delovno mesto vodstva pravosodne inšpekcije ni zapolnjeno, kar se je zgodilo prav v času sprejetja izrednega odloka št. 77/2018. ( 136 ) To v praksi pomeni, da pravilo, ki je bilo uvedeno na podlagi izrednega odloka, ne da bi pred tem potekalo posvetovanje z organom, s katerim se je treba pri takšnem imenovanju običajno posvetovati, ni namenjeno zgolj zagotavljanju neprekinjenega opravljanja položaja, posledice tega pravila se v praksi kažejo v ex-post facto ponovnem imenovanju osebe, katere mandat se je že iztekel, na podlagi postopka, ki se razlikuje od tistega, določenega z zakonom, in mimo akterjev, ki običajno sodelujejo v tem postopku.

276.

Ta element okvira in praktičnega izvajanja navidezno nevtralnega pravila že sam po sebi zadostuje za ugotovitev, da lahko sistem začasnega imenovanja vodstva pravosodne inšpekcije, določen z izrednim odlokom št. 77/2018, vzbuja dvome o interesih romunske vlade pri imenovanju določene osebe za vodjo organa, pristojnega za izvajanje disciplinskih preiskav zoper sodnike in tožilce. Zato se zdi, da tak sistem ne vsebuje jamstev, ki bi pri posameznikih lahko odpravili upravičen dvom o zavarovanosti sodnih organov pred zunanjimi vplivi in o njihovi nevtralnosti glede nasprotujočih si interesov, o katerih odločajo.

277.

Menim, da se analiza na tej točki lahko konča in bi se v resnici morala končati. Predložitveno sodišče in zlasti (nacionalne) stranke v tem postopku so v zvezi z okvirom navedle tudi druge trditve, ki se ne nanašajo le na vprašanja delitve pristojnosti (na nacionalni ravni), ampak tudi na posamezne osebe in organe, ki pri tem sodelujejo, ter na njihove domnevne posamične interese. Glede na to, da je pravkar navedena trditev sama po sebi jasna in neizpodbitna, menim, da ne bi bilo niti potrebno niti primerno, da bi Sodišče obravnavalo katerega koli od drugih elementov, ki se nanašajo na okvir.

278.

Skratka, vnaprej oblikovano nevtralno pravilo, ki se ne navezuje na določeno osebo in ki zaradi neprekinjenega delovanja institucij določa, da posameznik ostane na položaju, dokler ni ustrezno imenovan njegov naslednik, je sprejemljivo in razumno. Instrumentalizacija takšnega navidezno nevtralnega pravila mimo običajnih postopkov imenovanja, katere edini učinek je ponovno imenovanje točno določene osebe na položaj tudi po izteku njenega mandata, pa ni niti sprejemljiva niti razumna.

279.

Predlagam torej, naj se na tretje vprašanje v zadevi C‑83/19 odgovori tako: člen 47, drugi odstavek, Listine in člen 19(1), drugi pododstavek, PEU je treba razlagati tako, da nasprotujeta nacionalnim določbam, s katerimi vlada z odstopanjem od pravnih pravil, ki se običajno uporabljajo, sprejme sistem začasnega imenovanja na vodstvene položaje v organu, pristojnem za opravljanje disciplinskih preiskav v pravosodju, katerih praktična posledica je ponovno imenovanje osebe, katere mandat se je že iztekel.

280.

Štiri od petih zadev, obravnavanih v teh sklepnih predlogih, se nanašajo na pravne določbe, s katerimi se ustanavlja SIIJ in ureja njegovo delovanje. V postopkih v glavni stvari v zadevah C‑127/19 in C‑355/19, ki ju je v predhodno odločanje predložilo isto predložitveno sodišče, je sporno vprašanje zakonitosti različnih upravnih aktov, s katerimi se izvajajo zakonske določbe o ustanovitvi SIIJ. Zadevi C‑195/19 in C‑291/19 sta bili predloženi v okviru kazenskih postopkov, ki tečejo zoper sodnike in tožilce, v katerih se zahteva udeležba SIIJ.

281.

V tem okviru se s četrtim in petim vprašanjem v zadevi C‑127/19, s četrtim vprašanjem v zadevi C‑291/19 in s četrtim vprašanjem v zadevi C‑355/19 v bistvu sprašuje, ali načelo neodvisnosti sodstva, določeno v členu 19(1) PEU in členu 47 Listine, ter obveznost spoštovanja vrednot pravne države iz člena 2 PEU nasprotujeta ustanovitvi SIIJ. Peto vprašanje v zadevi C‑291/19 je, ali člen 47, drugi odstavek, Listine, ki se nanaša na pravico do poštenega sojenja z odločanjem o zadevi v razumnem roku, nasprotuje ustanovitvi SIIJ glede na majhno število delovnih mest v tem oddelku.

282.

V predložitvenih odločbah, v katerih so sodišča večinoma sprejela trditve, ki so jih navedle stranke v postopkih v glavni stvari, so torej navedeni različni vidiki glede ustanovitve in delovanja SIIJ. Nekatere zainteresirane stranke, ki so Sodišču predložile stališča, zlasti združenje „Forum sodnikov“, združenje „Gibanje za zaščito položaja tožilcev“, generalni državni tožilec in O. L., so v zvezi s temi trditvami podale dodatna pojasnila.

283.

Ob upoštevanju elementov, navedenih v predložitvenih odločbah, so nizozemska in švedska vlada ter Komisija ugotovile, da obstajajo pomembni indici, ki dokazujejo, da predpisi o ustanovitvi in delovanju SIIJ niso skladni z zahtevami po neodvisnosti in nepristranskosti sodstva.

284.

Romunska vlada, ki je v pisnih stališčih zagovarjala združljivost SIIJ z navedenimi standardi, je na obravnavi spremenila svoje mnenje. Sodišče je obvestila, da sedanja vlada iz razlogov, predstavljenih v memorandumu, ki ga je vlada potrdila 27. decembra 2019, zdaj podpira odpravo SIIJ v skladu s priporočili, podanimi v poročilih MeSP ter v poročilih Beneške komisije in skupine GRECO.

285.

Romunska vlada je pojasnila tudi nekatere elemente, na katerih temelji njeno novo stališče. Izpostavil bom le tri od teh elementov, na katere je opozorila romunska vlada in o katerih so zainteresirane stranke razpravljale pred Sodiščem. Prvič, zdi se, da so določbe v zvezi s sestavo izbirnih komisij, kakor so bile pozneje spremenjene, v nasprotju z načelom nezdružljivosti sodniških in tožilskih funkcij, določenim v romunskem pravu, v skladu s katerim so za imenovanje tožilcev pristojni tožilski oddelki CSM. Drugič, zdi se, da je ustanovitev SIIJ povzročila nastanek nevarnosti de facto nekaznovanosti tožilcev, ki delujejo v SIIJ. Tretjič, ob upoštevanju ustavnega načela hierarhičnega nadzora naj bi bilo sporno tudi pravilo, ki se nanaša na „hierarhično višje državno tožilstvo“.

286.

Tako se na koncu zdi, da ustanovitev in delovanje SIIJ zagovarja le CSM. Ta je pojasnil, da je ustanovitev SIIJ utemeljena s potrebo po zaščiti sodnikov in tožilcev. ( 137 ) SIIJ naj bi bil namenjen zagotavljanju dodatnih jamstev tej kategoriji oseb glede na pomembno vlogo, ki jo imajo v družbi, in zagotovitvi visoke ravni strokovnosti tistih, ki vodijo z njimi povezane zadeve. SIIJ naj bi torej povečal neodvisnost pravosodnega sistema z zagotavljanjem zaščite pred pritiski in zlorabami, ki so posledica samovoljnih ovadb in pravnih sredstev, vloženih zoper sodnike in tožilce.

287.

CSM je na obravnavi poudaril, da so razlogi za vzpostavitev tega sistema tudi ekscesi, ki si jih je v zvezi s sodniki in tožilci privoščil DNA, ki je pred ustanovitvijo SIIJ preiskal več kot polovico vseh sodnikov v Romuniji, na kar je bilo opozorjeno v poročilu pravosodne inšpekcije, ki ga je CSM potrdil oktobra 2019. ( 138 ) Poleg tega naj bi se na cilj „zaščite“ sklicevalo tudi Curtea Constituțională (ustavno sodišče) v sodbi št. 33/2018. ( 139 )

288.

CSM je navedel tudi, da je ustanovitev SIIJ spremljal sistem jamstev, na podlagi katerega je mogoče odpraviti vsak dvom o njegovi neodvisnosti od političnih pritiskov. Dodatna jamstva naj bi okrepila postopke za imenovanje glavnega tožilca SIIJ in izbiro tožilcev tega oddelka. ( 140 ) Drugače od vodij drugih tožilskih oddelkov, imenovanih na podlagi natečaja, ki ga organizira minister za pravosodje, medtem ko CSM zgolj poda svetovalno mnenje, naj bi glavnega tožilca SIIJ na ta položaj imenoval CSM na občni seji. CSM je v zvezi s tožilci SIIJ prav tako opozoril, da dodatna jamstva za neodvisnost tožilcev vključujejo zahtevo, da morajo kandidati izkazati najmanj 18 let izkušenj na delovnem mestu tožilca in da se izbor opravi na podlagi preglednega postopka brez možnosti političnega vplivanja, da se temeljito preuči zadnjih pet let poklicnega delovanja tožilcev ter da ni nobene možnosti za napotitev ali prerazporeditev tožilcev v ta oddelek.

289.

Trditve, ki so jih predstavila predložitvena sodišča, in pomisleki, ki so jih stranke navedle v pisnih stališčih pred Sodiščem, so obširni in zapleteni. Nanašajo se na različne elemente, povezane z nacionalnimi pravili, ki urejajo ustanovitev SIIJ, njegovo sestavo in pristojnosti, izbiro vodstva, širše institucionalne posledice z vidika njegovega vpliva na pristojnosti drugih tožilskih oddelkov in način, na katerega ta organ izvaja svoje naloge v praksi.

290.

V skladu z novejšo sodno prakso Sodišča ( 141 ) menim, da je treba te elemente, četudi morda niso sporni, če se obravnavajo ločeno, preučiti z vidika celovite presoje, da bi ugotovili, kakšen učinek ima ustanovitev in delovanje SIIJ na zahteve po neodvisnosti sodstva.

291.

V izhodišču je treba ob ustreznem upoštevanju posledic, ki bi jih ustanovitev posebnega tožilskega oddelka za „sodnike“ lahko imela na dojemanje sodstva v javnosti, zagotoviti, da za ustanovitev takšnega oddelka obstaja posebej tehtna, pregledna in resnična utemeljitev (i). Ko je to merilo enkrat izpolnjeno, je prav tako nujno prikazati, da so sestava, organiziranost in delovanje takšnega oddelka v skladu z ustreznimi jamstvi, s katerimi se je mogoče izogniti tveganjem za izvajanje zunanjega pritiska na sodnike in tožilce (ii). Nazadnje, posebne okoliščine, v katerih je bil SIIJ ustanovljen, in informacije o načinu, na katerega ta organ izvaja svoje naloge, so prav tako pomembne za določitev upoštevnega okvira (iii).

292.

Podobno kot je bilo že navedeno, ( 142 ) zahteve Unije po nepristranskosti in neodvisnosti sodstva, določene v členu 47, drugi odstavek, Listine in členu 19(1) PEU, državam članicam ne nalagajo obveznosti, v skladu s katero bi morale v zvezi z institucionalno zasnovo državnega tožilstva vzpostaviti posebno strukturo ali model. Struktura državnih tožilstev v evropskih državah je dejansko izjemno raznolika. ( 143 )

293.

Vendar ima ustanovitev posebnega tožilskega oddelka, ki je izključno pristojen za kazniva dejanja, ki jih storijo sodniki in tožilci, lahko jasne posledice na dojemanje neodvisnosti in nepristranskosti sodstva v javnosti. Na ta način se sodstvo izpostavlja kot posebna poklicna skupina, ki jo mora obravnavati ločena upravna struktura državnega tožilstva. S tem se, kot opozarja Komisija, lahko ustvari vtis, da je v pravosodju razširjena kriminaliteta ali celo korupcija. Zaradi tega se kršitve, ki jih zagrešijo sodniki (te so lahko raznovrstne), uvrstijo v skupino kršitev, katerih teža je enakovredna korupciji, organizirani kriminaliteti ali terorizmu, ki so edina druga področja, za katera so v okviru romunskega državnega tožilstva zadolženi specializirani oddelki. ( 144 ) Ta „vtis kriminalnosti“ zadeva enega od ključnih elementov pri presoji vpliva danega ukrepa na neodvisnost sodstva, in sicer zaupanje, ki ga morajo sodišča demokratične družbe vzbujati v javnosti. ( 145 )

294.

Tudi v tem primeru je težko trditi, da je ustanovitev posebnih tožilskih oddelkov ali celo ločenih tožilstev sama so sebi izključena. V državah članicah dejansko obstajajo posebne strukture tožilcev, vzpostavljene bodisi zaradi potrebe določenih skupin (kot so mladoletniki) po posebnem varstvu; bodisi zaradi posebnega statusa določenih oseb (kot so vojaška tožilstva); bodisi zaradi konkretnega visoko razvitega področja, za obravnavo katerega se zahteva posebno strokovno znanje ali izkušnje (kot so zapletena gospodarska kazniva dejanja, področje kibernetske varnosti ipd.).

295.

Vendar je z vidika pomembnih posledic takega institucionalnega ukrepa za dojemanje sodstva bistveno, da obstaja utemeljitev, ki je osnovana na resničnih in dovolj tehtnih razlogih, ki pa morajo biti javnosti nedvoumno predstavljeni na dostopen način.

296.

Ali so torej obstajali dovolj tehtni razlogi, s katerimi je mogoče utemeljiti ustanovitev SIIJ? CSM je pojasnil, da je ustanovitev SIIJ utemeljena s potrebo po zaščiti sodnikov in tožilcev.

297.

Potreba po zaščiti sodstva pred nedopustnimi pritiski bi dejansko lahko na splošno pomenila upravičen in dovolj tehten razlog za vzpostavitev tožilske strukture, namenjene ublažitvi tega tveganja, glede na posebne okoliščine, ki so prisotne v določeni državi članici, in ob upoštevanju zahtev po neodvisnosti in nepristranskosti sodstva.

298.

Če pa ustanovitev oddelka, kakršen je SIIJ, ne temelji na razlogih, povezanih z bojem proti kriminaliteti, ampak na potrebi po zaščiti sodstva kot takega, mora biti takšna utemeljitev javnosti nujno predstavljena na nedvoumen in dostopen način, da ne bi prišlo do spodkopavanja zaupanja javnosti v sodstvo.

299.

Romunska vlada je na obravnavi poudarila, da razlogi za ustanovitev SIIJ v preambuli zakona št. 207/2018 niso bili pojasnjeni. Poročilo pravosodne inšpekcije v zvezi z ekscesi DNA, na katero se pri utemeljevanju ustanovitve SIIJ opira CSM, je bilo sprejeto šele po objavi navedenega zakona, ki je začel veljati 23. julija 2018. Zato je težko razumeti, kako bi lahko to poročilo služilo kot podlaga za njegovo sprejetje. Nazadnje, romunska vlada je na obravnavi poudarila, da utemeljitev, ki se opira na potrebo po zaščiti določenih oseb zaradi narave in pomembnosti njihovega položaja, ni prepričljiva, razen če se povsem enak sistem uporablja tudi za druge pomembne osebe, kot so senatorji ali poslanci.

300.

Glede na navedene elemente je težko razbrati, ali je bila potreba po zaščiti sodstva pred nedopustnimi pritiski dejansko cilj, zaradi katerega je bil SIIJ ustanovljen. Zato po mojem mnenju ni mogoče ugotoviti, da je bila ustanovitev zadevnega tožilskega oddelka javnosti nedvoumno predstavljena na dostopen način.

301.

Bistven in najbolj sporen element razprave med strankami, ki so Sodišču predložile stališča, se nanaša na vprašanje, ali je utemeljitev ustanovitve SIIJ, ki se opira na vidik „zaščite“, resnična. Združenje „Forum sodnikov“, združenje „Gibanje za zaščito položaja tožilcev“, generalni državni tožilec in O. L. so navedli precej podrobne utemeljitve v utemeljitev trditve, da so ustanovitvi SIIJ v resnici botrovali drugi razlogi. Navedene stranke so se v zvezi s tem opirale na posledice, ki jih ima zasnova SIIJ v praksi. Kot je na obravnavi ugotovil generalni državni tožilec, bi se zaradi teh elementov v javnosti lahko ustvaril vtis, da je bila ustanovitev SIIJ prej namenjena zmanjšanju učinkovitosti boja proti korupciji.

302.

Prvič, združenje „Gibanje za zaščito položaja tožilcev“ in generalni državni tožilec sta izpodbijala pristnost cilja „zaščite“. To naj bi bilo povezano predvsem z nizkim številom zadev, v katerih je bil kazenski pregon zoper sodnike in tožilce uveden pred ustanovitvijo SIIJ. ( 146 ) Poleg tega naj bi se število zadev zoper sodnike in tožilce od vzpostavitve delovanja SIIJ povečalo, ne pa zmanjšalo. Drugič, ustanovitve SIIJ naj ne bi spremljala vzpostavitev kakršnih koli dodatnih jamstev. SIIJ naj bi uporabljal enaka procesna pravila kot drugi tožilski oddelki, na podlagi načela zakonitosti pa naj bi bil dolžan evidentirati in preiskati vse vložene ovadbe, ki izpolnjujejo zahteve po obličnosti, določene v zakoniku o kazenskem postopku. Dejansko pa naj bi, ravno nasprotno, obstajalo pomanjkanje ustreznih instrumentov, kar naj bi se posledično odražalo v manjšem številu jamstev, večinoma zaradi omejenega števila tožilcev, pri čemer je treba upoštevati, da naj SIIJ drugače kot drugi tožilski oddelki ne bi zagotavljal ustrezne ozemeljske pokritosti na nacionalni ravni, saj vsi tožilci SIIJ delujejo v Bukarešti.

303.

Romunska vlada se je na obravnavi strinjala z zadnjenavedeno točko. Navedla je, da izključna pristojnost SIIJ za vse vrste kaznivih dejanj, ki jih storijo sodniki in tožilci, ne zagotavlja ustrezne specializiranosti tožilcev, zlasti kar zadeva kazniva dejanja korupcije, in da je to še toliko bolj zaskrbljujoče, ker SIIJ nima strukture, s katero bi pokrival celotno ozemlje.

304.

Drugič, iz številnih elementov je mogoče sklepati, da ustanovitev SIIJ v resnici prispeva k zmanjšanju učinkovitosti boja proti korupciji na visoki ravni. V skladu s členom 881(1) in (2) zakona št. 304/2004 je SIIJ izključno pristojen za obravnavo zadev, ki se nanašajo na sodnike in tožilce, to pristojnost pa ohrani, če se pregon uvede tudi zoper druge osebe. Združenje „Gibanje za zaščito položaja tožilcev“ in generalni državni tožilec sta pojasnila, da se zadeve, ki jih obravnavajo drugi tožilski oddelki, prenesejo na SIIJ že zato, ker je bila zoper sodnika ali tožilca vložena izmišljena pritožba. Prav tako sta navedla, da naj bi to povečini vplivalo na zadeve, za katere je pristojen DNA, saj so lahko v nekatere zadeve, povezane s korupcijo, vpleteni tudi sodniki. Združenje „Gibanje za zaščito položaja tožilcev“ je na obravnavi pojasnilo, da SIIJ lahko zahteva kateri koli spis, in sicer s sklicevanjem na elemente, ki kažejo na povezanost enega izmed spisov z zadevo, ki jo preiskuje SIIJ. Poleg tega naj bi bil SIIJ v skladu s spremembo člena 888(1)(d), do katere je prišlo s sprejetjem izrednega odloka št. 7/2009, pristojen za umik pravnih sredstev, ki so jih že vložili drugi tožilski oddelki. O. L. je na obravnavi trdil, da je bil umik pomembnih zadev, povezanih s korupcijo, ki so bile že v fazi pritožbe, eden od prvih ukrepov, ki jih je sprejel SIIJ.

305.

Obenem je treba poudariti, da je bilo v poročilih MeSP, Beneške komisije in skupine GRECO izpostavljeno tveganje, da se bo na SIIJ gledalo kot na organ, katerega ustanovitev in delovanje sta politično motivirana. ( 147 ) Obstoj tega tveganja je na obravnavi izrecno priznala tudi romunska vlada.

306.

Glede na navedeno menim, da kljub teoretični upravičenosti in pomembnosti cilja „zaščite“, ki ga je navedel CSM, skoraj ni mogoče trditi, da je bila ustanovitev SIIJ utemeljena na jasen, nedvoumen in dostopen način, da ne bi prišlo do spodkopavanja zaupanja javnosti v sodstvo. Poleg tega, kar pa mora preveriti nacionalno sodišče, pravkar predstavljeni elementi v zvezi s sistematičnimi škodljivimi učinki na pristojnost drugih tožilskih oddelkov ne vzbujajo le resnih dvomov o resničnosti utemeljitve, ki jo je podal CSM, ampak lahko vzbudijo tudi nezaupanje v nepristranskost pravosodnega sistema in njegovo zavarovanost pred zunanjimi pritiski, zlasti z ustvarjanjem vtisa o politični motiviranosti ustanovitve in delovanja SIIJ.

307.

Preprosto povedano, če vse navedene nevarnosti obravnavamo kot celoto, dobimo podobo, ki ne kaže nujno na večjo zaščito sodnikov. Namesto tega se v ospredju izriše skrb vzbujajoča vsemogočna nadrejena struktura, s katero se jim seveda lahko zagotavlja zaščita, vendar se jih lahko ravno tako nadzira in nanje posledično vpliva. Prav v tem pa se verjetno skriva paradoks te zamisli: ker so sodniki domnevno pod pritiskom zaradi razpršenega vlaganja ovadb, je treba ustanoviti eno samo centralizirano enoto, ki bo edina pristojna za obravnavo teh zadev. Vendar se ustanovitev ene same centralizirane in specializirane enote z vidika strukturnih možnosti zlorabe nato izkaže za še nevarnejšo. Razpršeni, decentralizirani sistemi so morda včasih neusklajeni, vendar so na splošno veliko odpornejši. Po drugi strani je prevlado v centraliziranih sistemih mogoče zagotoviti že s prevzemom centralne enote.

308.

CSM je kljub pravkar navedeni ugotovitvi trdil, da ustanovitev SIIJ spremlja sistem jamstev, na podlagi katerega je mogoče odpraviti vsak dvom o njegovi neodvisnosti od političnih pritiskov. ( 148 )

309.

Menim, da se ni treba spuščati v dolge razprave o podrobnih elementih nacionalnega prava, o katerih mora v vsakem primeru presoditi nacionalno sodišče. V zvezi s tem vidikom bi zgolj pripomnil, da je navedbam CSM oporekala romunska vlada, ki je na obravnavi priznala, da so bila številna jamstva, na katera se sklicuje CSM, močno oslabljena zaradi poznejših reform, ki jih je vlada v precej kratkem času sprejela na podlagi izrednih odlokov.

310.

Kot je na obravnavi priznala romunska vlada, element nujnosti pri sprejemanju izrednih odlokov, s katerimi so se spreminjale in dopolnjevale določbe, ki urejajo SIIJ, ni bil vedno dokazan. Čeprav so bili v zvezi z izrednima odlokoma št. 90/2018 ( 149 ) in št. 12/2019 ( 150 ) navedeni nekateri razlogi, je romunska vlada opozorila, da izredna odloka št. 92/2018 in št. 7/2019 ne vsebujeta nikakršne utemeljitve v zvezi z nujnostjo ali potrebnostjo spreminjanja določb, ki urejajo SIIJ.

311.

Iz stališč, predloženih Sodišču, je razvidno, da so se z izrednimi odloki večkrat spreminjale določbe, ki urejajo izbirni postopek, in omilile zahteve glede sestave izbirne komisije. ( 151 ) Romunska vlada je na obravnavi poudarila, da je v pisnih stališčih sicer navedla, da je postopek za imenovanje tožilcev SIIJ pomenil dodatno jamstvo, vendar ni nikjer omenila naknadnih sprememb, uvedenih na podlagi izrednega odloka št. 90/2018. Poleg tega naj bi člen II izrednega odloka št. 90/2018 predvidel odstopanje od določb, ki urejajo postopek imenovanja, da bi se tako omogočilo začasno imenovanje glavnega tožilca in vsaj tretjine tožilcev SIIJ.

312.

Poleg zgoraj navedene spremembe izbirnega postopka so bile na podlagi teh izrednih odlokov uvedene in spremenjene bistvene določbe v zvezi s pristojnostmi in institucionalnim ustrojem SIIJ. Prvič, z izrednim odlokom vlade št. 7/2019 je bil členu 881 dodan nov odstavek 6. Ta določa, da je treba, če se besedilo zakonika o kazenskem postopku ali katerega drugega področnega zakona v zvezi s kaznivimi dejanji, za katera je pristojen SIIJ, nanaša na „hierarhično višje državno tožilstvo“, to besedno zvezo razumeti tako, da pomeni glavnega tožilca SIIJ, kar vključuje tudi odločbe, sprejete pred začetkom delovanja tega oddelka. ( 152 ) Drugič, z navedenim odlokom je bil spremenjen tudi člen 887, ki zdaj v odstavku 1(d) določa novo pristojnost SIIJ, in sicer vložitev in umik pravnih sredstev v zadevah, ki so v pristojnosti oddelka, in tudi v zadevah, v zvezi s katerimi tečejo postopki pred sodišči ali v katerih so bile pred začetkom delovanja tega oddelka že izdane dokončne sodne odločbe.

313.

Očitno je torej, da je romunska vlada v razmeroma kratkem času sprejela kar štiri izredne odloke, s katerimi je spreminjala in dopolnjevala določene vidike določb, ki so bile na podlagi zakona št. 207/2018 uvedene v zvezi s SIIJ. To se je zgodilo zlasti v zvezi s postopkom imenovanja in izbire glavnega tožilca in tožilcev SIIJ, pa tudi v zvezi z drugimi pomembnimi elementi, povezanimi s pristojnostmi tega oddelka in njegovim položajem v okviru državnega tožilstva, pri čemer razlogi za nujnost takšnega posredovanja vlade niso bili vselej navedeni.

314.

Ti elementi, kot trdi Komisija, potrjujejo, da obstaja resno tveganje poseganja v neodvisnost pravosodnega sistema, ki je zaradi hitrega in neposrednega posredovanja vlade s sprejemanjem izrednih odlokov še toliko večje, zaradi česar se v javnosti krepi tudi vtis političnega vplivanja na sodstvo.

315.

Na podlagi vseh teh elementov ugotavljam, da v nasprotju s tem, kar trdi CSM, ureditev SIIJ ne daje zadostnih jamstev za odpravo kakršnega koli tveganja političnega vplivanja na njegovo delovanje in sestavo. Jamstva, na katera se sklicuje CSM, so bila, kar zadeva njihovo vsebino, naknadno oslabljena zaradi sprejetja izrednih odlokov, s katerimi so se večkrat spremenili tudi institucionalna zasnova tega oddelka, pravila, ki veljajo za imenovanje tožilcev, in njegovi odnosi z drugimi tožilskimi oddelki. Nazadnje, vse to se je dogajalo v okviru že sicer precej vprašljive zasnove SIIJ, ki zaradi razlogov, predstavljenih v prejšnjem oddelku, z vidika zunanjega dojemanja njegove neodvisnosti že v izhodišču ni bila najbolj trdna.

316.

Menim, da zgornje ugotovitve zadoščajo za posredovanje koristnega odgovora na vprašanja za predhodno odločanje, ki so bila predložena Sodišču. Vendar lahko nacionalna sodišča, ki bodo dokončno odločala o združljivosti nacionalnega prava s pravom Unije, pri presoji zadostnega obsega jamstev, ki jih je treba zagotoviti, kot je bilo navedeno zgoraj, upoštevajo tudi dejansko stanje in okvir, v katerih SIIJ po ustanovitvi izvaja svoje naloge.

317.

Prvič, O. L. je v zvezi s praktičnimi posledicami (večkrat spremenjenih) predpisov v zvezi z izbiro in imenovanjem glavnega tožilca ter ostalih tožilcev SIIJ na obravnavi poudaril, da je pristojnost za imenovanje in odpoklic v praksi omejena na majhno skupino članov CSM, ki je bila naklonjena tedanji vladi. Združenje „Gibanje za zaščito položaja tožilcev“ je zlasti poudarilo, da sta tako začasni glavni tožilec kot tudi glavni tožilec, ki je bil imenovan pozneje, osebi, ki imata določene zveze s tedanjo vlado.

318.

Drugič, združenje „Forum sodnikov“ in združenje „Gibanje za zaščito položaja tožilcev“ sta v zvezi z ukrepi, ki jih je SIIJ sprejel od svoje ustanovitve, predstavila podrobne informacije o tem, kako je SIIJ izvajal svoje naloge. Navedeni zainteresirani stranki sta navedli, da je SIIJ uvajal preiskave in ponovno odpiral zaključene zadeve zoper sodnike in tožilce, ki so javno nasprotovali zakonodajnim spremembam, vključno s sodniki in tožilci na visokih položajih. ( 153 ) Ti stranki sta prav tako opozorili, da so bile v obdobju, ko so bili sprejeti predpisi glede SIIJ, uvedene preiskave zoper tožilce, ki so uvedli preiskave zoper člane tedanje vladne stranke. Opozorili sta tudi, da je SIIJ brez obrazložitve umaknil pravna sredstva v zadevah, povezanih s korupcijo, in drugih zadevah, ki so se nanašale na pomembne člane prejšnje vladne stranke, in skušal pridobiti pristojnost za zadeve, povezane s člani te stranke, ki so jih vodili drugi tožilski oddelki. V podkrepitev navedb o domnevni instrumentalizaciji SIIJ za druge namene, ki ne vključujejo nepristranskega kazenskega pregona, so bili navedeni tudi drugi elementi, kot so uhajanje informacij, objavljanje obvestil brez ustrezne anonimizacije ali uradno razkritje napačnih informacij.

319.

Sodišče ni pristojno za presojo pravkar navedenih dejanskih elementov. Vendar menim, da morajo nacionalna sodišča imeti možnost, da kot del meril, na katera se oprejo v okviru splošne presoje spornih nacionalnih določb, ( 154 ) upoštevajo objektivne elemente v zvezi z okoliščinami, v katerih je bil SIIJ ustanovljen, in njegovim poznejšim delovanjem v praksi, ki jim lahko omogočajo, da potrdijo ali ovržejo obstoj tveganj, povezanih s političnim vplivanjem. Potrditev obstoja takšnih tveganj lahko pri posameznikih vzbudi legitimen dvom o zavarovanosti sodnikov pred zunanjimi dejavniki, saj spodkopava vtis o nevtralnosti sodnikov glede nasprotujočih si interesov, o katerih odločajo, zlasti ko gre za zadeve, povezane s korupcijo.

320.

Nazadnje, s petim vprašanjem v zadevi C‑291/19 se sprašuje, ali člen 47, drugi odstavek, Listine, v katerem je navedeno, da ima „[v]sakdo […] pravico, da o njegovi zadevi pravično, javno in v razumnem roku“ odloča sodišče, nasprotuje ustanovitvi SIIJ, glede na podrobna pravila o opravljanju dejavnosti v tem oddelku in način ugotavljanja pristojnosti, v povezavi z majhnim številom delovnih mest v tem oddelku.

321.

Predložitveno sodišče meni, da obstaja tveganje, da zaradi dejavnosti, ki jih je treba izvesti v zvezi s kazenskim pregonom, o zadevah ne bo odločeno v razumnem roku, razlog za to pa v bistvu izvira iz dejstva, da je število delovnih mest v tem oddelku glede na količino zadev, ki naj bi jih obravnaval, omejeno. Na eni strani naj bi bilo od že omejenega skupnega števila 15 delovnih mest za tožilce 5. marca 2019 zapolnjenih le šest delovnih mest. Na drugi strani pa naj bi imel SIIJ na dan, ko je začel delovati, vpisanih že 1422 zadev.

322.

Predložitveno sodišče tudi opozarja, da je vsako leto zoper sodnike in tožilce vloženih na tisoče izmišljenih pritožb, ki zahtevajo vsaj minimalno preiskavo. Količina zadev in sočasno vodenje drugih splošnih postopkov ter možnost (ki se je že uresničila), da bo moral SIIJ prevzeti tudi zadeve drugih tožilskih oddelkov, naj bi vzbujali resne dvome glede tega, ali bo SIIJ lahko opravljal učinkovite preiskave v razumnem roku.

323.

V tem smislu tudi združenje „Forum sodnikov“, združenje „Gibanje za zaščito položaja tožilcev“, generalni državni tožilec in O. L. navajajo, da bo omejeno število tožilcev SIIJ neizogibno privedlo do njegove preobremenjenosti. Generalni državni tožilec poleg tega dodaja, da je SIIJ v času, ko je potekala obravnava, imel sedem tožilcev in približno 4000 nerešenih zadev, medtem ko je temu oddelku leta 2019 uspelo obravnavati le 400 zadev.

324.

Za začetek moram poudariti, da se to vprašanje razlikuje od ostalih vprašanj za predhodno odločanje, ki so bila obravnavana v tem oddelku, ker se nanaša izključno na procesne pravice sodnikov in tožilcev, ne glede na posledice, ki jih ima to za njihovo neodvisnost ali nepristranskost. Zato Komisija trdi, da je treba to vprašanje preoblikovati tako, da se bo nanašalo le na to, ali člen 47 Listine v konkretnih okoliščinah postopka v glavni stvari predložitvenemu sodišču preprečuje, da bi zadevo, če bi bilo pritožbi ugodeno, vrnilo v obravnavo SIIJ. ( 155 ) Komisija trdi, da je treba člen 47, drugi odstavek, Listine v primeru, da mora nacionalno sodišče zadevo vrniti v obravnavo državnemu tožilstvu, razlagati tako, da takšni vrnitvi nasprotuje, če obstaja velika verjetnost, da se kazenski postopek ne bo končal v razumnem roku.

325.

Po mojem mnenju predlagano preoblikovanje tega vprašanja ni potrebno. Menim, da vprašanje, ki ga je postavilo predložitveno sodišče, ponovno kaže na že obravnavano dvojnost nadzora, ki izhaja iz določb Listine: ( 156 ) člen 47, drugi odstavek, Listine se uporablja kot merilo za konkreten nadzor združljivosti v posamezni zadevi, kar pa ne nasprotuje temu, da bi se Listina uporabila tudi kot merilo za abstrakten nadzor nad nacionalnimi predpisi v zvezi s SIIJ.

326.

Poleg tega se ta dva vidika v okviru obravnavane zadeve dejansko združita. V tej zadevi se je treba v okviru konkretnega (subjektivnega) pristopa k členu 47, drugi odstavek, Listine sklicevati tudi na abstraktno (objektivno) preučevanje učinkov predpisov, ki urejajo SIIJ, na morebitno dolgotrajnost postopka. Predložitveno sodišče namreč ne sprašuje, ali postopek v konkretni zadevi tožeče stranke že velja za nerazumno dolg, ampak ali to, da lahko institucionalna zasnova SIIJ privede do nerazumno dolgega postopka, pomeni kršitev jamstev iz člena 47, drugi odstavek, Listine.

327.

Člen 47, drugi odstavek, Listine ustreza členu 6(1) EKČP. Njegovo področje uporabe in vsebino je treba v skladu s členom 53(2) Listine razlagati tako, da ne kršita standardov, ki jih določa EKČP.

328.

V skladu s sodno prakso ESČP začne „razumni rok“ iz člena 6(1) EKČP teči, ko je oseba „obdolžena“. ( 157 ) ESČP pojem „obdolžitev“ razlaga prožno in vsebinsko. Časovni okvir, na katerega se to nanaša, vključuje tako trenutek, ko pristojni organ zadevno osebo z uradnim obvestilom seznani s tem, da je obdolžena storitve kaznivega dejanja, kot tudi trenutek, v katerem ukrepi, ki jih ti organi sprejmejo zaradi suma storitve kaznivega dejanja, pomembno prizadenejo položaj zadevne osebe. ( 158 ) Kot je poudarila Komisija, lahko takšna razlaga zajema tudi preiskave v predkazenskem postopku. ( 159 )

329.

Res je sicer, da ESČP razumnost trajanja postopka razlaga glede na posebne okoliščine posameznega primera ob upoštevanju zapletenosti zadeve, ravnanja tožeče stranke in pristojnih organov ter pomena zadeve za tožečo stranko. ( 160 ) Vendar to po mojem mnenju ne izključuje preučevanja institucionalnih ureditev, ki bi lahko skoraj neizogibno privedle do kršitve zahteve po spoštovanju „razumnega roka“ v postopkih, ki še tečejo.

330.

V okviru obravnavane zadeve, v kateri gre za presojanje skladnosti institucionalnega ustroja državnega tožilstva, se bodo elementi, ki so pomembni za to presojo, upoštevali in abstracto. Presoja se v tem okviru nanaša zlasti na „ravnanje pristojnih organov“. Člen 6(1) EKČP državam pogodbenicam nalaga obveznost, da svoje pravosodne sisteme organizirajo tako, da lahko njihova sodišča izpolnijo vse zahteve iz tega člena. ( 161 ) Te zahteve pa seveda vključujejo tudi delovanje in ukrepanje državnega tožilstva. ( 162 ) Zato se v utemeljitev ni mogoče sklicevati na zamude, do katerih prihaja zaradi zaostankov pri obravnavi zadev, saj se odgovornost držav lahko ugotavlja ne le zaradi zamude v konkretni zadevi, „ampak tudi zaradi odločitve, da za odpravo zaostankov ne bodo povečale virov ali zaradi strukturnih pomanjkljivosti v pravosodnem sistemu, zaradi katerih prihaja do zamud“. ( 163 )

331.

Iz navedenih elementov po mojem mnenju izhaja, da člen 47, drugi odstavek, Listine zajema obveznost držav članic, da svoje pravosodne sisteme organizirajo tako, da bodo lahko izpolnjevali zahteve, ki so med drugim povezane z razumnim trajanjem postopka. Zato ta določba nasprotuje temu, da država članica ustanovi tožilski oddelek, ki glede na pripad zadev, ki izhaja iz njegove pristojnosti, nima dovolj tožilcev, tako da bo njegovo delovanje zagotovo pripeljalo do nerazumnega trajanja kazenskih postopkov, tudi tistih, ki so uvedeni zoper sodnike.

332.

Ob upoštevanju navedenega predlagam, naj se na četrto in peto vprašanje v zadevi C‑127/19, četrto vprašanje v zadevi C‑291/19 in četrto vprašanje v zadevi C‑355/19 odgovori tako: člen 47, drugi odstavek, Listine in člen 19(1), drugi pododstavek, PEU je treba razlagati tako, da nasprotujeta ustanovitvi posebnega tožilskega oddelka, ki ima izključno pristojnost za kazniva dejanja, ki so jih storili sodniki in tožilci, če ustanovitev takega oddelka ni utemeljena z resničnimi in dovolj tehtnimi razlogi, ki so javnosti nedvoumno predstavljeni na dostopen način, ter če je ne spremljajo zadostna jamstva za odpravo kakršnega koli tveganja političnega vplivanja na njegovo delovanje in sestavo. Nacionalna sodišča lahko pri presoji, ali gre za tak primer, upoštevajo objektivne elemente v zvezi z okoliščinami, v katerih je bil tak tožilski oddelek ustanovljen, in njegovim poznejšim praktičnim delovanjem.

333.

Na peto vprašanje v zadevi C‑291/19 je treba odgovoriti, da člen 47, drugi odstavek, Listine glede pravice do poštenega sojenja z odločanjem o zadevi v razumnem roku nasprotuje temu, da država članica ustanovi tožilski oddelek, ki glede na pripad zadev, ki izhaja iz njegove pristojnosti, nima dovolj tožilcev, tako da bo njegovo delovanje pripeljalo do nerazumnega trajanja kazenskih postopkov. Predložitvena sodišča morajo ob upoštevanju vseh upoštevnih elementov, ki jih imajo na voljo, presoditi, ali nacionalne določbe v zvezi z ustanovitvijo, sestavo in delovanjem SIIJ izpolnjujejo te zahteve.

334.

Sodišču predlagam, naj odloči tako: