–

za Confederazione Generale Italiana dei Trasporti e della Logistica (Confetra), Federazione Nazionale delle Imprese di Spedizioni Internazionali – Fedespedi, Associazione Nazionale Imprese Trasporti Automobilistici, Associazione non Riconosciuta Alsea, Associazione Fedit, Fercam SpA, Tnt Global Express SpA in Carioni Spedizioni Internazionali Srl S. Romano in A. Romano, odvetnika,

–

za Associazione Italiana dei Corrieri Aerei Internazionali (AICAI), DHL Express (Italy) Srl in Federal Express Europe Inc. M. Giordano in L. Daniele, odvetnika,

–

za United Parcel Service Italia Ups Srl A. Boso Caretta, odvetnik,

–

za Poste Italiane SpA A. Sandulli, A. Fratini in G. Pandolfi, odvetniki,

–

za italijansko vlado G. Palmieri, agentka, skupaj s S. Fiorentinom, avvocato dello Stato,

–

za francosko vlado R. Coesme, agent,

–

za Evropsko komisijo P. Costa de Oliveira in L. Malferrari, agenta,

1

Predloga za sprejetje predhodne odločbe se nanašata na razlago člena 2, točke 1, 1a, 6 in 19, člena 7(4) ter člena 9(1) in (2) Direktive 97/67/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. decembra 1997 o skupnih pravilih za razvoj notranjega trga poštnih storitev v Skupnosti in za izboljšanje kakovosti storitve (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 3, str. 71), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2008/6/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. februarja 2008 (UL 2008, L 52, str. 3) (v nadaljevanju: Direktiva 97/67).

2

Ta predloga sta bila vložena v okviru spora med Confederazione Generale Italiana dei Trasporti e della Logistica (Confetra), Federazione Nazionale delle Imprese di Spedizioni Internazionali – Fedespedi, Associazione Nazionale Imprese Trasporti Automobilistici, Associazione non Riconosciuta Alsea, Associazione Fedit, Fercam SpA, Tnt Global Express SpA in Carioni Spedizioni Internazionali Srl (C‑259/16) oziroma med Associazione Italiana dei Corrieri Aerei Internazionali (AICAI), DHL Express (Italy) Srl, Federal Express Europe Inc. in United Parcel Service Italia Ups Srl (C‑260/16) – ki so združenja podjetij in podjetja, ki delujejo na področju špedicije, cestnega prevoza in hitre pošte – na eni strani in med Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (organ za regulacijo komunikacij, Italija, v nadaljevanju: AGCOM) in Ministero dello Sviluppo Economico (ministrstvo za gospodarski razvoj, Italija) na drugi strani, in sicer zaradi vprašanja zakonitosti zakonodajnih aktov, sprejetih za prenos Direktive 97/67.

3

V uvodnih izjavah 10, 18, 22 in 23 Direktive 97/67 je navedeno:

[…]

[…]

4

Člen 2 te direktive določa:

„V tej direktivi se uporabljajo naslednje definicije:

[…]

[…]

[…]“

5

Člen 7 navedene direktive določa:

„1.   Države članice ne podelijo ali ohranijo veljavnih izključnih ali posebnih pravic za vzpostavitev in zagotavljanje poštnih storitev. Države članice lahko izvajanje univerzalne storitve financirajo v skladu z enim ali več sredstvi iz odstavkov 2, 3 in 4, ali v skladu s katerim drugim sredstvom, skladnim s Pogodbo.

[…]

3.   Če država članica ugotovi, da obveznosti univerzalne storitve, kakor so določene v tej direktivi, povzročajo neto strošek na podlagi izračuna iz Priloge I in pomenijo nepravično finančno breme za izvajalca(-e) univerzalne storitve, lahko:

4.   Če se neto stroški delijo v skladu z odstavkom 3(b), lahko države članice ustanovijo kompenzacijski sklad, ki se lahko financira s pristojbinami izvajalcev storitve in/ali uporabnikov in ga upravlja organ, ki je neodvisen od upravičenca ali upravičencev. Države članice lahko podelitev dovoljenja izvajalcem storitev v skladu s členom 9(2) pogojujejo z obveznostjo finančnega prispevka v ta sklad ali obveznostjo upoštevanja obveznosti univerzalne storitve. Na ta način se lahko financirajo obveznosti izvajalca(-ev) univerzalne storitve za izvajanje univerzalne storitve iz člena 3.

5.   Države članice zagotovijo, da se načela preglednosti, nediskriminacije in sorazmernosti upoštevajo pri ustanovitvi kompenzacijskega sklada in pri določitvi stopnje finančnih prispevkov iz odstavkov 3 in 4. Odločitve, ki se sprejmejo na podlagi odstavkov 3 in 4, temeljijo na objektivnih in preverljivih merilih ter se objavijo.“

6

Člen 9 te direktive določa:

„1.   Za storitve, ki so zunaj okvira univerzalne storitve, lahko države članice uvedejo splošna dovoljenja v obsegu, ki je potreben za zagotavljanje upoštevanja bistvenih zahtev.

2.   Za storitve, ki so zajete v okviru univerzalne storitve, lahko države članice uvedejo postopke za odobritev, skupaj s posamičnimi dovoljenji, v obsegu, ki je potreben za zagotavljanje upoštevanja bistvenih zahtev ter za zagotovitev zagotavljanja univerzalne storitve.

Za podeljevanje dovoljenj:

Obveznosti in zahteve iz prve alinee in iz člena 3 se lahko naložijo samo imenovanim izvajalcem univerzalne storitve.

[…]

3.   Postopki, obveznosti in zahteve iz odstavkov 1 in 2 so pregledni, dostopni, nediskriminacijski, sorazmerni, natančni in nedvoumni, vnaprej objavljeni in temeljijo na objektivnih merilih. Države članice zagotovijo, da je prosilec obveščen o razlogih za popolno ali delno zavrnitev ali preklic dovoljenja in vzpostavijo pritožbeni postopek.“

7

V uvodnih izjavah 17, 27 in 28 Direktive 2008/6 je navedeno:

[…]

8

Direktiva 97/67 je bila v italijanski pravni red prenesena z decreto legislativo n. 261 – Attuazione della direttiva 97/67/CE concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e per il miglioramento della qualita’ del servizio (zakonska uredba št. 261 o prenosu Direktive 97/67/ES o skupnih pravilih za razvoj notranjega trga poštnih storitev v Skupnosti in za izboljšanje kakovosti storitve) z dne 22. julija 1999 (GURI št. 182 z dne 5. avgusta 1999), kakor je bila spremenjena z decreto legislativo n. 58 – Attuazione della direttiva 2008/6/CE che modifica la direttiva 97/67/CE, per quanto riguarda il pieno completamento del mercato interno dei servizi postali della Comunita (zakonska uredba št. 58 o prenosu Direktive 2008/6/ES o spremembi Direktive 97/67/ES glede popolnega oblikovanja notranjega trga poštnih storitev v Skupnosti) z dne 31. marca 2011 (GURI št. 98 z dne 24. aprila 2011) (v nadaljevanju: zakonska uredba št. 261/99). V zakonski uredbi št. 261/99 so za opis pojmov „poštne storitve“, „izvajalec poštnih storitev“ in „poštna pošiljka“ uporabljeni v bistvu enaki izrazi kot v Direktivi 97/67.

9

Člen 6 zakonske uredbe št. 261/99 določa:

„1.   Za ponujanje javnih storitev, ki ne spadajo pod univerzalno storitev, vključno z dostavo pošte v zasebne poštne nabiralnike, je potrebno splošno dovoljenje […].

1a.   Za izdajo splošnega dovoljenja, tudi izvajalcem univerzalne storitve, ob upoštevanju položaja na trgu in organizacije poštnih storitev se lahko določi pogoj izpolnitve posebne obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, tudi v zvezi s kakovostjo, razpoložljivostjo in izvajanjem zadevnih storitev, ali pa obveznost finančnega prispevanja v mehanizme za razdelitev stroškov iz člena 10 te uredbe. Navedene obveznosti z ukrepom določi regulativni organ.

2.   Regulativni organ z ukrepom, sprejetim v 180 dneh po začetku veljavnosti zakonske uredbe o izvedbi Direktive 2008/6, določi primere, v katerih se dejavnost lahko začne opravljati od trenutka, ko je bila ministrstvu za gospodarski razvoj […] poslana overjena izjava o začetku opravljanja dejavnosti […].

3.   Ukrep iz odstavka 2 določa zahteve in obveznosti, naložene subjektom, ki opravljajo dejavnosti, za katere je potrebno splošno dovoljenje, vključno z obveznostmi glede delovnih pogojev iz člena 18a, nadzornimi postopki na krajih poslovanja ter postopki za uradni opomin, začasno ustavitev in prepoved dejavnosti v primeru kršitve obveznosti.“

10

Člen 10, od (1) do (3), zakonske uredbe št. 261/99 določa:

„1.   Ustanovljen je kompenzacijski sklad za obveznosti univerzalne storitve. Upravlja ga ministrstvo za komunikacije in si prizadeva zagotoviti izpolnjevanje univerzalne storitve; sredstva se priskrbijo, če izvajalec univerzalne storitve iz zagotavljanja te storitve in izključnih storitev iz člena 4 ne dobi zadostnih prihodkov, da bi zagotovil izpolnjevanje svojih obveznosti.

2.   V sklad iz odstavka 1 morajo prispevati imetniki posamičnih in splošnih dovoljenj za storitve, ki nadomeščajo storitve, zajete v univerzalni storitvi, v višini največ deset odstotkov bruto dohodkov iz dejavnosti, za katero se izda dovoljenje.

3.   Prispevek v skladu z načeli preglednosti, nediskriminacije in sorazmernosti določi regulativni organ na podlagi stroškov učinkovitega upravljanja univerzalne storitve.“

11

V skladu s členom 18a zakonske uredbe št. 261/99 morajo izvajalci poštnih storitev, na katere se sklicuje člen 3(11), (5) in (6), te zakonske uredbe, spoštovati obveznosti s področja delovnih pogojev, določenih z nacionalno zakonodajo in upoštevnimi kolektivnimi pogodbami.

12

AGCOM je z odločbo št. 129/15 CONS z dne 11. marca 2015 (v nadaljevanju: odločba št. 129/15) potrdil regolamento in materia di titoli abilitativi per l’offerta al pubblico di servizi postali (uredba o pooblastilih za ponujanje javnih poštnih storitev, v nadaljevanju: uredba o pooblastilih), ki je v prilogi A k tej odločbi.

13

V skladu s členom 8(4) te uredbe se za prenos kot samostojno dejavnost ne zahteva splošno dovoljenje.

14

V skladu s členom 10(4)(c) navedene uredbe mora prosilec za splošno dovoljenje ob vložitvi vloge izpolnjevati obveznosti s področja socialne varnosti svojih zaposlenih. V skladu s členom 10(8)(f) iste uredbe mora prosilec za splošno dovoljenje ob predložitvi vloge predložiti opis ukrepov, sprejetih za zagotovitev spoštovanja obveznosti zaupnosti korespondence.

15

V skladu s členom 11(1), (b) in (f), uredbe o pooblastilih mora imetnik splošnega dovoljenja spoštovati določbe s področja delovnih pogojev, določene z nacionalno zakonodajo in delovnopravnimi kolektivnimi pogodbami poštnega sektorja, ter „prispevati k financiranju stroškov za zagotavljanje univerzalne storitve, če so izpolnjeni pogoji, določeni v uvodni izjavi 27 Direktive [2008/6] in v členu 10(2) [zakonske uredbe št. 261/99]“.

16

Člen 15(2) te uredbe določa, da mora „imetnik splošnega dovoljenja prispevati v kompenzacijski sklad za obveznosti univerzalne storitve, če so izpolnjeni pogoji, določeni v uvodni izjavi 27 Direktive [2008/6] in v členu 10(2) [zakonske uredbe št. 261/99]“.

17

Tožeče stranke v postopkih v glavni stvari so združenja podjetij in podjetja, ki delujejo na področju cestnega prevoza, špedicije in hitre pošte (zadeva C‑259/16) ali samo na področju hitre pošte (zadeva C‑260/16).

18

Ta podjetja in združenja podjetij so imetniki splošnega dovoljenja za izvajanje poštne storitve v smislu člena 6 zakonske uredbe št. 261/99.

19

Tožeče stranke v postopkih v glavni stvari so pri predložitvenem sodišču vložile tožbo, v kateri so predlagale razglasitev ničnosti odločbe št. 129/15, uredbe o pooblastilih in decreto del Ministro dello Sviluppo Economico – Disciplinare delle procedure per il rilascio dei titoli abilitativi per l’offerta al pubblico dei servizi postali (odlok ministra za gospodarski razvoj o ureditvi podeljevanja pooblastil za ponujanje javnih poštnih storitev) z dne 29. julija 2015 (v nadaljevanju: odlok z dne 29. julija 2015). Trdile so, da ti akti pretirano široko razlagajo pojem „poštna storitev“ iz člena 2(1) Direktive 97/67, in sicer s tem, da so v te storitve vključili dejavnosti, ki jih izvajajo one. Poleg tega so poudarile, da so jim z navedenimi akti naložene nesorazmerne obveznosti v zvezi z zahtevami, ki jih določa ta direktiva.

20

V zvezi z razlago pojma „poštne storitve“ predložitveno sodišče meni, da ta ne bi smel vključevati dejavnosti cestnega prometa, špedicije in hitre pošte. Za „poštne pošiljke“ v smislu člena 2, točka 6, Direktive 97/67 naj bi bilo namreč mogoče šteti samo pakete, ki jih upravljajo izvajalci poštne storitve v skladu s podrobnimi pravili, ki so značilni za to storitev. Tako navedeno sodišče dvomi o tem, ali so akti, obravnavani v postopkih v glavni stvari, skladni s to direktivo, in sicer, ker naj bi ti akti po eni strani s področja uporabe navedene direktive izključevali zgolj dejavnosti, katerih predmet je sam fizični prevoz blaga, in po drugi strani vključevali v storitev tudi „poštne storitve z dodano vrednostjo“, kakršne so storitve hitre pošte.

21

V zvezi z zatrjevano kršitvijo načela sorazmernosti predložitveno sodišče ugotavlja, prvič, da člen 6(1) zakonske uredbe št. 261/99 brez razlikovanja in avtomatično izvajalcem poštnih storitev, ki so zunaj okvira univerzalne storitve, nalaga, da pridobijo splošno dovoljenje. V skladu s členom 9(1) Direktive 97/67 pa je državam članicam dovoljeno, da uvedejo splošna dovoljenja samo „v obsegu, ki je potreben za zagotavljanje upoštevanja bistvenih zahtev“.

22

Drugič, akti, obravnavani v postopkih v glavni stvari, zlasti člena 10 in 11 uredbe o pooblastilih, naj bi določali pogoje za pridobitev splošnega dovoljenja, ki niso določeni z Direktivo 97/67. Vsekakor naj bi bili ti pogoji nesorazmerni glede na dejavnosti, ki jih tožeče stranke v postopkih v glavni stvari dejansko opravljajo. Natančneje, predložitveno sodišče poudarja, da naj za zagotovitev pravilnega delovanja trgov, na katerih delujejo tožeče stranke v postopkih v glavni stvari, ne bi bili potrebni nobeni predpisi. Ti trgi naj bi se – v nasprotju s trgom storitev, ki spadajo na področje univerzalne storitve – bili sposobni učinkovito samoregulirati.

23

Tretjič, predložitveno sodišče dvomi o zakonitosti obveznosti – določene v členu 6(1a) zakonske uredbe št. 261/99 – imetnikov splošnega dovoljenja, da prispevajo k stroškom univerzalne storitve. Medtem ko naj bi iz členov 7(4) in 9(2) Direktive 97/67 izhajalo, da lahko takšna obveznost velja samo za izvajalce storitev, ki so zajete v okviru univerzalne storitve, naj bi namreč člena 6 in 10 zakonske uredbe št. 261/99 ta prispevek nalagala tudi imetnikom dovoljenja, določenega v členu 9(1) te direktive.

24

Vsekakor naj bi iz člena 9(2) Direktive 97/67 izhajalo, da obveznosti prispevanja k stroškom univerzalne storitve ni mogoče naložiti, ne da bi se vnaprej presodila primernost takšne obveznosti. Vendar naj akti, obravnavani v postopkih v glavni stvari, v zvezi s tem ne bi določali nobene predhodne presoje, tako da naj bi tudi s tega vidika kršili načelo sorazmernosti.

25

V teh okoliščinah je Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalno upravno sodišče v Laciju, Italija) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja, ki so identična v zadevah C‑259/16 in C‑260/16:

26

Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 21. junija 2016 združil zadevi C‑259/16 in C‑260/16 za pisni in ustni postopek ter izdajo sodbe.

27

Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 2, točke 1, 1a in 6, Direktive 97/67 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, kakršna je obravnavana v postopkih v glavni stvari in v skladu s katero so podjetja, ki delujejo na področju cestnega prevoza, špedicije ali hitre pošte ter ki izvajajo sprejem, usmerjanje, prenos in dostavo poštnih pošiljk, opredeljena – razen če je njihova dejavnost prenos poštnih pošiljk kot samostojna dejavnost – kot izvajalci poštnih storitev v smislu člena 2, točka 1a, te direktive.

28

V obravnavani zadevi – kot je poudaril generalni pravobranilec v točki 38 sklepnih predlogov – se dvomi predložitvenega sodišča nanašajo na morebitno opredelitev kot ponudnikov poštnih storitev v smislu člena 2, točka 1a, Direktive 97/67 dveh kategorij podjetij, in sicer na eni strani podjetij, ki ponujajo storitve cestnega prevoza in špedicije, ter na drugi strani podjetij, ki se ukvarjajo s hitro pošto.

29

Glede storitev cestnega prevoza in špedicije je treba ugotoviti, da tožeče stranke v postopkih v glavni stvari zatrjujejo, da podjetja – katerega glavna dejavnost je prenos poštnih pošiljk in ki kakšno od drugih storitev, določenih v členu 2, točka 1, Direktive 97/67, ponuja le kot pomožno dejavnost – ni mogoče opredeliti kot „ponudnika poštnih storitev“.

30

V zvezi s tem je treba, prvič, opozoriti, da člen 2, točka 1, Direktive 97/67 izraz „poštne storitve“ opredeljuje kot storitve, ki vključujejo sprejem, usmerjanje, prenos in dostavo poštnih pošiljk.

31

Drugič, v uvodni izjavi 17 Direktive 2008/6 je navedeno, da se prevoz kot samostojna storitev ne bi smel šteti za poštno storitev. Poleg tega je bila s to direktivo v člen 2 Direktive 97/67 vstavljena točka 1a, v skladu s katero je „izvajalec poštnih storitev“„podjetje, ki izvaja eno ali več poštnih storitev“.

32

Direktiva 2008/6 pa ni uvedla nobene spremembe v prvotno besedilo Direktive 97/67 glede razlikovanja, ki bi bilo potrebno med izvajanjem poštnih storitev – ki so navedene v členu 2, točka 1, Direktive 97/67 – kot glavno dejavnostjo in njihovim izvajanjem kot pomožno dejavnostjo.

33

Tretjič, dejavnost se lahko šteje za poštno storitev samo, če zadeva „poštno pošiljko“ v smislu člena 2, točka 6, Direktive 97/67. Glede tega je treba navesti, da ta določba poštno pošiljko opredeljuje kot pošiljko, ki je naslovljena v končni obliki, to je takšni, v kakršni jo izvajalec poštne storitve prenese, ter pojasnjuje, da taka pošiljka lahko med drugim zajema korespondenco, knjige, kataloge, časopise, periodični tisk in poštne pakete z blagom komercialne vrednosti ali brez nje.

34

V teh okoliščinah je treba podjetje opredeliti kot „izvajalca poštnih storitev“ v smislu člena 2, točka 1, Direktive 97/67, če opravlja vsaj eno od storitev, naštetih v členu 2, točka 1, te direktive, in če katera od tako opravljenih storitev zajema poštno pošiljko, pri čemer pa dejavnost podjetja ne sme biti omejena le na storitev prenosa. Iz tega sledi, da podjetij, ki delujejo na področju cestnega prevoza blaga ali špedicije in ki kot glavno dejavnost ponujajo storitve prenosa poštnih pošiljk, kot pomožno dejavnost pa storitve sprejema, usmerjanja ali dostave navedenih pošiljk, ni mogoče izključiti s področja uporabe navedene direktive.

35

Poleg tega – kot je poudaril generalni pravobranilec v točki 43 sklepnih predlogov – če bi bila podjetja, ki delujejo na področju cestnega prevoza ali špedicije, s področja uporabe Direktive 97/67 izključena samo zato, ker zgolj kot pomožne opravljajo dejavnosti sprejema, usmerjanja ali dostave navedenih pošiljk, bi to povzročilo veliko težav z razlago te direktive. Za določitev upoštevne pravne ureditve bi bilo namreč treba v vsakem posameznem primeru presojati, kolikšen je delež storitev, ki se izvajajo kot pomožne, v primerjavi z glavno storitvijo prenosa.

36

Glede storitev hitre pošte je treba navesti, da tožeče stranke v postopkih v glavni stvari zatrjujejo, da te storitve ne bi smele spadati na področje uporabe Direktive 97/67, in sicer zaradi njihove dodane vrednosti.

37

V zvezi s tem je treba opozoriti, prvič, da Direktiva 97/67 ne opredeljuje, kaj je treba razumeti kot „hitro pošto“, ampak le v uvodni izjavi 18 določa, da „je bistvena razlika med ekspresno/kurirsko pošto in univerzalnimi poštnimi storitvami v dodani vrednosti (v kakršni koli obliki) opravljenih ekspresnih/kurirskih storitev, ki jo le-ta za uporabnike predstavlja“.

38

Drugič, iz sodne prakse Sodišča izhaja, da se storitve hitre pošte od univerzalne poštne storitve razlikujejo po njihovi dodani vrednosti, ki jo imajo za stranke in za katero so te pripravljene plačati višji znesek. Take storitve ustrezajo posebnim storitvam, ločenim od storitev v javnem interesu, ki ustrezajo posebnim potrebam gospodarskih subjektov in zahtevajo nekatere dodatne storitve, ki jih tradicionalna poštna služba ne opravlja (glej v tem smislu sodbo z dne 15. junija 2017, Ilves Jakelu, C‑368/15, EU:C:2017:462, točka 24 in navedena sodna praksa).

39

Tretjič, Sodišče je v sodbah z dne 13. oktobra 2011, DHL International (C‑148/10, EU:C:2011:654, točki 30 in 52); z dne 16. novembra 2016, DHL Express (Austria) (C‑2/15, EU:C:2016:880, točka 31), in z dne 15. junija 2017, Ilves Jakelu (C‑368/15, EU:C:2017:462, točka 29), presodilo, da podjetja, ki izvajajo storitve pošte, sodijo na področje uporabe Direktive 97/67 ter je zanje uporabilo nekatere določbe te direktive. Kot pa je poudaril generalni pravobranilec v točki 46 sklepnih predlogov, bi bile te sodbe nerazumljive, če Sodišče implicitno ne bi sprejelo domneve, da je hitra pošta zajeta s pojmom „poštne storitve“ v smislu člena 2, točka 1, te direktive.

40

V teh okoliščinah, čeprav je mogoče med univerzalno storitvijo in storitvijo hitre pošte razlikovati glede na to, ali dodana vrednost storitve obstoja ali ne, pa je treba poudariti, da je takšno merilo razlikovanja povsem brezpredmetno z vidika narave storitev, naštetih v členu 2, točka 1, Direktive 97/67. Tako dejstvo, da imajo takšne storitve, odvisno od primera, dodano vrednost, tem ne odvzame lastnosti „poštnih storitev“ v smislu te določbe.

41

Glede na zgornje preudarke je treba na prvo vprašanje za predhodno odločanje odgovoriti, da je treba člen 2, točke 1, 1a in 6, Direktive 97/67 razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni zakonodaji, kakršna je obravnavana v postopkih v glavni stvari in v skladu s katero so podjetja, ki delujejo na področju cestnega prevoza, špedicije ali hitre pošte in ki izvajajo sprejem, usmerjanje, prenos in dostavo poštnih pošiljk, opredeljena – razen če je njihova dejavnost prenos poštnih pošiljk kot samostojna dejavnost – kot izvajalci poštnih storitev v smislu člena 2, točka 1a, te direktive.

42

Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člena 2, točka 19, in 9(1) Direktive 97/67 razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni zakonodaji, v skladu s katero mora vsako podjetje, ki deluje na področju cestnega prevoza, špedicije in hitre pošte pridobiti splošno dovoljenje za izvajanje poštnih storitev, in to brez predhodnega preverjanja, ali je takšno dovoljenje potrebno za zagotovitev spoštovanja katere od bistvenih zahtev.

43

V zvezi s tem je treba opozoriti, da lahko v skladu s členom 9(1) Direktive 97/67 države članice za storitve, ki so zunaj okvira univerzalne storitve, uvedejo splošna dovoljenja v obsegu, ki je potreben za zagotavljanje upoštevanja bistvenih zahtev.

44

V členu 2, točka 19, te direktive so te zahteve – preden so taksativno naštete – opredeljene kot splošni negospodarski razlogi, ki lahko spodbudijo državo članico, da postavi pogoje za ponudbo poštnih storitev.

45

Iz zgornjih preudarkov izhaja – kot je poudaril generalni pravobranilec v točki 58 sklepnih predlogov – da mora država članica, ki se odloči, da bo za dostop do trga poštnih storitev zahtevala pridobitev splošnega dovoljenja, to utemeljiti s sklicevanjem na eno ali več navedenih bistvenih zahtev.

46

V obravnavani zadevi predložitveno sodišče poudarja, da člen 6 zakonske uredbe št. 261/99 podjetjem, ki ponujajo poštne storitve, ki so zunaj okvira univerzalne storitve, brez razlikovanja in avtomatično nalaga, da pridobijo splošno dovoljenje, in to brez predhodnega preverjanja, ali je takšno dovoljenje potrebno za zagotovitev spoštovanja vsaj katere od bistvenih zahtev. Predložitveno sodišče dodaja, da so obveznosti, naložene tem podjetjem za pridobitev takšnega splošnega dovoljenja, nesorazmerne.

47

V teh okoliščinah je treba za odgovor na drugo vprašanje za predhodno odločanje preveriti, ali je zakonodaja, kakršna je obravnavana v postopkih v glavni stvari, prvič, upravičljiva z eno od bistvenih zahtev, naštetih v členu 2, točka 19, Direktive 97/67, in drugič, ali je sorazmerna, in sicer, ali lahko zagotovi dosego cilja, ki mu sledi, in če je tako, ali tega cilja ni mogoče doseči z manjšimi prepovedmi.

48

V zvezi s tem je – glede vprašanja, ali je zakonodajo, kakršna je obravnavana v postopkih v glavni stvari, mogoče upravičiti s katero od bistvenih zahtev, naštetih v členu 2, točka 19, Direktive 97/67 – treba navesti, da iz spisa, ki je na voljo Sodišču, izhaja, da je ta zakonodaja podlaga za vzpostavitev sistema splošnega dovoljenja za podjetja, ki jih je mogoče kot „izvajalce poštnih storitev“ opredeliti z dvema od teh bistvenih zahtev, in sicer spoštovanjem delovnih pogojev in pogojev sistemov socialne varnosti ter zaupnostjo korespondence.

49

Glede sorazmernosti zakonodaje, ki se obravnava v postopkih v glavni stvari, je treba opozoriti, da mora predložitveno sodišče – s celovito presojo vseh upoštevnih pravnih in dejanskih okoliščin – preveriti, ali takšna zakonodaja lahko zagotovi uresničevanje zastavljenih ciljev in ali ne presega tistega, kar je potrebno za njihovo doseganje. Vendar mu mora Sodišče za to predložiti vse elemente razlage prava Unije, ki mu bodo omogočili, da se o zadevi izreče (glej v tem smislu sodbo z dne 20. decembra 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, točki 51 in 52).

50

Glede, prvič, zmožnosti te zakonodaje, da zagotovi uresničitev cilja, ki mu sledi, je treba opozoriti, da je v skladu s sodno prakso Sodišča nacionalna ureditev primerna, da zagotovi uresničitev zatrjevanega cilja, samo če dejansko zagotavlja, da se ta cilj doseže dosledno in sistematično (sodba z dne 10. marca 2009, Hartlauer, C‑169/07, EU:C:2009:141, točka 55).

51

Kar zadeva prvo od bistvenih zahtev, navedenih v točki 48 te sodbe, in sicer spoštovanje delovnih pogojev in pogojev sistemov socialne varnosti, je treba navesti, da člen 10(4)(c) uredbe o pooblastilih določa, da je podelitev splošnega dovoljenja izvajalcu poštnih storitev pogojena s tem, da ta ob vložitvi vloge izpolnjuje obveznosti s področja socialne varnosti svojih zaposlenih.

52

V zvezi s tem je treba navesti, da tako iz členov 6(3) in 18a zakonske uredbe št. 261/99 kot člena 11(1)(b) uredbe o pooblastilih izhaja, da mora imetnik splošnega dovoljenja spoštovati določbe s področja delovnih pogojev, določene z nacionalno zakonodajo in delovnopravnimi kolektivnimi pogodbami poštnega sektorja. Za to člen 10(8) uredbe o pooblastilih določa, da morajo prosilci za splošno dovoljenje ob vložitvi vloge predložiti informacije o kolektivnih pogodbah, ki veljajo za njihove zaposlene, in druge informacije o teh delavcih.

53

Poleg tega, kot je poudaril generalni pravobranilec v točki 59 sklepnih predlogov, je AGCOM v odločbi št. 129/15 predstavil elemente, ki pojasnjujejo, kako obveznosti, določene v zadevni zakonodaji, omogočajo zagotavljanje spoštovanje delovnih pogojev.

54

Kar zadeva drugo od bistvenih zahtev, navedenih v točki 48 te sodbe, in sicer zaupnost korespondence, je treba navesti, da člen 10(8) uredbe o pooblastilih določa, da morajo podjetja, ki zaprosijo za podelitev dovoljenja, pristojnim organom ob vložitvi vloge predložiti opis ukrepov, sprejetih za zagotovitev spoštovanja obveznosti zaupnosti korespondence.

55

V teh okoliščinah je zakonodaja, sporna v postopkih v glavni stvari, očitno sposobna zagotoviti spoštovanje nekaterih bistvenih zahtev iz člena 2, točka 19, Direktive 97/67.

56

Drugič, preveriti je treba, ali obveznosti – s katerimi zakonodaja, obravnavana v postopkih v glavni stvari, pogojuje podelitev splošnega dovoljenja, potrebnega za izvajanje poštnih storitev – ne presegajo tistega, kar je potrebno za uresničitev zastavljenega cilja.

57

Kot je poudaril generalni pravobranilec v točki 64 sklepnih predlogov, pa predložitveno sodišče ne navaja natančno, katere obveznosti – razen obveznosti financiranja univerzalne storitve, ki je predmet tretjega in četrtega vprašanja za predhodno odločanje – ki jih nalaga zakonodaja, obravnavana v postopkih v glavni stvari, naj bi bile nesorazmerne.

58

Podobno se v predložitveni odločbi le poudari, da so takšne obveznosti zavezujoče tako glede izdaje splošnega dovoljenja kot izvajanja teh dejavnosti.

59

Nazadnje, iz spisa, ki je na voljo Sodišču, izhaja, da se šteje, da je splošno dovoljenje podeljeno 45 dni po tem, ko so pristojni organi od zadevnega podjetja prejeli vlogo.

60

Glede na vse te okoliščine, zlasti glede na podrobna pravila podelitve splošnega dovoljenja, je treba ugotoviti – kot je navedel generalni pravobranilec v točkah 65 in 66 sklepnih predlogov – da za obveznosti, ki jih nalaga nacionalna zakonodaja, obravnavana v postopkih v glavni stvari, ni mogoče šteti, da presegajo tisto, kar je potrebno za zagotovitev spoštovanja bistvenih zahtev iz člena 2, točka 19, Direktive 97/67.

61

Glede na vse te preudarke je treba na drugo vprašanje za predhodno odločanje odgovoriti, da je treba člena 2, točka 19, in 9(1) Direktive 97/67 razlagati tako, da ne nasprotujeta nacionalni zakonodaji, kakršna je obravnavana v postopkih v glavni stvari in v skladu s katero mora vsako podjetje, ki deluje na področju cestnega prevoza, špedicije in hitre pošte pridobiti splošno dovoljenje za izvajanje poštnih storitev, če je to zakonodajo mogoče upravičiti z eno od bistvenih zahtev iz člena 2, točka 19, te direktive ter je z njo spoštovano načelo sorazmernosti, kar pomeni, da lahko zagotovi uresničevanje zastavljenega cilja ter ne presega tistega, kar je potrebno za njegovo doseganje, kar mora preveriti predložitveno sodišče.

62

Komisija v pisnem stališču izraža dvome o dopustnosti tretjega in četrtega vprašanja. Pojasnjuje, da čeprav je v členu 10(2) zakonske uredbe št. 261/99 in člena 11(1)(f) uredbe o pooblastilih dejansko določena obveznost prispevati v kompenzacijski sklad za obveznosti univerzalne storitve, pa z nobeno odločbo AGCOM ta obveznost še ni bila uveljavljena glede tožečih strank v postopkih v glavni stvari. Tako naj bi bili ti vprašanji hipotetični.

63

V zvezi s tem je treba navesti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča namen predloga za sprejetje predhodne odločbe ni v oblikovanju posvetovalnih mnenj o splošnih ali hipotetičnih vprašanjih, ampak v dejanski potrebi po učinkoviti rešitvi spora, ki se nanaša na pravo Unije (sodba z dne 26. oktobra 2017, Balgarska energiyna borsa, C‑347/16, EU:C:2017:816, točka 31).

64

Ugotoviti je treba, da lahko države članice v skladu s členom 7(4) Direktive 97/67 ustanovijo kompenzacijski sklad, ki se lahko financira s pristojbinami zlasti izvajalcev poštnih storitev. Poleg tega lahko države članice podelitev dovoljenja izvajalcem storitev v skladu s členom 9(2) te direktive pogojujejo z obveznostjo finančnega prispevka v ta sklad.

65

V obravnavani zadevi je treba navesti, prvič, da so v skladu s členom 10(2) zakonske uredbe št. 261/99 v kompenzacijski sklad za obveznosti univerzalne storitve dolžni prispevati zlasti imetniki splošnih dovoljenj, in sicer za storitve, ki nadomeščajo storitve, zajete v univerzalni storitvi, ter v višini največ deset odstotkov bruto dohodkov iz dejavnosti, za katero se izda dovoljenje. Drugič, na podlagi besedila člena 11(1)(f) uredbe o pooblastilih mora imetnik splošnega dovoljenja prispevati k financiranju stroškov za zagotavljanje univerzalne storitve, če so izpolnjeni pogoji, določeni v uvodni izjavi 27 Direktive 2008/6 in v členu 10(2) zakonske uredbe št. 261/99.

66

Vendar iz pripomb, ki so jih stranke podale na obravnavi, izhaja, da AGCOM še ni sprejel odločbe o ustanovitvi kompenzacijskega sklada za obveznosti univerzalne storitve. Tako – s pridržkom presoje nacionalnega sodišča – ta nacionalni organ ni določil primerov, v katerih morajo izvajalci poštnih storitev, ki ne sodijo v okvir univerzalne storitve, prispevati v navedeni sklad, niti konkretnih podrobnih pravil za takšno prispevanje.

67

V teh okoliščinah je glede tretjega vprašanja treba ugotoviti, da – kot izhaja iz preudarkov v točki 65 te sodbe – je bil člen 7(4) Direktive 97/67 v delu, ki državam članicam dopušča naložitev obveznosti prispevanja v kompenzacijski sklad, prenesen v italijanski pravni red. Zato je navedeno vprašanje, ki ga ni mogoče šteti za hipotetično, dopustno.

68

Nasprotno pa je – ker četrto vprašanje v bistvu zadeva konkretna podrobna pravila za izvedbo obveznosti imetnikov splošnega dovoljenja prispevanja v kompenzacijski sklad za obveznosti univerzalne storitve – treba ob upoštevanju preudarkov iz točke 66 te sodbe ugotoviti, da bi se z odgovarjanjem na to vprašanje organu AGCOM podalo mnenje o vprašanju, ki je na tej stopnji samo hipotetično. Zato četrto vprašanje ni dopustno.

69

S tretjim vprašanjem predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba člena 7(4) in 9(2) Direktive 97/67 razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni zakonodaji, kakršna je obravnavana v postopkih v glavni stvari in v skladu s katero morajo imetniki splošnega dovoljenja za izvajanje poštnih storitev prispevati v kompenzacijski sklad za obveznosti univerzalne storitve.

70

V zvezi s tem je treba najprej opozoriti, da lahko države članice na podlagi člena 9(1) Direktive 97/67 za podjetja, ki so dejavna v poštnem sektorju, uvedejo splošna dovoljenja za storitve, ki so zunaj okvira univerzalne storitve, medtem ko lahko države članice na podlagi odstavka 2, prvi pododstavek, tega člena uvedejo postopke za odobritev za storitve, ki so zajete v okviru univerzalne storitve (sodba z dne 16. novembra 2016, DHL Express (Austria), C‑2/15, EU:C:2016:880, točka 20).

71

Dalje, v členu 9(2), drugi pododstavek, navedene direktive so naštete obveznosti, ki se lahko zahtevajo za podelitev dovoljenj, ne da bi bilo mogoče iz njegovega besedila izluščiti, na katero kategorijo dovoljenj – na tista, ki se nanašajo na vse poštne storitve, ali tista, ki se nanašajo samo na storitve, ki sodijo v okvir univerzalne storitve – se ta določba nanaša (glej v tem smislu sodbo z dne 16. novembra 2016, DHL Express (Austria), C‑2/15, EU:C:2016:880, točka 21).

72

Nazadnje, kot je določeno v uvodni izjavi 27 Direktive 2008/6, morajo države članice pri določitvi, ali se od izvajalcev poštnih storitev lahko zahteva, da prispevajo v kompenzacijski sklad, upoštevati, ali je storitve, ki jih ti izvajalci nudijo, mogoče z vidika uporabnika šteti za storitve, ki sodijo v okvir univerzalne storitve, saj so v zadostni meri medsebojno zamenljive z univerzalno storitvijo, in sicer ob upoštevanju značilnosti storitev.

73

V zvezi s tem je treba ugotoviti, prvič, da je iz analize celotne strukture člena 9(2), drugi pododstavek, Direktive 97/67 razvidno, da v tej določbi uporabljen izraz „dovoljenja“ označuje tako dovoljenja iz člena 9(2), prvi pododstavek, tega člena kot tudi dovoljenja iz odstavka 1 navedenega člena (sodba z dne 16. novembra 2016, DHL Express (Austria), C‑2/15, EU:C:2016:880, točka 28).

74

Drugič – poleg tega, da je bil pogoj, določen v uvodni izjavi 27 Direktive 2008/6 glede zadostne medsebojne zamenljivosti, povzet v členu 10(2) zakonske uredbe št. 261/99 – člen 11(1)(f) uredbe o pooblastilih imetniku splošnega dovoljenja izrecno nalaga obveznost „prispevati k financiranju stroškov za zagotavljanje univerzalne storitve, če so izpolnjeni pogoji, določeni v uvodni izjavi 27 Direktive [2008/6] in v členu 10(2) [zakonske uredbe št. 261/99]“, tako da je možnost, da se temu imetniku naloži obveznost prispevati v kompenzacijski sklad za obveznosti univerzalne storitve, odvisna od tega pogoja, ki zadeva zadostno medsebojno zamenljivost.

75

Glede na vse te preudarke je treba na tretje vprašanje za predhodno odločanje odgovoriti, da je treba člena 7(4) in 9(2) Direktive 97/67 razlagati tako, da ne nasprotujeta nacionalni zakonodaji, kakršna je obravnavana v postopkih v glavni stvari in v skladu s katero morajo imetniki splošnega dovoljenja za izvajanje poštnih storitev prispevati v kompenzacijski sklad za obveznosti univerzalne storitve, če je te storitve mogoče z vidika uporabnika šteti za storitve, ki sodijo v okvir univerzalne storitve, ker so v zadostni meri medsebojno zamenljive z univerzalno storitvijo.

76

Ker je ta postopek za stranke v postopkih v glavni stvari ena od stopenj v postopkih pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (peti senat) razsodilo: