–

za Stanley International Betting Ltd R. Jacchia, F. Ferraro, A. Terranova in D. Agnello, avvocati,

–

za Stanleybet Malta Ltd. D. Agnello in M. Mura, avvocati,

–

za Lottoitalia Srl F. Satta, R. Mastroianni, S. Fidanzia, A. Gigliola, R. Baratta, in A. Romano, avvocati,

–

za italijansko vlado G. Palmieri, agentka, skupaj s S. Fiorentinom in P. G. Marronejem, avvocati dello Stato,

–

za belgijsko vlado M. Jacobs in L. Van den Broeck, agentki, skupaj s P. Vlaemminckom, R. Verbekejem in J. Van den Bonom, advocaten,

–

za portugalsko vlado L. Inez Fernandes, M. Figueiredo, A. Silva Coelho in P. de Sousa Inês, agenti,

–

za Evropsko komisijo H. Tserepa-Lacombe, G. Gattinara in P. Ondrůšek, agenti,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 49 in 56 PDEU, načel prepovedi diskriminacije, preglednosti in sorazmernosti ter Direktive 2014/23/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb (UL 2014, L 94, str. 1).

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Stanley International Betting Ltd, ki je registrirana v Združenem kraljestvu, in družbo Stanleybet Malta ltd., ki je njena hčerinska družba s sedežem na Malti (v nadaljevanju skupaj: družbi Stanley), na eni strani ter Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministrstvo za gospodarstvo in finance, Italija) in Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (agencija za carine in monopole, Italija) (v nadaljevanju: ADM) na drugi strani glede zakonitosti postopka javnega naročanja, ki je bil organiziran zato, da se v Italiji podeli koncesija za upravljanje storitve avtomatizirane igre loto in drugih številčnih iger s fiksno kvoto (v nadaljevanju: loto).

3

V uvodni izjavi 1 Direktive 2014/23 je navedeno:

„Ker na ravni Unije ni jasnih pravil, ki bi urejala podeljevanje koncesijskih pogodb, ni pravne varnosti, ovirano je prosto opravljanje storitev in izkrivljeno delovanje notranjega trga. […] Ustrezen, uravnotežen in prožen pravni okvir za podeljevanje koncesij bi vsem gospodarskim subjektom Unije zagotovil učinkovit in nediskriminatoren dostop do trga ter pravno varnost, s čimer bi se spodbudile javne naložbe v infrastrukturo in strateške storitve za državljane. Tak pravni okvir bi povečal tudi pravno varnost za gospodarske subjekte ter bi lahko bil podlaga in sredstvo za nadaljnje odpiranje mednarodnih trgov javnih naročil in porast mednarodne trgovine. […]“

4

Člen 51 te direktive, naslovljen „Prenos“, v odstavku 1, prvi pododstavek, prvi stavek, določa:

„Države članice uveljavijo zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo, do 18. aprila 2016.“

5

Člen 54 navedene direktive, naslovljen „Začetek veljavnosti“, določa:

„Ta direktiva začne veljati dvajseti dan po objavi v Uradnem listu Evropske unije.

Ta direktiva se ne uporablja za podeljevanje koncesij, ponujenih ali podeljenih pred 17. aprilom 2014.“

6

V skladu s členom 1 zakona št. 528 – Ordinamento del gioco del lotto e misure per il personale del lotto (zakon št. 528/1982 o ureditvi igre loto in ukrepih za osebje lota) z dne 2. avgusta 1982 (GURI št. 222 z dne 13. avgusta 1982) je izvajanje lota pridržano državi, medtem ko storitev lota upravlja ADM.

7

Člen 1(653) legge n. 190 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015) (zakon št. 190 o določbah za oblikovanje letnega in večletnega proračuna države (zakon o stabilnosti iz leta 2015) z dne 23. decembra 2014 (redni dodatek h GURI št. 300 z dne 29. decembra 2014, v nadaljevanju: zakon št. 190/2014) določa:

„Z vidika izteka obstoječe koncesije in zaradi zagotovitve varstva javnih interesov glede dejavnosti sprejemanja vplačil v igre se upravljanje storitve avtomatizirane igre ‚Lotto‘ in drugih številčnih iger s fiksno kvoto za sprejemanje vplačil bodisi prek omrežja koncesionarjev […] bodisi na daljavo podeli s koncesijo na podlagi razpisa, ki ga organizira [ADM], ob spoštovanju evropskih in nacionalnih načel in pravil, in sicer podjetju, ki je kvalificirano in ima izkušnje pri upravljanju ali sprejemanju vplačil v igre, katerega statutarni sedež je v eni od držav Evropskega gospodarskega prostora, ki izpolnjuje merila moralne, tehnične in gospodarske zanesljivosti ter ki je izbrano po odprtem, konkurenčnem in nediskriminatornem izbirnem postopku. Postopek določa te bistvene pogoje:

8

Iz spisa, s katerim razpolaga Sodišče, je razvidno, da v Italiji država organizira igro loto v skladu z dvema vrstama koncesij, od katerih se prva nanaša na sprejemanje igralnih vložkov in se zaupa več prodajnim mestom na podlagi modela več koncesionarjev, druga pa se nanaša na storitev žreba in avtomatizirano upravljanje prodajnega omrežja ter je bila prej z neposredno podelitvijo zaupana družbi Lottomatica SpA.

9

Ker se približuje iztek te zadnje podelitve, in sicer 8. junij 2016, je bila ADM zaupana naloga organizacije razpisa za novo koncesijo, katere splošni bistveni pogoji so bili določeni v členu 653(1) zakona št. 190/2014.

10

V ta namen je bilo 17. decembra 2015 v Uradnem listu Evropske unije in 21. decembra 2015 v Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana objavljeno obvestilo o razpisu. V obvestilu je bil rok za predložitev ponudb določen na 16. marec 2016, v zvezi z zneskom koncesije pa je bil naveden znesek, ki ustreza zbranim vplačilom v letu 2014, in sicer 6.600.000.000 EUR.

11

Poleg bistvenih pogojev, določenih v razpisu, je bilo v točki 5.3. razpisne dokumentacije kot pogoj gospodarske in finančne zmogljivosti, ki ga mora izpolniti ponudnik, navedena realizacija skupnega prometa v obdobju 2012–2014 ali v obdobju 2013–2015 v višini vsaj 100 milijonov EUR za dejavnosti upravljanja iger ali sprejemanja vplačil zanje.

12

Kar zadeva pogoje za tehnično zmogljivost, je bila v točki 5.4.(a) razpisne dokumentacije zahtevana „skupna realizacija v vsakem od treh zadnjih zaključenih poslovnih let v obdobju 2012–2014 ali 2013–2015 iz sprejemanja vplačil v igro najmanj 350 milijonov EUR za vrste iger, ki se izvajajo prek igralnih terminalov“, in navedeno, da „če kandidat deluje na tem področju manj kot tri leta, vendar najmanj 18 mesecev, se vrednost sprejetih vplačil sorazmerno priredi za obdobje dejanskega sprejemanja vplačil“.

13

Na podlagi točke 11 te razpisne dokumentacije mora kandidat za podelitev predložiti investicijski načrt, organizacijski načrt in razvojni načrt.

14

Ekonomska ponudba v skladu s točko 12.4. razpisne dokumentacije „vključuje povišano ponudbo glede na najmanjši znesek, ki je predvidena osnovna vrednost naročila in ki znaša 700 milijonov EUR“, pri čemer je bilo navedeno, da morajo biti povišane ponudbe oblikovane na podlagi najmanjšega zneska v višini 3 milijonov EUR. Točka 15.3. razpisne dokumentacije je določala oddajo naročila na podlagi merila ekonomsko najugodnejše ponudbe.

15

Vzorčna koncesijska pogodba za upravljanje storitve lota (v nadaljevanju: vzorčna pogodba) je v členu 22(1) določala, da „ob izteku trajanja koncesije koncesionar na zahtevo [agencije ADM] in brez kakršnega koli stroška zanjo nanjo prenese vse materialne in nematerialne dobrine, ki sestavljajo mrežo fizičnih prodajnih mest, ter vso lastnino celotnega avtomatiziranega sistema, ki vsebuje razpoložljive prostore in opremo, vključno s terminali na vseh prodajnih mestih, inštalacijami, strukturami, programi, arhivi in vsakršnim drugim elementom, ki je potreben za popolno delovanje, upravljanje in funkcionalnost samega sistema, kot izhaja iz zadnjega inventarja, ki ga je potrdila ADM“.

16

Člen 30 te vzorčne pogodbe, ki je opredeljeval razloge za odpoved ali odvzem koncesije, je v odstavku 2 določal:

„ADM zaradi varstva interesov državne blagajne in potrošnikov odvzame koncesijo […] tudi v teh primerih:

[…]“

[…]“

[…]“

17

Z odločbo z dne 16. maja 2016 je bila koncesija podeljena družbi Lottoitalia Srl, ki je v izbirnem postopku sodelovala v okviru začasne skupine podjetij, ki jo sestavljajo družba Lottomatica in tri druge družbe.

18

Družbi Stanley sta v Italiji dejavni v sektorju stav s fiksno kvoto prek gospodarskih subjektov, imenovanih „centri za posredovanje podatkov“ (v nadaljevanju: CPP), ki opravljajo storitve športnih stav.

19

Družbi Stanley sta ocenili, da jima je bilo sodelovanje pri razpisu za podelitev koncesije za upravljanje storitve loto preprečeno, zato sta pri Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij, Italija) vložili tožbo za razglasitev ničnosti aktov izbirnega postopka, pri čemer sta izpodbijali združljivost člena 1(653) zakona št. 190/2014 in nekaterih pogojev za sodelovanje na razpisu, ki so bili določeni v razpisni dokumentaciji in vzorčni pogodbi, s pravom Unije.

20

Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij) je s sodbo z dne 21. aprila 2016 tožbo, ki sta jo vložili družbi Stanley, zavrnilo.

21

To sodišče je ocenilo, da se loto bistveno razlikuje od drugih iger, ker gre za edino igro, pri kateri država nosi ekonomsko tveganje in za katero je značilno razlikovanje med fazo sprejemanja vplačil v igro in fazo upravljanja igre. Te razlike naj bi upravičevale izbiro modela z enim koncesionarjem za upravljanje storitve loto, saj naj bi ta model zagotavljal zmanjšanje stroškov, povezanih s koordinacijo dejavnosti več koncesionarjev, in spodbujal manjšo konkurenco znotraj trga in torej odgovorno upravljanje igre.

22

To sodišče je menilo, da so bila merila za sodelovanje na razpisu prilagojena in sorazmerna s predmetom naročila, ker naj bi statistike izkazovale, da sprejeta vplačila za številčne igre s fiksno kvoto v zadnjih petih obdobjih znašajo več kot 6 milijard EUR letno, tako da koncesionar ustvari približno 400 milijonov EUR prometa. Poleg tega je to sodišče pojasnilo, da je vsaj petnajst gospodarskih subjektov iz sektorja izpolnjevalo ta merila.

23

Družbi Stanley sta pri Consiglio di Stato (državni svet, Italija) vložili pritožbo za spremembo te sodbe.

24

V utemeljitev te pritožbe družbi Stanley trdita, da uporaba modela enega koncesionarja za igro loto za razliko od drugih iger, napovednih iger in stav ni združljiva s pravom Unije. Navajata, da so bili pogoji za sodelovanje na razpisu, zlasti osnovna vrednost naročila in primeri, v katerih lahko pride do odvzema koncesije, pretirani in so pomenili sredstvo, da bi bila odvrnjena od takega sodelovanja. Trdi, da je brezplačen prenos omrežja po izteku koncesije na ADM v nasprotju s sodno prakso, ki izhaja iz sodbe z dne 28. januarja 2016, Laezza (C‑375/14, EU:C:2016:60).

25

Predložitveno sodišče je ocenilo, da spor o glavni stvari poraja vprašanje razlage prava Unije, na katero zdaj na podlagi sodne prakse ni mogoče odgovoriti, zato je menilo, da je v zvezi s tem treba vprašati Sodišče.

26

V teh okoliščinah je Consiglio di Stato (državni svet) prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil ta vprašanja:

27

Družba Lottoitalia in italijanska vlada menita, da je treba predlog za sprejetje predhodne odločbe razglasiti za nedopusten, saj so v predložitveni odločbi le povzeta vprašanja, ki sta jih predlagali družbi Stanley, na da bi bili razlogi, iz katerih je nacionalno sodišče vprašalo Sodišče, podkrepljeni in ne da bi bila izkazana potreba po njih.

28

V zvezi s tem je treba spomniti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso za vprašanja v zvezi z razlago prava Unije velja domneva upoštevnosti. Sodišče lahko odkloni odločanje o predlogu nacionalnega sodišča, samo če je očitno, da zahtevana razlaga prava Unije nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora v postopku v glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo pravnih in dejanskih elementov, da bi lahko na postavljena vprašanja dalo koristne odgovore (sodba z dne 8. septembra 2016, Politanò, C‑225/15, EU:C:2016:645, točka 22 in navedena sodna praksa).

29

Iz ustaljene sodne prakse izhaja tudi to, da nujnost razlage prava Unije, ki je koristna za nacionalno sodišče, od tega sodišča zahteva, da opredeli pravni in dejanski okvir, v katerega se umeščajo vprašanja, ki jih postavlja, ali vsaj razloži dejstva, ki so bila podlaga za ta vprašanja. V predložitveni odločbi morajo poleg tega biti navedeni jasni razlogi, iz katerih se je nacionalno sodišče spraševalo o razlagi prava Unije in iz katerih je menilo, da je treba Sodišču predložiti vprašanje za predhodno odločanje (sodba z dne 22. januarja 2015, Stanley International Betting in Stanleybet Malta, C‑463/13, EU:C:2015:25, točka 27 in navedena sodna praksa).

30

V tem primeru predlog za sprejetje predhodne odločbe zadostno opredeljuje pravni in dejanski okvir spora o glavni stvari. Poleg tega navedbe predložitvenega sodišča glede upoštevnosti vprašanj, postavljenih zaradi odločitve v tem sporu, omogočajo presojo obsega teh vprašanj in podajo koristnega odgovora nanje, kot to potrjujejo tudi pisna stališča belgijske in portugalske vlade.

31

Poleg tega, kot je navedeno v točki 3 Priporočil Sodišča Evropske unije nacionalnim sodiščem v zvezi z začetkom postopka predhodnega odločanja (UL 2018, C 257, str. 1), Sodišče izvaja pristojnost za predhodno odločanje o vprašanjih glede razlage ali veljavnosti prava Unije izključno na pobudo nacionalnih sodišč, ne glede na to, ali so stranke v sporu o glavni stvari izrazile željo, da se Sodišču predloži predlog za sprejetje predhodne odločbe. Ker mora nacionalno sodišče, ki mu je predložen spor, prevzeti odgovornost za sodno odločbo, ki jo bo izdalo, je namreč to in samo to sodišče pristojno, da glede na posebnosti vsake zadeve presodi tako nujnost predloga za sprejetje predhodne odločbe za to, da lahko izda svojo sodbo, kot tudi upoštevnost vprašanj, ki jih postavi Sodišču.

32

V teh okoliščinah je predlog za sprejetje predhodne odločbe dopusten.

33

Predložitveno sodišče s tremi vprašanji v bistvu sprašuje glede združljivosti nacionalne ureditve iz postopka v glavni stvari in nekaterih določb aktov, ki so bili sprejeti za njeno izvajanje, s členoma 49 in 56 PDEU, načeli prepovedi diskriminacije, preglednosti in sorazmernosti ter določbami Direktive 2014/23.

34

Najprej je treba ugotoviti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso na področju javnih naročil, ki se po analogiji uporablja na področju koncesije za storitve, direktiva, ki se uporabi, načeloma tista, ki je bila veljavna takrat, ko je naročnik izbral vrsto postopka, ki ga bo uporabil, in dokončno odgovoril na vprašanje, ali se opravi predhodno povabilo k oddaji ponudb za oddajo javnega naročila. Po drugi strani pa se ne uporabljajo določbe direktive, katere rok za prenos se je iztekel kasneje (glej po analogiji sodbo z dne 7. aprila 2016, Partner Apelski Dariusz, C‑324/14, EU:C:2016:214, točka 83 in navedena sodna praksa).

35

V tem primeru je bil razpis iz postopka v glavni stvari v Uradnem listu Evropske unije objavljen 17. decembra 2015, to je pred iztekom roka za prenos Direktive 2014/23 18. aprila 2016, pri čemer poleg tega ni razvidno, kot je generalna pravobranilka navedla v točki 30 sklepnih predlogov, da bi do takega prenosa v nacionalnem pravu do te objave že prišlo.

36

V teh okoliščinah se ta direktiva za zadevo v glavni stvari ratione temporis ne uporablja.

37

Predložitveno sodišče želi s prvim vprašanjem v bistvu izvedeti, ali je treba člena 49 in 56 PDEU razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni ureditvi, kot je ta iz postopka v glavni stvari, ki za koncesijo za upravljanje storitve loto določa model enega koncesionarja, kar se razlikuje od drugih iger, napovednih iger in stav, za katere se uporablja model več koncesionarjev.

38

Sodišče je večkrat navedlo, da ureditev države članice, kot je ta iz postopka v glavni stvari, ki opravljanje gospodarske dejavnosti pogojuje s pridobitvijo koncesije in določa različne primere prenehanja koncesije, pomeni oviro za svoboščini, zagotovljeni v členih 49 in 56 PDEU (sodbi z dne 16. februarja 2012, Costa in Cifone, C‑72/10 in C‑77/10, EU:C:2012:80, točka 70, in z dne 22. januarja 2015, Stanley International Betting in Stanleybet Malta, C‑463/13, EU:C:2015:25, točka 46).

39

To velja, če se uporabi model enega koncesionarja ali model več koncesionarjev. Zato, kot je generalna pravobranilka poudarila v točki 43 sklepnih predlogov, morajo biti odločitve o tem, da se za zadevno dejavnost zahteva pridobitev koncesije in da se opravi postopek oddaje javnega naročila po modelu enega koncesionarja, predmet preizkusa glede na ta člena.

40

Za ta preizkus je treba opozoriti, da ob neobstoju harmonizacije na ravni Unije na področju iger na srečo države članice sicer ostajajo proste pri določitvi ciljev svoje politike na tem področju, pri čemer imajo široko diskrecijsko pravico glede izbire ravni varstva potrošnikov in družbenega reda, ki je po njihovem mnenju najbolj primerna, vendar pa morajo omejitve, ki jih določijo, izpolnjevati pogoje, ki izhajajo iz sodne prakse Sodišča, zlasti glede njihove utemeljitve z nujnimi razlogi v javnem interesu in njihove sorazmernosti (glej v tem smislu sodbo z dne 8. septembra 2016, Politanò, C‑225/15, EU:C:2016:645, točki 39 in 40 ter navedena sodna praksa).

41

Zato je treba preučiti, ali je mogoče tako omejitev dovoliti na podlagi izjem iz razlogov javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja, izrecno določenih v členih 51 PDEU in 52 PDEU, ki se uporabijo tudi za področje svobodnega opravljanja storitev na podlagi člena 62 PDEU, oziroma ali jo je mogoče v skladu s sodno prakso Sodišča upravičiti z nujnimi razlogi v javnem interesu (sodba z dne 22. januarja 2015, Stanley International Betting in Stanleybet Malta, C‑463/13, EU:C:2015:25, točka 47 in navedena sodna praksa).

42

V tem primeru italijanska vlada glede ciljev, ki se uresničujejo z ureditvijo iz postopka v glavni stvari, navaja, da izbira modela enega koncesionarja zlasti ustreza potrebi, da se igre usmerijo v nadzorovan okvir, in logiki odgovornega upravljanja, tako da se omeji konkurenca na tem posebnem trgu. Dodaja, da je taka izbira potrebna tudi iz razlogov tehnične narave, ker bi alternativni model, in sicer model z več koncesionarji, terjal dvojno raven nadzora prek subjekta, ki bi moral usklajevati in poenotiti dejavnosti različnih koncesionarjev, in ker bi ta struktura povzročila povečanje stroškov.

43

V zvezi s tem se lahko, kot je Sodišče prej opozorilo v svoji sodni praksi glede iger na srečo, varstvo potrošnikov ter preprečevanje goljufij in spodbujanja državljanov k čezmerni porabi pri igranju, opredelijo za nujne razloge v javnem interesu, ki lahko upravičujejo omejitve temeljnih svoboščin iz členov 49 in 56 PDEU (glej v tem smislu sodbo z dne 22. januarja 2015, Stanley International Betting in Stanleybet Malta, C‑463/13, EU:C:2015:25, točka 48 in navedena sodna praksa).

44

Po drugi strani pa, kot je ravno tako razvidno iz sodne prakse Sodišča, upravne nevšečnosti in ekonomski razlogi niso razlog, ki bi lahko upravičeval oviro temeljni svoboščini, ki jo zagotavlja pravo Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 30. junija 2011, Zeturf, C‑212/08, EU:C:2011:437, točki 48 in 52 ter navedena sodna praksa).

45

Vendar pa vprašanje, katerim ciljem dejansko sledi nacionalna ureditev, v okviru zadeve, ki je Sodišču predložena na podlagi člena 267 PDEU, spada v pristojnost predložitvenega sodišča (sodba z dne 30. aprila 2014, Pfleger in drugi, C‑390/12, EU:C:2014:281, točka 47 in navedena sodna praksa).

46

Še več, predložitveno sodišče mora ob upoštevanju navedb Sodišča tudi preveriti, ali omejitve, ki jih določa zadevna država članica, izpolnjujejo pogoje glede njihove sorazmernosti, ki izhajajo iz sodne prakse Sodišča (sodba z dne 30. aprila 2014, Pfleger in drugi, C‑390/12, EU:C:2014:281, točka 48 in navedena sodna praksa).

47

Če je v tem primeru eden od ciljev ureditve iz postopka v glavni stvari dejansko, kot navaja italijanska vlada, zmanjšanje konkurence na posebnem trgu upravljanja storitve loto, se torej zdi model enega koncesionarja primeren za uresničitev tega cilja.

48

Iz sodne prakse Sodišča namreč izhaja, da je – v nasprotju z vzpostavitvijo svobodne in neizkrivljene konkurence na tradicionalnem trgu – prisotnost take konkurence na zelo specifičnem trgu iger na srečo, torej med več subjekti, ki bi imeli dovoljenje za prirejanje istovrstnih iger na srečo, lahko škodljiva zato, ker bi te subjekte vodila v tekmovanje v inovativnosti glede tega, da bi svojo ponudbo naredili privlačnejšo od ponudbe svojih konkurentov, s tem pa bi se povečali izdatki potrošnikov za te igre in nevarnost njihove odvisnosti (sodba z dne 30. aprila 2014, Pfleger in drugi, C‑390/12, EU:C:2014:281, točka 46 in navedena sodna praksa).

49

Ker je poleg tega izbira načinov organizacije in nadzora nad dejavnostmi prirejanja iger na srečo in njihovega igranja v pristojnosti nacionalnih organov v okviru njihove diskrecijske pravice, okoliščina, da je država članica za koncesijo za upravljanje storitve loto izbrala sistem enega koncesionarja, kar se razlikuje od tega, kar v isti državi članici velja glede organizacije trga drugih iger na srečo, sama po sebi ne vpliva na presojo sorazmernosti ureditve iz postopka v glavni stvari, saj je treba to ureditev presojati le glede na cilje, ki jih uresničuje.

50

Tako razhajanje v pravnih režimih kot tako namreč ne more vplivati na ustreznost takega sistema enega koncesionarja za uresničitev cilja preprečevanja spodbujanja čezmerne porabe državljanov pri igranju iger in boja zoper zasvojenost s temi igrami, zaradi katerega je bil ta sistem uveden (glej po analogiji sodbo z dne 28. februarja 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, točka 23 in navedena sodna praksa).

51

Vendar se lahko izkaže, da je dualni sistem organizacije trga iger na srečo v nasprotju s členom 56 PDEU, če se ugotovi, da pristojni organi vodijo politiko, s katero spodbujajo k igranju drugih iger na srečo, kot so tiste, ki so predmet sistema enega koncesionarja, namesto da bi priložnosti za igranje zmanjševali ter dejavnosti na tem področju dosledno in sistematično omejevali, tako da cilja preprečevanja spodbujanja čezmerne porabe pri igranju iger in boja zoper zasvojenost s temi igrami, ki je bil glavni razlog za uvedbo sistema enega koncesionarja, s tem sistemom ni več mogoče učinkovito uresničevati (glej po analogiji sodbo z dne 28. februarja 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, točka 24 in navedena sodna praksa).

52

Dualni sistem pa je, nasprotno, združljiv s členom 56 PDEU, če predložitveno sodišče ugotovi, da ureditev, ki omejuje svobodo opravljanja storitev dejansko, dosledno in sistematično uresničuje cilje, ki jih navaja zadevna država članica (glej v tem smislu sodbo z dne 28. februarja 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, točka 33).

53

Glede na vse te preudarke je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člena 49 PDEU in 56 PDEU razlagati tako, da ne nasprotujeta nacionalni ureditvi, kot je ta iz postopka v glavni stvari, ki za koncesijo za upravljanje storitve loto določa model enega koncesionarja, kar pa ne velja za druge igre, napovedne igre in stave, za katere se uporablja model več koncesionarjev, če nacionalno sodišče ugotovi, da nacionalna ureditev dejansko, dosledno in sistematično uresničuje legitimne cilje, ki jih navaja zadevna država članica.

54

Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člena 49 in 56 PDEU ter načela prepovedi diskriminacije, preglednosti in sorazmernosti razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni ureditvi in aktom, sprejetim za njeno izvajanje, kot so ti iz postopka v glavni stvari, ki za koncesijo za upravljanje storitve loto določajo osnovno vrednost naročila, ki je glede na druge zahteve po gospodarski in finančni ter tehnično-organizacijski zmogljivosti visoka.

55

V zvezi s tem je treba opozoriti, da lahko tako zahteva iz koncesijske pogodbe kot pogoji za sodelovanje, določeni v zadevnem razpisu, med katerimi je osnovna vrednost naročila, zmanjšajo privlačnost izvrševanja svoboščin, ki ju zagotavljata člena 49 in 56 PDEU, ter morajo zato biti upravičeni in izpolnjevati zahteve, ki izhajajo iz načela sorazmernosti.

56

Prav tako je ustaljena sodna praksa, da mora koncedent pri podelitvi koncesije, kot je ta iz postopka v glavni stvari, spoštovati obveznost preglednosti, kar zlasti pomeni, da mora za vse morebitne ponudnike zagotoviti ustrezno stopnjo javnosti, ki koncesijo odpre za konkurenco in omogoča nadzor nad tem, ali so bili postopki podelitve izvedeni nepristransko (sodba z dne 16. februarja 2012, Costa in Cifone, C‑72/10 in C‑77/10, EU:C:2012:80, točka 72 in navedena sodna praksa).

57

Načelo preglednosti, ki je korelat načela enakosti, ima v teh okoliščinah predvsem namen zagotoviti, da se lahko vsak zainteresirani gospodarski subjekt odloči, da bo sodeloval na javnih razpisih na podlagi celote upoštevnih informacij, ter preprečiti nevarnost favoritizma in samovoljnega delovanja koncedenta. To načelo pomeni, da morajo biti vsi pogoji in podrobnosti postopka podelitve jasno, natančno in nedvoumno določeni, da na eni strani vsi razumno obveščeni in običajno skrbni ponudniki natančno razumejo njihov pomen in jih lahko enako razlagajo ter da se na drugi strani omeji diskrecijska pravica organa, ki podeljuje koncesije, in se mu omogoči, da lahko dejansko preveri, ali predložene ponudbe izpolnjujejo merila, ki veljajo za zadevni postopek (sodba z dne 16. februarja 2012, Costa in Cifone, C‑72/10 in C‑77/10, EU:C:2012:80, točka 73 in navedena sodna praksa).

58

Vrednost naročila je bistvena informacija, ki mora biti zaradi spoštovanja načela preglednosti tako vsaj kot ocena navedena v razpisu. Kot je generalna pravobranilka v bistvu navedla v točki 59 sklepnih predlogov, mora ocenjena vrednost naročila poleg tega temeljiti na objektivnih merilih.

59

Čeprav je v tem primeru res, da je, kot poudarjata družbi Stanley, osnovna vrednost naročila iz postopka v glavni stvari v skladu s členom 1(653)(b) zakona št. 190/2014 700 milijonov EUR, kar je okoli dvakrat več od pogoja gospodarske in finančne zmogljivosti iz točke 5.3. razpisne dokumentacije, je treba ugotoviti, da ta zadnejnavedeni pogoj, ki se je nanašal samo na vložke, ki jih je gospodarski subjekt sprejel v preteklosti, ne more vplivati na objektivnost ocenjene vrednosti naročila.

60

Kot je generalna pravobranilka poudarila v točkah 61 in 62 sklepnih predlogov, je treba to vrednost presojati tudi glede na zelo visok znesek koncesije, in sicer 6.600 milijonov EUR letno, in glede na letno plačilo za storitev koncesionarju, ki znaša 6 % sprejetih sredstev oziroma okoli 400 milijonov EUR, ter glede na možnost potencialnih kandidatov, da v postopku sodelujejo kot skupina podjetij. Dalje je v zvezi s tem iz sodbe z dne 21. aprila 2016, Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij), razvidno, da je vsaj petnajst podjetij iz sektorja izpolnjevalo to merilo za možnost sodelovanja na razpisu.

61

Poleg tega je bilo v členu 1(653)(c) zakona št. 190/2014 določeno obročno odplačilo cene, navedene v ponudbi ponudnika, ki je bil uvrščen na prvo mesto, in sicer v treh obrokih v letih od 2015 do 2017.

62

Glede na zgoraj navedeno se torej zdi, da je bila osnovna vrednost naročila iz postopka v glavni stvari jasno, natančno in nedvoumno navedena ter da je objektivno upravičena.

63

Vendar je treba dodati, da je, kot izhaja iz sodne prakse, navedene v točki 46 te sodbe, končni preizkus sorazmernosti nacionalne ureditve iz postopka v glavni stvari v pristojnosti nacionalnega sodišča. Enako velja tudi glede skladnosti te ureditve z načelom preglednosti.

64

Glede na te preudarke je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da je treba člena 49 in 56 PDEU ter načela prepovedi diskriminacije, preglednosti in sorazmernosti razlagati tako, da ne nasprotujejo nacionalni ureditvi in aktom, sprejetim zaradi njenega izvajanja, kot so ti iz postopka v glavni stvari, ki za koncesijo za upravljanje storitve loto določajo visoko osnovno vrednost naročila, če je ta vrednost jasno, natančno in nedvoumno navedena ter je objektivno upravičena, kar mora preveriti nacionalno sodišče.

65

Zdi se, da tretje vprašanje predložitvenega sodišča temelji na podmeni, da je Sodišče v svoji sodni praksi priznalo zakonitost upravljanja dejavnosti, povezanih z igrami na srečo, za katere velja režim prostega opravljanja, prek CPP.

66

V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je Sodišče v sektorju iger na srečo potrdilo uporabo sistema koncesij, saj je ocenilo, da je ta lahko učinkovit mehanizem, ki omogoča nadzor nad subjekti, dejavnimi v tem sektorju, za preprečitev opravljanja teh dejavnosti za kriminalne ali goljufive namene (glej v tem smislu sodbo z dne 12. septembra 2013, Biasci in drugi, C‑660/11 in C‑8/12, EU:C:2013:550, točka 24 in navedena sodna praksa).

67

Čeprav je Sodišče ugotovilo nezdružljivost nekaterih določb razpisov za podelitev koncesijskih pogodb za storitve, povezane z igrami na srečo, s pravom Unije, pa ni odločilo o zakonitosti upravljanja dejavnosti, povezanih z igrami na srečo, za katere velja režim prostega opravljanja, prek CPP.

68

Glede na to pojasnilo je treba tretje vprašanje preoblikovati tako, da z njim predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba člena 49 in 56 PDEU ter načela prepovedi diskriminacije, preglednosti in sorazmernosti razlagati tako, da nasprotujejo določilu, kot je to iz postopka v glavni stvari, iz vzročne koncesijske pogodbe, ki je priložena razpisu in ki določa odvzem koncesije za upravljanje storitve loto:

69

Kot je bilo opozorjeno v točkah od 38 do 40 te sodbe, nacionalna ureditev, ki opravljanje gospodarske dejavnosti pogojuje s pridobitvijo koncesije in določa različne primere za odvzem koncesije, pomeni oviro za svoboščini, ki ju zagotavljata člena 49 in 56 PDEU. Zato morajo biti klavzule o odvzemu, da se razglasijo za združljive s tema členoma, upravičene iz nujnih razlogov v javnem interesu in izpolnjevati merilo sorazmernosti. Te klavzule morajo poleg tega spoštovati načelo preglednosti, navedeno v točkah 56 in 57 te sodbe.

70

Na tretje vprašanje za predhodno odločanje je treba odgovoriti ob upoštevanju teh preudarkov.

71

Kar zadeva, prvič, klavzulo o odpovedi koncesijske pogodbe zaradi predložitve zadeve sodišču iz člena 30(2)(h) vzorčne pogodbe, je iz sodne prakse Sodišča razvidno, da se lahko na posebnem področju iger na srečo izključitev gospodarskega subjekta zaradi storitve kaznivega dejanja v zvezi s predmetom dejavnosti, ki se daje v koncesijo, načeloma šteje za ukrep, ki je upravičen s ciljem boja proti kriminalu (glej v tem smislu sodbo z dne 16. februarja 2012, Costa in Cifone, C‑72/10 in C‑77/10, EU:C:2012:80, točka 76 in navedena sodna praksa).

72

Ker pa je odvzem koncesije posebej resen ukrep za koncesionarja, mu mora biti omogočeno, da z gotovostjo oceni tveganje, da mu bo taka sankcija naložena. Zato je potrebno, da so okoliščine, v katerih se ta sankcija lahko uporabi, navedene jasno, natančno in nedvoumno (glej v tem smislu sodbo z dne 16. februarja 2012, Costa in Cifone, C‑72/10 in C‑77/10, EU:C:2012:80, točki 77 in 78).

73

V tem primeru se zdi, da klavzula iz člena 30(2) (h) vzorčne pogodbe to zahtevo izpolnjuje, s pridržkom preveritev, ki jih mora opraviti predložitveno sodišče.

74

Po eni strani je treba namreč ugotoviti, kot je generalna pravobranilka poudarila v točki 73 sklepnih predlogov, da ta klavzula jedrnato, vendar jasno opisuje pogoje, ki morajo biti izpolnjeni, preden ADM izreče odvzem, tako da razumno obveščen in običajno skrben ponudnik ne more imeti težav pri razumevanju njenega področja uporabe in vsebine.

75

Po drugi strani pa so pogoji za predložitev zadeve sodišču v italijanskem pravu urejeni z določbami zakonika o kazenskem postopku, zato so ti pogoji dostopni in predvidljivi za vse subjekte.

76

Glede vprašanja, ali ta klavzula izpolnjuje tudi zahteve, ki izhajajo iz načela sorazmernosti, je iz ustaljene sodne prakse razvidno, da omejitve, določene z nacionalno ureditvijo, ne smejo prekoračiti tega, kar je potrebno za uresničitev zastavljenega cilja (glej v tem smislu sodbo z dne 6. novembra 2003, Gambelli in drugi, C‑243/01, EU:C:2003:597, točka 72). Čeprav mora biti zato naročnikom načeloma omogočeno, da odpovejo koncesijsko pogodbo v primeru, v katerem je zanesljivost koncesionarja vprašljiva zlasti zaradi storitve kaznivega dejanja v zvezi s predmetom dejavnosti, dane v koncesijo, pa mora biti ta možnost vseeno strogo urejena, da bi bila sorazmerna s ciljem boja proti kriminalu.

77

V tem primeru je diskrecijska pravica ADM za odpoved koncesijske pogodbe na podlagi klavzule iz člena 30(2)(h) vzorčne pogodbe predmet dveh pogojev. Namreč, prvič, za odpoved je potreben predhodni poseg sodnega organa, ki ni odvisen od naročnika in ki na podlagi predloga državnega tožilstva izda obtožni akt, ki temelji na sklenjenem krogu indicev, pridobljenih v okviru kazenske preiskave. Drugič, za odpoved je potrebno, da je storjeno kaznivo dejanje povezano s predmetom dejavnosti, dane v koncesijo.

78

Glede na prej navedeno se za klavzulo, kot je ta iz člena 3(2)(h) vzorčne pogodbe, ne zdi, da presega tisto, kar je potrebno za uresničitev zastavljenega cilja, in sicer boja proti kriminalu, kar pa mora vseeno preveriti predložitveno sodišče.

79

Te ugotovitve ne omaje točka 81 sodbe z dne 16. februarja 2012, Costa in Cifone (C‑72/10 in C‑77/10, EU:C:2012:80), v skladu s katero je treba izključitev s trga z odvzemom koncesije načeloma šteti za sorazmerno s ciljem boja proti kriminalu samo, če bi temeljila na pravnomočni sodbi, izrečeni za dovolj resno kaznivo dejanje.

80

Čeprav načeloma do odvzema samodejno pride, kadar je bila zaradi storitve kaznivega dejanja v zvezi z predmetom dejavnosti, dane v koncesijo, izrečena pravnomočna sodba, ta okoliščina ne izključuje možnosti, da se naročniku da možnost odvzema, če ni pravnomočne sodbe, pod pogoji, ki so strogo urejeni z zakonom.

81

Na drugem mestu, kar zadeva klavzulo o odvzemu iz člena 30(2)(k) vzorčne pogodbe, je prepoved trženja – na italijanskem ozemlju – drugih iger, ki so podobne lotu, brez pridobitve za to zahtevanega dovoljenja, ali drugih iger, ki jih italijansko pravo prepoveduje, ki je v tej klavzuli določena, ravno tako ukrep, namenjen boju proti nezakonitim igram, ki je gotovo legitimen cilj.

82

S pridržkom preverjanj, ki jih mora opraviti predložitveno sodišče, se zdi, da je besedilo te klavzule dovolj jasno. Taka klavzula se tudi zdi primerna za uresničitev cilja, ki se v tem primeru uresničuje, ne da bi presegla to, kar je potrebno za dosego tega cilja.

83

Vendar je treba dodati, da bo moralo predložitveno sodišče pri preizkusu sorazmernosti teh klavzul upoštevati tudi dejstvo, da se za odpoved koncesijske pogodbe gospodarskega subjekta ne more šteti, da je sorazmerna, če nacionalna zakonodaja ne predvideva niti učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem niti odškodnine za škodo, nastalo v primeru, ko se kasneje ta odpoved izkaže za neutemeljeno (glej po analogiji sodbo z dne 16. februarja 2012, Costa in Cifone, C‑72/10 in C‑77/10, EU:C:2012:80, točka 81).

84

Zato je treba, če ima gospodarski subjekt, ki je dejansko vložil ponudbo in je izključen iz javnega naročila zaradi spornih klavzul o odvzemu, ali če ima ponudnik, ki mu je bila izrečena odločitev o odvzemu na podlagi istih klavzul, na voljo pravico do učinkovitega pravnega sredstva zoper to izključitev oziroma ta odvzem in zadevne osebe lahko dobijo odškodnino za škodo, nastalo v primeru, ko se kasneje ta ukrepa izkažeta za neutemeljena, tudi zaradi kršitve prava Unije, za take klavzule šteti, da izpolnjujejo zahteve, ki izhajajo iz načela sorazmernosti.

85

Glede na te preudarke je treba na tretje vprašanje odgovoriti, da je treba člena 49 in 56 PDEU razlagati tako, da ne nasprotujeta določilu, kot je to iz postopka v glavni stvari, iz vzorčne koncesijske pogodbe, ki je priložena razpisu in ki določa odvzem koncesije za upravljanje storitve loto:

pod pogojem, da so te klavzule upravičene in se izkažejo za sorazmerne z zastavljenim ciljem ter so skladne z načelom preglednosti, kar mora glede na navedbe v tej sodbi preveriti nacionalno sodišče.

86

Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo: