—

za E.ON Biofor Sverige AB A. Johansson, S. Perván Lindeborg in T. Pettersson, odvetniki,

—

za Statens energimyndighet F. Forsberg in J. Holgersson ter E. Jozsa, agenti, skupaj s K. Forsbacko, odvetnikom,

—

za estonsko vlado K. Kraavi-Käerdi, agentka,

—

za nizozemsko vlado M. Bulterman in M. de Ree, agentki,

—

za Evropski parlament A. Neergaard in P. Schonard, agenta,

—

za Svet Evropske unije A. Norberg in J. Herrmann, agenta,

—

za Evropsko komisijo K. Talabér-Ritz in E. Manhaeve, agenta, skupaj z M. Johanssonom, odvetnikom,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago in veljavnost člena 18(1) Direktive 2009/28/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov, spremembi in poznejši razveljavitvi direktiv 2001/77/ES in 2003/30/ES (UL 2009, L 140, str. 16).

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo E.ON Biofor Sverige AB (v nadaljevanju: E.ON Biofor) in Statens Energimyndighet (nacionalna agencija za energijo, Švedska, v nadaljevanju: agencija za energijo) zaradi odločbe, ki jo je slednja izdala družbi E.ON Biofor v zvezi s sistemom preverjanja trajnosti bioplina, ki ga je vzpostavila ta družba.

3

V uvodnih izjavah 1, 12, 65, 76 in 94 Direktive 2009/28 je navedeno:

[…]

[…]

[…]

[…]

4

V skladu s členom 1 Direktive 2009/28, naslovljenim „Predmet in področje uporabe“, ta direktiva „določa skupen okvir za spodbujanje energije iz obnovljivih virov. Določena sta obvezna nacionalna cilja za skupni delež energije iz obnovljivih virov v končni bruto porabi energije in za delež energije iz obnovljivih virov v prometu. […] Določena so trajnostna merila za pogonska biogoriva in druga tekoča biogoriva“.

5

Člen 2, drugi odstavek, točke (a), (e) in (i), navedene direktive vsebuje te opredelitve:

[…]

[…]

6

Člen 3 Direktive 2009/28 določa:

„1.   Vsaka država članica zagotovi, da je delež energije iz obnovljivih virov, izračunan v skladu s členi 5 do 11, v končni bruto porabi energije v letu 2020 najmanj enak njenemu nacionalnemu splošnemu cilju za delež energije iz obnovljivih virov v tem letu, določenemu v tretjem stolpcu razpredelnice v delu A Priloge I. […]

[…]

4.   Vsaka država članica zagotovi, da je delež energije iz obnovljivih virov v vseh vrstah prometa v letu 2020 najmanj enak 10 % končne porabe energije v prometu v tej državi članici.

[…]“

7

Člen 5 navedene direktive, naslovljen „Izračun deleža energije iz obnovljivih virov“, v odstavku 1 določa:

„Končna bruto poraba energije iz obnovljivih virov v vsaki državi članici se izračuna kot vsota:

Plin, električna energija in vodik iz obnovljivih virov energije se za izračun deleža končne bruto porabe energije iz obnovljivih virov pod točko (a), (b) ali (c) prvega pododstavka upoštevajo samo enkrat.

[…] pogonska biogoriva in druga tekoča biogoriva, ki ne izpolnjujejo trajnostnih meril iz člena 17(2) do (6), [se] ne upoštevajo.“

8

Člen 17 iste direktive, naslovljen „Trajnostna merila za pogonska biogoriva in druga tekoča biogoriva“, določa:

„1.   Ne glede na to, ali so bile surovine pridelane na ozemlju Skupnosti ali zunaj nje, se energija iz pogonskih biogoriv in drugih tekočih biogoriv za namene iz točk (a), (b) in (c) upoštev[a] v nadaljevanju samo, če izpolnjujejo trajnostna merila, določena v odstavkih 2 do [6]:

[…]

2.   Prihranek emisij toplogrednih plinov zaradi uporabe pogonskih biogoriv in drugih tekočih biogoriv, ki se upošteva za namene iz točk (a), (b) in (c) odstavka 1, je najmanj 35 %.

[…]

3.   Pogonska biogoriva in druga tekoča biogoriva, upoštevana za namene iz točk (a), (b) in (c) odstavka 1, se ne proizvedejo iz surovin, pridobljenih na zemljišču velikega pomena za ohranjanje biološke raznovrstnosti […]

4.   […] se ne proizvedejo iz surovin, pridobljenih na zemljišču z visoko zalogo ogljika […]

5.   […] se ne pridobivajo iz surovin iz zemljišč, ki so bila 1. januarja 2008 šotišča […]

6.   Kmetijske surovine, pridelane v Skupnosti ter uporabljene za proizvodnjo pogonskih biogoriv in drugih tekočih biogoriv, ki se upoštevajo za namene iz točk (a), (b) in (c) odstavka 1, se pridobijo v skladu z zahtevami in standardi na podlagi določb iz naslova ‚Okolje‘ v delu A in točki 9 Priloge II k Uredbi Sveta (ES) št. 73/2009 z dne 19. januarja 2009 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpore za kmete [UL 2009, L 30, str. 16], in v skladu z minimalnimi zahtevami za dobre kmetijske in okoljske pogoje, opredeljenimi na podlagi člena 6(1) navedene uredbe.

[…]

8.   Države članice za namene iz točk (a), (b) in (c) odstavka 1 ne smejo opustiti upoštevanja pogonskih biogoriv in drugih tekočih biogoriv, pridobljenih v skladu s tem členom, iz drugih razlogov, povezanih s trajnostjo.

[…]“

9

Člen 18 Direktive 2009/28, naslovljen „Preverjanje izpolnjevanja trajnostnih meril za pogonska biogoriva in druga tekoča biogoriva“, določa:

„1.   Če se pogonska biogoriva in druga tekoča biogoriva upoštevajo za namene iz točk (a), (b) in (c) člena 17(1), države članice od gospodarskih subjektov zahtevajo, da dokažejo, da so izpolnjena trajnostna merila, določena v členu 17(2) do (5). Za ta namen od gospodarskih subjektov zahtevajo, da uporabijo sistem masne bilance, ki določa:

2.   Komisija Evropskemu parlamentu in Svetu leta 2010 in 2012 predloži poročilo o delovanju metode preverjanja na podlagi masne bilance, opisane v odstavku 1, in možnih drugih metodah preverjanja v zvezi z nekaterimi ali vsemi vrstami surovin, pogonskih biogoriv ali drugih tekočih biogoriv. Komisija v oceni preuči tiste metode preverjanja, pri katerih ni potrebno, da podatki o trajnostnih značilnostih fizično ostanejo pri posameznih pošiljkah ali mešanicah. V oceni upošteva, da je treba ohraniti integriteto in učinkovitost sistema preverjanja ter obenem preprečiti nerazumno veliko obremenitev za industrijo. Poročilu po potrebi priloži predloge Evropskemu parlamentu in Svetu o možnih drugih metodah preverjanja.

3.   Države članice sprejmejo ukrepe, s katerimi zagotovijo, da gospodarski subjekti predložijo zanesljive informacije in državi članici na zahtevo dajo na voljo podatke, ki so bili uporabljeni za pripravo informacij. Države članice od gospodarskih subjektov zahtevajo, da zagotovijo ustrezen standard neodvisne revizije informacij, ki jih predložijo, in da predložijo dokazila, da so to storili. Z revizijo se preveri, ali so sistemi, ki jih uporabljajo gospodarski subjekti, natančni, zanesljivi in zaščiteni pred goljufijami. Ocenijo se pogostost in metodologija vzorčenja ter zanesljivost podatkov.

Informacije iz prvega pododstavka tega odstavka vključujejo predvsem informacije o spoštovanju trajnostnih meril iz člena 17(2) do (5), ustrezne informacije o ukrepih za zaščito tal, vode in zraka, sanacijo degradiranih zemljišč, izogibanje prekomerni porabi vode na območjih, kjer vode primanjkuje, ter ustrezne informacije o ukrepih, sprejetih zaradi upoštevanja vidikov iz drugega pododstavka člena 17(7).

[…]

4.   […]

Komisija lahko odloči, da prostovoljni nacionalni ali mednarodni sistemi, ki določajo standarde za proizvodnjo proizvodov iz biomase, vsebujejo točne podatke za namene člena 17(2) ali dokazujejo, da pošiljke biogoriva izpolnjujejo trajnostna merila iz člena 17(3) do (5). […]

[…]

5.   Komisija sprejme odločitve v skladu z odstavkom 4 le, če zadevni sporazum ali sistem izpolnjuje ustrezne standarde glede zanesljivosti, preglednosti in neodvisne revizije. […]

[…]

7.   Če gospodarski subjekt predloži dokaz ali podatke, pridobljene v skladu s […] sistemom, za katerega je bila sprejeta odločitev v skladu z odstavkom 4 tega člena, v okviru omenjene odločitve, država članica od dobavitelja ne zahteva, da predloži nadaljnja dokazila o izpolnjevanju trajnostnih meril iz člena 17(2) do (5) ali informacije o ukrepih iz drugega pododstavka odstavka 3 tega člena.

[…]“

10

V točki 2.2.3., naslovljeni „Sistem masne bilance“, Sporočila o prostovoljnih sistemih in privzetih vrednostih v trajnostnem sistemu EU za pogonska biogoriva in tekoča biogoriva (UL 2010, C 160, str. 1), je med drugim navedeno:

„[…]

Metoda, po kateri se vzpostavi povezava med informacijami ali navedbami o surovinah ali vmesnih proizvodih in navedbami o končnih proizvodih, se imenuje nadzorna veriga. Nadzorna veriga navadno vključuje vse stopnje od proizvodnje krme do dajanja goriv v uporabo. Metoda, ki je za nadzorno verigo določena v direktivi, se imenuje metoda masne bilance […]

V prostovoljnem sistemu je treba zahtevati preverjanje sistema masne bilance, ki naj se izvede sočasno s preverjanjem pravilnosti glede spoštovanja meril sistema […] Pri tem je treba preveriti tudi vsa dokazna sredstva ali sisteme, ki se uporabljajo za namene upoštevanja zahtev sistema masne bilance.

Sistem masne bilance je sistem […], v katerem so ‚trajnostne značilnosti‘ omejene na ‚pošiljke‘. […]

[…]

Kadar so pomešane pošiljke z različnimi lastnostmi trajnosti ali sploh brez njih […], so ločene velikosti […] in lastnosti trajnosti vsake posamezne pošiljke še naprej pripisane mešanici […] Če se mešanica razdeli, se lahko vsaki iz mešanice vzeti pošiljki pripiše kateri koli sklop lastnosti trajnosti […] (skupaj z velikostmi), dokler kombinacija vseh iz mešanice vzetih pošiljk izkazuje enake velikosti za vsak sklop lastnosti trajnosti, kot je bilo to v mešanici. ‚Mešanica‘ lahko pomeni kakršno koli obliko, kjer so pošiljke navadno v stiku, kot npr. v zabojniku, predelovalnem ali logističnem obratu ali mestu (ki je opredeljen kot natančno omejena zemljepisna lokacija, znotraj katere se proizvodi lahko mešajo).

[…]“

11

Z Lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen (zakon (2010:598) o trajnostnih merilih za pogonska biogoriva in druga tekoča biogoriva, v nadaljevanju: zakon št. 598) se izvajajo nekatere določbe Direktive 2009/28.

12

Člen 3 poglavja 1 zakona št. 598 določa:

„Zgolj energija iz pogonskih biogoriv in drugih tekočih biogoriv, ki izpolnjujejo trajnostna merila iz členov od 1 do 5 poglavja 2, se lahko upošteva za namene skladnosti z zahtevami, ki se nanašajo končni delež bruto porabe energije iz obnovljivih virov iz člena 3(1), (2) in (4) Direktive 2009/28. […]“

13

Člen 1 poglavja 3 tega zakona določa:

„Zavezanec za poročanje je oseba, ki:

[…]“

14

Člen 1a poglavja 3 zakona št. 598 določa:

„Zavezanec za poročanje prek sistema preverjanja zagotavlja, da je treba pogonska goriva ali druga tekoča biogoriva, o katerih je treba poročati, šteti za trajnostna.

Zavezanec za poročanje prek sporazumov, sklenjenih neposredno ali posredno z vsemi subjekti, udeleženimi v proizvodni verigi, in vzorcev, pridobljenih pri teh subjektih, zagotavlja, da je izpolnjena zahteva iz prvega odstavka.

Sistem preverjanja, ki ga vzpostavi zavezanec za poročanje, mora nadzirati neodvisen nadzornik. Nadzornik preverja, ali je sistem preverjanja natančen, zanesljiv in zaščiten pred goljufijami. Ta nadzor obsega tudi oceno metodologije vzorčenja, ki mora biti uporabljena v sistemu preverjanja, ter pogostnosti vzorčenja.

Nadzor mora med drugim obsegati oceno informacij, ki jih v zvezi s sistemom preverjanja posreduje zavezanec za poročanje.

Neodvisni nadzornik z izdajo potrdila poda mnenje o sistemu preverjanja.

Vlada ali organ, ki ga ta določi, lahko sprejme dodatne ukrepe v zvezi s sistemom preverjanja in nadzorom nad njim.“

15

Člen 14 förordning (2011:1088) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen (uredba (2011:1088) o trajnostnih merilih za pogonska biogoriva in druga tekoča biogoriva, v nadaljevanju: uredba št. 1088) določa:

„Sistem preverjanja iz člena 1a [poglavja] 3 zakona [št. 598] mora obsegati postopke za zagotovitev uporabe sistema masne bilance na različnih stopnjah proizvodne verige, ki določa:

1.   pošiljke surovin ali biogoriva z različnimi trajnostnimi značilnostmi se lahko mešajo;

2.   podatki glede trajnostnih značilnosti in velikosti pošiljk iz točke 1 veljajo tudi za mešanico; in

3.   vsota vseh pošiljk, odstranjenih iz mešanice, je opisana, kot da ima enake trajnostne značilnosti, v enakih količinah, kot vsota vseh pošiljk, dodanih mešanici.

[…]

Nacionalna agencija za energijo lahko sprejme dodatne ukrepe v zvezi s sistemom preverjanja in nadzorom nad njim.“

16

Členi od 2 do 4 poglavja 3 Statens energimyndighets föreskrifter om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen (pravila nacionalne agencije za energijo o trajnostnih merilih za pogonska biogoriva in druga tekoča biogoriva, v nadaljevanju: pravila iz leta 2011 agencije za energijo) določajo:

„Člen 2

Zavezanec za poročanje mora s svojim sistemom preverjanja iz člena 14 uredbe [št. 1088] zagotoviti, da so trajnostna pogonska biogoriva in druga tekoča biogoriva sledljiva od kraja pridelave, ustvaritve ali združenja surovin do porabe goriva ali do nastanka obveznosti obračuna davka na podlagi poglavja 5 zakona (1994:1776) o davku na energijo.

Člen 3

V skladu s členom 14(1), točka 3, uredbe [št. 1088] se masna bilanca doseže na lokaciji z jasnimi mejami in v obdobju, ki je prilagojeno proizvodni verigi.

Lokacijo iz odstavka 1 lahko pomenijo vsa davčna skladišča zavezanca za poročanje v skladu z zakonom (1994:1776) o davku na energijo.

Člen 4

Pošiljke, ki so navadno ena z drugo v stiku, pomenijo mešanico v smislu člena 14, prvi odstavek, uredbe [št. 1088]. […]“

17

E.ON Biofor, družba s sedežem na Švedskem, je pred predložitvenim sodiščem navedla, da od sestrske družbe s sedežem v Nemčiji kupuje pošiljke trajnostnega bioplina, ki ga slednja proizvaja v tej državi članici. Družba E.ON Biofor nato te pošiljke prek nemškega in danskega plinskega omrežja pošilja na Švedsko, pri čemer ta bioplin med vsemi fazami prenosa ostaja v lasti družb v skupini. Navedene pošiljke, ki jih ta sestrska družba vnese v nemško plinsko omrežje na točno določeni točki, naj bi družba E.ON Biofor odstranila na mejni točki med nemškim in danskim distribucijskim omrežjem, vseskozi pa naj bi jih spremljal trajnostni certifikat REDCert DE, ki je izdan v skladu z nemškim nacionalnim sistemom preverjanja masne bilance in ki ga navedena sestrska družba izda neposredno družbi E.ON Biofor. Tako naj bi bila hkrati zagotovljena trajnost zadevnih pošiljk in to, da te niso bile prodane drugje v Nemčiji, ker je mogoče navedene certifikate iz sistema certificiranja pridobiti le enkrat in ker je za vsak vnos v nacionalno plinsko omrežje in odstranitev iz njega odgovoren en sam gospodarski subjekt, ki na mejni točki razpolaga z distribucijsko ali prodajno pogodbo.

18

Agencija za energijo je 3. septembra 2013 od družbe E.ON Biofor zahtevala, naj spremeni sistem preverjanja trajnosti bioplina, da bi se zagotovilo, da se masna bilanca doseže „na lokaciji z jasnimi mejami“, kot je določeno s členom 3 poglavja 3 pravil iz leta 2011 agencije za energijo (v nadaljevanju: sporna odločba). Posledica spoštovanja navedene odločbe je, da v Nemčiji proizvedenega bioplina, ki ga družba E.ON Biofor prek nemškega in danskega plinskega omrežja uvaža na Švedsko, ni mogoče vključiti v navedeni sistem preverjanja, ker navedeni omrežji ne moreta pomeniti take lokacije z jasnimi mejami, in ga zato ni mogoče opredeliti kot „trajnostnega“ v smislu zakona št. 598 in Direktive 2009/28.

19

Družba E.ON Biofor je pri Förvaltningsrätten i Linköping (upravno sodišče v Linköpingu, Švedska) vložila tožbo za razglasitev ničnosti sporne odločbe.

20

Družba E.ON Biofor trdi, da je zaradi te odločbe prikrajšana za bistveno zmanjšanje davka na ogljikov dioksid in na energijo, do česar je upravičen trajnostni bioplin na podlagi zakona (1994:1776) o davku na energijo, in navaja, da sta z omejitvijo sistema masne bilance na lokacijo z jasnimi mejami in na ozemlje znotraj švedskih meja, kar izhaja iz navedene odločbe, kršena Direktiva 2009/28 in člen 34 PDEU.

21

Družba E.ON Biofor v zvezi s členom 34 PDEU zlasti navaja, da agencija za energijo priznava, da je mogoče trajnostni bioplin, ki je vnesen neposredno v švedsko plinsko omrežje, prodajati kot trajnostni bioplin, čeprav ni glede sledljivosti trajnosti bioplina nobene razlike med tem primerom in tistim, ki je sporen v postopku v glavni stvari, zaradi česar gre v obravnavani zadevi za diskriminatorno oviranje uvoza trajnostnega bioplina iz drugih držav članic.

22

Agencija za energijo na drugi strani trdi, da je s sistemom masne bilance zahtevano, da podatki glede trajnostnih značilnosti in velikosti pošiljk ostanejo fizično povezani s „pošiljkami“, če se te dodajo „mešanici“ v smislu člena 18(1) Direktive 2009/28, torej v skladu s točko 2.2.3. Sporočila Komisije, navedenega v točki 10 te sodbe, kar je pojem, za katerega je opredeljeno, da se uporablja „na“„lokaciji z jasnimi mejami“.

23

Čeprav je Kraljevina Švedska – tako kot Zvezna republika Nemčija in Kraljevina Nizozemska, a drugače kot druge države članice – sicer priznala, da je mogoče masno bilanco doseči znotraj nacionalnega plinskega omrežja, ki se šteje kot lokacija z jasnimi mejami, pa naj taka lokacija pri bioplinu, ki ga iz Nemčije uvaža družba E.ON Biofor, ne bi obstajala in zaradi tega tudi ne sistem preverjanja masne bilance. S takim sistemom naj bi bilo v zvezi z zadevno lokacijo zahtevano, da obstaja gospodarski subjekt, ki preverja, da je bila na navedeno lokacijo dodana in nato z nje odstranjena ista količina trajnostnega biogoriva, tak globalni evropski subjekt pa naj na področju evropskega plinskega omrežja ne bi obstajal.

24

Ker naj bi bila torej sporna odločba skladna s členom 18(1) Direktive 2009/28, naj je ne bi bilo treba preučiti glede na člen 34 PDEU.

25

V teh okoliščinah je Förvaltningsrätten i Linköping (upravno sodišče v Linköpingu) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:

26

Uvodoma je treba pojasniti, da se – kot je razvidno iz dejanskega stanja v postopku v glavni stvari in besedila člena 18(1) Direktive 2009/28, ki se nanaša na preverjanje spoštovanja trajnostnih meril iz člena 17, odstavki od 2 do 5, navedene direktive – predložitveno sodišče, ki se v predhodnih vprašanjih sklicuje na „bioplin“, očitno namerava osredotočiti samo na bioplin, ki ustreza navedenim trajnostnim merilom in ki je namenjen za uporabo kot biogorivo (v nadaljevanju: trajnostni bioplin).

27

Prvo vprašanje je tako treba razumeti, kot da se z njim v bistvu sprašuje, ali je treba člen 18(1) Direktive 2009/28 razlagati tako, da državam članicam nalaga obveznost, da odobrijo uvoz trajnostnega bioplina prek medsebojno povezanih nacionalnih plinskih omrežij.

28

V zvezi s tem je treba na začetku poudariti, da je – kot izhaja iz člena 17 Direktive 2009/28 v povezavi z njenimi uvodnimi izjavami od 65 do 94 – zakonodajalec Evropske unije s tem, da se je oprl zlasti na člen 95 ES, ki je postal člen 114 PDEU, poskušal harmonizirati trajnostna merila, ki jim morajo nujno ustrezati biogoriva, da bi se lahko iz njih proizvedena energija v vsaki državi članici upoštevala za tri cilje iz točk (a), (b) in (c) člena 17(1). Navedeni cilji so preverjanje, koliko države članice izpolnjujejo po eni strani nacionalne cilje iz člena 3 Direktive 2009/28 in po drugi strani svoje obveznosti glede uporabe obnovljive energije, ter morebitna upravičenost do nacionalne finančne podpore za porabo biogoriv.

29

Spomniti je treba, da člen 114(1) PDEU določa, da Parlament in Svet sprejmeta ukrepe za približevanje zakonov in drugih predpisov v državah članicah, katerih predmet je vzpostavitev in delovanje notranjega trga.

30

Avtorji Pogodbe DEU so z izrazom „ukrepi za približevanje“ v navedenem členu želeli zakonodajalcu Unije pustiti – odvisno od splošnih in posebnih okoliščin področja, ki ga je treba uskladiti –diskrecijsko pravico pri tehniki harmonizacije, ki je najprimernejša za dosego želenega cilja, predvsem na področjih, za katera so značilne kompleksne tehnične posebnosti. Zakonodajalec Unije bi torej lahko pri izvajanju te diskrecijske pravice harmonizacijo zagotovil le po etapah in zahteval le postopno odpravo enostranskih ukrepov, ki so jih sprejele države članice (glej zlasti sodbo z dne 4. maja 2016, Philip Morris Brands in drugi, C‑547/14, EU:C:2016:325, točka 63 in navedena sodna praksa).

31

Ukrepi iz člena 114(1) PDEU lahko glede na okoliščine tako med drugim zavezujejo vse države članice, da odobrijo dajanje v promet enega ali več zadevnih izdelkov, da tako obveznost dovoljenja vežejo na določene pogoje ali da začasno ali dokončno prepovejo dajanje v promet določenega izdelka ali izdelkov (glej v tem smislu sodbo z dne 4. maja 2016, Philip Morris Brands in drugi, C‑547/14, EU:C:2016:325, točka 64 in navedena sodna praksa).

32

V obravnavanem primeru je harmonizacija iz člena 17 Direktive 2009/28 zelo specifična, ker se nanaša samo na biogoriva, ki so v členu 2, drugi odstavek, točka (i), te direktive opredeljena kot vsa tekoča ali plinasta goriva, namenjena uporabi v prometu, proizvedena iz biomase, in ker določa samo, katerim trajnostnim merilom morajo ustrezati taka biogoriva, da lahko države članice iz njih proizvedeno energijo upoštevajo za tri posebne namene iz člena 17(1) te direktive, ki so navedeni v točki 28 navedene sodbe. V tako začrtanem okviru je navedena harmonizacija poleg tega izčrpna, saj je v členu 17(8) Direktive 2009/28 določeno, da države članice za iste tri cilje iz drugih razlogov, povezanih s trajnostjo, ne smejo opustiti upoštevanja biogoriv, ki ustrezajo trajnostnim merilom iz tega člena.

33

Tako skuša člen 17 Direktive 2009/28 po eni strani zaradi zagotovitve visoke ravni varstva okolja, omenjene v členu 95(3) ES, ki je postal člen 114(3) PDEU, zagotoviti, da bodo lahko države članice upoštevale biogoriva za tri okoljske cilje iz člena 17(1) te direktive le, če bodo spoštovana trajnostna merila, ki jih je za to določil zakonodajalec Unije.

34

Po drugi strani se skuša z istim členom 17, kot je razvidno zlasti iz uvodne izjave 94 Direktive 2009/28, pospešiti trgovanje s trajnostnimi biogorivi med državami članicami. Kot je bilo poudarjeno v točki 32 te sodbe, je razlog za tako pospeševanje to, da je – če biogoriva, vključno s tistimi iz drugih držav članic, ustrezajo trajnostnim merilom iz člena 17 Direktive 2009/28 – z odstavkom 8 tega člena državam članicam prepovedano zavrniti upoštevanje teh trajnostnih biogoriv za tri namene iz člena 17(1) te direktive „iz drugih razlogov, povezanih s trajnostjo“, kot so ti iz tega člena.

35

Čeprav je s členom 17 Direktive 2009/28 v tem okviru med drugim dovoljeno pospeševanje trgovanja s trajnostnim bioplinom, iz predhodno navedenega ni mogoče sklepati, da je cilj tega člena urejanje uvoza trajnostnih biogoriv med državami članicami, in tudi ne posebej to, da se jih zaveže k brezpogojni odobritvi takega uvoza. Kot je bilo navedeno, je namreč cilj navedenega člena zgolj ureditev pogojev, povezanih s trajnostjo, ki jih morajo izpolnjevati biogoriva, da bi jih lahko država članica upoštevala za tri posebne namene iz člena 17(1) te direktive. Kot je v točki 57 sklepnih predlogov navedel generalni pravobranilec, v Direktivi 2009/28 ni nobene določbe, s katero bi bil zaukazan brezpogojni pretok trajnostnega bioplina med državami članicami.

36

V členu 18, prvi odstavek, prvi stavek, Direktive 2009/28 je določeno zgolj to, da če se pogonska biogoriva upoštevajo za tri namene iz člena 17(1) te direktive, države članice od gospodarskih subjektov zahtevajo dokaz, da so bila izpolnjena trajnostna merila iz odstavkov od 2 do 5 tega člena.

37

V ta namen se, kot je razvidno iz člena 18(1), drugi stavek, Direktive 2009/28, od držav članic med drugim zahteva, da od navedenih subjektov zahtevajo uporabo sistema, imenovanega „masna bilanca“, ki mora ustrezati nekaterih splošnim značilnostim iz točk od (a) do (c) te določbe. V skladu s temi točkami mora torej tak sistem, prvič, omogočati mešanje pošiljk surovin ali biogoriva z različnimi trajnostnimi značilnostmi, drugič, podatki glede trajnostnih značilnosti in velikosti navedenih pošiljk morajo veljati tudi za mešanico in, tretjič, vsota vseh pošiljk, odstranjenih iz mešanice, mora biti opisana, kot da ima enake trajnostne značilnosti, v enakih količinah, kot vsota vseh pošiljk, dodanih mešanici.

38

Take določbe ni mogoče razlagati tako, da državam članicam nalaga obveznost, da odobrijo uvoz trajnostnega bioplina prek medsebojno povezanih nacionalnih plinskih omrežij.

39

Po eni strani namreč člena 18(1) Direktive 2009/28 – katerega edini cilj je vzpostavitev mehanizmov za preverjanje, ki naj bi zagotavljali pravilno uporabo člena 17 te direktive – ob upoštevanju povezave med tema določbama nič bolj kot člena 17 ni mogoče razlagati tako, kot da je njegov cilj brezpogojno zavezati države članice k odobritvi uvoza trajnostnega bioplina iz drugih držav članic.

40

Po drugi strani, kot je v točki 57 sklepnih predlogov v bistvu navedel tudi generalni pravobranilec, ob upoštevanju tega, kako na splošno so opredeljena merila iz točk od (a) do (c) člena 18(1) Direktive 2009/28, ni mogoče šteti, da je bila z navedeno določbo popolnoma harmonizirana metoda preverjanja, povezana s sistemom masne bilance. Iz navedenih točk nasprotno izhaja, da države članice, ko so pozvane k natančnejši določitvi konkretnih pogojev, ki jim morajo ustrezati sistemi masne bilance, ki jih morajo vzpostaviti gospodarski subjekti, ohranijo določeno polje proste presoje in manevrskega prostora. Zato taka določba, če se upošteva kot taka, tudi ne more avtomatično voditi do tega, da je zagotovljen prosti pretok trajnostnega bioplina prek čezmejnega plinskega omrežja, ko je navedeni bioplin zakonito opredeljen kot trajnosten v državi članici proizvodnje.

41

Poleg tega je treba tudi spomniti, da – kot je v točki 48 sklepnih predlogov navedel generalni pravobranilec – sistemi preverjanja trajnostnih meril, ki jih države članice po potrebi v skladu s členom 18(1) in (3) Direktive 2009/28 naložijo gospodarskim subjektom, pomenijo le enega od načinov, ki omogočajo zagotovitev takega preverjanja na podlagi te direktive. Tako kot izhaja iz člena 18(4) in (5) navedene direktive, lahko namreč tako imenovane „prostovoljne“ nacionalne ali mednarodne sisteme, ki tudi sami vsebujejo zlasti določbe v zvezi s sistemom masne bilance, odobri Komisija, pri čemer odstavek 7 istega člena v zvezi s tem določa, da če so na voljo dokazi ali podatki, pridobljeni v skladu s takim sistemom, države članice od dobavitelja ne zahtevajo predložitve nadaljnjih dokazil o izpolnjevanju trajnostnih meril iz člena 17 Direktive 2009/28.

42

Glede na navedeno je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 18(1) Direktive 2009/28 razlagati tako, da njegov cilj ni vzpostavitev obveznosti držav članic, da odobrijo uvoz trajnostnega bioplina prek medsebojno povezanih nacionalnih plinskih omrežij.

43

Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem sprašuje, ali je člen 18(1) Direktive 2009/28 – ker lahko uporaba te določbe povzroči omejevanje trgovine s trajnostnim plinom – veljaven ob upoštevanju člena 34 PDEU.

44

Uvodoma je treba spomniti, da člen 34 PDEU po eni strani s prepovedjo ukrepov z enakim učinkom, kot so količinske omejitve pri uvozu med državami članicami, zajema vsak nacionalni ukrep, ki bi lahko neposredno ali posredno, dejansko ali potencialno oviral trgovino znotraj Skupnosti (glej zlasti sodbo z dne 1. julija 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, točka 66 in navedena sodna praksa).

45

Navedena prepoved ne velja samo za nacionalne ukrepe, temveč tudi za ukrepe, ki jih sprejmejo institucije Unije (glej zlasti sodbe z dne 29. februarja 1984, Rewe-Zentrale, 37/83, EU:C:1984:89, točka 18; z dne 14. decembra 2004, Swedish Match, C‑210/03, EU:C:2004:802, točka 59, ter z dne 12. julija 2005, Alliance for Natural Health in drugi, C‑154/04 in C‑155/04, EU:C:2005:449, točka 47).

46

V skladu z ustaljeno sodno prakso člen 34 PDEU vseeno ne prepoveduje prepovedi ali omejitev, upravičenih z enim od razlogov splošnega interesa, navedenih v členu 36 PDEU, ali nujnimi zahtevami, med katerimi je med drugim varstvo okolja. V obeh primerih mora biti v skladu z načelom sorazmernosti zadevni ukrep primeren za zagotovitev uresničitve cilja, ki mu sledi, in ne sme presegati tega, kar je nujno potrebno, da se doseže (glej v tem smislu sodbi z dne 12. julija 2005, Alliance for Natural Health in drugi, C‑154/04 in C‑155/04, EU:C:2005:449, točki 48 in 51, ter z dne 1. julija 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, točki 76 in 77).

47

Po drugi strani je pomembno poudariti, da so bili členi od 17 do 19 Direktive 2009/28 – kot je bilo že navedeno v točki 28 te sodbe – sprejeti na podlagi člena 95 ES, ki je postal člen 114 PDEU.

48

V zvezi s tem je treba spomniti, da člen 11 PDEU določa, da je treba zahteve varstva okolja vključevati v opredelitve ter izvajanje politik in dejavnosti Unije zlasti zaradi spodbujanja trajnostnega razvoja (glej zlasti mnenje 2/15 z dne 16. maja 2017, EU:C:2017:376, točka 146), in da je s členom 114(3) PDEU izrecno zahtevano, da se pri uresničevanju harmonizacije zagotavlja visoka raven varstva okolja (glej po analogiji glede varstva zdravja ljudi sodbo z dne 4. maja 2016, Philip Morris Brands in drugi, C‑547/14, EU:C:2016:325, točka 61 in navedena sodna praksa).

49

Tako v primeru obstoja ovir za trgovino ali verjetnosti nastanka teh ovir v prihodnosti zaradi dejstva, da so države članice v zvezi z izdelkom ali kategorijo izdelkov sprejele oziroma sprejemajo različne ukrepe, ki bi lahko zagotovili različno raven varstva, člen 114 PDEU zakonodajalcu Unije dovoljuje, da posreduje tako, da sprejme primerne ukrepe, ob tem pa mora na eni strani upoštevati odstavek 3 navedenega člena in na drugi pravna načela, omenjena v Pogodbi DEU ali razdelana v sodni praksi, zlasti načelo sorazmernosti (glej v tem smislu sodbo z dne 4. maja 2016, Philip Morris Brands in drugi, C‑547/14, EU:C:2016:325, točka 62 in navedena sodna praksa).

50

Poleg tega je treba v zvezi s sodnim nadzorom pogojev, navedenih v prejšnji točki, spomniti tudi, da je treba zakonodajalcu Unije, kadar pripravlja zakonodajo na področju, ki z njegove strani vključuje politične, gospodarske in socialne odločitve, ter na katerem je dolžan opraviti zapleteno presojo, priznati široko polje proste presoje. Na zakonitost ukrepov, sprejetih na takem področju, lahko vpliva le očitna neprimernost ukrepa glede na cilj, ki si ga pristojne institucije prizadevajo doseči (glej v tem smislu na področju varovanja zdravja sodbi z dne 14. decembra 2004, Swedish Match, C‑210/03, EU:C:2004:802, točka 48, in z dne 12. julija 2005, Alliance for Natural Health in drugi, C‑154/04 in C‑155/04, EU:C:2005:449, točka 52; glej v tem smislu v zvezi s politiko Unije na področju okolja tudi sodbi z dne 15. decembra 2005, Grčija/Komisija, C‑86/03, EU:C:2005:769, točki 87 in 88, ter z dne 21. decembra 2016, Associazione Italia Nostra Onlus, C‑444/15, EU:C:2016:978, točka 46).

51

V zvezi s členom 18(1) Direktive 2009/28 je treba poudariti, prvič, da – kot zatrjujeta Parlament in Svet – merila, ki jim morajo zadostiti sistemi masne bilance, ki jih morajo uvesti države članice, ob upoštevanju tega, kako na splošno so opredeljena v točkah od (a) do (c) te določbe, ne morejo a priori izključiti, da se lahko tak sistem uporabi za prenos pošiljk trajnostnega bioplina znotraj nacionalnega plinskega omrežja ali medsebojno povezanih nacionalnih omrežij.

52

Nič namreč ne nasprotuje temu, da bi država članica zavezala gospodarske subjekte k uporabi sistema preverjanja, ki omogoča, da lahko znotraj takega nacionalnega omrežja ali medsebojno povezanih nacionalnih omrežij obstaja „mešanica“ – v smislu člena 18(1)(a) Direktive 2009/28 – različnih pošiljk plina „z različnimi trajnostnimi značilnostmi“, od katerih nekatere ustrezajo trajnostnim merilom iz člena 17 navedene direktive, druge pa ne.

53

Poleg tega očitno nič ne zavezuje k temu, da bi se v tem okviru izključila zahteva, da navedeni sistem ustreza pogojem, ki so primerni za zagotovitev, da informacije o trajnostnih značilnostih in količini zadevnih pošiljk veljajo tudi za to mešanico, dokler ta obstaja, kot je določeno s členom 18(1)(b) Direktive 2009/28.

54

Nazadnje, prav tako ni razvidno niti to, da države članice istim subjektom ne bi mogle naložili, da morajo značilnosti zadevnega sistema preverjanja zagotoviti, da vsota pošiljk, ki jih subjekt odstrani iz mešanice, ki je bila predhodno uvedena v nacionalno plinsko omrežje ali v medsebojno povezana nacionalna omrežja, in za katere veljajo trajnostne značilnosti iz člena 17 Direktive 2009/28, po količini ne presega vsote pošiljk s takimi značilnostmi, ki so bile predhodno vnesene v navedeno mešanico s strani tega subjekta.

55

V zvezi s tem je treba dalje ugotoviti, da je agencija za energijo pred predložitvenim sodiščem in pred Sodiščem izrecno priznala, da na podlagi švedske ureditve to, da se v švedsko nacionalno omrežje vnesejo pošiljke bioplina, ki ustrezajo trajnostnim značilnostim iz člena 17 Direktive 2009/28, in da se v tem omrežju mešajo z drugimi plini, ne preprečuje, da bi se tem pošiljkam, ko so odstranjene iz navedenega omrežja, v ustreznih količinah ponovno dodelile navedene trajnostne značilnosti, zlasti za enega od ciljev iz odstavka 1 navedenega člena 17, namreč za njihovo upravičenost do finančne podpore za njihovo porabo.

56

Iz zgoraj navedenega izhaja, da ni mogoče šteti, da je s členom 18(1) Direktive 2009/28 kot takim določeno, da v primeru prenosa trajnostnega bioplina med državami članicami po medsebojno povezanih nacionalnih plinskih omrežjih ni mogoče, da se njegov trajnostni značaj ponovno prizna v državi članici uvoza za namene iz člena 17(1) te direktive, in da zato ni mogoče šteti niti, da navedeni člen 18(1) posledično ovira prosti pretok blaga, zagotovljen s členom 34 PDEU.

57

Drugič, v skladu s tem, kar predlaga predložitveno sodišče v svojem vprašanju, se je treba posvetiti tudi okoliščini, da – kot je razvidno iz odgovora na prvo vprašanje – člen 18(1) Direktive 2009/28 držav članic ne zavezuje k odobritvi uvoza trajnostnega bioplina prek svojih medsebojno povezanih plinskih omrežij.

58

V zvezi s tem pa je vendarle treba spomniti, da – kot je že bilo navedeno v točki 34 te sodbe in kot zlasti izhaja iz člena 17(8) Direktive 2009/28 in uvodne izjave 94 te direktive – členi od 17 do 19 te direktive pospešujejo trgovanje s trajnostnim bioplinom med državami članicami po eni strani s tem, da harmonizirajo trajnostne značilnosti, ki jim mora ustrezati bioplin za tri cilje iz člena 17(1) navedene direktive, in da po drugi strani na podlagi pravil za preverjanje iz člena 18 iste direktive dovoljujejo, da so iste značilnosti še vedno povezane z bioplinom ne glede na njegovo mešanje z drugimi plini.

59

Sistem, vzpostavljen s členi od 17 do 19 Direktive 2009/28, s tem pospešuje, in ne omejuje, prosti pretok blaga (glej po analogiji sodbi z dne 29. februarja 1984, Rewe-Zentrale, 37/83, EU:C:1984:89, točka 19, in z dne 12. julija 2012, Association Kokopelli, C‑59/11, EU:C:2012:447, točka 81).

60

Čeprav cilj členov 17 in 18 Direktive 2009/28 ni zagotoviti, da se brezpogojno omogoči možnost uvoza trajnostnega bioplina iz ene države članice v drugo ob ohranitvi njegovih trajnostnih značilnosti, je ta okoliščina neizogibna posledica tehnike harmonizacije, ki jo je v obravnavanem primeru izbral zakonodajalec Unije, ki ima, kot je bilo navedeno v točkah 30 in 31 te sodbe, diskrecijsko pravico, zlasti kar zadeva možnost, da bo harmonizacijo zagotovil le po etapah, in da bo zahteval le postopno odpravo enostranskih ukrepov, ki so jih sprejele države članice (glej po analogiji sodbo z dne 4. maja 2016, Philip Morris Brands in drugi, C‑547/14, EU:C:2016:325, točki 79 in 80).

61

Tretjič, kot je v točki 63 sklepnih predlogov navedel generalni pravobranilec, je treba opozoriti, da že samo dejstvo, da je gospodarskim subjektom, ki se predvsem v drugih državah članicah, v katere je bil navedeni bioplin izvožen, želijo sklicevati na trajnost bioplina, ki ga tržijo, naložena vzpostavitev sistema masne bilance, kakršen je določen v členu 18(1) Direktive 2009/28, povzroči, da sta navedena izvoz in trženje hkrati bolj zapletena in težavna zaradi upravnih in finančnih bremen, ki jih povzroča tak sistem.

62

V zvezi z izbiro, ki jo je tako opravil zakonodajalec Unije in s katero je, natančneje, dana prednost sistemu preverjanja masne bilance v primerjavi z dvema drugima metodama, ki sta na prvi pogled na voljo, namreč po eni strani tehniko „ohranitve identitete“ in po drugi strani tehniko, ki se imenuje „tehnika certifikatov, s katerimi se lahko trguje“ ali tehnika book and claim, pa je treba ugotoviti naslednje.

63

Prvič, ni sporno, da metoda ohranitve identitete s tem, da izključuje vsakršno možnost mešanja pošiljke trajnostnega bioplina s pošiljko bioplina, ki nima takih trajnostnih značilnosti, ne bi enako prispevala k trgovanju s trajnostnim plinom med državami članicami, saj bi taka metoda med drugim avtomatsko praktično onemogočila možnost, da se trajnostni bioplin vnese v plinsko omrežje in se torej prenaša prek take infrastrukture ob ohranitvi njegovih trajnostnih značilnosti za tri cilje iz člena 17(1) Direktive 2009/28.

64

Drugič, v zvezi s tem, da je dana prednost sistemu masne bilance v primerjavi s sistemom certifikatov, s katerimi se lahko trguje, ki ne zahteva, da podatki o trajnostnih značilnostih fizično ostanejo pri pošiljkah ali pošiljkah mešanic, po eni strani iz uvodne izjave 76 Direktive 2009/28 izhaja, da je zakonodajalec Unije tako izbiro opravil zaradi zagotovitve, da se ohrani taka fizična povezava med trenutkom proizvodnje trajnostnega biogoriva in trenutkom njegove porabe. V skladu s to uvodno izjavo se je dalo prednost taki fizični povezavi, saj naj bi vzpostavila ravnovesje med ponudbo in povpraševanjem ter pri trajnostnem biogorivu zagotavljala dovolj visoko cenovno premijo, da bi povzročila potrebne spremembe v vedenju tržnih udeležencev in tako zagotavljala koristnost trajnostnih meril. Zakonodajalec Unije je v uvodni izjavi 76 tudi poudaril, da mora uporaba metode masne bilance za preverjanje izpolnjevanja meril ohraniti integriteto sistema in sočasno preprečevati nerazumne obremenitve industrije.

65

Po drugi strani je treba opozoriti, da je zakonodajalec Unije v isti uvodni izjavi 76 vendarle poudaril, da je treba še naprej preučevati druge metode preverjanja. Člen 18(2) Direktive 2009/28 tako določa, da Komisija predloži poročilo o delovanju metode preverjanja na podlagi masne bilance in možnih drugih metodah preverjanja, zlasti tistih, pri katerih ni potrebno, da podatki o značilnostih fizično ostanejo pri posameznih pošiljkah ali mešanicah, pri tem pa tudi upošteva, da je treba ohraniti integriteto in učinkovitost sistema preverjanja ter obenem preprečiti nerazumno veliko obremenitev za industrijo. V zvezi s tem je Komisija ugotovila, da je smiselno ohraniti metode masne bilance (glej zlasti Commission Staff Working Document: Report on the operation of the mass balance verification method for the biofuels and bioliquids sustainability scheme in accordance with Article 18(2) of Directive 2009/28/EC (SEC/2010/0129 final)).

66

Na podlagi ničesar ni mogoče sklepati, da je zakonodajalec Unije s tem, ko se je odločil, da pri uresničevanju cilja iz člena 114(3) PDEU – ki je v tem, da se zagotovi visoka raven varstva okolja in za cilje, ki so še posebej navedeni v uvodni izjavi 76 Direktive 2009/28 – nameni prednost vzpostavitvi sistema preverjanja trajnostnih meril, ki je hkrati pošten in učinkovit ter namenjen zagotovitvi obstoja fizične povezave med proizvodnjo in porabo trajnostnih biogoriv v Uniji, pri čemer se tako bolj učinkovito vpliva na vedenje tržnih udeležencev, prekoračil meje danega širokega polja proste presoje, navedenega v točki 50 te sodbe, prav tako pa ni spregledal zahtev, ki izhajajo iz načela sorazmernosti.

67

Kot je v točki 70 sklepnih predlogov navedel generalni pravobranilec, posebno področje, na katerem je moral zakonodajalec v obravnavani zadevi sprejemati zakonodajo, od njega očitno zahteva sočasne politične, znanstvene in ekonomske odločitve, hkrati pa tudi zapletene presoje predvsem na tehničnem in ekonomskem področju.

68

Zakonodajalec Unije je lahko v obravnavanem primeru, ne da bi prekoračil meje navedenega polja proste presoje – glede na, po eni strani, obliko sledljivosti, ki jo uvaja, in pogoje, ki naj bi zagotovili njeno učinkovitost in integriteto, ki mu je dana s določbami člena 18 Direktive 2009/28, in, po drugi strani, vpliv, ki ga ob tem ob zmanjšanju tveganja za goljufije namerava izvajati na cene trajnostnih biogoriv in na tržne udeležence – štel, da je sistem preverjanja na podlagi tehnike masne bilance primeren za dosego visoke stopnje varstva okolja.

69

Prav tako je lahko zakonodajalec Unije v zvezi s tem razumno štel – ne da bi prekoračil meje diskrecijske pravice, ki mu je na voljo – da je tak sistem preverjanja potreben in da predvsem ni alternativnega ukrepa, s katerim bi bili legitimni cilji, ki se jim na ta način sledi v obravnavanem primeru, doseženi tako učinkovito in hkrati tako, da bi bili gospodarski subjekti izpostavljeni manjšim gospodarskim in upravnim omejitvam. Zlasti je lahko brez očitne napake pri presoji zavrnil sistem certifikatov, s katerimi se lahko trguje z ugotovitvijo, da ta ne zagotavlja obstoja fizične povezave med proizvedeno pošiljko trajnostnega bioplina in pošiljko plina, ki je bila na koncu porabljena, in da zagotavlja manjše garancije glede učinkovitosti in integritete, zlasti glede cilja, s katerim se skuša zagotoviti, da je mogoče za tri namene iz odstavka 1 člena 17 Direktive 2009/28 upoštevati samo trajnostni bioplin, ki ustreza strogim zahtevam iz člena 17.

70

Iz istih razlogov ni mogoče šteti – tako kot je razvidno iz sodne prakse, navedene v točki 46 te sodbe – da oviranje prostega pretoka blaga, omenjeno v točki 61 te sodbe, ki je ob spoštovanju načela sorazmernosti upravičeno iz razlogov varstva okolja, krši določbe člena 34 PDEU (glej po analogiji sodbo z dne 14. decembra 2004, Swedish Match, C‑210/03, EU:C:2004:802, točka 61).

71

Iz zgoraj navedenih ugotovitev izhaja, da se pri preučitvi drugega vprašanja ni pokazal noben dejavnik, ki bi vplival na veljavnost člena 18(1) Direktive 2009/28.

72

V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča to, da je nacionalno sodišče predlog za sprejetje predhodne odločbe formalno oblikovalo tako, da se je sklicevalo na nekatere določbe prava Unije, ni ovira za to, da Sodišče nacionalnemu sodišču ne bi predložilo vseh elementov razlage, ki bi lahko bili koristni pri sojenju o zadevi, o kateri odloča, ne glede na to, ali jih je nacionalno sodišče v vprašanjih navedlo. Glede tega mora Sodišče iz vseh elementov, ki jih je predložilo nacionalno sodišče, zlasti iz obrazložitve predložitvene odločbe, zbrati elemente prava Unije, ki jih je treba razložiti, upoštevajoč predmet spora (glej zlasti sodbo z dne 27. oktobra 2009, ČEZ, C‑115/08, EU:C:2009:660, točka 81 in navedena sodna praksa).

73

Čeprav predložitveno sodišče v obravnavani zadevi z drugim vprašanjem Sodišča formalno ne sprašuje o skladnosti člena 18(1) Direktive 2009/28 s členom 34 PDEU, je treba – kot sta predlagala Svet in družba E.ON Biofor ter kot je v točki 73 sklepnih predlogov priporočil generalni pravobranilec – prav tako preučiti, ali je treba glede na okoliščine primera člen 34 PDEU razlagati tako, da nasprotuje odločbi, kakršna je sporna odločba.

74

Kot je namreč navedeno v točkah od 18 do 20 te sodbe, je iz predložitvene odločbe razvidno, da želi družba E.ON Biofor s tožbo v glavni stvari doseči razglasitev ničnosti sporne odločbe, ker zaradi te odločbe trajnostnega bioplina, ki je proizveden v Nemčiji in namenjen prenosu ter ki ga družba E.ON Biofor uvaža na Švedsko prek nemškega in danskega plinskega omrežja, ni mogoče vključiti v sistem preverjanja trajnosti bioplina in ga zato ni mogoče opredeliti kot „trajnostnega“ v smislu zakona št. 598 in Direktive 2009/28 ter zato ne more biti deležen nekaterih olajšav v zvezi z davki na ogljikov dioksid in energijo.

75

Vendar pogoj, s katerim je določeno, da je treba masno bilanco doseči „na lokaciji z jasnimi mejami“, in na katerega se je v obravnavani zadevi sklicevala agencija za energijo, ni naveden v členu 18(1) Direktive 2009/28, ampak izhaja iz švedskih notranjih določb, sprejetih zaradi prenosa navedene določbe. V členu 14 uredbe št. 1088, ki je namenjen zagotovitvi takega prenosa, so namreč po eni strani ponovljena tri splošna merila iz točk od (a) do (c) navedenega člena 18(1), po drugi strani pa je določeno, da lahko agencija za energijo sprejme dodatne ukrepe v zvezi s sistemom preverjanja in nadzorom nad tem sistemom. Člen 3 poglavja 3 pravil iz leta 2011 agencije za energijo, v katerem je določeno, da je treba masno bilanco doseči „na lokaciji z jasnimi mejami“, je bil sprejet na podlagi tega zadnjega pooblastila.

76

V zvezi s tem je seveda treba opozoriti, da je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso vsak nacionalni ukrep na področju, ki je predmet izčrpne harmonizacije na ravni Unije, presojati glede na določbe tega ukrepa usklajevanja, in ne glede na določbe primarnega prava (glej zlasti sodbo z dne 1. julija 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, točka 57 in navedena sodna praksa).

77

Vendar, kot je bilo navedeno že v točki 38 te sodbe, s členom 18(1) Direktive 2009/28 ni bila izčrpno harmonizirana metoda preverjanja, povezana s sistemom masne bilance, tako da bi lahko države članice pod pogojem, da spoštujejo splošne zahteve iz te določbe v točkah od (a) do (c), ohranile znaten manevrski prostor, kadar morajo natančneje določiti konkretne pogoje, v katerih morajo zadevni gospodarski subjekti uporabljati tak sistem.

78

Iz tega izhaja, kot je v točki 72 sklepnih predlogov navedel generalni pravobranilec, da morajo države članice, kadar tako izvajajo člen 18(1) Direktive 2009/28, med drugim spoštovati člen 34 PDEU.

79

Prvič, v zvezi z obstojem ovir za trgovino v smislu navedenega člena 34 je treba ugotoviti, da lahko sporna odločba vsaj posredno in potencialno ovira uvoz trajnostnega plina iz drugih držav članic na Švedsko v smislu sodne prakse, navedene v točki 44 te sodbe.

80

Kot je v točkah 75, 76 in 78 sklepnih predlogov navedel generalni pravobranilec, je namreč posledica navedene odločbe, da se prepreči izravnava masne bilance trajnostnega bioplina, uvoženega prek medsebojno povezanih nacionalnih plinskih omrežij, in je zato izključena možnost, da navedeni plin, ko je uvožen na Švedsko, ohrani trajnostne značilnosti, ki mu omogočajo, da se zanj uporabi ugodni davčni sistem, ki se v navedeni državi članici uporablja za porabo trajnostnih biogoriv.

81

V zvezi s tem je treba poudariti, da je agencija za energijo v pisnih stališčih in na obravnavi trdila, da je trajnostni bioplin iz drugih držav članic na Švedskem upravičen do navedene davčne ugodnosti, zlasti če v navedeno državo članico pride s prevoznimi sredstvi – na primer po cesti – ki ne terjajo tega, da bi se ta trajnostni bioplin pomešal z drugimi pošiljkami plina. Iz tega torej izhaja, da prav to, da zaradi sporne odločbe in člena 3 poglavja 3 pravil iz leta 2011 agencije za energijo v primeru uvoza prek medsebojno povezanih nacionalnih plinskih omrežij ni mogoče doseči masne bilance, v obravnavanem primeru preprečuje, da bi se za tako uvožen trajnostni bioplin dovolila uporaba navedene davčne ugodnosti.

82

Glede možnosti uporabe drugih načinov prenosa je treba opozoriti, da ni sporno, da je prenos prek medsebojno povezanih nacionalnih plinskih omrežij zaradi stroškov praviloma edini način čezmejnega prenosa, ki je za zadevne gospodarske subjekte resnično konkurenčen.

83

Nazadnje, v zvezi z okoliščino, da agencija za energijo navaja, da je pripravljena priznati, da je bil bioplin, uvožen na Švedsko prek medsebojno povezanih plinskih omrežij, trajnosten, če spada tak uvoz v okvir prostovoljnih mednarodnih sistemov, ki jih odobri Komisija v skladu s členom 18(4) Direktive 2009/28, je treba ugotoviti, da je navedena trditev izjemno nedoločna. Agencija za energijo namreč ni ukrenila ničesar, da bi pred Sodiščem dokazala, kako bi tako odobreni sistemi, na katere se sklicuje, konkretno omogočili družbi E.ON Biofor mešanje trajnostnega plina v takih omrežjih ob spoštovanju zahtev sistema masne bilance. Poleg tega je, kot je v točki 79 sklepnih predlogov navedel generalni pravobranilec, družba E.ON Biofor na obravnavi trdila, da bi ji morebitna uporaba takega odobrenega prostovoljnega sistema povzročila dodatne stroške, agencija za energijo pa tej trditvi ni ugovarjala.

84

Ker je ovira za trgovino tako dokazana, je treba – drugič in v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 46 te sodbe – preveriti, ali je mogoče nacionalni ukrep, ki je vzrok za navedeno oviro, vendarle utemeljiti na podlagi enega od razlogov v splošnem interesu, navedenih v členu 36 PDEU, ali priznanih nujnih zahtev, kakršna je varstvo okolja, in ali navedeni ukrep izpolnjuje zahteve, ki izvirajo iz načela sorazmernosti.

85

V zvezi s tem je treba spomniti, prvič, da je uporaba obnovljivih virov energije za proizvodnjo bioplina, katere cilj je v končni fazi spodbujanje nacionalne ureditve, kakršna je ta, v katero se uvršča člen 3 poglavja 3 pravil iz leta 2011 agencije za energijo, načeloma koristna za varstvo okolja. Taka ureditev je namreč v skladu s cilji, ki jim v tem pogledu sledijo Direktiva 2009/28 ter še posebej njena člena 17 in 18, katerih konkretno udejanjenje želi zagotoviti, namenjena temu, da se prispeva k zmanjšanju emisij toplogrednih plinov, ki so eden glavnih vzrokov za podnebne spremembe, k boju proti katerim so se zavezale Evropska unija in države članice (glej po analogiji sodbo z dne 1. julija 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, točka 78 in navedena sodna praksa).

86

Konkretno je v zvezi s trajnostnimi merili, ki so harmonizirana v členu 17 Direktive 2009/28 in katerih spoštovanje želi v bistvu zagotoviti ukrep, kakršen je ta iz postopka v glavni stvari, v uvodni izjavi 65 te direktive poudarjeno, da je namen navedenih meril zagotoviti, da so biogoriva, uporabljena za doseganje ciljev, določenih z navedeno direktivo, resnično trajnostna.

87

Kot je bolj splošno poudarjeno v uvodni izjavi 12 Direktive 2009/28, ima uporaba kmetijskih materialov, kot so hlevski gnoj, gnojevka in drugi živalski in organski odpadki, za proizvodnjo bioplina zaradi velike možnosti za prihranek emisij toplogrednih plinov zelo velike prednosti za okolje v smislu proizvodnje energije za ogrevanje in električne energije ter tudi pri uporabi teh materialov kot biogoriva.

88

V zvezi s tem pomeni povečanje uporabe obnovljivih virov energije – kot je med drugim navedeno v uvodni izjavi 1 Direktive 2009/28 – pomemben del svežnja ukrepov, potrebnih za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov in izpolnitev Kjotskega protokola k Okvirni konvenciji Združenih narodov o podnebnih spremembah ter nadaljnjih obveznosti Unije in mednarodnih obveznosti glede zmanjšanja emisij toplogrednih plinov po letu 2012 (glej v tem smislu sodbo z dne 1. julija 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, točka 79 in navedena sodna praksa).

89

Kot je že navedlo Sodišče, se tako povečanje nanaša tudi na varovanje zdravja in življenja ljudi in živali ter na ohranitev rastlin, kar so razlogi v splošnem interesu, našteti v členu 36 PDEU (sodba z dne 1. julija 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, točka 80 in navedena sodna praksa).

90

Drugič, pomembno je spomniti, da morajo v skladu z ustaljeno sodno prakso nacionalni organi dokazati, da je izjema od načela svobodnega pretoka blaga, ki so jo uvedli, potrebna za dosego zadevnih ciljev in da ustreza načelu sorazmernosti. Tako morajo navedeni organi, kadar se sklicujejo na razlog, ki upravičuje omejitev prostega pretoka blaga, konkretno dokazati obstoj razloga v splošnem interesu in to, da je ta ukrep sorazmeren glede na zastavljeni cilj (glej v tem smislu sodbo z dne 8. maja 2003, ATRAL, C‑14/02, EU:C:2003:265, točke od 67 do 69 in navedena sodna praksa).

91

V obravnavanem primeru je treba ugotoviti, da agencija za energijo pred Sodiščem ni dokazala, da ukrep, kakršen je sporna odločba, sprejeta na podlagi člena 3 iz poglavja 3 pravil iz leta 2011 te agencije, izpolnjuje navedene zahteve.

92

V zvezi s tem je treba spomniti, da je z navedenim členom 3 določeno, da mora biti masna bilanca dosežena „na lokaciji z jasnimi mejami“ in da je agencija za energijo pri sprejetju sporne odločbe štela, da medsebojno povezana nacionalna plinska omrežja, kot so ta, ki povezujejo Nemčijo, Dansko in Švedsko, niso taka lokacija z jasnimi mejami.

93

Kot izhaja iz predložitvene odločbe in kot je pred Sodiščem potrdila agencija za energijo, pa je razlagalna praksa te agencije taka, da se šteje, da kadar je trajnostni bioplin vnesen v švedsko nacionalno plinsko omrežje, taka okoliščina ne nasprotuje temu, da se doseže masna bilanca, kar zadeva ta bioplin.

94

Ugotoviti je treba, da agencija za energijo ne more objektivno pojasniti, kako je po eni strani bilo mogoče šteti, da švedsko nacionalno plinsko omrežje, v katerem se mešajo različne vrste bioplina, pomeni „lokacijo z jasnimi mejami“ v smislu člena 3 poglavja 3 pravil iz leta 2011 agencije za energijo, po drugi strani, kadar gre za plinska omrežja drugih držav članic ali medsebojno povezana nacionalna omrežja, pa taka nacionalna omrežja, gledana samostojno ali skupaj, niso taka „lokacija z jasnimi mejami“.

95

Poleg tega je agencija za energijo v pisnih stališčih in na obravnavi tudi večkrat potrdila, da če je bil trajnostni bioplin, uvožen prek medsebojno povezanih nacionalnih plinskih omrežij, uvožen na podlagi prostovoljnih nacionalnih ali mednarodnih sistemov, ki jih odobri Komisija na podlagi člena 18(4) Direktive 2009/28, navedena agencija ne oporeka temu, da bi tako uvoženemu bioplinu iz drugih držav članic priznala, da je trajnosten, s čimer je očitno priznala, da okoliščina, da je trajnostni bioplin zmešan v taka omrežja, ne nasprotuje temu, da se za tako ustvarjeno mešanico uporabi masna bilanca.

96

Glede razlage, ki jo je prav tako podala agencija za energijo z namenom upravičiti sprejetje sporne odločbe in ki se nanaša na neobstoj evropskega organa, ki bi lahko izvajal nadzor nad prostorom, ki ga ustvarjajo medsebojno povezana nacionalna plinska omrežja, je treba navesti, prvič, da se taka razlaga oddaljuje od pravne podlage, ki jo je agencija za energijo izrecno navedla za sporno odločbo, in se sklicuje na neobstoj „lokacije z jasnimi mejami“ v smislu člena 3 poglavja 3 pravil iz leta 2011 te agencije.

97

Drugič, ne glede na pravkar odkrito nedoslednost taka razlaga tudi ni prepričljiva. Kot namreč izhaja iz člena 1a poglavja 3 zakona št. 598, morajo gospodarski subjekti, ki se sklicujejo na trajnost plina, ki ga tržijo, zagotoviti – predvsem s sporazumi, ki so sklenjeni neposredno ali posredno z vsemi subjekti, udeleženimi v proizvodni verigi, in ki omogočajo vzpostavitev sistema preverjanja, ki ga nadzira neodvisen nadzornik, imenovan za zagotovitev, da je navedeni sistem preverjanja natančen, zanesljiv in zaščiten pred goljufijami – da bioplin, za katerega zahtevajo davčno ugodnost, resnično ustreza trajnostnim merilom iz člena 17 Direktive 2009/28.

98

Kot je v točkah 89 in 90 sklepnih predlogov navedel generalni pravobranilec, se ne zdi – agencija za energijo pa ni dokazala nasprotnega – da se slednja o trajnosti plina, uvoženega iz drugih držav članic prek medsebojno povezanih nacionalnih plinskih omrežij, ne bi mogla prepričati tako, da bi od zadevnih gospodarskih subjektov zahtevala predložitev elementov, zahtevanih z nacionalnim pravom, ob upoštevanju v zvezi s tem morebitnih informacij in dokumentov, ki izhajajo iz sistema masne bilance, vzpostavljenega v državah članicah izvora zadevne pošiljke trajnostnega bioplina, in ob zagotovitvi, da se za navedeno pošiljko za namene iz člena 17(1) Direktive 2009/28 ne šteje, da je bila iz mešanice ali mešanic odstranjena več kot enkrat, kot je zahtevano s sistemom masne bilance, vzpostavljenim s členom 18(1) te direktive.

99

Iz zgoraj navedenega izhaja, da agencija za energijo ni dokazala, da je sporna odločba, sprejeta na podlagi člena 3 poglavja 3 pravil iz leta 2011 te agencije, potrebna zaradi zagotovitve trajnosti bioplina, uvoženega iz drugih držav članic, za namene iz člena 17(1) Direktive 2009/28, ker s tem ukrepom ni upoštevano načelo sorazmernosti in ker zato ne more biti upravičen.

100

Glede na navedeno je treba predložitvenemu sodišču odgovoriti, da je treba člen 34 PDEU razlagati tako, da nasprotuje odločbi, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, s katero namerava nacionalni organ izključiti možnost, da bi gospodarski subjekt lahko uporabljal sistem masne bilance v smislu člena 18(1) Direktive 2009/28 za trajnostni bioplin, prenesen prek medsebojno povezanih nacionalnih plinskih omrežij, na podlagi določbe, ki jo sprejme ta organ in v skladu s katero je tako masno bilanco treba doseči „na lokaciji z jasnimi mejami“, medtem ko navedeni organ priznava, da je mogoče na podlagi te določbe uporabljati sistem masne bilance za trajnostni plin, vnesen v nacionalno plinsko omrežje države članice, ki ji ta organ pripada.

101

Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo: