1.

I (v nadaljevanju: obdolženec) je v Franciji uspešno opravil preizkuse za izdajo vozniškega dovoljenja. Pred izdajo dokončnega vozniškega dovoljenja mu je bilo izdano začasno potrdilo kot dokazilo o pridobljeni pravici do vožnje. Mesec dni pozneje je bil ustavljen med vožnjo avtomobila v Kehlu v Nemčiji. Začasno francosko potrdilo, ki ga je predložil, ni bilo sprejeto kot dokument, ki bi bil priznan po nemškem pravu. Obdolžen je bil kaznivega dejanja vožnje, ne da bi imel pravico do tega.

2.

Ob upoštevanju navedenega dejanskega stanja je nacionalno kazensko sodišče prve stopnje, Amtsgericht Kehl (okrajno sodišče v Kehlu, Nemčija), Sodišču predložilo dva sklopa vprašanj: prvič, katere vrste dokumentov morajo države članice v skladu s primarnim in sekundarnim pravom Unije priznati kot dokazilo o obstoju pravice do vožnje? Ali je treba sprejeti le dokončna standardizirana vozniška dovoljenja? Ali je treba priznati tudi začasna potrdila, ki jih izdajo pristojni organi druge države članice? Drugič, katero vrsto sankcij lahko država članica naloži osebam, ki so sicer pridobile pravico do vožnje, vendar je še ne morejo dokazati z vozniškim dovoljenjem, izdanim v dokončni standardizirani obliki, kot je določeno z upoštevnim sekundarnim pravom Unije?

3.

Člen 18, prvi odstavek, PDEU določa: „Kjer se uporabljata Pogodbi in brez poseganja v njune posebne določbe, je prepovedana vsakršna diskriminacija glede na državljanstvo.“

4.

V skladu s členom 21(1) PDEU ima „[v]sak državljan Unije […] pravico prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic ob upoštevanju omejitev in pogojev, določenih s Pogodbama in ukrepi, ki so bili sprejeti za njuno uveljavitev“.

5.

Člen 45(1) PDEU se glasi: „V Uniji se zagotovi prosto gibanje delavcev.“

6.

Člen 49 PDEU določa, da se omejitve glede „pravice do ustanavljanja za državljane ene države članice na ozemlju druge države članice prepovejo“.

7.

Člen 56, prvi odstavek, PDEU določa: „V okviru določb, navedenih v nadaljevanju, se omejitve svobode opravljanja storitev v Uniji prepovejo za državljane držav članic, ki imajo sedež v eni od držav članic, vendar ne v državi osebe, ki so ji storitve namenjene.“

8.

V uvodni izjavi 2 Direktive o vozniških dovoljenih ( 2 ) (v nadaljevanju: Direktiva) je navedeno: „Pravila o vozniških dovoljenjih so bistveni sestavni del skupne prometne politike, prispevajo k izboljšanju prometne varnosti in pospešujejo prosto gibanje oseb, ki nameravajo bivati v državi članici, ki ni država, v kateri se dovoljenje izda. […] Kljub napredku, doseženem pri usklajevanju predpisov o vozniških dovoljenjih, še vedno obstajajo znatne razlike med predpisi držav članic v zvezi s periodičnostjo podaljševanja vozniških dovoljenj in glede podkategorij vozil, zato bi bilo treba te predpise bolj uskladiti, s čimer bi prispevali k izvajanju politik Skupnosti.“

9.

Uvodna izjava 3 se glasi: „Možnost določanja obdobja veljavnosti vozniških dovoljenj z nacionalnimi predpisi, kakor je predvideno v Direktivi 91/439/EGS, ima za posledico soobstoj različnih pravil v različnih državah članicah in več kakor 110 različnih vzorcev vozniških dovoljenj, ki veljajo v državah članicah. To povzroča državljanom, policiji in upravnim organom, pristojnim za upravljanje z vozniškimi dovoljenji, težave glede preglednosti in vodi k ponarejanju dokumentov, ki so včasih stari nekaj desetletij.“

10.

V uvodni izjavi 5 je navedeno: „Ta direktiva ne bi smela vplivati na pravice do vožnje, ki so bile priznane ali pridobljene pred dnevom začetka uporabe te direktive.“

11.

V uvodni izjavi 8 je navedeno: „Zaradi prometne varnosti bi bilo treba določiti minimalne zahteve za izdajo vozniškega dovoljenja. Treba bi bilo uskladiti standarde v zvezi z vozniškimi izpiti in podelitvijo vozniškega dovoljenja. […].“

12.

Člen 1(1) določa: „Države članice v skladu z določbami te direktive uvedejo nacionalno vozniško dovoljenje, ki temelji na vzorcu Skupnosti, določenem v Prilogi I. Znak na strani 1 vzorca vozniškega dovoljenja Skupnosti vsebuje oznako države članice, ki izdaja dovoljenje.“

13.

V skladu s členom 2(1) se „[v]ozniška dovoljenja, ki jih izdajajo države članice, […] vzajemno priznavajo“.

14.

V skladu s členom 3(3) „[d]ržave članice zagotovijo, da do 19. januarja 2033 vsa izdana vozniška dovoljenja in vozniška dovoljenja v obtoku izpolnjujejo vse zahteve te direktive“.

15.

Člen 4(1) določa: „Z vozniškim dovoljenjem iz člena 1 se dovoli vožnja vozil na motorni pogon, ki spadajo v kategorije, opredeljene v nadaljevanju. […].“

16.

Člen 5(1) se glasi: „V vozniških dovoljenjih se navedejo pogoji, pod katerimi voznik sme voziti.“

17.

Člen 7(1) določa: „Vozniška dovoljenja se izdajo samo tistim kandidatom:

[…].“

18.

Člen 4 Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr ( 3 ) (Uredba o dostopu oseb do cestnega prometa, v nadaljevanju: FeV) določa pravila o zahtevah glede izdaje dovoljenja in identifikacije za vožnjo motornih vozil:

„1.   Oseba, ki vozi motorno vozilo na javni cesti, mora imeti pravico do vožnje. […]

2.   Pravica do vožnje se dokaže z veljavnim uradnim potrdilom (vozniškim dovoljenjem). Oseba, ki vozi motorno vozilo, mora imeti pri sebi vozniško dovoljenje in ga na zahtevo pristojne osebe predložiti v pregled. Mednarodno vozniško dovoljenje ali tuje nacionalno vozniško dovoljenje in njegov prevod, ki se zahteva v skladu z drugim stavkom člena 29(2), je treba imeti pri sebi in ga na zahtevo pristojne osebe predložiti v pregled.

3.   Z odstopanjem od prvega stavka odstavka (2) se lahko pravica do vožnje dokaže tudi s potrdilom, ki ni vozniško dovoljenje, če je to izrecno določeno ali dovoljeno. Drugi stavek odstavka (2) se smiselno uporablja za potrdilo v smislu prvega stavka.“

19.

Naslov člena 22 je „Postopek pri pristojnem organu in v centru za tehnični preizkus“. Ta člen določa:

„[…]

3.   Če so izpolnjene vse zahteve za podelitev pravice do vožnje, mora organ za izdajo vozniških dovoljenj izdati vozniško dovoljenje.

4.   […] Ob uspešno dokončanem preizkusu strokovnjak ali izpraševalec ali sicer organ za izdajo vozniških dovoljenj izda vozniško dovoljenje po vnosu datuma izdaje. Vozniško dovoljenje se lahko izda, le če je istovetnost kandidata ugotovljena onkraj dvoma. Če vozniško dovoljenje izda strokovnjak ali izpraševalec, o tem ustrezno obvesti organ za izdajo vozniških dovoljenj in potrdi datum izdaje. Organu za izdajo vozniških dovoljenj pošlje tudi potrdilo o vozniškem usposabljanju. Pravica do vožnje se podeli z izdajo vozniškega dovoljenja oziroma v primeru njegove neizdaje z začasnim potrdilom o opravljenem preizkusu, ki v skladu s Prilogo 8a kot dokazilo o pravici do vožnje velja le na nemškem ozemlju.“

20.

Člen 29 določa priznavanje pravice tujcev do vožnje pod določenimi pogoji. Glasi se:

„(1)   Imetnik tuje pravice do vožnje lahko v okviru omejitev svoje upravičenosti do vožnje vozi motorno vozilo na ozemlju Nemčije, če nima običajnega prebivališča v Nemčiji v smislu člena 7. […]

(2)   Pravica do vožnje se dokaže z veljavnim nacionalnim ali mednarodnim vozniškim dovoljenjem. […] Tuja nacionalna vozniška dovoljenja, sestavljena v jeziku, ki ni nemščina, in izdana v drugi državi članici Unije, […] se prevedejo.

(3)   Upravičenost na podlagi odstavka (1) se ne uporablja za imetnike tuje pravice do vožnje,

[…].“

21.

Člen 75(4) določa, da je prekršek („Ordnungswidrigkeit“), če oseba nima pri sebi vozniškega dovoljenja (in ga na zahtevo pristojnih organov ne predloži v pregled).

22.

Člen 21 Straßenverkehrsgesetz ( 4 ) (v nadaljevanju: StVG) določa naslednje kazni:

„1.   Oseba, ki vozi motorno vozilo, ne da bi imela pravico do tega […], se kaznuje z zaporno kaznijo do enega leta ali z denarno kaznijo.

2.   Oseba, ki stori dejanje iz odstavka (1) iz malomarnosti […], se kaznuje z zaporno kaznijo do šest mesecev ali z denarno kaznijo, ki znaša do 180 enot denarne kazni […].“

23.

Obdolženec je 17. aprila 2015 v Franciji, kjer ima tudi stalno prebivališče, uspešno opravil preizkuse za izdajo vozniškega dovoljenja. Zato je izpolnjeval pogoje za izdajo dovoljenja za vožnjo vozil, ki spadajo v kategorijo B. V Franciji se dokončno vozniško dovoljenje ne izda takoj. Izda se lahko več tednov ali mesecev pozneje. ( 5 ) Obdolžencu je bilo po opravljenih preizkusih zato izdano začasno potrdilo (Certificat d’Examen du Permis de Conduire – v nadaljevanju: CEPC). ( 6 )

24.

Približno mesec dni pozneje, 15. maja 2015, je bil obdolženec ustavljen med vožnjo avtomobila v Kehlu. Obdolženec ni mogel predložiti veljavnega vozniškega dovoljenja. Kljub temu je skupaj z uradnim osebnim dokumentom predložil začasno potrdilo – CEPC.

25.

Državni tožilec v Offenburgu je obdolženca obdolžil kaznivega dejanja vožnje, ne da bi imel pravico do tega, kar je kršitev člena 21 StVG. Začasno potrdilo obdolženca je bilo veljavno le na ozemlju Francije. V skladu z nemškim pravom ni bilo priznano za veljavno dovoljenje za vožnjo v Nemčiji.

26.

Državni tožilec je pri prvostopenjskem sodišču, Amtsgericht Kehl (okrajno sodišče v Kehlu, Nemčija), vložil predlog za kaznovalni nalog zoper obdolženca. Navedeno sodišče dvomi o združljivosti morebitne kazenske obsodbe z več določbami prava Unije. Predložitveno sodišče želi izvedeti, ali je obdolženec po pravu Unije dejansko imel dovoljenje za vožnjo v Nemčiji. Če bi bilo treba priznati navedeno obliko dokazila o pravici do vožnje in posledično ne bi bilo storjeno kaznivo dejanje, želi predložitveno sodišče izvedeti, ali bi lahko dejansko stanje v obravnavani zadevi kljub temu pomenilo prekršek.

27.

Amtsgericht Kehl (okrajno sodišče v Kehlu) je zato s sklepom z dne 22. marca 2016 Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

28.

Pisna stališča so predložile Kraljevina Nizozemska, Republika Poljska in Evropska komisija.

29.

Predložitveno sodišče želi s prvim in drugim vprašanjem v bistvu izvedeti, ali morajo države članice kot veljaven dokument, s katerim se dokazuje pravica do vožnje, sprejeti le standardizirano in dokončno vozniško dovoljenje, izdano v skladu z Direktivo 2006/126, ali pa morajo sprejeti tudi druge dokumente, ki prav tako kažejo, da zadevna pravica obstaja v drugi državi članici. S tretjim in četrtim vprašanjem želi izvedeti, katere sankcije, če sploh katere, je mogoče naložiti voznikom, ki so pridobili pravico do vožnje v državi članici, vendar je še ne morejo dokazati s takim dokončnim standardiziranim vozniškim dovoljenjem.

30.

Predložitveno sodišče je postavilo vprašanja v zvezi z dvema sklopoma pravil Unije, in sicer z Direktivo, vendar tudi z več določbami primarnega prava: določbami PDEU o prostem gibanju, prepovedi diskriminacije in državljanstvu Unije. Strinjam se s predložitvenim sodiščem, da sta v obravnavani zadevi upoštevna oba sklopa pravil. Vendar ju bom zaradi jasnosti predstavitve obravnaval ločeno in zaporedno.

31.

Struktura teh sklepnih predlogov je zato naslednja. Uvodoma najprej razlikujem med dvema pojmoma, ki sta bistvena v tej zadevi: pravica do vožnje po eni strani in vozniško dovoljenje po drugi (A). Nato bom ocenil dolžnosti držav članic, ki izhajajo iz Direktive (B), nazadnje pa ovrednotil splošne obveznosti, ki izhajajo iz Pogodb, pri nalaganju sankcij na področjih, zajetih s primarnim pravom Unije (C).

32.

Med zadevnima izrazoma je jasna razlika, skupna pravu Unije in več nacionalnim pravnim redom: obstoj pravice (začetek obstoja pravice) do opravljanja neke dejavnosti, kot je „pravica do vožnje“, se razlikuje od imetnika pravice, ki lahko navedeno dejstvo dokaže s predložitvijo ustreznega dokumenta (ne glede na to, ali se imenuje potrdilo, dovoljenje ali avtorizacija), kot je „vozniško dovoljenje“. Pravica začne obstajati, kadar so izpolnjeni vsi potrebni pogoji, določeni z zakonom. Če so – in za potrditev navedenega dejstva – se v ta namen izda potrdilo. ( 7 )

33.

Na ravni prava Unije je navedeno razlikovanje v okviru vozniških dovoljenj prisotno v Direktivi in v sodni praksi tega sodišča iz obdobja pred navedeno direktivo.

34.

Kot je razvidno že iz njenega imena, se zadevna direktiva nanaša predvsem na harmonizacijo in standardiziranje zadevnega potrdila, to je vozniškega dovoljenja. Vendar se dotakne tudi pravice do vožnje, saj so v njej določene nekatere minimalne vsebinske zahteve, ki morajo biti izpolnjene za pridobitev navedene pravice. Poleg starosti Direktiva zlasti določa minimalne standarde za vozniške izpite in podelitev vozniškega dovoljenja skupaj z minimalnimi standardi v zvezi s psihofizično sposobnostjo za vožnjo, in sicer v skladu s členom 4 in členom 7(1) Direktive v povezavi s prilogama II in III. ( 8 )

35.

Dalje, zadeva Skanavi ( 9 ) je zadeva iz obdobja pred Direktivo 2006/126. Sodišče je – čeprav v nekoliko drugačnem dejanskem okviru – na splošno navedlo: „[…] vozniško dovoljenje, ki ga izda država članica v zameno za dovoljenje, ki ga je izdala druga država članica, ni podlaga za pravico do vožnje motornega vozila na ozemlju države članice gostiteljice, ki bi izhajala neposredno iz prava Skupnosti, temveč je dokaz o obstoju take pravice.“ ( 10 )

36.

Sodišče je torej jasno priznalo, da je vozniško dovoljenje le dokazilo o obstoju pravice do vožnje. Navedena pravica pomeni, da so izpolnjeni vsi pogoji iz Direktive, ki osebi omogočajo vožnjo vozila. „Vozniško dovoljenje“ je dokončen dokument, ki dokazuje navedeno pravico in je izdan v standardizirani obliki, kot se zahteva z Direktivo. Kot je navedlo Sodišče: „Dejstvo, da ima nekdo vozniško dovoljenje, ki ga je izdala država članica, je namreč treba šteti za dokaz, da je imetnik tega dovoljenja na dan, ko mu je bilo izdano, izpolnjeval navedene pogoje.“ ( 11 ) Pravica do vožnje zato izhaja iz pravnega dogodka, in sicer dejanske izpolnitve vseh fizičnih, duševnih in intelektualnih pogojev, potrebnih za njeno pridobitev. Nasprotno je dokument, kot je vozniško dovoljenje, vrsta uradnega potrdila o obstoju pravice.

37.

Nazadnje – in še vedno na ravni prava Unije – se lahko ugotovi, da je Sodišče priznalo obstoj podobnega razlikovanja tudi na drugih področjih. Tako je na primer Sodišče podobno razlikovalo med pravico do prebivanja, ki se pridobi ob izpolnitvi pogojev, določenih v pravu Unije, in dovoljenjem za prebivanje. Sodišče je menilo, da zlasti „ugotovitvena narava dovoljenj za prebivanje pomeni, da ta dovoljenja le potrdijo že obstoječo pravico“. ( 12 ) Izdaje „dovoljenja za prebivanje državljanu države članice ni mogoče šteti za dejanje, ki ustvari pravice, ampak za dejanje, katerega namen je, da država članica ugotovi posamičen položaj državljana druge države članice“. ( 13 ) Sodišče je na tej podlagi dalje ugotovilo, da pri državljanih države članice in državljanih tretje države, poročenih z državljanom države članice, pravica do prebivanja izhaja neposredno iz prava Unije, in sicer ne glede na to, ali je pristojni organ države članice izdal dovoljenje za prebivanje. ( 14 )

38.

Prav tako je malo verjetno, da bi se na nacionalni ravni kot presenetljivo dojemalo dejstvo, da se v pravu Unije razlikuje med tema pojmoma. Ravno nasprotno. Zdi se, da je razlikovanje med začetkom obstoja pravice kot pravnim dogodkom po eni strani in iz tega izhajajočim sorodnim vprašanjem deklarativnega potrdila, ki navedeni dogodek dokazuje, po drugi skupno več pravnim sistemom držav članic.

39.

Predložitveno sodišče v posebnem okviru vozniškega dovoljenja meni, da se v nemškem in francoskem pravu razlikuje med pravico do vožnje in vozniškim dovoljenjem. Navedeno razlikovanje se nato prenese na področje sankcij, na katerem pomeni podlago za razlikovanje med kazenskimi in upravnimi sankcijami. V obeh pravnih redih je vožnja brez pravice do tega kaznivo dejanje. Vožnja brez dejanskega vozniškega dovoljenja, vendar s pridobljeno zadevno pravico, se kaznuje kot prekršek.

40.

V zvezi s tem se strinjam s predložitvenim sodiščem: na splošno se ne smeta zamenjevati pojma pravica do vožnje in vozniško dovoljenje. Seveda sta zadevna pojma neločljivo povezana. Izdaja dovoljenja je pogojena z obstojem zadevne pravice. Vendar imata oba pojma deloma neodvisen obstoj, kot ponazarja pojav, ki bi ga bilo mogoče opisati kot časovno neuravnanost ali neskladje med zadevno pravico in uradnim dokumentom.

41.

Kot se zdi, da velja v postopku v glavni stvari, ima oseba lahko pravico do vožnje, ne da bi že imela ustrezno vozniško dovoljenje. Druga možnost je, da ima oseba lahko pravico do vožnje, ne da bi imela vozniško dovoljenje v obliki, ki se zdaj zahteva z Direktivo. To bi veljalo zlasti za osebe, ki še vedno imajo vozniško dovoljenje, izdano pred začetkom veljavnosti Direktive.

42.

Nasprotno je mogoče predvideti tudi možnost, da ima oseba vozniško dovoljenje, nima pa več pravice do vožnje. Ne glede na primere goljufije, bi tak položaj lahko nastal, tudi kadar pravica posameznika do vožnje miruje ali je odvzeta, vendar zadevna oseba še ni predala svojega dovoljenja.

43.

Vse to ni le teoretična razprava. Posledice tega so v praksi oprijemljive. Zlasti se lahko neizogibno ugotovi: začetek obstoja pravice do vožnje je samostojen pravni dogodek, ki povzroči lastne pravne učinke ne glede na to, ali obstaja potrdilo, ki dokazuje navedeni dogodek, in sicer v ustrezni standardizirani obliki, ki se zahteva za vozniško dovoljenje. To dejstvo je zelo pomembno za morebitne sankcije. Vendar je treba pred obravnavo navedenega vprašanja najprej preučiti obveznosti držav članic glede vzajemnega priznavanja, ki izhajajo iz Direktive.

44.

Predložitveno sodišče s prvim delom prvega in drugega vprašanja, ki ju je mogoče obravnavati skupaj, sprašuje, ali morajo države članice v skladu z Direktivo 2006/126 kot veljavno dokazilo o pravici do vožnje sprejeti začasno potrdilo, ki ga izda druga država članica.

45.

Na kratko na to vprašanje odgovarjam z „ne“. Res je, da Direktiva vsebuje nekatere določbe o pogojih, ki morajo biti izpolnjeni za pridobitev pravice do vožnje. Vendar je edina obveznost, ki iz nje jasno izhaja, vzajemno priznavanje standardiziranega dokumenta – ta se imenuje „vozniško dovoljenje“ – katerega uskladitev je v njej dejansko določena.

46.

V skladu s členom 2(1) Direktive se „[v]ozniška dovoljenja, ki jih izdajajo države članice, […] vzajemno priznavajo“. V skladu z ustaljeno sodno prakso klavzula o vzajemnem priznavanju „določa vzajemno priznavanje vozniških dovoljenj, ki so jih izdale države članice, brez kakršnih koli formalnosti. Ta določba […] nalaga jasno in natančno obveznost, ki ne dopušča proste presoje glede ukrepov, ki jih je treba sprejeti za uskladitev z njo“. ( 15 )

47.

Obstaja torej velelno formulirana obveznost vzajemnega priznavanja. Vendar želi predložitveno sodišče izvedeti, kaj natančno za namene navedene določbe pomeni izraz „vozniška dovoljenja“. Za predložitveno sodišče je vprašljivo, ali je treba izraz „vozniška dovoljenja“ razumeti tako, da je treba dovoljenje za vožnjo v skladu s členom 2 Direktive priznati, le če je izdano uradno vozniško dovoljenje v obliki dokumenta o dovoljenju za vožnjo, ali pa obveznost priznavanja vozniških dovoljenj zajema pravico do vožnje ne glede na to, ali je izdano uradno vozniško dovoljenje. Predložitveno sodišče meni, da je taka nejasnost predvsem posledica tega, da v Direktivi ni določeno splošno priznavanje dovoljenj za vožnjo v vseh državah članicah, in sicer zaradi neusklajenosti prava Unije glede dovoljenja za vožnjo.

48.

V skladu s trditvami, ki so jih predložile nizozemska in poljska vlada ter Komisija, se obveznost vzajemnega priznavanja na podlagi Direktive uporablja le za vozniška dovoljenja, to je za standardizirana potrdila, ki dokazujejo obstoj pravice do vožnje.

49.

S tem se strinjam. Menim, da se obveznost vzajemnega priznavanja iz člena 2(1) Direktive nanaša le na standardizirano vozniško dovoljenje kot uradni dokument, ki merodajno izraža pravico do vožnje. Besedila, okvira in ciljev Direktive ni mogoče razširiti v smislu, da bi morale države članice samodejno priznavati tudi tiste vrste dokumentov, ki niso izrecno določene z Direktivo.

50.

Prvič, člen 2(1) Direktive izrecno določa vzajemno priznavanje „vozniških dovoljenj“, ki jih izdajo države članice. Ob upoštevanju razlikovanja med pravico in potrdilom o njej iz prejšnjega dela teh sklepnih predlogov je jasno, da se „dovoljenje“ nanaša na fizični dokument, to je uradno potrdilo, da so izpolnjeni pogoji za vožnjo. To potrjujejo tudi izrazi, uporabljeni v drugih jezikovnih različicah Direktive, kot so: Führerscheine v nemščini, permis de conduire v francoščini, ridičské průkazy v češčini, permisos de conducción v španščini in patenti di guida v italijanščini. Vsi ti izrazi se očitno nanašajo na dejanski dokument.

51.

Drugič, do enakega rezultata pripelje tudi sistemska razlaga Direktive. Bistvo določb Direktive se nanaša na obliko dovoljenja. Direktiva vsebuje natančne zahteve glede razporeditve, vsebine in fizičnih značilnosti ter varnostnih elementov dokumenta, ki naj bi standardizirano in enotno dokazoval obstoj pravice do vožnje.

52.

Kar zadeva razporeditev, mora nacionalno vozniško dovoljenje v skladu s členom 1(1) Direktive temeljiti na vzorcu Evropske unije, določenem v Prilogi I. Navedeni vzorec opisuje, kakšen mora biti videz vozniškega dovoljenja v EU, ter pojasnjuje vrsto in vrstni red informacij, ki jih mora ta vsebovati. Kar zadeva vsebino, člen 5(1) Direktive določa, da se v vozniških dovoljenjih navedejo pogoji, pod katerimi sme voznik voziti. Poleg tega se z Direktivo zahtevajo varnostni elementi, da bi se preprečilo vsakršno tveganje ponarejanja vozniških dovoljenj. Zlasti je v členu 3(2) v povezavi s Prilogo I izrecno navedeno, da se material, uporabljen za vozniško dovoljenje, zaščiti pred ponarejanjem.

53.

Poleg tega že hiter pregled zakonodajne zgodovine potrjuje, da je cilj zakonodaje Unije (Skupnosti) na tem področju ostal nespremenjen. Zdi se, da je bil tudi cilj predhodnice sedanje Direktive ( 16 ) harmonizacija dokumenta. ( 17 )

54.

Tretjič in nazadnje, splošni namen Direktive potrjuje tudi ugotovitev, da se obveznost vzajemnega priznavanja uporablja le za uradni dokument, to je za vozniško dovoljenje.

55.

V uvodni izjavi 2 Direktive je navedeno, da ta izboljšuje prometno varnost in da je njen cilj spodbujati prosto gibanje oseb. V uvodnih izjavah 3 in 4 je poudarjena potreba po reševanju težav glede preglednosti in preprečevanju ponarejanja. Razlog za to, da bi se navsezadnje ( 18 ) uporabljalo standardno dovoljenje Unije, veljavno na njenem celotnem ozemlju, je nadomestitev več kot 110 različnih vzorcev vozniških dovoljenj. Ker bi lahko ocenjevanje njihove veljavnosti povzročalo težave, bi ta raznolikost lahko pripeljala do morebitnih goljufij.

56.

Vsi ti cilji pripeljejo do naslednje ugotovitve: namen Direktive je uvesti eno vrsto standardiziranega vozniškega dovoljenja, ki bo organom po vsej Uniji omogočala takojšnje in enostavno priznavanje. Zato bi bilo v očitnem nasprotju s splošnim ciljem Direktive, če bi se razlagala tako, da morajo države članice v skladu z njo priznavati – spet – vse vrste dokumentov, ki jih lahko izda druga država članica za dokazovanje obstoja pravice do vožnje.

57.

Kot je bilo že navedeno v točki 34 teh sklepnih predlogov, Direktiva hkrati določa več elementov minimalne uskladitve pravice do vožnje, in sicer z določitvijo vsebinskih in formalnih pogojev, na podlagi katerih se vozniško dovoljenje izda, kot sta starost ali sposobnost za vožnjo.

58.

Kot pa sam razumem, so bile te minimalne zahteve postopoma uvedene kot nujen pogoj za vzajemno priznavanje vozniških dovoljenj. Tako ugotovitev je mogoče izpeljati že na podlagi sodbe Choquet, v kateri je Sodišče leta 1978 zavrnilo priznavanje vozniških dovoljenj, ki jih izdajo druge države članice, razen če so bile zahteve za njihovo izdajo dovolj usklajene. ( 19 )

59.

Zakonodajalec Unije je torej sledil tej logiki in z zaporednimi spremembami določil nekatere minimalne zahteve kot pogoj za vzajemno priznavanje vozniških dovoljenj. Vendar menim, da teh elementov minimalne in dokaj postranske harmonizacije nekaterih elementov pravice do vožnje ni mogoče zasukati tako, da bi pomenili harmonizacijo in iz nje izhajajočo obveznost vzajemnega priznavanja pravice do vožnje. Harmonizacija nekaterih pogojev, da bi se omogočilo vzajemno priznavanje dokončnega dokumenta, ne pomeni tudi vzajemnega priznavanja teh pogojev. Čeprav rade volje priznam, da sta „prikrita harmonizacija“ ali v glavnem nenamerna „naključna harmonizacija“ zagotovo privlačna naslova za akademski članek, pa menim, da nista dobro izhodišče za razlago obsega obveznosti držav članic na podlagi sekundarnega prava.

60.

Iz zgoraj navedenega izhaja, da člena 2 Direktive 2006/126 ni mogoče razlagati tako, da se z njim od držav članic zahteva, da priznavajo dokumente, ki potrjujejo pridobitev pravice do vožnje v drugi državi članici, razen tistih, ki izpolnjujejo zahteve navedene direktive.

61.

V teh sklepnih predlogih sem v prejšnjem oddelku navedel, da po mojem mnenju Direktive ni mogoče razlagati tako, da morajo države članice v skladu z njo priznavati pravico do vožnje, pridobljeno v drugi državi članici. Z Direktivo se od držav članic zahteva le, da izdajo in nato tudi priznavajo standardizirano potrdilo, ki je v njej jasno določeno, in sicer enotno vozniško dovoljenje.

62.

Vendar pa je treba še vedno obravnavati drugo polovico prvih dveh vprašanj, ki jih je postavilo nacionalno sodišče – kaj pa obveznosti, ki jih imajo države članice na tem področju v skladu s primarnim pravom? Narava teh obveznosti je povezana s tretjim in četrtim vprašanjem, ki ju je predložilo nacionalno sodišče. Ti se nanašata na naravo morebitnih sankcij, ki jih lahko država članica naloži obdolžencu, ker je vozil brez ustreznega vozniškega dovoljenja in samo z začasnim potrdilom o pridobljeni pravice do vožnje v drugi državi članici.

63.

V preostalih delih teh sklepnih predlogov se bom posvetil tema vprašanjema. Po opredelitvi upoštevnih določb primarnega prava (1) bom preučil njihovo združljivost s kazenskimi in upravnimi sankcijami, naloženimi zaradi vožnje brez vozniškega dovoljenja (2).

64.

Direktiva določa le vzajemno priznavanje vozniških dovoljenj. Ne vsebuje pa določb o morebitni naložitvi sankcij zaradi neobstoja pravice do vožnje ali nezmožnosti predložitve uradnega vozniškega dovoljenja oziroma druge vrste dokumenta v ta namen.

65.

Kot na drugih področjih prava Unije so torej zaradi neobstoja posebnih pravil prava Unije, ki bi urejala to zadevo, načeloma države članice tiste, ki določajo sankcije. ( 20 )

66.

Vendar morajo države članice pri izvrševanju te pristojnosti še vedno izpolnjevati druge zahteve, ki izhajajo iz prava Unije, zlasti primarnega prava. V zvezi z zadevami, ki niso zajete s sekundarnim pravom, vendar še vedno očitno spadajo na področje uporabe prava Unije, se še naprej uporabljajo primarno pravo in iz njega izhajajoče obveznosti.

67.

Predložitveno sodišče meni, da bi lahko bile kazenske in upravne sankcije zaradi vožnje brez vozniškega dovoljenja, priznanega v Nemčiji, ter le z začasnim potrdilom, ki ga je izdala druga država članica, v nasprotju s splošno prepovedjo diskriminacije na podlagi člena 18 PDEU ter temeljnimi svoboščinami na podlagi členov 21, 45, 49 in 56 PDEU.

68.

Na začetku ugotavljam, da ta primer jasno spada na področje uporabe Pogodb vsaj zaradi dveh različnih razlogov: prvič, kot je Sodišče že navedlo v sodbi Skanavi, pravica do vožnje dejansko izhaja iz prava Unije; ( 21 ) drugič, vsekakor je precej jasno, da je obdolženec uresničeval pravico do prostega gibanja na ozemlju Unije.

69.

Kar zadeva zlasti prosto gibanje, niso bili navedeni konkretni razlogi, zakaj je bil obdolženec v Nemčiji. Zato je nacionalno sodišče tisto, ki mora opredeliti, za katere svoboščine glede prostega gibanja je šlo v postopku v glavni stvari. Da bi v celoti pomagal predložitvenemu sodišču, bom v zvezi s tem navedel splošne smernice. Predstavljati si je mogoče več možnosti.

70.

Prvič, obdolženec se je morda odpeljal v Nemčijo, da bi opravljal posebno gospodarsko dejavnost, na primer iskal zaposlitev, se tam naselil oziroma prejemal ali zagotavljal storitve. V zvezi s tem bi ob upoštevanju pomena posameznikovega prevoznega sredstva lahko nepriznavanje začasnega potrdila, ki ga izda druga država članica, vplivalo na dejansko opravljanje več poklicev pri zaposlenih ali samozaposlenih osebah. ( 22 ) Nepriznavanje začasnega potrdila bi torej verjetno omejilo uresničevanje svobode gibanja za delavce ali svobode ustanavljanja.

71.

Drugič, obdolženec se je morda odpeljal v Nemčijo le za preživljanje prostega časa. V tem primeru je kot turist verjetno prejemal storitve. Čeprav to ni primarni cilj Pogodb, svoboda opravljanja storitev v skladu z ustaljeno sodno prakso tega Sodišča vključuje tudi pravico prejemnika storitev, da gre v drugo državo članico, da bi v njej koristil storitev. ( 23 ) Zato bi se lahko nacionalna prepoved priznavanja tujih začasnih vozniških potrdil prav tako štela za omejitev prejemanja storitev.

72.

Tretjič, kot navaja predložitveno sodišče, je obdolženec francoski državljan, torej državljan Unije. Njegov položaj spada tudi na vsebinsko področje uporabe prava Unije zaradi naslednjega: uresničeval je svojo pravico do prostega gibanja na ozemlju Unije, in sicer v okviru pojma državljanstvo Unije iz člena 21(1) PDEU.

73.

Če povzamem, nacionalno sodišče je tisto, ki mora opredeliti, katera temeljna svoboščina je upoštevna v obravnavani zadevi. Ker pa se zdi, da je obdolženec državljan Unije, menim, da si sploh ni treba začeti razlagati (včasih zelo šibkih) povezav s katero od konkretnih svoboščin. Biti državljan, ki se prosto giblje na ozemlju Unije, bi moralo zadostovati: kaj vse bi sicer moral še vključevati pojem evropskega državljanstva, če ne pravice do prostega potovanja po ozemlju Unije? „Autoraedarius europeus sum.“ ( 24 )

74.

Vsekakor se lahko vsak državljan Unije sklicuje na člen 18, prvi odstavek, PDEU, ki prepoveduje vsakršno diskriminacijo glede na državljanstvo v vseh položajih, ki spadajo na področje uporabe ratione materiae prava Unije. Ti položaji poleg vseh temeljnih svoboščin vključujejo tudi uresničevanje svobode gibanja na ozemlju držav članic, priznane s členom 21 PDEU. ( 25 )

75.

Člen 18 PDEU s prepovedjo „vsakršne diskriminacije glede na državljanstvo“ zahteva enako obravnavanje oseb, ki so v položaju, ki spada na področje uporabe Pogodb. ( 26 ) Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da načelo prepovedi diskriminacije ne prepoveduje le neposredne diskriminacije na podlagi državljanstva, temveč tudi vse posredne oblike diskriminacije, ki imajo z uporabo drugih meril razlikovanja dejansko enake posledice. ( 27 ) Določbo nacionalnega prava, če ni objektivno utemeljena in sorazmerna z zastavljenim ciljem, je treba šteti za posredno diskriminacijsko, če lahko že samo zaradi svoje narave bolj vpliva na državljane drugih držav članic kot na državljane države članice gostiteljice. ( 28 )

76.

Zdaj se bom posvetil vprašanju, kako je treba te splošne predpostavke uporabljati v obravnavani zadevi. Natančneje, ali so morebitne kazenske in/ali upravne sankcije združljive s prostim gibanjem in prepovedjo diskriminacije, kadar oseba ne more dokazati obstoja pravice do vožnje s predložitvijo standardiziranega vozniškega dovoljenja?

77.

Nizozemska trdi, da so za sprejemanje sankcij, ki so lahko kazenske in upravne, pristojne države članice. To velja, če sankcije niso diskriminacijske, so sorazmerne in učinkovite.

78.

Komisija priznava, da so sankcije v pristojnosti držav članic. Vendar razlikuje med dvema kategorijama oseb, in sicer osebami, ki so pridobile pravico do vožnje v drugi državi članici, in osebami, ki je še niso pridobile oziroma jim je bila ta odvzeta. Po mnenju Komisije je kazenske sankcije mogoče naložiti le zadnjenavedeni kategoriji.

79.

Strinjam se z mnenjem Komisije. Dejstvo, da ima v obravnavani zadevi oseba pravico do vožnje, pridobljeno v drugi državi članici, preprečuje naložitev kazenskih sankcij. Po drugi strani menim, da se lahko naložijo upravne sankcije, ker oseba ni mogla ustrezno dokazati obstoja navedene pravice s predložitvijo zahtevanega standardiziranega dovoljenja.

80.

K obravnavi tega vprašanja je mogoče pristopiti na dva načina: pri prvem se obravnava omejitev vseh temeljnih svoboščin, ki jih ugotovi nacionalno sodišče. Pri drugem se vprašanje obravnava prek prepovedi (posredne) diskriminacije na podlagi državljanstva, vključeni v pojem državljanstvo Unije in člen 18, prvi odstavek, PDEU. Na koncu pa se obe argumentativni poti srečata na istem križišču: koga bi se obravnavalo manj ugodno (diskriminacijsko) v primerjavi s kom?

81.

V obravnavani zadevi obstajata dva možna vidika primerjave. Pri prvem je glavna pozornost namenjena vprašanju, kaj natančno se kaznuje. Za neizpolnitev katere posebne obveznosti se sankcija nalaga? Drugič, ali so ti dokumenti, in sicer nacionalno izdana začasna vozniška potrdila, dejansko primerljivi za ta namen?

82.

Kot je v predložitveni odločbi koristno pojasnilo nacionalno sodišče, se v skladu z nemškim pravom kazensko sankcionira vožnja brez pridobljene pravice do vožnje, to je neupravičenost do opravljanja navedene dejavnosti. Nasprotno se upravna sankcija naloži v primerih, kadar voznik na zahtevo pristojnega organa (običajno policije) ne more predložiti zahtevanega dokumenta v ustrezni obliki. Drugače povedano, upravna sankcija se naloži, ker oseba ni izpolnila obveznosti predložitve zahtevanega dokumenta ob kontroli, čeprav je dejansko imetnik ustrezne pravice.

83.

Bistvo prepovedi diskriminacije na podlagi državljanstva je, da se druge osebe ne obravnavajo manj ugodno od državljanov. Pomeni vsaj razširitev nacionalne ureditve na primerljive položaje, ki vključujejo druge države članice, hkrati pa lojalno in dobroverno upoštevanje aktov in odločitev drugih držav članic.

84.

Glede na dejstva, ki jih je v obravnavani zadevi ugotovilo nacionalno sodišče, je obdolženec imel pravico do vožnje, ki jo je pridobil v Franciji. Le zahtevanega standardiziranega vozniškega dovoljenja ni mogel fizično predložiti, da bi to pravico dokazal. Ne glede na vprašanje dokazov in dokazil, za katerega obravnavo je pristojno nacionalno sodišče, ter ob predpostavki, da je bilo jasno ugotovljeno, da je imel obdolženec v trenutku, ko je bil med vožnjo ustavljen, pravico do vožnje, mu ni mogoče naložiti kazenske sankcije, kot da navedene pravice ne bi imel.

85.

Drugače povedano, ključno vprašanje je, kako bi bil v podobnem položaju obravnavan voznik z „nemško pravico do vožnje“, ki ne bi imel ustreznega dovoljenja? Predložitveno sodišče navaja, da se vozniško dovoljenje v Nemčiji izda takoj, ko se uspešno opravijo vsi zahtevani preizkusi. Vendar se nacionalno sodišče sklicuje tudi na člen 22(4) FeV. V skladu s to določbo se izjemoma lahko kot sprejemljivo dokazilo o pravici do vožnje predloži začasno potrdilo o opravljenem preizkusu, ki velja le na ozemlju Nemčije.

86.

To ne pomeni le, da osebi, ki opravi preizkuse za izdajo vozniškega dovoljenja v Nemčiji in s tem pridobi pravico do vožnje, in bi jo pozneje, pred izdajo dokončnega standardiziranega vozniškega dovoljenja, med vožnjo ustavila policija, ne bi bila naložena kazenska sankcija, naložena ji ne bi bila niti upravna sankcija. To pa zato, ker je v skladu z nemškim pravom začasno potrdilo o opravljenem preizkusu, ki ga izdajo nemški organi, pravno zadosten dokaz o obstoju pravice do vožnje.

87.

Tako pridem do druge točke: naložitev upravnih sankcij in primerljivost začasnih potrdil.

88.

V skrajnem primeru bi prepoved diskriminacije in obveznost vzajemnega priznavanja na podlagi argumentov primarnega prava dejansko lahko pomenili, da mora Nemčija glede na to, da sprejema nemška začasna potrdila o opravljenem preizkusu, sprejeti tudi francoska potrdila CEPC. Če Nemčija sprejema nacionalna začasna potrdila, mora sprejeti tudi potrdila, ki jih izdajo druge države članice.

89.

Menim, da obveznosti na podlagi primarnega prava ni mogoče pripeljati tako daleč, in sicer iz treh glavnih razlogov.

90.

Prvič, z Direktivo je bila vzpostavljena harmonizirana ureditev vzajemnega priznavanja vozniških dovoljenj. Z ustavnega vidika so v okviru take ureditve obveznosti primarnega prava še naprej upoštevne in se uporabljajo, kot je bilo navedeno v prejšnjem oddelku teh sklepnih predlogov. Vendar menim, da jih ni mogoče pripeljati tako daleč, da bi se z njimi dejansko znova uvedla popolna obveznost priznavanja vseh dokumentov, ki jih izdajo države članice. Hkrati ne verjamem, da je treba zavrniti nekatere zakonodajne odločitve, sprejete na ravni sekundarnega prava, drugače povedano, da je treba narediti preobrat k Evropi s celim kupom različnih vozniških dokumentov, ki jih izdajajo posamezne države članice. ( 29 )

91.

Drugič, zavedati se je treba, da se v obeh sistemih, francoskem in nemškem, začasna vozniška potrdila izdajo ne le s časovnimi, temveč tudi z jasnimi ozemeljskimi omejitvami. Zato po mojem mnenju ne spadajo v sklop primerljivih potrdil o pravici do vožnje, če se oseba, ki ji je bil tak dokument izdan, za namene dokazovanja te pravice odloči, da ne bo upoštevala omejitev, ki jasno veljajo za ta potrdila, ter se poskuša nanje sklicevati zunaj njihove „določene uporabe“, in sicer časovne in geografske.

92.

Tretjič in morda najpomembneje, spomniti je treba, kaj natančno se kaznuje z upravno kaznijo: kot razumem, nezmožnost predložitve dokumentacije v ustrezni obliki na zahtevo pristojnega organa. S tega vidika ni dvoma o tem, da oseba, ki ima le začasno potrdilo, izdano v drugi državi članici, pri čemer je to izrecno časovno in geografsko omejeno ter ga zato ni mogoče v celoti priznati, ne izpolnjuje takih obveznosti dokazovanja. Obdolženec že po definiciji preprosto ni mogel predložiti ustreznega dokumenta. Zato bi se mu lahko naložila upravna kazen.

93.

Drugače povedano, države članice vsekakor lahko kaznujejo nepredložitev zakonsko zahtevanih dokumentov ob kontroli. V tem primeru pa se kaznuje to, da oseba ni imela pri sebi ustreznih dokumentov, kot bi jih morala imeti v skladu z zakonodajo, in ne neobstoj pravice, za katero je bilo dovoljenje izdano. Če se kazen naloži, se mora ta nanašati na neizpolnitev teh predpisanih obveznosti dokazovanja. Potencialno se lahko nanaša tudi na posledično dodatno upravno delo glede preverjanja – na različne načine – obstoja pravice ali upravičenosti, ki bi bil hitro in enotno dokazan z zahtevanim standardiziranim dovoljenjem.

94.

Zaradi celovitosti naj dodam, da bi se po mojem mnenju enako ugotovilo, tudi če bi sklepanje temeljilo le na določbah Pogodbe glede prostega gibanja. Sodba Skanavi ( 30 ) tudi v zvezi s tem ponuja koristne smernice. V navedeni zadevi se je obravnavala združljivost kazenskih sankcij, naloženih grški državljanki. Ta se je v Nemčijo preselila zaradi poslovnih razlogov, in sicer na podlagi svobode ustanavljanja. Kot tožeča stranka v navedeni zadevi je bila kaznovana, ker grškega vozniškega dovoljenja ni zamenjala z nemškim.

95.

Sodišče je navedlo, da svoboda ustanavljanja preprečuje, da se „vožnja motornega vozila s strani osebe, ki bi od države članice gostiteljice lahko pridobila vozniško dovoljenje v zameno za dovoljenje, ki ga izda druga država članica, vendar pa ta oseba ni opravila te zamenjave v predpisanem roku, obravnava kot vožnja brez dovoljenja in se kot taka kaznuje z zaporom ali denarno kaznijo“. ( 31 ) Sodišče je do te ugotovitve prišlo na podlagi mnenja, da je obveznost zamenjave vozniških dovoljenj „v bistvu način izpolnjevanja upravnih zahtev“. ( 32 )

96.

Podobno razlogovanje bi bilo upoštevno tudi v obravnavani zadevi. Tudi ta se nanaša na osebo, ki še ni prejela vozniškega dovoljenja v ustrezni obliki, je pa v državi prebivališča pridobila pravico do vožnje. Nacionalno obveznost predložitve standardiziranega dokončnega vozniškega dovoljenja v nasprotju z začasnim potrdilom bi bilo prav tako mogoče šteti za upravno zahtevo. Pridobitev vozniškega dovoljenja v določeni obliki je formalnost, katere cilj je merodajno opredeliti pravico do vožnje.

97.

Analogija s sodbo Skanavi je morda še močnejša v obravnavani zadevi. Razlog je v tem, da izdaja vozniškega dovoljenja ni odvisna od obdolženca. Kot je pravilno navedlo predložitveno sodišče, ta ni imel vpliva na to, kdaj mu bo izdano: v zadevi Skanavi pa ni bilo tako.

98.

Če bi se po analogiji oseba, ki je pridobila pravico do vožnje v drugi državi članici, vendar še ni prejela vozniškega dovoljenja, obravnavala kot oseba, ki vozi brez vozniškega dovoljenja in ji grozi morebitna kazenska sankcija (zaporna ali le denarna kazen, vendar bi bil posameznik posledično vpisan v kazensko evidenco), to zaradi zadevnih posledic ne bi bilo sorazmerno z resnostjo navedene kršitve. ( 33 )

99.

Tudi tukaj je mogoče potegniti širšo vzporednico z neskladnostjo s formalnostmi za opredelitev posameznikove pravice do prebivanja, kot je zahteva po uradni prijavi prebivališča v treh dneh po vstopu na ozemlje države članice. V zvezi s tem je Sodišče menilo, da države članice ne smejo naložiti kazni, ki bi bila tako nesorazmerna z resnostjo kršitve, da to postane ovira za prosto gibanje. ( 34 ) Zato ukrepi odvzema prostosti ali odstranitve, ki temeljijo izključno na tem, da zainteresirani ni izpolnil pravnih formalnosti v zvezi s kontrolo tujcev, kršijo samo bistvo pravice do bivanja, ki jo neposredno daje pravo Unije, in očitno niso sorazmerni glede na resnost kršitve. ( 35 ) Vendar lahko nacionalni organi ob neizpolnitvi takih zahtev naložijo kazni, primerljive s tistimi, ki se naložijo za manjše kršitve, ki jih zagrešijo njihovi državljani. ( 36 )

100.

Iz zgoraj navedenega izhaja, da je treba člena 18 in 21 PDEU razlagati tako, da nasprotujeta temu, da država članica kot kaznivo dejanje obravnava vožnjo vozila, kadar je voznik v skladu z zahtevami Direktive 2006/126 pridobil pravico do vožnje v drugi državi članici, vendar zaradi upravnih razlogov, na katere ne more vplivati, ob kontroli ne more predložiti ustreznega dokumenta, ki izpolnjuje zahteve navedene direktive.

101.

Glede na navedene preudarke Sodišču predlagam, naj na vprašanja, ki jih je postavilo Amtsgericht Kehl (okrajno sodišče v Kehlu, Nemčija), odgovori: