1.

Obravnavana zadeva izhaja iz tožbe, ki jo je Evropska komisija vložila proti Portugalski republiki na podlagi člena 260 PDEU zaradi domnevne nepopolne izvršitve sodbe Komisija/Portugalska (C‑530/07, EU:C:2009:292). V tej sodbi je Sodišče ugotovilo, da Portugalska ni izpolnila obveznosti iz Direktive 91/271/EGS ( 2 ) (v nadaljevanju: Direktiva o čiščenju komunalne odpadne vode), saj komunalne odpadne vode več portugalskih aglomeracij v nasprotju z zahtevami te direktive niso bile ustrezno čiščene. Portugalska sama sicer ne izpodbija tega, da sodba zaradi nedokončanih naprav v eni od aglomeracij še vedno ni v celoti izvršena, vendar pa se stališči obeh strank postopka močno razlikujeta glede denarnih sankcij, ki jih je treba zaradi tega naložiti.

2.

Direktiva o čiščenju komunalne odpadne vode v skladu s členom 1 med drugim ureja zbiranje, čiščenje in odvajanje komunalne odpadne vode, njen cilj pa je varstvo okolja pred škodljivimi vplivi tega odvajanja odpadne vode.

3.

Države članice v skladu s členom 3(1) Direktive o čiščenju komunalne odpadne vode za aglomeracije s populacijskim ekvivalentom nad 15.000 zagotovijo kanalizacijske sisteme za komunalno odpadno vodo najkasneje do 31. decembra 2000.

4.

Države članice v skladu s členom 4(1) Direktive o čiščenju komunalne odpadne vode zagotovijo, da bo najkasneje do 31. decembra 2000 v aglomeracijah s populacijskim ekvivalentom nad 15.000 komunalna odpadna voda, ki vstopa v kanalizacijske sisteme, pred izpustom „obdelana v sekundarnem postopku čiščenja ali primerljivem postopku“, to pomeni v intenzivnejšem postopku čiščenja kot sicer.

5.

Člen 6(2) Direktive o čiščenju komunalne odpadne vode pod določenimi pogoji dopušča odstopanje od člena 4(1), če se odpadna voda izliva v območja, ki so manj občutljiva:

„Odpadna voda iz aglomeracij s [populacijskim ekvivalentom] med 10000 in 150000, ki se izliva v obalne vode, […] ki ležijo v območjih iz odstavka 1, se lahko obdela po postopku čiščenja, ki je manj strog kot tisti iz člena 4, če:

6.

Odstopanje v zvezi s še večjimi aglomeracijami je možno v skladu s členom 8(5) Direktive o čiščenju komunalne odpadne vode:

„V izjemnih primerih, ko je možno prikazati, da naprednejše čiščenje ne bo prineslo nobenih koristi za okolje, se odpadna voda iz aglomeracij s [populacijskim ekvivalentom] nad 150.000, ki se odvaja v manj občutljiva območja, lahko obdela po postopku čiščenja, predpisanim v členu 6 za odpadno vodo iz aglomeracij s [populacijskim ekvivalentom] med 10.000 in 150.000.

V takih okoliščinah države članice Komisiji vnaprej predložijo zadevno dokumentacijo. Komisija primer preuči in sprejme ustrezne ukrepe v skladu z regulativnim postopkom iz člena 18(2).“

7.

Sodišče je s sodbo Komisija/Portugalska (EU:C:2009:292) z dne 7. maja 2009 ugotovilo, da Portugalska republika s tem, da sedmih aglomeracij ni opremila s kanalizacijskimi sistemi v skladu s členom 3 Direktive o čiščenju komunalne odpadne vode, in s tem, da za komunalno odpadno vodo iz petnajstih aglomeracij, med njimi Matosinhos in Vila Real de Santo António, ni uporabila sekundarnega postopka čiščenja ali primerljivega postopka v skladu s členom 4 iste direktive, ni izpolnila obveznosti iz Direktive o čiščenju komunalne odpadne vode.

8.

Komisija je Portugalsko z dopisom z dne 18. junija 2009 pozvala, naj predloži stališče glede izvršitve te sodbe. Po več izmenjanih dopisih je portugalsko vlado 21. februarja 2014 na podlagi člena 260(2) PDEU uradno pozvala, naj predloži svoje pripombe, in ji določila rok dveh mesecev za izvršitev. Ker je Komisija ocenila, da iz odgovora izhaja, da Portugalska sodbe še vedno ni v celoti izvršila, je 4. decembra 2014 vložila tožbo na Sodišče.

9.

Komisija predlaga, naj se

10.

Portugalska republika predlaga, naj se

11.

Stranki sta podali pisna stališča in na obravnavi 21. januarja 2016 tudi ustna stališča.

12.

Če Sodišče s sodbo ugotovi, da katera od držav članic ni izpolnila neke obveznosti prava Unije, mora ta država v skladu s členom 260(1) PDEU sprejeti ukrepe, potrebne za izvršitev te sodbe. Če Komisija meni, da zadevna država članica ni sprejela vseh teh ukrepov, lahko v skladu s členom 260(2) PDEU pred Sodiščem vloži tožbo, potem ko je tej državi omogočila, da predloži svoje pripombe.

13.

Komisija je obravnavani postopek zaradi neizpolnitve obveznosti začela na tej podlagi. Z namenom ugotovitve, ali je Portugalska sprejela vse potrebne ukrepe za izvršitev sodbe Komisija/Portugalska (EU:C:2009:292), je torej treba preučiti, ali so bili v aglomeracijah, navedenih v tej sodbi, v skladu s členom 3 Direktive o čiščenju komunalne odpadne vode vzpostavljeni kanalizacijski sistemi oziroma ali so njihove komunalne odpadne vode v skladu s členom 4 obdelane v sekundarnem postopku čiščenja ali primerljivem postopku.

14.

Kot referenčni datum za presojo obstoja neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 260(2) PDEU je treba uporabiti dan izteka roka, ki je določen v pozivu k predložitvi pripomb, izdanem na podlagi te določbe. ( 3 )

15.

Komisija je poziv portugalski vladi izdala 21. februarja 2014 in v njem navedla rok dveh mesecev. Referenčni datum za presojo neizpolnitve obveznosti je torej 21. april 2014.

16.

V tem dopisu je Komisija grajala le še to, da komunalne odpadne vode aglomeracij Vila Real de Santo António in Matosinhos še vedno niso obdelane v sekundarnem postopku čiščenja ali primerljivem postopku v skladu s členom 4 Direktive o čiščenju komunalne odpadne vode.

17.

Zastopniki Portugalske so v pisnem odgovoru z dne 23. aprila 2014 potrdili, da potrebna dela v aglomeraciji Vila Real de Santo António še niso končana in da se dela v aglomeraciji Matosinhos še niso začela.

18.

Portugalska torej do referenčnega datuma, to je 21. aprila 2014, ni sprejela vseh ukrepov za čiščenje komunalnih odpadnih voda obeh navedenih aglomeracij v skladu z zahtevami iz člena 4 Direktive o čiščenju komunalne odpadne vode.

19.

V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da Portugalska republika s tem, da do 21. aprila 2014 ni sprejela vseh ukrepov, potrebnih za izvršitev sodbe Komisija/Portugalska (EU:C:2009:292), ni izpolnila obveznosti iz člena 260(1) PDEU.

20.

Državo članico kršiteljico naj postopek v skladu s členom 260(2) PDEU pripravi do tega, da izvrši prvotno sodbo zaradi neizpolnitve obveznosti. Njegov namen je torej zagotoviti učinkovito uporabo prava Unije. Temu namenu sledita oba ukrepa, predvidena s to določbo – denarna kazen in pavšalni znesek. ( 4 )

21.

Sodišče je pristojno za to, da v vsaki zadevi glede na okoliščine primera, o katerem odloča, in glede na stopnjo prepričevanja in odvračanja, ki se mu zdi potrebna, določi primerne denarne sankcije, da se zagotovi kar najhitrejša izvršitev sodbe, s katero je bila predhodno ugotovljena neizpolnitev obveznosti, in da se preprečijo ponovne podobne kršitve prava Unije. ( 5 )

22.

Predlogi Komisije pri tem Sodišča ne zavezujejo in so zgolj koristen napotek. Tudi smernice v sporočilih Komisije za Sodišče niso zavezujoče, temveč prispevajo k zagotovitvi preglednosti, predvidljivosti in pravne varnosti v zvezi z ravnanjem Komisije. ( 6 )

23.

Naložitev plačila denarne kazni v skladu s členom 260(2) PDEU je načeloma upravičena le, če neizpolnitev obveznosti, ki izhaja iz tega, da ni bila izvršena prejšnja sodba Sodišča, še vedno traja. ( 7 )

24.

Zgolj okoliščina, da Portugalska sodbe Komisija/Portugalska (EU:C:2009:292) ob izteku roka, ki ga je določila Komisija, še ni v celoti izvršila, torej še ne upravičuje denarne kazni. Treba je namreč še preučiti, ali sodba v času odločitve Sodišča še ni izvršena.

25.

Za odločitev o naložitvi denarne kazni je torej najprej treba preučiti, v kakšnem obsegu kršitve še vedno obstajajo (točka a). Nato je treba določiti njeno pavšalno osnovo (točka b) ter preučiti, ali se denarna kazen naloži kot fiksni znesek ali pa se znesek zmanjšuje v razmerju do izvršitve (točka c).

26.

Portugalska v dupliki navaja, da je bil aprila 2015 končan preostanek del, potrebnih za to, da bo odpadna voda aglomeracije Vila Real de Santo António obdelana v sekundarnem postopku čiščenja. Kar zadeva to aglomeracijo naj bi bila sodba Komisija/Portugalska (EU:C:2009:292) torej medtem v celoti izvršena. ( 8 )

27.

Komisija pa je na ustni obravnavi zastopala stališče, da država članica člen 4 Direktive o čiščenju komunalne odpadne vode prenese šele tedaj, če redni odvzem vzorcev očiščene odpadne vode pred izpustom v sprejemne vode v obdobju enega leta pokaže, da sekundarni postopek čiščenja zadosti zahtevam navedene direktive. V tem primeru do takšnega odvzema vzorcev ni prišlo.

28.

Komisija se pri tem opira na Prilogo I. D, točka 3, Direktive o čiščenju komunalne odpadne vode, v skladu s katero je treba glede na velikost čistilne naprave zbirati določeno najmanjše število vzorcev v rednih časovnih presledkih. V skladu s členom 15, prva alinea, naj bi se s tem preverilo izpolnjevanje zahtev iz Priloge I. B, navsezadnje torej učinkovitost čiščenja odpadne vode.

29.

Iz Direktive o čiščenju komunalne odpadne vode pa ne izhaja, da prenos člena 4 v zvezi s konkretno čistilno napravo sploh predpostavlja odvzem vzorcev. Obveznost rednega odvzema vzorcev namreč obstaja ne glede na obveznost učinkovite izvedbe sekundarnega postopka čiščenja.

30.

Zato je treba upoštevne sodbe razumeti v tem smislu, da je odvzem vzorcev primeren dokaz za to, da čistilna naprava zadostuje zahtevam Direktive o čiščenju komunalne odpadne vode. ( 9 ) Sodbo Komisija/Italija bi bilo poleg tega mogoče razumeti tako, da je za ta dokaz potrebno določeno minimalno število vzorcev. ( 10 ) V sodbi Komisija/Grčija pa je Sodišče grajalo le, da dejstvo, da v obdobju treh mesecev med dokončanjem čistilne naprave in ustno obravnavo vzorci niso bili redno odvzeti, onemogoča potrditev učinkovitosti čiščenja odpadne vode. ( 11 ) V nedavno izdani sodbi Komisija/Portugalska pa je izrecno ugotovilo, da že en sam vzorec zadošča kot dokaz, da se člen 4 upošteva. ( 12 )

31.

Komisija bi lahko nasprotovala takemu dokazu. Za to pridejo v poštev predvsem nadaljnji vzorci, ki ne zadostijo zahtevam Direktive o čiščenju komunalne odpadne vode, ali pa to, da po prvem uspešnem odvzemu vzorcev novi vzorci niso bili redno odvzeti. Trdila bi tudi lahko, da je bil vzorec odvzet v pogojih, ki niso reprezentativni za obremenitev odpadne vode.

32.

V obravnavanem primeru je Portugalska, ne da bi ji nasprotna stranka ugovarjala, navedla, da so bili Komisiji posredovani vzorci za obdobje do novembra 2015, iz katerih je izhajala učinkovitost sekundarnega postopka čiščenja.

33.

Komisija se na to navedbo ni odzvala. V bistvenem se je osredotočila na to, da zadošča le odvzem vzorcev v obdobju enega leta, saj naj bi bilo le to obdobje reprezentativno.

34.

Vendar pa ni razvidno, zakaj vzorci, odvzeti od aprila do novembra v kraju v pokrajini Algarve, ne bi bili reprezentativni. Kakor je Komisija sama navedla, je tam mogoče v turistični sezoni pričakovati največje obremenitve odpadne vode. Obdobje odvzema vzorcev pa turistično sezono pokriva.

35.

Zato je treba izhajati iz tega, da je medtem aglomeracija Vila Real de Santo António dosegla stanje, skladno z zadevno direktivo. Zato v tem pogledu denarna kazen ni več potrebna.

36.

Portugalska navaja, da v aglomeraciji Matosinhos do sedaj niso bile zgrajene potrebne naprave za sekundarni postopek čiščenja komunalne odpadne vode zaradi problemov financiranja. ( 13 ) V dupliki Portugalska navaja, da so pogoji za izgradnjo medtem izpolnjeni. ( 14 ) V tej zvezi je predložila časovni načrt poteka gradbenih del, ki naj bi se v skladu s tem začela v prvem polletju leta 2016. V drugem polletju leta 2019 naj bi naprava začela v celoti obratovati. ( 15 )

37.

Iz navedb Portugalske torej izhaja, da sodba Komisija/Portugalska (EU:C:2009:292) tudi v času ustne obravnave še ni bila v celoti izvršena. V teh okoliščinah je naložitev plačila denarne kazni Portugalski ustrezen finančni ukrep, da se odpravi ugotovljena neizpolnitev obveznosti in zagotovi popolna izvršitev sodbe. ( 16 )

38.

Sodišče mora določiti denarno kazen tako, da ustreza okoliščinam ter da je sorazmerna z ugotovljeno neizpolnitvijo obveznosti in plačilno zmožnostjo zadevne države članice. ( 17 )

39.

V okviru presoje Sodišča so temeljna merila, ki jih je treba upoštevati za zagotovitev prisilne narave denarne kazni za enotno in učinkovito uporabo prava Unije, načeloma trajanje kršitve, stopnja njene resnosti in plačilna zmožnost zadevne države članice. Pri uporabi teh meril mora Sodišče upoštevati zlasti posledice neizvršitve za zasebne in javne interese ter nujnost, da zadevna država članica izpolni svoje obveznosti. ( 18 )

40.

Komisija predlaga, naj se do popolne izvršitve sodbe Komisija/Portugalska (EU:C:2009:292) naloži plačilo dnevne denarne kazni, ki se izračuna tako: pavšalna osnova denarne kazni, ki je enaka za vse države članice, v višini 660 EUR na dan se pomnoži s koeficientom resnosti kršitve 3 (na lestvici od 1 do 20), koeficientom trajanja kršitve 3 (na lestvici od 1 do 3) in faktorjem „n“, ki odraža plačilno zmožnost Portugalske in znaša 3,40. Iz tega izhaja znesek v višini 20.196,00 EUR na dan.

41.

Sodišče pri naložitvi denarnih sankcij sicer ne navaja točnih številk posameznih koeficientov, vendar pa gre za smiselno metodo, s katero je mogoče razumeti izračun sankcij. Predlog Komisije je zato v nadaljevanju treba podrobneje preučiti.

42.

V skladu s sodno prakso Sodišča je treba pri izračunu denarne kazni upoštevati aktualni razvoj BDP države članice v času, ko Sodišče presoja dejansko stanje. ( 19 ) Zato je treba uporabiti posodobljene podatke, ki jih je Komisija objavila v sporočilu z dne 5. avgusta 2015. ( 20 ) V skladu s tem faktor „n“, ki odraža plačilno zmožnost Portugalske, znaša 3,35. Na drugi strani enotna pavšalna osnova sedaj znaša 670 EUR.

43.

Trajanje neizpolnitve obveznosti se mora ugotoviti ob upoštevanju trenutka, v katerem Sodišče presoja dejansko stanje. Nasprotno ni pomemben trenutek, v katerem se je Komisija obrnila na Sodišče. ( 21 )

44.

Komisija meni, da je treba glede na čas, ki je potekel od dneva razglasitve sodbe Komisija/Portugalska (EU:C:2009:292), torej skoraj sedem let, uporabiti najvišji koeficient za upoštevanje trajanja kršitve, namreč koeficient 3.

45.

Za to govori, da čeprav člen 260(1) PDEU ne določa razdobja, v katerem mora biti sodba izvršena, se je tega treba v skladu s sodno prakso Sodišča vendarle lotiti takoj in zaključiti v kar najkrajšem roku. ( 22 )

46.

V tem smislu je Sodišče v dveh sodbah, ki sta bili prav tako izdani v povezavi s pomanjkljivostmi pri prenosu Direktive o čiščenju komunalne odpadne vode, trajanje skoraj osmih let štelo za „zelo dolgo“ ( 23 ) in trajanje približno devetih let za „prekomerno“. ( 24 ) Tako je ocenilo kljub temu, da je priznalo, da je bilo za izvedbo zahtevanih nalog potrebno dolgo obdobje več let in da je bilo treba izvršitev prvotne sodbe šteti za skoraj dokončano. ( 25 ) V še enem primeru v zvezi s to direktivo je menilo, da je obdobje petih let „več kot dovolj“ za izvršitev sodbe v celoti. ( 26 )

47.

Tudi novejše odločitve Sodišča na drugih področjih so s tem v skladu. Tako je v nedavno izdani sodbi glede prenosa direktiv s področja ravnanja z odpadki trajanje sedmih let štelo za „zelo dolgo“. ( 27 ) Sodišče v povezavi z vračilom državne pomoči, ki ni skladna s pravom Unije, celo obdobje treh let že šteje za dolgo obdobje. ( 28 )

48.

Na drugi strani niso prepričljive navedbe Portugalske, da bi bila uporaba koeficienta trajanja kršitve v višini 3 primerna tedaj, če bi bilo treba sodbo Komisija/Portugalska (EU:C:2009:292) še izvršiti v celoti, in da zato koeficient glede na stanje izvršitve sodbe v obsegu več kot 90 % ne bi smel presegati vrednosti 1. ( 29 )

49.

Komisija namreč pravilno navaja, da Portugalska tukaj zamenjuje merilo trajanja kršitve z resnostjo kršitve. ( 30 ) Stanje izvršitve prvotne sodbe se upošteva pri presoji resnosti kršitve.

50.

Koeficient trajanja kršitve 3 je torej primeren.

51.

Sedaj je treba preučiti še resnost kršitve. V tej točki se stališči obeh strank postopka še posebej razlikujeta.

52.

Komisija svoj predlog, naj se koeficient resnosti kršitve določi z vrednostjo od 3 od 20, opira na dva bistvena argumenta.

53.

Prvič opozarja na pomen predpisov prava Unije, ki jih je Portugalska kršila. Iz določb Direktive o čiščenju komunalne odpadne vode naj bi izhajalo, da neočiščena komunalna odpadna voda, ki vstopa v sprejemne vode, povzroča onesnaženje, ki pomembno vpliva na kakovost teh voda in na z njimi povezane ekosisteme. Zbiranje in čiščenje vse komunalne odpadne vode iz aglomeracij s populacijskim ekvivalentom večjim od 15.000 naj bi bila torej ključnega pomena za kakovost sprejemnih voda in ekosistemov ter tudi za zagotavljanje celovite in pravilne uporabe drugih direktiv. ( 31 )

54.

Drugič Komisija omenja posledice te kršitve za splošne in posamezne interese. Varstvo okolja in zdravja ljudi naj bi bila tako v splošnem interesu. Nepopolna izvršitev sodbe Komisija/Portugalska (EU:C:2009:292) pa naj bi v zvezi s tem predstavljala pomembno tveganje. Omejena možnost občanov glede uporabe čiste vode in v zvezi s tem glede opravljanja prostočasnih dejavnosti naj bi poleg tega lahko vplivala na turistični sektor. ( 32 )

55.

V prid stališču Komisije govori, da – kakor je poudarilo tudi že Sodišče – neupoštevanje obveznosti iz člena 4 Direktive o čiščenju komunalne odpadne vode, da je treba komunalne odpadne vode obdelati v sekundarnem postopku čiščenja, zaradi narave te obveznosti kot take že lahko ogrozi zdravje ljudi in škoduje okolju, zato je načeloma treba že iz tega razloga šteti, da ima posebno težo. ( 33 )

56.

Sodišče je v tem smislu tudi že odločilo, da ima neizpolnitev obveznosti še posebno težo, če lahko neizvršitev sodbe Sodišča povzroči škodo okolju, katerega ohranitev je eden izmed ciljev okoljske politike Unije, kot je razvidno iz člena 191 PDEU. ( 34 )

57.

Portugalska pa navedbam Komisije, kar zadeva aglomeracijo Matosinhos, ostro nasprotuje. Opozarja na okoliščino, da se komunalne odpadne vode te aglomeracije že danes obdelajo v primarnem postopku čiščenja in da kakovosti sprejemnih voda in povezanih ekosistemov ni mogoče oporekati. ( 35 ) Poleg tega zanika posledice za zdravje prebivalcev, ki jih navaja Komisija. ( 36 ) Ob upoštevanju tega, da je sodba Komisija/Portugalska (EU:C:2009:292) skoraj v celoti izvršena, naj koeficientu resnosti kršitve ne bi bilo mogoče določiti vrednosti, ki bi bila višja od 1. ( 37 )

58.

Portugalska v tej zvezi navaja dva argumenta. Po eni strani naj bi aglomeracija Matosinhos izpolnjevala pogoje iz Direktive o čiščenju komunalne odpadne vode, v skladu s katerimi sekundarnega postopka čiščenja komunalnih odpadnih voda ni treba opraviti. Po drugi strani naj bi bile vode v aglomeraciji Matosinhos izvrstne kakovosti, bojazen Komisije glede posledic za okolje in zdravje pa neutemeljena.

59.

Portugalska glede prve točke navaja, da se komunalne vode aglomeracije Matosinhos, obdelane v primarnem postopku čiščenja, ne odvajajo v jezera ali reke, temveč v nadvse nemirno morje z visoko vsebnostjo soli. V teh okoliščinah naj bi bili izpolnjeni pogoji iz člena 8(5) Direktive o čiščenju komunalne odpadne vode, ki omogočajo uporabo manj strogih pravil. ( 38 ) Iz zapisnika Sveta glede sprejetja Direktive o čiščenju komunalne odpadne vode naj bi izhajalo, da je Komisija sama navedla, da se ta določba uporablja za Portugalsko. ( 39 )

60.

Ta argument ni prepričljiv že zato, ker uporaba člena 8(5) Direktive o čiščenju komunalne odpadne vode glede na njegovo vsebino predpostavlja upoštevanje določenega postopka. Zadevna država članica mora Komisiji predložiti upoštevno dokumentacijo, na podlagi katere ta nato sprejme odločitev. Komisija pa navaja, čemur nasprotna stranka ni ugovarjala, da je Portugalska sicer v letu 1999 sama predlagala uporabo te določbe v primeru aglomeracije Matosinhos, vendar pa je ta predlog v nadaljevanju spet umaknila. ( 40 )

61.

Treba pa je priznati, da je mogoče glede na posebne pogoje v primeru aglomeracije Matosinhos, zaradi katerih uporabe člena 8(5) Direktive o čiščenju komunalne odpadne vode ni mogoče vnaprej izključiti, pričakovati manjši vpliv na okolje kot pa drugje.

62.

Portugalska poleg tega navaja, da obstoječi primarni postopek čiščenja odpadne vode zmanjša kemijsko in biokemijsko porabo kisika za povprečno od 42 do 43 %, kar ustreza več kot dvojni vrednosti 20 %, ki jo zahteva Direktiva o čiščenju komunalne odpadne vode. ( 41 ) Poleg tega naj bi se komunalne odpadne vode aglomeracije Matosinhos, obdelane v primarnem postopku čiščenja, odvajale v morje po podvodni napeljavi, ki sega več kot 2 km od obale, kar naj bi zagotovilo, da te odpadne vode ne vplivajo na kakovost obalnih voda. ( 42 ) Portugalska dalje opozarja na redno opravljene analize kopalnih voda v aglomeraciji Matosinhos, ki naj bi potrjevale, da so te vode odlične kakovosti. ( 43 ) V teh okoliščinah naj ne bi bilo potrebe po domnevi, da obstaja tveganje za zdravje prebivalcev ali za turistični sektor. ( 44 ) Še temeljitejše čiščenje komunalnih odpadnih voda naj nasprotno objektivno ne bi imelo bistvenega pomena za okolje. ( 45 )

63.

Kar zadeva zmanjšanje kemijske in biokemijske porabe kisika, ki ga navaja Portugalska, zmanjšanje za 20 % ustreza zahtevam Direktive o čiščenju komunalne odpadne vode glede primarnega postopka čiščenja odpadne vode. Ta direktiva nasprotno kot orientacijske vrednosti za sekundarni postopek čiščenja navaja zmanjšanje kemijske porabe kisika za najmanj 75 % in biokemijske porabe kisika za od 70 do 90 %. Te vrednosti še vedno niso dosežene.

64.

Poleg tega iz podatkov, ki jih je predložila Portugalska, sicer izhaja, da je kakovost kopalnih voda na večini odsekov plaž v aglomeraciji Matosinhos „odlična“. Kljub temu je bila kakovost vode na odseku „Azul-Conchina“, kjer se v skladu z navedbami Komisije, ki jim nasprotna stranka ni ugovarjala, odpadna voda, obdelana v primarnem postopku čiščenja, odvaja v morje, ocenjena le kot „zadostna“, kakovost vode na odseku „Matosinhos“, ki je najbližje mestnemu območju Matosinhosa, pa le kot „dobra“. Te plaže je torej v smislu Direktive 2006/7/ES o upravljanju kakovosti kopalnih voda ( 46 ) sicer še mogoče uporabljati, vendar pa je nedoseganje odlične kakovosti pokazatelj, da nezadostno čiščenje odpadne vode vpliva na kakovost vode. Ti vplivi so verjetno na neposrednem območju izpusta celo še veliko večji.

65.

Če Portugalska za padec kakovosti obeh kopalnih voda navaja le kratkotrajne izjemne okoliščine, ki niso povezane z obratovanjem komunalne čistilne naprave, to ni preveč prepričljivo, saj ti razvrstitvi navedenih odsekov plaž neprekinjeno veljata že od leta 2012. Komisiji je torej treba pritrditi v tem, da potencial za izboljšanje očitno obstaja. Obdelava odpadne vode v sekundarnem postopku čiščenja lahko prispeva k temu izboljšanju.

66.

Treba je torej izhajati iz tega, da zaradi neizvršitve sodbe Komisija/Portugalska (EU:C:2009:292) sicer ne prihaja do velike okoljske škode, vendar pa vseeno še vedno obstaja vpliv na okolje in predvsem na plaže v okolici Matosinhosa.

67.

Kot oteževalno okoliščino je poleg tega treba šteti, da je mogoče glede na časovni načrt, ki ga je predložila Portugalska, z izvršitvijo sodbe Komisija/Portugalska (EU:C:2009:292) v celoti računati šele v letu 2019. Gre torej za skoraj 20-letno zamudo, saj bi morala biti zadevna obveznost, torej obdelava komunalnih odpadnih voda aglomeracije Matosinhos v sekundarnem postopku čiščenja, izpolnjena najpozneje 31. decembra 2000. V skladu s sodno prakso dolgotrajno kršenje prava Unije kršitvi daje dodatno težo, ( 47 ) čeprav se ta okoliščina upošteva že pri določitvi koeficienta trajanja kršitve.

68.

Po drugi strani je treba upoštevati napredek Portugalske pri prenosu Direktive o čiščenju komunalne odpadne vode, kar priznava tudi Komisija. ( 48 )

69.

Tako je treba le še eno samo aglomeracijo uskladiti s sodbo Komisija/Portugalska (EU:C:2009:292). To je občutno manj od števila aglomeracij, ki jih je ta sodba prvotno zadevala, namreč 22. Izraženo s populacijskim ekvivalentom to pomeni, da je treba v razmerju do prvotnega populacijskega ekvivalenta 3.243.600 z zadevno direktivo uskladiti le še populacijski ekvivalent 287.000. To je več kot 90 % izvršitev. Portugalska je torej občutno zmanjšala nadaljnji vpliv na zdravje ljudi in okolje, ki izhaja iz kršitve, ugotovljene s sodbo Komisija/Portugalska (EU:C:2009:292).

70.

Ob upoštevanju teh preudarkov je primerno, da se uporabi koeficient resnosti kršitve 1,5.

71.

Iz pavšalne osnove v višini 670 EUR na dan, ki se pomnoži s koeficientom resnosti kršitve 1,5, koeficientom trajanja kršitve 3 in faktorjem „n“ v višini 3,35, izhaja dnevna denarna kazen v višini 10.100,25 EUR. Primerno je, da se ta znesek zaokroži na 10.000 EUR.

72.

Komisija predlaga, naj se pri določitvi denarne kazni upošteva prihodnji realizirani napredek Portugalske pri izvršitvi sodbe Komisija/Portugalska (EU:C:2009:292) tako, da se denarna kazen zmanjša v odvisnosti od števila populacijskih ekvivalentov, ki se uskladijo z zadevno direktivo.

73.

Tudi Portugalska predlaga denarno kazen, ki se zmanjšuje. Opozarja pa na to, da se v primeru aglomeracije Matosinhos zatrjevana kršitev omejuje na to, da je treba omogočiti sekundarni postopek čiščenja komunalne odpadne vode. Zato bi moral biti za postopno zmanjšanje denarne kazni odločilen napredek ustreznih gradbenih del. ( 49 ) Portugalska ocenjuje, da način, ki ga predlaga Komisija, v obravnavanem primeru ni niti izvedljiv niti mogoč, saj bo mogoče komunalne odpadne vode obdelati v sekundarnem postopku čiščenja šele po končanju gradbenih del. Postopno zmanjševanje zadevnih populacijskih ekvivalentov naj nasprotno ne bi bilo mogoče. ( 50 )

74.

V skladu s sodno prakso Sodišča je treba zaradi zagotovitve izvršitve sodbe v celoti denarno kazen načeloma terjati v polnem obsegu, dokler država članica ne sprejme vseh potrebnih ukrepov za izpolnitev obveznosti. Kljub temu je v posebnih primerih mogoča sankcija, ki upošteva morebitni napredek države članice pri izpolnjevanju njenih obveznosti. ( 51 ) To ustreza načelu sorazmernosti, saj vztrajanje pri polni denarni kazni ne glede na napredek pri izvrševanju prve sodbe ne bi bilo več primerno in bi bilo glede na ugotovljeno kršitev nesorazmerno. ( 52 )

75.

Sodišče je v tem smislu že večkrat naložilo denarne kazni, ki se zmanjšujejo. Primeri so na eni strani zadevali kakovost velikega števila kopalnih voda, ( 53 ) vračilo velikega števila državnih pomoči iz nacionalnega sistema pomoči ( 54 ) ali zaprtje in sanacijo nezakonitih odlagališč odpadkov. ( 55 ) Na drugi strani je tako ravnalo tudi v dveh primerih, ki strukturno ustrezata obravnavanemu, saj je prav tako šlo za obdelavo komunalnih odpadnih voda v primarnem oziroma sekundarnem postopku čiščenja. ( 56 )

76.

V nasprotju z navedbami Portugalske pa za postopno zmanjševanje denarne kazni ne pride v poštev orientiranje po napredku pri gradnji čistilne naprave za sekundarni postopek čiščenja za aglomeracijo Matosinhos. Šele ko bo namreč zagotovljeno, da so dodatni populacijski ekvivalenti dejansko dosegli stanje, ki je skladno z zadevno direktivo, bo mogoče govoriti o nadaljnji izvršitvi sodbe Komisija/Portugalska (EU:C:2009:292) in upoštevanju zahtev iz člena 4 Direktive o čiščenju komunalne odpadne vode. Samo napredovanje gradbenih del, pa naj bo še tako hitro, namreč ne zmanjšuje obremenitve okolja; to je mogoče pričakovati šele z začetkom obratovanja čistilne naprave za sekundarni postopek čiščenja. Kakor je Sodišče že odločilo v zvezi z Belgijo in Grčijo, je lahko za zmanjšanje denarne kazni zato odločilno le zmanjšanje populacijskih ekvivalentov, ki niso skladu z zadevno direktivo. ( 57 ) Sodišče je v primeru Luksemburga, kjer se dve napravi še gradita, celo zavrnilo vsako zmanjšanje denarne kazni, dokler ne bosta dokončno zgrajeni obe napravi. ( 58 ) Če bi se Portugalski odobrilo zmanjšanje denarne kazni že zaradi napredovanja gradnje, bi to v razmerju do teh drugih držav članic pomenilo ugodnejšo obravnavo.

77.

Ker Portugalska sama navaja, da v primeru aglomeracije Matosinhos ni možno postopno zviševanje populacijskih ekvivalentov, ki bi bili v skladu z zadevno direktivo, in s tem zmanjševanje obremenjenosti okolja, bi bilo torej treba naložiti fiksno denarno kazen.

78.

Portugalski republiki je zato treba naložiti, naj Evropski komisiji na račun „Lastna sredstva Evropske unije“ plača dnevno denarno kazen v višini 10.000 EUR, dokler ne bo popolnoma izvršila sodbe Komisija/Portugalska (EU:C:2009:292).

79.

V skladu s sodno prakso Sodišča se lahko poleg denarne kazni naloži tudi plačilo pavšalnega zneska. ( 59 ) To mora v vsakem posameznem primeru temeljiti na upoštevanju vseh bistvenih elementov, ki se nanašajo na značilnosti ugotovljene neizpolnitve obveznosti in na odnos države članice, na katero se nanaša postopek, ki se je začel na podlagi člena 260 PDEU. Navedena določba v zvezi s tem Sodišču podeljuje široko diskrecijsko pravico, da ugotovi, ali je tako sankcijo treba naložiti ali ne. ( 60 )

80.

Komisija predlaga, naj se za izračun pavšalnega zneska uporabi tak način, da se enotna pavšalna osnova v višini 220 EUR na dan pomnoži s koeficientom resnosti kršitve in faktorjem „n“, ki po znesku ustrezata vrednostim, predlaganim za izračun denarne kazni, in s številom dni, ki so potekli od prve sodbe.

81.

Če se te podatke posodobi v skladu z mojim predlogom denarne kazni, ki naj se naloži Portugalski, in sicer tako, da se uporabi pavšalno osnovo v višini 220 EUR, faktor „n“ v višini 3,35 in koeficient resnosti kršitve 1,5, ( 61 ) pavšalni znesek znaša 1105,50 EUR na dan. Ob upoštevanju datuma predstavitve teh sklepnih predlogov, to pomeni 2485 dni po razglasitvi sodbe Komisija/Portugalska (EU:C:2009:292), iz tega izhaja pavšalni znesek v višini 2.747.167,50 EUR. Če bo sodba razglašena približno tri mesece po predstavitvi sklepnih predlogov, bi bilo primerno, da se naloži plačilo pavšalnega zneska v višini 2.846.662,50 EUR.

82.

Primernost tega zneska pa je treba še podrobneje preučiti.

83.

Najprej je treba kot oteževalno okoliščino upoštevati, da je bilo v aglomeraciji Vila Real de Santo António medtem vzpostavljeno stanje, ki je v skladu z zadevno direktivo, vendar pa je tudi v zvezi s to aglomeracijo v okviru tega postopka ugotovljena neizpolnitev obveznosti. ( 62 )

84.

V skladu s sodno prakso je treba pri določitvi pavšalnega zneska upoštevati tudi „ravnanje“ zadevne države članice. ( 63 )

85.

V tej zvezi je treba upoštevati, da Komisija Portugalski očita, da v pretežni meri ni upoštevala časovnih načrtov, ki jih je sama predložila. ( 64 )

86.

Portugalska pa si šteje v dobro stalno sodelovanje med njenimi organi in Komisijo ter podrobne podatke, ki so jih njene službe posredovale Komisiji.

87.

Pomanjkljivosti pri sodelovanju s Komisijo je treba upoštevati pri določitvi pavšalnega zneska. ( 65 ) Kakor izhaja iz dokumentacije, je razglasitvi sodbe Komisija/Portugalska (EU:C:2009:292) sledila živahna komunikacija med Komisijo in portugalskimi organi. Komisija tudi ne graja ravnanja Portugalske pri odgovarjanju na vprašanja. Drži pa očitek Komisije, da Portugalska večkrat ni upoštevala svojih lastnih časovnih načrtov. Tako je bila izgradnja komunalne čistilne naprave za aglomeracijo Matosinhos zaporedoma napovedana za december 2011, ( 66 ) april 2013, ( 67 ) december 2013 ( 68 ) ter na koncu za leto 2017. ( 69 ) Glede na zadnji načrt, ki ga je predložila Portugalska, naj bi naprava sedaj začela z obratovanjem šele v drugi polovici leta 2019. ( 70 ) Na podoben način je bilo napovedano, da bo stanje v aglomeraciji Vila Real de Santo António v skladu z zadevno direktivo do konca leta 2010. Dejansko se je to zavleklo do leta 2015.

88.

Komisija poleg tega navaja veliko število postopkov zaradi neizpolnitve obveznosti proti Portugalski, ki so vodili tudi do sodb Sodišča na področju čiščenja komunalnih odpadnih voda. To naj bi kazalo na ponavljajoče protipravno ravnanje, in sicer v sektorju, v katerem so vplivi na zdravje in okolje posebej pomembni. ( 71 )

89.

V skladu s sodno prakso Sodišča lahko pogoste kršitve države članice na določenem področju kažejo na to, da učinkovito preprečevanje ponovitve takih kršitev prava Unije v prihodnje terja sprejetje odvračilnega ukrepa, na primer naložitev pavšalnega zneska. ( 72 ) Dejansko je bilo v primeru Portugalske razen s sodbo Komisija/Portugalska (EU:C:2009:292) že trikrat ugotovljeno, da ni izpolnila obveznosti iz Direktive o čiščenju komunalne odpadne vode. ( 73 )

90.

Glede na navedeno predlagam, naj se Portugalski republiki naloži plačilo pavšalnega zneska v višini treh milijonov EUR.

91.

V skladu s členom 138(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.

92.

V skladu s predlogom Komisije je mogoče ugotoviti, da Portugalska ni izpolnila obveznosti. Ta okoliščina v skladu s sodno prakso zadošča za naložitev stroškov postopka Portugalski, ( 74 ) čeprav Komisija s svojimi predlogi ni uspela v delu, kjer je predlagala naložitev višje denarne kazni in višjega pavšalnega zneska.

93.

Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj odloči tako: