1. 

Komisija s predmetno tožbo Portugalski republiki očita neizpolnitev člena 4 Direktive 91/271/EGS; ( 2 ) trdi zlasti, da za izpolnitev te določbe ne zadostuje zgolj namestitev čistilnih naprav, ampak je poleg tega potrebna zadovoljiva izvedba preverjanj, predpisanih v točki D Priloge I k navedeni direktivi. Sodišču se s tem ponuja priložnost, da preseže svoje posamične ugotovitve iz prejšnjih zadev in eksplicitno preuči problematiko povezave med členom 4 navedene direktive in točko D njene Priloge I.

2. 

V predhodnem postopku in še v pisnih stališčih, predloženih Sodišču, sta tako Komisija kot Portugalska republika razpravo osredotočili na določitvi konkretnih aglomeracij, pri katerih ni bilo zadoščeno merilu za izpolnitev člena 4 Direktive 91/271, ki ga zagovarja Komisija.

3. 

Kljub temu je Sodišče na podlagi člena 61(1) Poslovnika stranki pozvalo, naj na obravnavi predstavita svoje mnenje o pogojih za izpolnitev tega člena, in sicer zlasti o tem, ali je treba upoštevati trenutek začetka obratovanja naprave ali pa – na podlagi točke D Priloge I k Direktivi, v kateri se od držav članic zahteva, da zagotovijo, da se uporabi metoda spremljanja kakovosti izpustov – mora preteči leto dni od zagona naprave, s čimer se postavlja vprašanje o morebitni povezavi med omenjeno točko D in členom 4(1) in (3) Direktive 91/271.

4.

V prvi, tretji, četrti in osmi uvodni izjavi Direktive 91/271 je navedeno:

„ker je bila z Resolucijo Sveta z dne 28. junija 1988[ ( 3 ) ] o varstvu Severnega morja in drugih voda v Skupnosti Komisija pozvana, da predloži predloge ukrepov, ki so potrebni na ravni Skupnosti za čiščenje komunalne odpadne vode;

[…]

ker je za preprečitev škodljivih vplivov na okolje zaradi odvajanja nezadostno obdelane komunalne odpadne vode splošno potrebno sekundarno čiščenje komunalne odpadne vode;

ker je v občutljivih območjih nujno zahtevati strožje čiščenje; ker bi lahko na nekaterih manj občutljivih območjih zadostovalo primarno čiščenje;

[…]

ker bi bilo potrebno spremljati čistilne naprave, sprejemne vode in odlaganje blata, da bi zagotovili varstvo okolja pred škodljivimi vplivi odvajanja odpadnih voda;

[…]“.

5.

Člen 1 Direktive 91/271 določa:

„Ta direktiva ureja zbiranje, čiščenje in odvajanje komunalne odpadne vode ter čiščenje in odvajanje odpadne vode iz določenih industrijskih sektorjev.

Cilj te direktive je varstvo okolja pred škodljivimi vplivi zgoraj navedenega odvajanja odpadne vode.“

6.

V skladu s členom 2 te direktive za njene namene „pomeni izraz:

[…]

[…]

[…]“.

7.

Člen 3(1) Direktive 91/271 določa:

„Države članice za vse aglomeracije zagotovijo kanalizacijske sisteme za komunalno odpadno vodo

[…]“

8.

Člen 4 te direktive določa:

„1.   Države članice zagotovijo, da bo komunalna odpadna voda, ki vstopa v kanalizacijske sisteme, pred izpustom obdelana v sekundarnem postopku čiščenja ali primerljivem postopku, kot sledi:

[…]

3.   Izpusti iz komunalnih čistilnih naprav, opisanih [opisani] v odstavkih 1 in 2, morajo izpolnjevati ustrezne zahteve iz Priloge I. B. […]

4.   Obremenitev, izražena s PE, se izračuna na podlagi najvišje povprečne tedenske obremenitve, ki se v enem letu dovede v čistilno napravo, pri čemer se ne upoštevajo neobičajne okoliščine, kot je na primer velika količina padavin.“

9.

Člen 15(1) te direktive določa:

„Pristojne oblasti ali ustrezni organi spremljajo:

[…]“.

10.

Priloga I k Direktivi 91/271, naslovljena „Zahteve za komunalno odpadno vodo“, je sestavljena iz teh štirih odstavkov: A. Kanalizacijski sistemi; B. Izpust iz komunalnih čistilnih naprav v sprejemne vode; C. Tehnološka odpadna voda; D. Referenčne metode za spremljanje in vrednotenje rezultatov.

11.

V točki B Priloge I je navedeno:

12.

Točka D Priloge I k Direktivi določa:

[…]“.

13.

V tabeli 1 iz Priloge I k Direktivi 91/271 so navedene „Zahteve za izpuste iz komunalnih čistilnih naprav, ki so predmet določb členov 4 in 5 te direktive […]“.

14.

Direktiva 91/271 je bila v portugalsko pravo prenesena z uredbo-zakonom št. 152/97 z dne 19. junija 1997. ( 4 )

15.

V členu 5(2) navedene uredbe-zakona št. 152/97 so predpisani določeni roki, v katerih morajo subjekti iz člena 4 te uredbe-zakona sprejeti metode, potrebne za senkundarno čiščenje odplak v trenutnem obsegu ali obsegu, predvidenem na datum uveljavitve te uredbe-zakona. Konkretno je bil za aglomeracije s PE več kot 10.000 in ne več kot 15.000 in – v primeru izpustov v sladke vode in v estuarije – za aglomeracije s PE več kot 2000 in ne več kot 10.000 določen 31. december 2005.

16.

V skladu s členom 14 uredbe-zakona št. 152/97 pomeni neizpolnitev določb člena 15(2) kršitev, ki se lahko kaznuje z globo.

17.

Postopek pred vložitvijo obravnavane tožbe se je začel leta 2009, njegov predmet pa je bila morebitna neizpolnitev Portugalske republike členov 3, 4 in 10 Direktive 91/271 v zvezi s 186 aglomeracijami.

18.

Portugalska republika je med predhodnim postopkom delno zadostila zahtevam Komisije, tako da je ta nazadnje v svoji tožbi neizpolnitev člena 4 Direktive 91/271 očitala v zvezi z 52 aglomeracijami.

19.

Komisije je v tožbi trdila, da za izpolnitev navedenega člena ne zadostuje, da se namestijo čistilne naprave (obveznost, naložena s členom 3 Direktive 91/271), ampak je potrebno, da naprave obratujejo, in to tako, da očiščene vode ustrezajo zahtevam, določenim v Prilogi I k tej direktivi.

20.

Meni, da je za ugotovitve, ali obdelane vode izpolnjujejo zahteve iz Priloge I, nujno, da so v prvem letu predmet spremljanja, določenega v točki D Priloge I.

21.

Portugalska vlada v odgovoru na tožbo temu ni oporekala in se je v svojem zagovoru osredotočila na trditev, da je zadevnih aglomeracij v resnici 26 in da so dela, potrebna za izpolnitev zahteve, že zelo napredovala.

22.

Kot je bilo že navedeno, je Sodišče stranki pozvalo, naj podata svoje mnenje o pogojih za izpolnitev člena 4 Direktive 91/271 in zavzameta stališče glede konkretnega vprašanja, ali za to zadostuje začetek obratovanja naprave ali pa je poleg tega potrebno – na podlagi točke D Priloge I k Direktivi, v kateri se od držav članic zahteva, da zagotovijo, da se uporabi metoda spremljanja kakovosti izpustov – da se ta preverjanja v prvem letu obratovanja naprav zadovoljivo opravijo.

23.

Na obravnavi je Komisija trdila, da ne zadostuje izgradnja čistilne naprave, ampak da mora ta tudi pravilno delovati, saj je namen Direktive 91/271, da se zagotovi kakovost obdelanih voda in ne zgolj izgradnja čistilnih naprav. Komisija meni, da je pravilno delovanje naprav mogoče ugotoviti le z izvedbo preverjanj, določenih v točki D Priloge I k Direktivi 91/271, za katera pa je potrebno minimalno letno število vzorcev glede na velikost čistilne naprave, in sicer prav v prvem letu obratovanja.

24.

Portugalska republika pa meni, da je upoštevni trenutek za izpolnitev člena 4 Direktive začetek obratovanja čistilne naprave, konkretneje trenutek, v katerem se ob zagonu naprave opravi prvo preverjanje kakovosti izpustov.

25.

Kot je znano, dejstvo, da država članica na zanika neizpolnitve, ki ji jo očita Komisija, za Sodišče ni ovira, da preveri, ali je razlaga prava Unije, na podlagi katere je Komisija vložila tožbo, pravilna. Kot je bilo ugotovljeno v sodbi Komisija/Švedska, je „v okviru tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti Sodišče pristojno za ugotovitev, ali je očitana neizpolnitev podana ali ne, tudi če zadevna država ne prereka neizpolnitve“. ( 5 )

26.

V obravnavanem primeru je Portugalska republika sprva v svojih pisnih stališčih oporekala presoji Komisije glede neizpolnitve člena 4 Direktive 91/271 v zvezi z več aglomeracijami, vendar pri tem ni izpodbijala razlage tega člena, na katero se je Komisija oprla pri ugotovitvi, da Portugalska republika ni izpolnila ene izmed obveznosti,ki jih nalagata Pogodbi (člen 258 PDEU).

27.

Ker je ne glede na obrambo Portugalske republike „Sodišče pristojno za ugotovitev, ali je očitana neizpolnitev obveznosti podana ali ne,“ sta bili stranki pozvani, naj se – kot je bilo že omenjeno – opredelita glede razlage člena 4 Direktive 91/271 v povezavi s točko D Priloge I k tej direktivi. Ob tej priložnosti je Portugalska republika na obravnavi oporekala razlagi tega člena, ki jo je podala Komisija, in trdila, da se lahko šteje, da omenjeni člen ni bil izpolnjen, le v primeru, če čistilna naprava ni začela obratovati na dan, določen v tem členu, ne da bi bilo nujno, da preteče čas, potreben za izvedbo preverjanj, določenih v točki D Priloge I.

28.

Zato je treba ugotoviti, ali je razlaga, ki jo Komisija pripisuje členu 4 Direktive 91/271, v skladu s pravom Unije ali ne, saj je v končni fazi od tega odvisno, ali je podana neizpolnitev, ki se očita s tožbo, s katero je bil začet ta postopek.

29.

Člen 4(1) Direktive 91/271 določa: „[d]ržave članice zagotovijo, da bo komunalna odpadna voda, ki vstopa v kanalizacijske sisteme, pred izpustom obdelana v sekundarnem postopku čiščenja ali primerljivem postopku“. Ta obveznost mora biti izpolnjena – glede na vrsto aglomeracije – pred 31. decembrom 2000 oziroma 31. decembrom 2005.

30.

Po drugi strani v skladu s členom 4(3) velja, da morajo „[i]zpusti iz komunalnih čistilnih naprav, opisani v odstavkih 1 in 2, […] izpolnjevati ustrezne zahteve iz Priloge I B. […]“.

31.

V odstavku 1 točke B Priloge I pa je določeno, da morajo biti „[k]omunalne čistilne naprave […] načrtovane ali prilagojene tako, da je možno vzeti vzorec vtočne odpadne vode in iztočne prečiščene vode pred izpustom v sprejemne vode,“ medtem ko je v odstavku 2 določeno, da morajo „[i]zpusti iz komunalnih čistilnih naprav, ki so podvrženi čiščenju v skladu s členoma 4 in 5, […] izpolnjevati zahteve iz tabele 1“.

32.

V členu 4 Direktive 91/271 pa ni omenjena točka D Priloge I, v skladu s katero – kot je določeno v njenem odstavku 1 – „[d]ržave članice zagotovijo, da se uporablja metoda spremljanja, ki zadošča vsaj ravni spodaj opisanim zahtevam“. K temu je treba v skladu z odstavkom 2 točke D prišteti obveznost, da se zberejo „[p]retočno ali časovno sorazmerni 24-urni vzorci […] vedno v isti, dobro opredeljeni točki na iztoku in po potrebi na vtoku čistilne naprave, da bi spremljali skladnost z zahtevami za izpustno odpadno vodo, določenimi v tej direktivi“. V skladu z odstavkom 3 se poleg tega določi „[n]ajmanjše letno število vzorcev […] glede na velikost čistilne naprave“ in obveznost njihovega zbiranja „v rednih časovnih presledkih skozi celo leto“.

33.

Sodišče je že imelo priložnost, da se opredeli glede vprašanja o morebitni povezavi med členom 4 in točko D Priloge I k Direktivi 91/271. V zadevi Komisija/Italija ( 6 ) je Sodišče priznalo povezavo med členom 4 in točko D Priloge I k Direktivi 91/271, ki jo je zatrjevala Komisija, s tem, da je ugotovilo, da je izpolnjevanje člena 4 Direktive odvisno od spoštovanja postopka zbiranja vzorcev, določenega v točki D Priloge I k Direktivi 91/271.

34.

V zadevi Komisija/Belgija ( 7 ) je belgijska vlada trdila, da ni treba slediti postopku iz točke D Priloge I k Direktivi 91/271, če prvi rezultati po zagonu čistilne naprave zadostijo standardom kakovosti, navedenim v tabeli 1 Priloge I. Komisija meni, da je Sodišče v okviru meritorne odločitve o zadevi ta pristop zavrnilo. Vendar ni dvoma, da Sodišče v omenjeni zadevi ni imelo prave priložnosti, da se opredeli o tem konkretnem vprašanju, saj je bilo tedaj odločilno dejstvo, da je belgijska vlada priznala, da dve zadevni aglomeraciji sploh nista imeli čistilnih naprav, ( 8 ) zaradi česar ni mogoče reči, da je bilo v sodbi, izdani v tej zadevi, potrjeno merilo, uporabljeno v sodbi, s katero je bilo razsojeno v zadevi Komisija/Italija. ( 9 )

35.

Glede na to je treba ugotoviti, da je imelo Sodišče dejansko le enkrat priložnost, da odloči o povezavi med členom 4 in točko D Priloge I k Direktivi 91/271, in še to zelo vezano na okoliščine primera. To pojasnjuje, zakaj je Sodišče v obravnavani zadevi stranki pozvalo, naj se glede tega opredelita.

36.

Iz uvodne preučitve celotne Direktive 91/271 izhaja, da bi povezava med členom 4 te direktive in točko D Priloge I privedla do protislovja s členom 3 te direktive.

37.

Če je treba za izpolnitev člena 4 slediti postopku iz točke D Priloge I, bi morale biti čistilne naprave namreč nameščene eno leto pred datumom, ki je v členu 3 določen za to, da se za komunalne vode zagotovi obdelava, saj se mora postopek iz točke D, tako kot ga vidi Komisija, izvajati eno leto.

38.

Vendar so datumi, ki so v členu 3 Direktive določeni za to, da se za vse aglomeracije zagotovijo kanalizacijski sistemi, enaki tem, ki so v členu 4(1) Direktive določeni za izvajanje obdelave pod pogoji, predpisanimi v členu 4(3). Razlaga člena 4, kakršno predlaga Komisija – in kakršno je Sodišče sprejelo v sodbi Komisija/Italija – ( 10 ) bi nujno pomenila neučinkovanje člena 3.

39.

Menim, da dobesedna razlaga členov 3 in 4 Direktive 91/271 omogoča izognitev opisanemu protislovju in oblikovanje rešitve, ki je v skladu s sistematiko Direktive.

40.

V zvezi s tem je treba opozoriti, prvič, da v členu 4 nikjer ni sklicevanj na točko D Priloge I. Zadevna priloga je izrecno omenjena le v odstavku 3 tega člena, v katerem je določeno, da morajo „[i]zpusti […], opisani v odstavkih 1 in 2, […] izpolnjevati ustrezne zahteve iz Priloge I. B“. Te zahteve se nanašajo na kakovost izpustov.

41.

Točka D Priloge I pa se nanaša na „[r]eferenčne metode za spremljanje in vrednotenje rezultatov“. Zadeva torej postopke, ki jim je treba slediti za ugotavljanje, da izpusti dosledno izpolnjujejo standarde kakovosti, predpisane z Direktivo.

42.

Take „referenčne metode za spremljanje in vrednotenje rezultatov“ je treba uporabljati med obratovanjem naprav, torej nedoločen čas. Člen 15(1) Direktive 91/271 namreč določa, da morajo organi spremljati izpuste „da bi preverili, če izpolnjujejo zahteve iz Priloge I. B, v skladu s kontrolnimi postopki, določenimi v Prilogi I. D […]“. ( 11 )

43.

Zato se zdi jasno, da se točka D Priloge I nanaša na trajno obveznost, s katero se skuša zagotoviti, da izpusti dolgoročno izpolnjujejo standarde kakovosti, ki jim morajo zadostiti od začetka obratovanja naprave. Razlogovanje, da naprava lahko začne delovati v smislu člena 4 Direktive 91/271, le če je bila za izpuste, ki jih obdeluje, v enem letu ugotovljena določena kakovost – kar je stališče, ki ga zagovarja Komisija s tem, da trdi, da je člen 4 izpolnjen, le če je bil upoštevan postopek iz točke D Priloge I – se mi ne zdi prepričljivo.

44.

Dejstvo, da izkušnje kažejo – kot je na obravnavi trdila Komisija – da se neredko dogaja, da čistilne naprave začnejo obratovati pod pogoji, pod katerimi ni mogoče zagotoviti ravni kakovosti, zahtevanih z Direktivo 91/271, ne more upravičiti prakse, v skladu s katero se šteje, da naprave, zgrajene v rokih iz člena 3 Direktive, začnejo obratovati, šele ko se ugotovi, da vzorci, ki se v skladu s postopkom, določenim v točki D Priloge I, preverjajo eno leto, ustrezajo ravnem, predpisanim v točki B te priloge. Glede na to možnost je rešitev, ki jo je treba sprejeti ta, da se že na začetku ugotovi, ali naprava izpolnjuje pogoje, potrebne za njen zagon, oziroma ali že takrat izpolnjuje zahteve iz točke B Priloge I. Za ugotovitev tega pa ni treba izvesti postopka zbiranja vzorcev iz točke D Priloge I, katerega namen je, kot rečeno, zagotoviti, da je kakovost obdelanih vod vedno takšna, kakršna bi morala biti zagotovljena od prvega zagona naprave.

45.

Ob upoštevanju zgornjih ugotovitev lahko tožba Komisije uspe le v zvezi s tistimi aglomeracijami, ki na datum, določen v členu 4 Direktive 91/271, niso imele kanalizacijskega sistema, obratujočega v skladu z zahtevami iz točke B Priloge I k tej direktivi. Tožbo pa je treba zavrniti v delu, v katerem se nanaša na aglomeracije, ki so na ta datum imele kanalizacijski sistem, ki je obratoval v skladu s pogoji iz točke B Priloge I, ne da bi bilo potrebno, da so bila zadovoljivo opravljena preverjanja, ki so za prvo leto obratovanja določena v točki D Priloge I.

46.

V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišču predlagam, naj odloči, da vsaka stranka nosi svoje stroške.

47.

Glede na zgornje preudarke Sodišču predlagam, naj odloči: