1. 

Evropska komisija s tožbo, vloženo v tem postopku, Sodišču predlaga razglasitev ničnosti Uredbe št. 1289/2013 (v nadaljevanju: izpodbijana uredba) ( 2 ) v delu, v katerem določa uporabo izvedbenih aktov v okviru mehanizma vzajemnosti, ki se uporabi, če tretja država, katere državljani so izvzeti iz vizumske obveznosti za prehod zunanjih meja Unije v smislu Uredbe št. 539/2001, ( 3 ) naloži tako obveznost državljanom države članice.

2. 

Z utemeljitvami strank se postavljajo občutljiva vprašanja glede razlage členov 290 PDEU in 291 PDEU ter njune medsebojne prepletenosti. Med vprašanji, o katerih mora odločiti Sodišče, sta pojem „spremembe“ nebistvenih elementov zakonodajnega akta v skladu s členom 290(1), prvi pododstavek, PDEU in obseg polja proste presoje, ki je bil s sodbo Komisija/Parlament in Svet (C‑427/12, EU:C:2014:170) (v nadaljevanju: sodba o biocidnih proizvodih) priznan zakonodajalcu Unije pri odločanju, ali se uporabi instrument delegiranih aktov ali instrument izvedbenih aktov.

3.

Z Lizbonsko pogodbo je bilo v sistem neprimarnih virov prava Unije uvedeno hierarhično merilo. V okviru tega sistema člena 290 PDEU in 291 PDEU, ki sta namenjena izvajanju sekundarnih predpisov, na podlagi členov I‑36 in I‑37 Pogodbe o Ustavi za Evropo ( 4 ) formalno določata ločitev prenesene zakonodajne naloge, ki je v skladu s členom 202 ES zajeta v izvedbenih pooblastilih na podlagi tako imenovane „komitologije“, ( 5 ) od izvedbene naloge.

4.

Na podlagi člena 290(1), prvi pododstavek, PDEU se „[v] zakonodajnem aktu […] lahko na Komisijo prenese pooblastilo za sprejemanje nezakonodajnih aktov, ki se splošno uporabljajo in dopolnjujejo ali spreminjajo nekatere nebistvene elemente zakonodajnega akta“.

5.

V skladu s členom 291(1) PDEU so za sprejetje ukrepov, potrebnih za izvajanje pravno zavezujočih aktov Unije, pristojne države članice. Odstavek 2 navedenega člena določa, da se – če so potrebni enotni pogoji za izvajanje pravno zavezujočih aktov Unije – s temi akti na Komisijo, ali v posebnih primerih na Svet, prenesejo izvedbena pooblastila.

6.

Uredba št. 539/2001 določa seznam tretjih držav, katerih državljani morajo imeti ob prehodu zunanjih meja držav članic vizum (člen 1(1), prvi pododstavek), in seznam tretjih držav, katerih državljani so izvzeti iz te obveznosti za bivanje, ki ne presega 90 dni v katerem koli 180‑dnevnem obdobju (člen 1(2), prvi pododstavek). ( 6 ) Prvi seznam je naveden v Prilogi I in drugi v Prilogi II Uredbe. ( 7 )

7.

Člen 1(4) Uredbe št. 539/2001, kakor se je uporabljalo pred začetkom veljavnosti izpodbijane uredbe, je določal mehanizem Skupnosti, ki bi omogočil izvajanje načela vzajemnosti, če bi se ena od tretjih držav iz Priloge II k navedeni uredbi odločila uvesti obvezni vizum za državljane ene ali več držav članic. Na podlagi tega mehanizma, kakor je bil spremenjen z Uredbo št. 851/2005, ( 8 ) je lahko Komisija na podlagi obvestila zadevne države članice Svetu predstavila predlog začasne ponovne uvedbe vizumske obveznosti za državljane zadevne tretje države, o katerem je Svet odločil s kvalificirano večino (člen 1(4)(c)). Ta postopek ni vplival na pravico Komisije, da predstavi predlog spremembe navedene uredbe z namenom premestitve zadevne tretje države v Prilogo I (člen 1(4)(e)).

8.

Z izpodbijano uredbo sta bili uvedeni dve glavni spremembi Uredbe št. 539/2001. Z njo je bil spremenjen mehanizem vzajemnosti in uveden „zaščitni mehanizem“, v skladu s katerim je mogoče za državljane tretje države začasno zadržati učinke izvzetja iz vizumske obveznosti.

9.

Člen 1, točka 1(a), izpodbijane uredbe spreminja člen 1(4) Uredbe št. 539/2001, pri čemer določa mehanizem vzajemnosti, ki je sestavljen iz treh faz in se tako kot prej začne z uradnim obvestilom države članice, v zvezi s katero je tretja država, navedena v Prilogi II zadnjenavedene uredbe, za njene državljane ponovno uvedla vizumsko obveznost. ( 9 )

10.

Prvo fazo navedenega mehanizma, ki jo ureja člen 1(4)(e) Uredbe št. 539/2001, kakor je bila spremenjena z izpodbijano uredbo, začne Komisija v šestih mesecih od objave navedenega uradnega obvestila, in sicer tako, da na zahtevo zadevne države članice ali na lastno pobudo sprejme izvedbeni akt o začasnem zadržanju izvzetja iz vizumske obveznosti za nekatere skupine državljanov zadevne tretje države za največ šest mesecev, ali tako, da predloži poročilo o oceni razmer, v katerem navede, zakaj se je odločila, da ne zadrži oprostitve vizumske obveznosti. Izvedbeni akti se sprejmejo po postopku pregleda iz člena 4a(2) iz Uredbe št. 539/2001 – vstavljenega s členom 1(4) izpodbijane uredbe – ki napotuje na člen 5 Uredbe št. 182/2011. ( 10 )

11.

Druga faza mehanizma vzajemnosti nastopi 24 mesecev po datumu objave uradnega obvestila zadevne države članice, če zadevna tretja država ohrani vizumsko obveznost. To ureja člen 1(4)(f) Uredbe št. 539/2001, kakor je bila spremenjena z izpodbijano uredbo, v skladu s katerim „Komisija sprejme delegirani akt […], s katerim za 12 mesecev začasno zadrži uporabo Priloge II za državljane te tretje države. V delegiranem aktu določi, kdaj v roku 90 dni od začetka veljavnosti tega akta začne učinkovati zadržanje uporabe Priloge II, […] in ustrezno spremeni Prilogo II. Navedeno spremembo opravi tako, da pri imenu te tretje države vstavi opombo, v kateri navede, da je izvzetje iz vizumske obveznosti za to tretjo državo zadržano, in opredeli trajanje tega zadržanja.“ Pogoji, pod katerimi se Komisiji podeli pooblastilo za sprejemanje delegiranih aktov, so navedeni v členu 4b Uredbe št. 539/2001, uvedenem s členom 1, točka, izpodbijane uredbe. Pooblastilo se prenese za pet let od 9. januarja 2014 in se samodejno podaljša za enako obdobje, razen če Evropski parlament ali Svet ne nasprotuje temu podaljšanju. Pooblastilo lahko kadar koli prekličeta Evropski parlament ali Svet. Poleg tega odstavek 5 navedenega člena 4b določa: „[d]elegirani akt, sprejet v skladu s točko (f) člena 1(4), začne veljati le, če niti Evropski parlament niti Svet ne nasprotuje delegiranemu aktu v roku štirih mesecev od uradnega obvestila Evropskemu parlamentu in Svetu o tem aktu ali če sta pred iztekom tega roka tako Evropski parlament kot Svet obvestila Komisijo, da mu ne bosta nasprotovala […]“

12.

V skladu s členom 1(4)(h) Uredbe št. 539/2001, kakor je bila spremenjena z izpodbijano uredbo, lahko Komisija predloži zakonodajni predlog za spremembo navedene uredbe, da bi navedbo te tretje države prenesla iz Priloge II v Prilogo I, če zadevna tretja država v šestih mesecih po začetku veljavnosti delegiranega akta iz točke (f) ne odpravi vizumske obveznosti.

13.

S členom 1, točka 2, izpodbijane uredbe, s katerim je bil v Uredbo št. 539/2001 vstavljen člen 1a, je uveden mehanizem, v skladu s katerim se lahko z odstopanjem od člena 1(2) navedene uredbe začasno zadrži izvzetje iz vizumske obveznosti za državljane tretje države s seznama iz Priloge II v primeru izrednih razmer, ( 11 ) v skladu s postopkom, ki se je začel na podlagi obvestila zadevne države članice. Če Komisija po preučitvi obvestila na podlagi meril, naštetih v odstavku 3 istega člena 1a, ob upoštevanju posledic zadržanja za zunanje odnose Unije in držav članic z zadevno tretjo državo članico, odloči, da je treba ukrepati, v treh mesecih od prejetja obvestila sprejme izvedbeni akt v skladu s postopkom pregleda iz zgoraj navedenega člena 4a(2) Uredbe št. 539/2001, na podlagi katerega se začasno za šest mesecev zadrži izvzetje iz vizumske obveznosti za državljane zadevne tretje države. To zadržanje se lahko podaljša za največ dvanajst mesecev, če je Komisija pred iztekom roka veljavnosti izvedbenega akta dala zakonodajni predlog za spremembo Uredbe št. 539/2001, da bi navedbo zadevne tretje države prenesla iz Priloge II v Prilogo I.

14.

Češki republiki je bila s sklepom predsednika Sodišča z dne 1. julija 2014 dovoljena intervencija v podporo predlogom toženih institucij.

15.

Komisija Sodišču primarno predlaga, naj razglasi ničnost člena 1, točka 1, izpodbijane uredbe in člena 1, točka 4, iste uredbe v delu, v katerem je bil z njim v Uredbo št. 539/2001 vstavljen novi člen 4b, ter ohrani učinke vseh določb, razglašenih za nične, in vseh iz njih izhajajočih izvedbenih ukrepov, dokler se v razumnem roku ne nadomestijo z akti, sprejetimi v skladu s Pogodbo, in toženima institucijama naloži plačilo stroškov. Komisija podredno, če bi Sodišče menilo, da so zgoraj navedene določbe neločljive od preostalega dela navedene uredbe, predlaga, naj razglasi ničnost izpodbijane uredbe v celoti in ohrani njene učinke ter toženima institucijama naloži plačilo stroškov.

16.

Parlament predlaga Sodišču, naj tožbo zavrne in Komisiji naloži plačilo stroškov. Strinja se s predlogom Komisije, da se ohranijo učinki izpodbijane uredbe, če bi se Sodišče odločilo, da ugodi tožbi.

17.

Svet Sodišču primarno predlaga, naj tožbo v celoti zavrne in Komisiji naloži plačilo stroškov, ter podredno, če bi se Sodišče odločilo, da v celoti ali delno razglasi ničnost izpodbijane uredbe, ohrani njene učinke ali učinke določb, razglašenih za nične, in aktov, sprejetih za njihovo izvajanje, dokler ne začne v razumnem roku veljati novi akt za njihovo nadomestitev.

18.

Češka republika predlaga Sodišču, naj tožbo zavrne in Komisiji naloži plačilo stroškov ter, podredno, če tožbi ugodi, ohrani učinke določb izpodbijane uredbe, razglašenih za nične, do njihove nadomestitve z novo uredbo.

19.

Stranke so Sodišču ustna stališča podale na obravnavi 9. marca 2015.

20.

Komisija v utemeljitev tožbe navaja en sam tožbeni razlog, ki temelji na kršitvi členov 290 PDEU in 291 PDEU. Ugotavlja, da imajo delegirani in izvedbeni akti zelo različno področje uporabe: prvi naj bi se uporabljali, če je treba dopolniti ali spremeniti nebistvene elemente zakonodajnega akta, drugi pa naj bi se sprejeli, če se zahtevajo enotni pogoji za izvajanje pravno zavezujočih aktov Unije. Izbira ene od teh kategorij aktov naj bi bila samo pravne narave in naj bi tako kot pri izbiri pravne podlage temeljila na objektivnih okoliščinah, ki jih je mogoče sodno preizkusiti. V obravnavanem primeru naj bi bila s tem, da je bilo v členu 1(4)(f) Uredbe št. 539/2001, kakor je bila spremenjena z izpodbijano uredbo, določeno, da se uporabijo delegirani akti, kršena člena 290 PDEU in 291 PDEU, ker naj odločitev o začasnem zadržanju izvzetja iz vizumske obveznosti ne bi bila akt, ki „dopolnjuje“ ali „spreminja“ Uredbo št. 539/2001 v smislu člena 290(1) PDEU, temveč naj bi bolj spadala v okvir njenega izvajanja, saj naj bi pomenila izvajanje določb, že zajetih v navedeni uredbi, v posebnem primeru.

21.

Menim, da se moram pred preučitvijo posameznih utemeljitev Komisije, pa tudi nasprotnih trditev toženih institucij in države intervenientke, ustaviti pri vprašanjih, ki so bila predmet intenzivnejše razprave med strankami in zadevajo nekatere vidike ločitve med prenosom zakonodajnih pooblastil in izvedbeno nalogo, določene z Lizbonsko pogodbo, ki se dotika zapletenega vprašanja razmejitve navedenih področij uporabe členov 290 PDEU in 291 PDEU.

22.

Eno od vprašanj, o katerem so stranke največ razpravljale v okviru pisnega postopka in obravnave, zadeva pomembnost, ki jo je treba pri razmejitvi med delegiranimi in izvedbenimi akti pripisati diskrecijski pravici Komisije.

23.

Naloga Komisije je po njenih navedbah načeloma izključno izvedbena, če ima le omejen manevrski prostor – kot naj bi veljalo za akte, sprejete na podlagi člena 1(4)(f) Uredbe št. 539/2001, kakor je bila spremenjena z izpodbijano uredbo. Svet pa ugotavlja, da podelitev diskrecijske pravice Komisiji ni med pogoji za prenos zakonodajnih pooblastil, določenih s členom 290 PDEU, in da torej ni pomembna za izbiro med delegiranimi in izvedbenimi akti. Parlament, nasprotno, trdi, da gre za eno od okoliščin, ki jo morata sozakonodajalca upoštevati pri opredelitvi pooblastil, podeljenih Komisiji za konkretno izvajanje zakonodajnega akta, vendar naj bi bila pomembna samo, če so ta pooblastila namenjena dopolnitvi ali pojasnitvi vsebine navedenega akta, ne pa tudi, kadar gre za njegovo spremembo. V tem zadnjem primeru naj namreč obstoj bolj ali manj široke diskrecijske pravice Komisije ne bi bil pomemben, zato naj bi bila vsekakor obvezna izbira delegiranega akta.

24.

Prenos zakonodajnih nalog naj bi bil že po svoji sami naravi – vsaj kolikor je njegov namen podeliti pristojnost za dopolnitev osnovnega akta z dopolnitvenimi predpisi – prenos diskrecijske pravice z zakonodajalca na pooblaščenca. Čeprav v členu 290 PDEU to ni izrecno navedeno, pooblastilo za sprejemanje dopolnitvenih aktov nujno spremlja izvajanje določene diskrecijske pravice. Iz navedenega izhaja, da ukrepi, ki naj bi jih sprejela Komisija, v primeru neobstoja take diskrecijske pravice vsebinsko ne morejo spadati med delegirane zakonodajne naloge, temveč med izvedbene naloge.

25.

Za te zadnje je načeloma značilna bolj omejena diskrecijska pravica glede na prvo, tako da je mogoče merilo za razlikovanje med delegiranimi in izvedbenimi akti določiti glede na večjo ali manjšo diskrecijsko pravico, podeljeno Komisiji. Čeprav navedeno merilo samo po sebi ni odločilno – ker ga je treba nujno kombinirati s funkcionalnim merilom, povezanim z razmerjem med predpisi, ki jih je treba sprejeti, in zavezujočo vsebino osnovnega akta, ( 12 ) ali ker meje, ki jih ta določa za cilje, vsebino ali obseg prenosa, lahko znatno zožijo polje proste presoje Komisije, tako da dejansko zmanjšajo razliko med prenosom zakonodajnih pooblastil in izvedbeno pristojnostjo – je vseeno pomembno merilo, ki ga je treba upoštevati pri uvrstitvi akta v eno ali drugo skupino iz členov 290 PDEU in 291 PDEU. ( 13 )

26.

Drži, da v sodbi o biocidnih proizvodih, v okviru katere je moralo Sodišče prvič odločati o opredelitvi področij uporabe členov 290 PDEU in 291 PDEU, ( 14 ) diskrecijska pravica Komisije ni izrecno navedena kot okoliščina, na podlagi katere je mogoče razlikovati med delegiranimi in izvedbenimi akti. Vendar ugotovitev, da je zakonodajalec lahko upravičeno menil, da za izvajanje člena 80(1) Uredbe št. 528/2012 ( 15 ) ni treba uporabiti delegiranih aktov ( 16 ) – kar je Sodišče ugotovilo po poglobljeni preučitvi določb navedene uredbe ( 17 ) – temelji na ugotovitvi, da je sistem pristojbin, določen z navedenim členom, dovolj podroben in določen na zakonodajni ravni, ter s tem v bistvu na ugotovitvi, da omejen manevrski prostor Komisije kaže na izvedbeno naravo njej podeljenega pooblastila.

27.

Čeprav menim, da pri razlikovalni razmejitvi med delegiranimi in izvedbenimi akti ni mogoče vnaprej zanikati pomembnosti merila, to je manjše ali večje diskrecijske pravice Komisije, je sporno predvsem vprašanje upoštevnosti takega merila, kadar ima navedena institucija, tako kot v obravnavanem primeru, pooblastilo, da sprejema popravljalne akte k osnovnemu aktu. Če bi se namreč izkazalo, da je tako pooblastilo, kot trdita toženi instituciji ob podpori države intervenientke, mogoče podeliti samo s prenosom zakonodajnih pooblastil, okoliščina, da to vključuje diskrecijsko pravico ali ne, vsebinsko ne bi bila pomembna za izbiro med instrumentoma, določenima s členoma 290 PDEU in 291 PDEU. ( 18 )

28.

Utemeljenost trditve, da so pooblastila, podeljena Komisiji na podlagi člena 1(4)(f) Uredbe št. 539/2001, kakor je bila spremenjena z izpodbijano uredbo, vsebinsko izvedbena, kar Komisija utemeljuje z okoliščino, da nima manevrskega prostora, je torej odvisna od pomena in obsega, ki ju je treba pripisati pojmu „sprememba zakonodajnega akta“, navedenem v členu 290(1) PDEU.

29.

Vendar se je treba pred preučitvijo tega vprašanja ustaviti pri nekem drugem vprašanju, ki je bilo predmet razprave med strankami in tokrat zadeva diskrecijsko pravico zakonodajalca pri določanju vrste pristojnosti, ki jo je treba podeliti Komisiji za izvajanje osnovnega akta.

30.

Toženi instituciji, ki ju v zvezi s tem podpira država intervenientka, sta se v utemeljitev svojih stališč na različne načine sklicevali na diskrecijsko pravico zakonodajalca pri določitvi načina izvajanja zakonodajnih aktov, ki jih sprejme.

31.

V zvezi s tem naj zlasti opozorim, da ima zakonodajalec pri odločitvi, da podeli zakonodajno pooblastilo ali ne, polno politično diskrecijsko pravico, ki je ni mogoče sodno preizkusiti. ( 19 ) Uporaba prenosa ni obveznost, temveč instrument ali bolje možnost, ki se jo lahko zakonodajalec odloči uporabiti za poenostavitev ali pospešitev zakonodajnega postopka pri vidikih, ki niso bistveni za ureditev, določeno z osnovnim zakonodajnim aktom. Čeprav zakonodajalcu ni treba prenesti svojih pristojnosti, mora, če se za to odloči, upoštevati zahteve iz člena 290 PDEU, zlasti zahtevo, navedeno v njegovem drugem pododstavku odstavka 1, da ni mogoče prenesti pooblastila za bistvene politične odločitve. ( 20 )

32.

Poleg tega naj spomnim, da je Sodišče v točki 40 sodbe o biocidnih proizvodih navedlo, da „ima zakonodajalec Unije diskrecijsko pravico, kadar se odloči na Komisijo prenesti delegirano pooblastilo na podlagi člena 290(1) PDEU ali izvedbeno pooblastilo na podlagi člena 291(2) PDEU“.

33.

Svet in Parlament se v svojih vlogah sklicujeta na zadevno točko in na načelo, navedeno v njem. ( 21 ) Komisija pa v obravnavanem primeru dvomi o njuni pomembnosti z utemeljitvami, ki jih je treba po mojem mnenju zavrniti. Glede na obliko in celotno vsebino navedene točke namreč ni mogoče ugotoviti, kot je predlagala tožeča institucija, da je potrditev navedenega načela omejena samo na primere, v katerih gre, tako kot v zadevi, v kateri je bila izdana zadevna sodba, za določitev, ali izvedbeni ukrep dopolnjuje osnovni zakonodajni akt v skladu s členom 290 PDEU, in da ne zadeva tudi tistih primerov, v katerih gre, tako kot v obravnavanem primeru, za vprašanje popravljalne narave, na kateri temelji navedena določba.

34.

Zato se je treba vprašati po obsegu diskrecijske pravice, priznane zakonodajalcu iz navedene točke 40 sodbe o biocidnih proizvodih. Zlasti se mi zdi jasno, da je treba navedeno diskrecijsko pravico izvajati glede na zahteve, določene v členih 290 PDEU in 291 PDEU. Možnost izbire, priznana zakonodajalcu, temu ne daje pooblastila, da kot izvedbene opredeli akte, ki v resnici pomenijo izvajanje delegiranih zakonodajnih nalog in obratno. S takim pooblastilom bi se namreč dejansko odpravilo razlikovanje med delegirano in izvedbeno nalogo, s čimer bi se poseglo v razdelitev pristojnosti in institucionalno ravnovesje, ki se odražata v tem razlikovanju. Člena 290 PDEU in 291 PDEU določata posebne pristojnosti za sozakonodajalce na eni strani in za subjekte, ki jim je podeljena izvedbena naloga (pretežno države članice in Komisija), na drugi strani. Sozakonodajalci poleg sprejemanja uredb, določenih v členu 291(3) PDEU, katerih namen je določitev splošnih pravil in načel, na podlagi katerih države članice nadzirajo izvajanje izvedbenih pooblastil Komisije, načeloma nimajo nobene vloge pri pripravi ukrepov, ki spadajo na področje uporabe navedenega člena. ( 22 ) Iz navedenega izhaja, da delegirani akti, sprejeti na podlagi člena 290 PDEU, ne morejo vsebovati izvedbenih ukrepov v smislu člena 291 PDEU, in da izvedbeni akti, sprejeti na podlagi navedene določbe, ne morejo vsebovati splošnih predpisov, ki spadajo na področje uporabe člena 290 PDEU.

35.

Ne menim niti, da je Sodišče v zgoraj navedeni točki 40 sodbe o biocidnih proizvodih implicitno nameravalo dopustiti obstoj „sivega področja“, na katerem se razmejitev med delegiranimi in izvedbenimi akti običajno zabriše in znotraj katerega bi zakonodajalec izvajal svojo diskrecijsko pravico. Sodišče se je namreč v skladu s predlogom, ki ga je navedel v sklepnih predlogih generalni pravobranilec P. Cruz Villalòn, izognilo zavzetju stališča glede trditve Komisije, da se področji uporabe členov 290 PDEU in 291 PDEU medsebojno izključujeta.

36.

Nasprotno se mi zdi, da diskrecijska pravica, na katero se sklicuje Sodišče, temelji na možnosti zakonodajalca, da odloči, kako (z delegiranim ali izvedbenim aktom) bo treba izvajati zakonodajni akt. Po taki odločitvi bo moral zakonodajalec posledično prilagoditi vsebino in strukturo osnovnega akta, da bi vzpostavil razmerje med dvema zakonodajnima ravnema (zakonodajni akt in izvedbeni ukrep), ki se odraža v enem ali drugem viru (delegirani ali izvedbeni akt).

37.

Sodišče bo moralo presoditi, ali so izpolnjene zahteve, določene s členoma 290 PDEU in 291 PDEU, to pomeni, ali sta vsebina in struktura zakonodajnega akta združljivi z instrumentom za sprejemanje zakonodaje, katerega namen je izvajanje navedenega akta. Tako je treba po mojem mnenju razlagati očitno razhajanje med trditvijo v isti točki 40 sodbe o biocidnih proizvodih, da je sodni nadzor zakonodajalca nad izvajanjem diskrecijske pravice le postranski, in izvajanjem popolnega nadzora nad izpolnjevanjem zahtev iz člena 291, navedenim v točkah od 41 do 51 obrazložitve sodbe. V skladu s predlagano razlago bi bil namreč nadzor Sodišča omejen na očitno napako pri presoji v zvezi z izbiro zakonodajalca, da uporabi delegirane ali izvedbene akte, popoln pa bi bil pri tem, ali zakonodajalec izpolnjuje zahteve iz členov 290 PDEU in 291 PDEU.

38.

Zdaj bom preučil pomen in obseg, ki ju je treba pripisati pojmu „sprememba“ zakonodajnega akta v smislu člena 290(1) PDEU.

39.

V razpravi med strankami si nasprotujeta „formalistična“ trditev, ki jo zagovarjata toženi stranki in v skladu s katero je pri vsaki formalni spremembi osnovnega akta, naj je še tako majhna in nepomembna, potreben delegirani akt, in „substancionalistična“ trditev, ki jo navaja Komisija in v skladu s katero za uporabo člena 290 PDEU niso pomembne spremembe, pri katerih ji ni treba izvajati diskrecijske pravice in s katerimi se ne spremeni normativna vsebina navedenega akta. Prednost prve trditve, kot vsake trditve, ki temelji na formalnih merilih, sta enostavnost uporabe in predvidljivost. ( 23 ) Vendar se lahko zgodi, da se v sistem prenosa zakonodajnih pooblastil uvrstijo popravljalni ukrepi, ki so vsebinsko izvedbeni. V skladu z drugo trditvijo pod preneseno nalogo spadajo samo ukrepi, ki vsebinsko spadajo v navedeno skupino, vendar je izbira med delegiranimi in izvedbenimi akti bolj zapletena in lahko privede do spora, kadar je Komisiji podeljena pristojnost, da formalno spremeni osnovni akt. Če pa bi sprejeli trditev Komisije, bi priznali, da so nekateri popravki besedila zakonodajnega akta mogoči z izvedbenim aktom.

40.

Preden zavzamem stališče v podporo eni ali drugi trditvi, se je treba ustaviti pri še eni utemeljitvi, ki se zdi razvidna iz nekaterih delov pisnih stališč Komisije, na podlagi katere pojem „spremembe“ osnovnega akta v skladu s členom 290(1) PDEU ne bi vključeval dodajanja (nebistvenih elementov) njegovemu besedilu.

41.

V zvezi s tem se strinjam s trditvijo Parlamenta, da na splošno „sprememba“ zakonodajnega akta vključuje kakršno koli spremembo besedila akta, naj gre za razveljavitev, dodajanje ali nadomestitev katerega koli njegovega elementa. Po mojem mnenju na podlagi besedila člena 290 PDEU, tudi glede na njegovo zgodovino, ni mogoča drugačna razlaga.

42.

V zvezi s tem naj opozorim, da je pojem „spremembe“ osnovnega akta v okviru sistema komitologije, uvedenega na podlagi člena 202 ES, jasno vključeval nalogo pravne dopolnitve („dodajanje novih elementov“), zajeto samo v skupini „pristojnost za izvajanje“ V skladu s členom 2(2) Sklepa 1999/468 ( 24 ) je bilo treba regulativni postopek z nadzorom – uveden s Sklepom 2006/512, ( 25 ) da bi se Parlamentu kot sozakonodajalcu dovolilo izvajanje omejenega nadzora nad nekaterimi izvedbenimi akti, sprejetimi po postopku soodločanja – uporabiti, kadar je bilo Komisiji podeljeno pooblastilo za sprejemanje splošnih ukrepov, katerih namen je spremeniti nebistvene elemente osnovnega akta, tudi z odpravo nekaterih od teh elementov ali z dopolnitvijo akta z dodanimi novimi nebistvenimi elementi. ( 26 ) Poleg tega je po logiki, na kateri temelji navedeno besedilo, „dopolnitev“ akta z urejanjem podrobnih ali tehničnih vidikov predpisa, ki ga ta določa, vsebovala njegovo spremembo, tudi če ni bil namen, da se navedena ureditev fizično vključi v besedilo akta. ( 27 )

43.

Za razliko od člena 2(2) Sklepa 1999/468 člen 290(1) PDEU – podobno kot člen I‑36 Pogodbe o Ustavi za Evropo – razlikuje med ukrepi, ki „dopolnjujejo“ in ukrepi, ki „spreminjajo“ osnovni akt. Glede na željo avtorjev Lizbonske pogodbe po sistematizaciji pri spremembi mehanizma prenosa zakonodajnih pooblastil v Uniji je razumljivo šteti, da različna izbira besedil odraža željo po določitvi dveh skupin funkcionalno različnih delegiranih aktov. Prva naj bi obsegala ukrepe, namenjene formalnim spremembam besedila zakonodajnega akta, druga pa ukrepe, ki dopolnjujejo njeno normativno vsebino brez poseganja v besedilo. S tega vidika bi bilo dodajanje novih nebistvenih elementov v osnovni akt glede na izbrani pristop v smislu člena 290 PDEU „sprememba“, če so navedeni elementi vstavljeni v besedilo navedenega akta (v normativni del ali prilogo), in „dopolnitev“, če, nasprotno, niso namenjeni fizični vključitvi v osnovni akt, temveč jih še naprej ureja ločen zakonodajni akt. ( 28 ) Izbira enega ali drugega pristopa bo med drugim odvisna od zahtevane stopnje dopolnitve: sprememba besedila je lahko boljša rešitev, če gre za posamezne dodane elemente, ki so na primer vključeni v prilogo k aktu, ne pa če je treba pripraviti podrobnejše zakonodajno besedilo.

44.

Glede na navedeno je treba zavzeti stališče glede „substancialistične“ trditve, ki jo zagovarja Komisija in v skladu s katero, kot je bilo prikazano zgoraj, ne gre za spremembe v smislu člena 290 PDEU, če Komisiji v zvezi z njimi ni treba izvajati diskrecijske pravice in če se z njimi ne spremeni zakonodajni okvir osnovnega akta.

45.

Kot je bilo prikazano zgoraj, je za preneseno zakonodajno nalogo značilno, da se z delegiranim pooblastilom izvaja določena diskrecijska pravica, ki pa se ne razlikuje nujno od izvedbene naloge. Prenos zakonodajnih pooblastil na izvršilne organe običajno spremljajo mehanizmi, s katerimi lahko organ, ki ima v skladu z ustavo zakonodajno nalogo, nadzira izvajanje prenesenih pooblastil – in torej uporabo navedene diskrecijske pravice – po potrebi tudi z njihovim preklicem. Namen navedenih mehanizmov je uravnotežiti odstopanje od načela delitve oblasti – čeprav omejeno na bolj tehnične vidike zakonodaje – v okviru instrumenta prenosa zakonodajnih pooblastil, s čimer se zagotovi polno spoštovanje načela demokracije, ki je v pravu Unije določeno s členoma 2 in 10 PEU. ( 29 ) Če torej pooblaščenemu organu ni podeljena diskrecijska pravica, nadzor zakonodajalca ne koristi ničemur in ni več utemeljena sama uporaba delegirane zakonodaje, saj je mogoče zadevno nalogo izvajati z golim izvedbenim ukrepom. V skladu s tem razlogovanjem popravek besedila zakonodajnega akta, ki privede do tega, da Komisija izvaja omejeno pristojnost, ne bi spadal na področje uporabe člena 290 PDEU, ker ga ne bi bilo mogoče uvrstiti v shemo delegirane zakonodaje.

46.

Podobno se zdi, da pri spremembi besedila zakonodajnega akta, ki ne vpliva na njegov pravni okvir, če so z normativnim okvirom mišljeni vsi pravni predpisi, zajeti v aktu, ni potreben prenos zakonodajnih pooblastil, ker se z njim ne spremenijo njegovi normativni elementi.

47.

Vendar v besedilu člena 290(1) PDEU ni opornih točk za razlikovanje med ukrepi, s katerimi se spremeni osnovni akt, in zdi se, da prej temelji na formalnem merilu, v skladu s katerim pomeni „sprememba“ v smislu navedene določbe kakršen koli formalni poseg v besedilo akta, kar pomeni, da bi popravljalna naloga po svoji sami naravi spadala pod prenos zakonodajnih pristojnosti. Iz tega bi glede na navedeno nalogo izhajala nepopolna vsebinska in formalna skladnost med delegiranim aktom, ker je mogoče in celo treba zakonodajni akt, ki je vsebinsko izvedben, glede na njegovo popravljalno nalogo sprejeti z delegiranim aktom.

48.

Lahko se vprašamo, ali je tako široka razlaga pojma spremembe, v skladu s katero si lahko zakonodajalec v bistvu pridrži nadzor nad vsebinsko izvedbenimi akti, združljiva z načelom prenesenih pristojnosti, določenim v členu 13(2) PEU, in z institucionalnim ravnovesjem, zahtevanim v Pogodbah. Izvedbena naloga – ki se običajno izvaja zunaj institucionalnega okvira Unije, ker je načeloma prepuščena državam članicam – se namreč, če so potrebni enotni pogoji za izvajanje osnovnega akta, razen v posebnih primerih prenese na Komisijo pod nadzorom držav članic. Po drugi strani člen 290 PDEU ne zajema morebitnih sprememb delov zakonodajnega akta z ukrepi, ki niso splošni – na primer posodobitev priloge, ki ne vsebuje takšnih ukrepov – in torej ne odraža absolutnega načela nedotakljivosti zakonodajnega akta zunaj področja nadzora zakonodajalca.

49.

Glede na zgornje premisleke in brez potrebe po nadaljnji analizi v obravnavanem primeru menim, da delegiranih aktov ni treba uporabiti samo v primerih, iz katerih jasno izhaja, da ukrep za spremembo, ki ga je treba sprejeti, Komisiji ne dopušča diskrecijske pravice niti ne vpliva na normativne elemente osnovnega akta. Med take primere bi na primer spadala posodobitev priloge k zakonodajnemu aktu, potem ko bi države članice predložile informacije, pri čemer Komisija nikakor ne more obravnavati vsebine akta in posodobitev ne vpliva na normativne elemente akta. ( 30 )

50.

Glede na vse predhodne premisleke bom v naslednjih točkah preučil očitke, ki jih je navedla Komisija v utemeljitev nezakonitosti določb izpodbijane uredbe, za katero predlaga razglasitev ničnosti.

51.

Komisija trdi, da začasnega zadržanja iz člena 1(4)(f) Uredbe št. 539/2001, kakor je bila spremenjena z izpodbijano uredbo, o katerem je bilo odločeno na podlagi meril iz navedene uredbe, ni mogoče izenačiti s spremembo osnovnega akta v smislu člena 290(1) PDEU. Ugotavlja, da se morajo v skladu z navedeno določbo z delegiranim aktom spremeniti „nekateri [nebistveni] elementi“ zakonodajnega akta, in pojasnjuje, da morajo biti ti elementi, da bi to bilo mogoče, po logiki že zajeti v osnovnem aktu, katerega zakonodajna vsebina naj bi bila torej spremenjena z delegiranim aktom. Vendar v izpodbijani uredbi niso navedene tretje države, za katere je treba določiti zadržanje izvzetja iz vizumske obveznosti, temveč so določena merila, na podlagi katerih je treba izvesti to določitev. Iz navedenega izhaja, da po mnenju Komisije akt o uvedbi takega zadržanja ne spremeni elementov, že zajetih v Uredbi št. 539/2001, temveč omogoča samo njeno izvajanje.

52.

Ker je treba navedeno utemeljitev razumeti tako, da vstavitev opombe v Prilogo II Uredbe št. 539/2001, določena s členom 1(4)(f) navedene uredbe, kakor je bila spremenjena z izpodbijano uredbo, ne pomeni „spremembe“ v smislu člena 290 PDEU, saj navedeni pojem ne zajema „dodajanja“ novih nebistvenih elementov besedilu osnovnega akta, si dovoljujem napotiti na točke od 41 do 43 teh sklepnih predlogov. V zvezi s tem naj samo poudarim, da je tretja država, v zvezi s katero se za njene državljane z delegiranim aktom iz navedene določbe Uredbe št. 539/2001 začasno zadrži sistem ugodnosti iz člena 1(2), prvi pododstavek, navedene uredbe, navedena v Prilogi II k navedeni uredbi. Z vstavitvijo opombe na dnu strani pri imenu navedene države se z delegiranim aktom doda pojasnilo o pravnem sistemu, ki se uporablja za državljane navedene države, s čimer se formalno „spremeni“ že obstoječi element osnovne uredbe.

53.

Vendar je mogoče utemeljitev Komisije razlagati tudi tako, da ukrep, s katerim se začasno zadrži uporaba nekaterih vidikov pravnega sistema osnovnega akta, po svoji naravi ne spada na področje uporabe 290 PDEU, ker ne „dopolnjuje“ niti ne „spreminja“ elementov navedenega akta, temveč se z njim samo izvaja v njem navedena ureditev, pri čemer jo prilagodi okoliščinam in dogodkom, ki jih je lahko zakonodajalec predvidel samo abstraktno. Če se razlaga tako, se po mojem mnenju postavi bolj občutljivo vprašanje iz obravnavanega postopka, in sicer, ali – če se izvzame formalna sprememba Priloge II k Uredbi št. 539/2001 z dodajanjem opombe na dnu strani – je ukrep iz člena 1(4)(f) navedene uredbe, kakor je bila spremenjena z izpodbijano uredbo, samo izvedben.

54.

Parlament in Svet nista izrecno zavzela stališča glede tega vprašanja, ker svoje obrambne trditve utemeljujeta z argumentom, da zadevni ukrep spada na področje uporabe 290 PDEU zaradi njegove popravljalne narave iz Priloge II Uredbe št. 539/2001. Komisija iz tega nezavzetja stališča sklepa, da toženi instituciji tiho priznavata, da je zadevni ukrep vsebinsko izvedben. Če izvzamem navedbe, ki so lahko dialektična napenjanja, drži, da Svet v svojih pisnih stališčih priznava, da bi si bilo mogoče zamisliti drugačen mehanizem, pri katerem v obravnavanem primeru ne bi bilo treba uporabiti delegiranih aktov, in da bi bilo mogoče to doseči z izognitvijo formalnim spremembam Priloge II.

55.

Poleg tega je bil navedeni mehanizem dejansko sprejet v členu 1a Uredbe št. 539/2001, vstavljenem z izpodbijano uredbo. Kot je bilo navedeno v točki 13 teh sklepnih predlogov, navedeni člen določa sistem, v skladu s katerim je mogoče z odstopanjem od člena 1(2) Uredbe št. 539/2001 v primeru izrednih razmer zadržati izvzetje iz vizumske obveznosti za državljane tretje države s seznama iz Priloge II za šest mesecev, ki se lahko podaljšajo še za dvanajst mesecev. To zadržanje, ki ima enake učinke kot zadržanje iz člena 1(4)(f) iste uredbe, ( 31 ) vendar ga ne spremlja sprememba njegovega besedila, je določila Komisija z izvedbenim aktom, sprejetim po postopku pregleda iz člena 5 Uredbe št. 182/2011. Zdi se mi, da z nujnostjo postopka iz zgoraj navedenega člena 1a, na katero se je na obravnavi skliceval Parlament v odgovoru na vprašanje, ki ga je postavilo Sodišče, v okviru navedenega postopka ni mogoče zadostno utemeljiti uporabe izvedbenih aktov. Ustreznost izbranega normativnega instrumenta se namreč presoja glede na naravo in učinke ukrepov, ki jih je treba sprejeti za izvajanje osnovnega akta. Tako na primer politični razlogi, povezani z občutljivostjo področja, na katerem naj bi se izvajali navedeni ukrepi, ( 32 ) ne vplivajo na tako presojo, kot sta sicer v obravnavanem primeru trdili toženi instituciji. ( 33 ) Enako velja tudi za morebitno nujnost zadevnih ukrepov. Poleg tega naj v zvezi s tem navedem, da naslov VI skupnega dogovora o delegiranih aktih, ki ga je konferenca predsednikov Evropskega parlamenta potrdila 3. marca 2011, ki določa praktično ureditev ter usklajena pojasnila in prednostne izbire, ki se uporabljajo za prenos zakonodajnih pooblastil v skladu s členom 290, določa poseben nujni postopek, ki velja samo pri sprejetju delegiranih aktov v izrednih primerih na določenih področjih, kot so varnost, varovanje zdravja, in prav tako zunanji odnosi, vključno s humanitarnimi krizami. Akt, sprejet na podlagi navedenega postopka, začne veljati takoj in se uporablja, dokler Parlament in Svet ne ugovarjata zoper njega v roku, določenem z zakonodajnim aktom.

56.

Po drugi strani, če bi se štelo, da ima ukrep zadržanja, določen v členu 1(4)(f) Uredbe št. 539/2001, kakor je bila spremenjena z izpodbijano uredbo, tudi ne glede na popravek, ki je bil z njim dodan osnovnemu aktu, naravo delegiranega akta, bi bilo treba v skladu s shematskim prikazom zgoraj ( 34 ) priznati, da v smislu člena 290(1) PDEU „dopolnjuje“ nekatere nebistvene elemente Uredbe št. 539/2001. Vendar so vse stranke iz obravnavanega postopka to okoliščino izključile.

57.

Na splošno menim, da je mogoče ukrepe, ki določajo zadržanje posebnih vidikov pravne ureditve, določene z zakonodajnim aktom, kot so ukrepi, ki določajo njegovo podaljšanje ali razveljavitev, načeloma in s pridržkom potrebne vzročne presoje za opredelitev narave pristojnosti, ki so bile v posameznem primeru podeljene Komisiji, pripisati izvedbeni nalogi. Če povzamem besedilo, ki ga je uporabilo Sodišče v točkah 38 in 39 sodbe o biocidnih proizvodih, se mi navedena vrsta ukrepov zdi namenjena prej „pojasnitvi vsebine zakonodajnega akta“ in ne njegovi dopolnitvi.

58.

Skratka strinjanje z navedbo Komisije, da bi bil ukrep zadržanja iz člena 1(4)(f) Uredbe št. 539/2001, kakor je bila spremenjena z izpodbijano uredbo, če se ne bi upošteval popravek osnovnega akta, ki ga vključuje, samo uporaba določb, zajetih v navedenem aktu, in bi torej spadal v skupino izvedbenih aktov, enako kot ukrepi, sprejeti v prvi fazi mehanizma vzajemnosti, in ukrepi, o katerih je bilo odločeno na podlagi zgoraj navedenega člena 1a. Poleg tega v obravnavanem primeru navedeno ugotovitev podpira tudi manjša diskrecijska pravica Komisije pri odločanju o navedenem zadržanju.

59.

Vendar obstaja „kvalitativna“ razlika med ukrepi zadržanja izvzetja iz vizumske obveznosti, sprejetimi na podlagi točke (e), in ukrepi, sprejetimi v skladu s členom 1(4)(f) Uredbe št. 539/2001, kakor je bila spremenjena z izpodbijano uredbo, in sicer v tem, da se z drugimi ukrepi formalno spremeni del navedene uredbe. Na tej točki je torej treba na podlagi utemeljitev Komisije v podporo tožbi po eni strani presoditi, ali je mogoče že samo s to razliko utemeljiti uporabo člena 290 PDEU za sprejetje ukrepov iz člena 1(4)(f) Uredbe št. 539/2001, kakor je bila spremenjena z izpodbijano uredbo, čeprav so vsebinsko izvedbeni, in po drugi strani, ali z določitvijo, da Komisija hkrati spremeni besedilo osnovnega akta, zakonodajalec ni prekoračil diskrecijske pravice, ki jo ima pri določitvi strukture in vsebine navedenega akta.

60.

meni, da vstavitev opombe iz člena 1(4)(f) navedene uredbe, kakor je bila spremenjena z izpodbijano uredbo, v Prilogo II k Uredbi št. 539/2001, pri imenu zadevne tretje države ne pomeni „spremembe“ v smislu člena 290(1) PDEU, ker naj ne bi vplivala na pravno ureditev osnovnega akta.

61.

V zvezi s tem poudarjam, da ukrep, sprejet na podlagi navedene določbe, ni omejen na določitev tretje države, ki ne zagotavlja več vzajemnosti na področju vizumov za državljane Unije, s čimer povzroča položaj, ki je splošno in abstraktno zajet v osnovni uredbi, temveč za državljane navedene države začasno zadrži sistem ugodnosti, določen s členom 1(2), prvi pododstavek, Uredbe št. 539/2001. Navedeni ukrep torej neposredno vpliva na nekatere vidike ureditve, določene z Uredbo št. 539/2001, to je na vključitev zadevne tretje države v Prilogo II in polno uporabo izvzetja njenih državljanov iz vizumske obveznosti.

62.

Drži, kot ugotavlja Komisija, da bi bilo zadržanje učinkovito tudi, če ne bi bila določena vstavitev navedene opombe na dnu strani in če bi bila odločitev o zadržanju sprejeta z izvedbenim aktom, kot to velja za ukrepe, sprejete v prvi fazi mehanizma vzajemnosti, in za ukrepe, sprejete na podlagi člena 1a Uredbe št. 539/2001, kakor je bila spremenjena z izpodbijano uredbo. Kot namreč med drugim izhaja iz vsebine člena 1(4)(f) navedene uredbe, navedena opomba vsebuje samo opozorilo o zadržanju izvzetja iz vizumske obveznosti in navedbo njegovega trajanja, zato je le informativna. Kot trdi sam Svet v svojih pisnih stališčih in kot izhaja iz uvodne izjave 11 izpodbijane uredbe, sta njen cilj preglednost in pravna varnost.

63.

Vendar menim, da je pravilna trditev Parlamenta na obravnavi, in sicer da spremembe Priloge II k Uredbi št. 539/2001 z vstavitvijo zadevne opombe ni mogoče obravnavati ločeno od odločitve o zadržanju.

64.

Natančneje, menim, da je zakonodajalec s tem, ko je določil navedeno spremembo, nameraval vstaviti odločitev o zadržanju v besedilo osnovnega akta. S tem ukrepom odločitev o zadržanju postane sestavni del navedenega akta in tako s formalnega vidika hierarhije virov dobi drugačen položaj glede na ukrepe, sprejete v prvi fazi mehanizma vzajemnosti, in ukrepe, določene v okviru zaščitnega mehanizma, čeprav imajo enako normativno obliko.

65.

V teh okoliščinah glede na funkcijo navezne okoliščine med odločitvijo o zadržanju in besedilom Uredbe št. 539/2001, ki jo ima opomba na dnu strani, se mi ne zdi mogoče, kot trdi Komisija, da sprememba Priloge II k navedeni uredbi, ki jo prinaša navedena dodana opomba, ne vpliva na njene normativne elemente. Izključeni so torej primeri, navedeni v točki 49 teh sklepnih predlogov, v katerih bi lahko bilo pooblastilo Komisije za popravljanje osnovnega akta, izključeno s področja uporabe člena 290 PDEU.

66.

Prav tako menim, da je treba zavrniti utemeljitev Komisije, da v obravnavanem primeru ni mogoča sprememba v smislu člena 290 PDEU zaradi omejenosti njene pristojnosti. V zvezi s tem je treba poudariti, da je za drugo fazo mehanizma vzajemnosti, uvedenega z izpodbijano uredbo, nedvomno značilna določena samodejnost, kot je razvidno iz besedila člena 1(4)(f) Uredbe št. 539/2001, kakor je bila spremenjena z izpodbijano uredbo, ali iz okoliščine, da za začasno zadržanje izvzetja iz vizumske obveznosti v navedeni določbi velja samo pogoj, da zadevna tretja država ni odpravila vizumske obveznosti v roku 24 mesecev. Vendar kot poudarja sama Komisija, točka (d) navedenega odstavka 4 določa, da Komisija „pri preučitvi možnosti nadaljnjega ukrepanja“, zlasti v skladu s točko (f) „upošteva rezultate ukrepov, ki jih je sprejela zadevna država članica z namenom zagotavljanja potovanj brez vizumov z zadevno tretjo državo, kakor tudi ukrepe, sprejete v skladu s točko (b), in posledice zadržanja izvzetja iz vizumske obveznosti na zunanje odnose Unije in njenih držav članic s to tretjo državo“. Toda iz navedene določbe izhaja, da ima Komisija ne glede na težnjo druge faze mehanizma vzajemnosti po samodejnosti določeno, čeprav omejeno polje proste presoje pri sprejemanju odločitve o začasnem zadržanju iz točke (f). Tudi s tega vidika torej lahko izključimo primere iz točke 49 teh sklepnih predlogov.

67.

Skratka menim, da je ukrep zadržanja, sprejet na podlagi člena 1(4)(f) Uredbe št. 539/2001, kakor je bila spremenjena z izpodbijano uredbo, vsebinsko izvedben, vendar je uporaba normativnega instrumenta iz člena 290 PDEU v obravnavanem primeru utemeljena zaradi popravka osnovnega akta z navedenim ukrepom.

68.

Komisija je v zvezi s tožbo trdila, da določitev vstavitve opombe v Prilogo II k Uredbi št. 539/2001, v kateri je navedeno zadržanje izvzetja iz vizumske obveznosti za zadevno tretjo državo, ne pomeni „spremembe“ v smislu člena 290(1) PDEU, temveč samo tehnično ukano zakonodajalca, da bi utemeljil uporabo delegiranih aktov, in s tem „formalno kršitev“. Navedena utemeljitev, ki je bila delno navedena že v tožbi in ne nazadnje povzeta v repliki, se mi zdi primer zlorabe pooblastil.

69.

V skladu s sodno prakso je o aktu, pri katerem so bila zlorabljena pooblastila, mogoče govoriti le takrat, kadar je na podlagi objektivnih, upoštevnih in skladnih indicev mogoče sklepati, da je bil sprejet izključno ali vsaj odločilno za izpolnjevanje drugih ciljev, kot so navedeni v njem, ali izognitev postopku, ki je posebej določen s Pogodbo za obravnavanje okoliščin obravnavanega primera. ( 35 ) Vendar ne glede na druge ugotovitve ne menim, da so lahko elementi, ki jih je v tožbi navedla Komisija v zvezi s tem, da je ukrep zadržanja iz člena 1(4)(f) Uredbe št. 539/2001, kakor je bila spremenjena z izpodbijano uredbo, vsebinsko izvedben, takšni indici in da je mogoče na njihovi podlagi ugotoviti, da je zakonodajalec določil, da se doda opomba na dnu strani, navedena v tej določbi, izključno in odločilno za to, da se izogne uporabi navedenih izvedbenih aktov.

70.

Komisija v repliki za primer, da se Sodišče odloči, da za obravnavani postopek uporabi načela, določena v sodbi o biocidnih proizvodih, ( 36 ) navaja, da je zakonodajalec z izbiro, da v obravnavanem primeru uporabi delegirane akte, storil očitno napako pri presoji.

71.

Ugovor nedopustnosti, ki ga je navedel Svet zoper zgoraj navedene utemeljitve, je treba po mojem mnenju zavrniti. V nasprotju s trditvami navedene institucije te namreč niso nov tožbeni razlog, naknadno naveden v repliki, temveč dopolnitev enega samega tožbenega razloga, navedenega v utemeljitev tožbe v zvezi s kršitvijo členov 290 PDEU in 291 PDEU. Poleg tega, tudi če bi jih bilo mogoče opredeliti kot nov tožbeni razlog, naj bi bilo mogoče njihovo naknadno predložitev utemeljiti s tem, da izvirajo iz načel, ki jih je določilo Sodišče v sodbi o biocidnih proizvodih, izdani po vložitvi tožbe.

72.

V zvezi z vsebino naj zlasti spomnim, da je Sodišče v navedeni sodbi priznalo, da „ima zakonodajalec Unije diskrecijsko pravico, kadar se odloči na Komisijo prenesti delegirano pooblastilo na podlagi člena 290(1) PDEU ali izvedbeno pooblastilo na podlagi člena 291(2) PDEU“. ( 37 ) V točki 36 teh sklepnih predlogov sem ugotovil, da navedena diskrecijska pravica temelji na možnosti zakonodajalca, da odloči, kako bo treba izvajati zakonodajni akt, ter zato prilagodi vsebino in strukturo navedenega akta.

73.

Iz navedenih razlogov, zlasti v točkah od 60 do 67 zgoraj, menim, da so glede na popravljalno naravo aktov, sprejetih na podlagi člena 1(4)(f) Uredbe št. 539/2001, kakor je bila spremenjena z osnovno uredbo, pogoji za uporabo člena 290 PDEU v obravnavanem primeru izpolnjeni. Zato je treba še preveriti, ali zakonodajalec z odločitvijo, da se izvede druga faza mehanizma vzajemnosti z delegiranimi akti, tako da ukrepe, sprejete v okviru te faze, obravnava kot popravljalne, ne prekorači diskrecijske pravice, ki jo ima pri določitvi strukture in vsebine osnovnega akta. To bi se lahko zgodilo, če bi bila določitev vstavitve opombe na dnu strani samovoljna ali nerazumna ali pa ne bi bila skladna z zakonodajnim sistemom, v katerega spada.

74.

Kot je bilo že večkrat poudarjeno, je po navedbah Komisije glavni razlog za neskladnost ta, da pri odločanju o prekinitvi izvzetja iz vizumske obveznosti na podlagi člena 1(4)(f) Uredbe št. 539/2001, kakor je bila spremenjena z izpodbijano uredbo, nima diskrecijske pravice, ima pa široko polje proste presoje, kadar z izvedbenim aktom sprejema ukrepe, ki spadajo v prvo fazo mehanizma vzajemnosti. Omejitev pristojnosti, ki ji je podeljena, z navedeno določbo naj bi odvzela učinek pravici do ugovora, ki jo imajo sozakonodajalci na podlagi člena 4 Uredbe št. 539/2001, kakor je bila spremenjena z izpodbijano uredbo.

75.

V zvezi s tem drži, da ima Komisija v prvi fazi mehanizma vzajemnosti večjo diskrecijsko pravico, čeprav jo ima do določene mere tudi v drugi fazi, kot je bilo že mogoče ugotoviti zgoraj. ( 38 )

76.

Vendar, kot trdita toženi instituciji, odločitev, da se delegirani akti uporabijo v drugi fazi in ne v prvi, je mogoče utemeljiti v zvezi s širšim obsegom ukrepa zadržanja, določenega v navedeni fazi, katerega učinki so vsebinsko enaki, z izjemo njihove začasnosti, kot učinki odstranitve zadevne tretje države iz seznama v Prilogi II k Uredbi št. 539/2001, ki je značilna za tretjo in končno fazo mehanizma vzajemnosti, izvedenega z zakonodajnim aktom. Navedeni mehanizem je bil zasnovan kot enotni postopek, za katerega so značilni intenzivnejši ukrepi, ki ustrezajo normativnim ukrepom na različnih ravneh sistema hierarhije virov. S tega vidika ne menim, da je sama po sebi indic zamenjevanja normativnih vlog iz členov 290 PDEU in 291 PDEU okoliščina, ki jo je poudarila Komisija, da pravica do ugovora iz člena 4b Uredbe št. 539/2001 v zvezi z akti, sprejetimi na podlagi člena 1(4)(f) iste uredbe zaradi omejenosti pristojnosti Komisije v tej fazi privede do določene oblike posrednega nadzora zakonodajalca nad izvajanjem diskrecijske pravice navedene institucije, ki jo ima v prvi fazi mehanizma vzajemnosti.

77.

V zvezi s trditvijo Komisije, da so pogoji za prenos pooblastil na podlagi člena 4b(2) Uredbe št. 539/2001, kakor je bila spremenjena z izpodbijano uredbo, to sta možnost preklica navedenega prenosa in njegova časovna omejenost, tudi elementi, navedeni v utemeljitev nerazumnosti uporabe delegiranih aktov, ker naj delovanje mehanizma vzajemnosti ne bi bilo mogoče brez ukrepa iz člena 1(4)(f) navedene uredbe, naj samo navedem, da so zgoraj navedeni pogoji tisti, ki so izrecno navedeni v členu 290(2) PDEU in da torej njihova določitev ni prav nič neobičajna, ker se je zakonodajalec odločil, da uporabi normativni instrument, določen v navedenem členu. Poleg tega v skladu s točko (i) odstavka 4 člena 1 Uredbe št. 539/2001, kakor je bila spremenjena z izpodbijano uredbo, postopek iz točke (f) navedene določbe ne vpliva na pravico Komisije, da kadar koli predloži zakonodajni predlog za spremembo navedene uredbe, da bi navedbo zadevne tretje države prenesla iz Priloge II v Prilogo I. Iz navedenega izhaja, da bi lahko mehanizem vzajemnosti privedel do tretje faze, tudi če druga ne bi bila končana.

78.

Nazadnje Komisija navaja vrsto tehničnih težav zaradi vstavitve opombe na dnu strani, ( 39 ) ki naj bi prav tako kazale na nerazumnost izbire zakonodajalca. V zvezi s tem ni dvoma, da vstavitev take opombe pušča veliko nerešenih vprašanj glede tega, kateri postopek je treba uporabiti v okoliščinah, ki jih je navedla Komisija – kot poleg tega izhaja iz različnosti rešitev, ki sta jih predlagali toženi instituciji – vendar ne menim, da lahko take težave vplivajo na zakonitost uporabe delegiranih aktov v obravnavanem primeru.

79.

Glede na prejšnje premisleke menim, da na podlagi trditev Komisije ni mogoče ugotoviti, da je zakonodajalec, s tem ko je odločil, da ukrepe, sprejete v drugi fazi mehanizma vzajemnosti, obravnava kot popravljalne in da za njihovo sprejetje uporabi instrument, določen s členom 290 PDEU, prekoračil diskrecijsko pravico, ki jo ima pri določitvi strukture in vsebine osnovnega akta. K temu, kar je bilo že navedeno, naj še dodam, da je dodajanje opombe na dnu strani pri imenu tretje države, navedeno v Prilogi II Uredbe št. 539/2001, značilno za samo strukturo navedene priloge, saj gre za instrument, ki ga zakonodajalec pogosto uporablja za pojasnitev obsega izvzetja zadevnih državljanov iz vizumske obveznosti ali za navedbo morebitnih zahtev, ki jih je treba izpolniti za tako izvzetje.

80.

Glede na vse predhodne premisleke menim, da tožba ni utemeljena. Predloge za razglasitev ničnosti, ki jih je primarno in podredno navedla Komisija, je torej treba zavrniti kot neutemeljene. Če bi se Sodišče odločilo drugače in ugotovilo, da je tožba utemeljena, bi bilo treba po mojem mnenju primarni predlog Komisije za delno razglasitev ničnosti razglasiti za dopusten, ker je mogoče določbe izpodbijane uredbe, za katere se predlaga razglasitev ničnosti, kot med drugim trdijo vse stranke v obravnavanem sporu, jasno ločiti od preostalega dela uredbe.

81.

Glede na vse predhodne premisleke Sodišču predlagam, naj tožbo zavrne, Komisiji naloži plačilo stroškov in razglasi, da Češka republika nosi svoje stroške.