Dokument je izvleček s spletišča EUR-Lex.
Dokument 62013CC0320
Advocate General’s Opinion - 11 December 2014#Commission v Poland#Case C-320/13#Advocate General: Wathelet
Sklepni predlogi - 11. decembra 2014
Komisija proti Poljski
Primer C-320/13
Generalni pravobranilec: Wathelet
Sklepni predlogi - 11. decembra 2014
Komisija proti Poljski
Primer C-320/13
Generalni pravobranilec: Wathelet
Oznaka ECLI: ECLI:EU:C:2014:2441
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
MELCHIORJA WATHELETA,
predstavljeni 11. decembra 2014(1)
Zadeva C‑320/13
Evropska komisija
proti
Republiki Poljski
„Neizpolnitev obveznosti države – Člen 258 PDEU – Spodbujanje uporabe energije iz obnovljivih virov – Direktiva 2009/28/ES – Člen 260(3) PDEU – Neopravljen prenos in/ali nesporočitev ukrepov za prenos – Denarna kazen“
1. Evropska komisija s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da „Republika Poljska s tem, da ni sprejela zakonov in drugih predpisov, potrebnih za uskladitev z Direktivo 2009/28/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov, spremembi in poznejši razveljavitvi direktiv 2001/77/ES in 2003/30/ES(2), oziroma o teh ukrepih v nobenem primeru ni obvestila Komisije, ni izpolnila obveznosti iz člena 27(1) te direktive“.
2. Poleg tega Komisija na podlagi člena 260(3) PDEU Sodišču predlaga, naj Republiki Poljski zaradi neizpolnitve obveznosti o obvestilu Komisije o ukrepih za prenos Direktive 2009/28 naloži plačilo denarne kazni za vsak dan zamude od dneva razglasitve sodbe v tej zadevi. Predlagani znesek, ki je najprej znašal 133.228,80 EUR, je bil nato med postopkom znižan na 61.380 EUR.
3. V tej zadevi ima torej Sodišče prvič priložnost za razlago tega novega mehanizma, uvedenega z Lizbonsko pogodbo, ki Sodišču omogoča, da državi članici naloži finančno sankcijo ob prvi obsodbi zaradi neizpolnitve obveznosti obvestila o ukrepih za prenos direktive, sprejete v skladu z zakonodajnim postopkom.(3)
I – Pravni okvir
A – Pravo Unije
4. Direktiva 2009/28 je z direktivama 2009/29/ES(4) in 2009/30/ES(5) del „podnebno-energetskega svežnja“, ki je bil sprejet aprila 2009. Cilj tega svežnja je bil določiti pravni okvir, ki bi Evropski uniji omogočil, da do leta 2020 doseže nekatere cilje na področju podnebja in energije, in sicer zmanjšanje emisij toplogrednih plinov za 20 % v primerjavi z njihovo ravnjo leta 1990, povečanje deleža energije iz obnovljivih virov v končni bruto porabi energije za 20 % in izboljšanje energetske učinkovitosti v Uniji za 20 %.
5. Člen 1 Direktive 2009/28 določa predmet in področje uporabe te direktive. Ta določa skupen okvir za spodbujanje energije iz obnovljivih virov. Določena sta obvezna nacionalna cilja za skupni delež energije iz obnovljivih virov v končni bruto porabi energije in prometu. Poleg tega so določena pravila glede statističnih prenosov med državami članicami, skupnih projektov držav članic ter skupnih projektov držav članic in tretjih držav, potrdil o izvoru, upravnih postopkov, informacij in usposabljanja ter dostopa do elektroenergetskega omrežja za energijo iz obnovljivih virov. Nazadnje so določena trajnostna merila za pogonska biogoriva in druga tekoča biogoriva.
6. V točkah od (a) do (o) člena 2 Direktive 2009/28 so opredeljeni nekateri pojmi.
7. Člen 5 Direktive 2009/28 določa pravila za izračun deleža energije iz obnovljivih virov.
8. S členom 13 Direktive 2009/28 se državam članicam nalaga, da zagotovijo, da je v različnih upravnih postopkih ter zakonskih in podzakonskih predpisih na voljo vrsta jamstev, informacij ali spodbud.
9. Člen 14 Direktive 2009/28, naslovljen „Informiranje in usposabljanje“, določa več obveznosti za zagotovitev dostopa do različnih informacij o obnovljivi energiji in njeni uporabi ter njihovega razširjanja.
10. Cilj člena 16 Direktive 2009/28 je spodbujati in zagotavljati dostop do omrežij za prenos in distribucijo električne energije iz obnovljivih virov.
11. Člen 17 Direktive 2009/28 določa trajnostna merila, ki jih morajo izpolnjevati pogonska biogoriva in druga tekoča biogoriva, da se lahko upoštevajo pri ocenjevanju izpolnjevanja zahtev te direktive v zvezi z nacionalnimi cilji in obveznostmi glede uporabe obnovljive energije ter da se ugotovi upravičenost do finančne podpore za porabo teh pogonskih in drugih tekočih biogoriv. Člen 18 določa načela za zagotavljanje preverjanja izpolnjevanja teh trajnostnih meril. Člen 19 določa zahteve, merodajne za izračun vpliva pogonskih biogoriv in drugih tekočih biogoriv na toplogredne pline.
12. Člen 21 Direktive 2009/28 pa vsebuje več posebnih določb glede energije iz obnovljivih virov v prometu.
13. Nazadnje, člen 27 te direktive določa:
„1. Brez poseganja v člen 4(1), (2) in (3), države članice sprejmejo zakone in druge predpise, potrebne za izpolnjevanje zahtev te direktive, do 5. decembra 2010.
Države članice se v sprejetih ukrepih sklicujejo na to direktivo ali pa sklic nanjo navedejo ob njihovi uradni objavi. Način sklicevanja določijo države članice.
2. Države članice sporočijo Komisiji besedilo glavnih predpisov nacionalne zakonodaje, sprejetih na področju, ki ga ureja ta direktiva.“
B – Poljsko pravo
14. Glede na tožbo in odgovor na tožbo naj bi Republika Poljska Direktivo 2009/28 prenesla med drugim z:
– zakonom o spremembi zakona o energiji in zakona o varstvu okolja (Ustawa o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz ustawy – Prawo ochrony środowiska) z dne 4. marca 2005 (Dz. U. št. 552), kakor je bil spremenjen;
– zakonom o biokomponentah in tekočih pogonskih biogorivih (Ustawa o biokomponentach i biopaliwach ciekłych) z dne 25. avgusta 2006 (Dz. U. št. 169, točka 119), kakor je bil spremenjen;
– zakonom o spremembi zakona o energiji, zakona o varstvu okolja in zakona o sistemu skladnosti (Ustawa o zmianie ustawy – Prawo energetyczne, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o systemie oceny zgodności) z dne 12. januarja 2007 (Dz. U. št. 21, točka 124);
– zakonom o spremembi zakona o trošarinah in več drugih zakonov (Ustawa o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw) z dne 11. maja 2007 (Dz. U. št. 99, točka 666);
– zakonom o spremembi zakona o uporabi finančnih instrumentov in več drugih zakonov (Ustawa o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw) z dne 4. septembra 2008 (Dz. U. 2009, št. 165, točka 1316);
– zakonom o spremembi zakona o varstvu okolja in več drugih zakonov (Ustawa o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw) z dne 20. novembra 2009 (Dz. U. št. 215, točka 1664);
– zakonom o spremembi zakona o energiji in več drugih zakonov (Ustawa o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz o zmianie niektórych innych ustaw) z dne 8. januarja 2010 (Dz. U. št. 21, točka 104);
– zakonom o spremembi zakona o sistemu spremljanja in nadzora kakovosti pogonskih goriv in več drugih zakonov (Ustawa o zmianie ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw oraz niektórych innych ustaw) z dne 27. maja 2011 (Dz. U. št. 153, točka 902), kakor je bil spremenjen.
15. Ni sporno, da v teh zakonih ni nobenega sklica na Direktivo 2009/28 in da tak sklic ni bil naveden niti ob njihovi uradni objavi.
16. Taka navedba je vseeno navedena ob uradni objavi zakona, sprejetega 26. julija 2013, „o spremembi zakona o energiji in več drugih zakonov“ (Dz. U., točka 984). Besedilo tega zakona je bilo objavljeno 27. avgusta 2013 in Komisiji poslano 29. avgusta 2013.
17. Enako velja za zakon o spremembi zakona o biokomponentah in tekočih pogonskih biogorivih, sprejet 21. marca 2014 (Dz. U., točka 457), na katerega se je Komisija sklicevala na obravnavi 7. oktobra 2014.
II – Predhodni postopek
18. Države članice so morale Direktivo 2009/28 v skladu z njenim členom 27 prenesti v nacionalno pravo do 5. decembra 2010.
19. Ker Komisija ni bila obveščena o nobenem nacionalnem ukrepu za prenos Direktive 2009/28, je poljski vladi 27. januarja 2011 poslala uradni opomin.
20. Poljski organi so 18. marca 2011 Komisijo obvestili, da so bile določbe Direktive 2009/28 prenesene z zakonom o energiji iz obnovljivih virov in zakonom o spremembi zakona o biokomponentah in tekočih pogonskih biogorivih, ki naj bi začela veljati konec leta 2011.
21. Komisija je 17. junija 2011 poljski vladi poslala nov uradni opomin. V njem je poudarila, da po njenem vedenju ukrepi, ki jih je Republika Poljska napovedala v dopisu z dne 18. marca 2011, še niso bili sprejeti, saj ji v zvezi s tem ni bilo poslano nobeno obvestilo.
22. Komisija je pojasnila še, da neobstoj prenosa in obvestila o ustreznih nacionalnih ukrepih pomeni kršitev člena 27(1) Direktive 2009/28 in člena 4(3) PEU.
23. Komisija je nazadnje dodala, da se lahko zaradi teh neizpolnitev obveznosti naložijo finančne sankcije na podlagi člena 260(3) PDEU.
24. Pristojni poljski organi so 2. avgusta 2011 Komisijo v zvezi s prenosom Direktive 2009/28 obvestili o zakonu z dne 27. maja 2011 o spremembi zakona o sistemu spremljanja in nadzora kakovosti pogonskih goriv in več drugih zakonov. Isti organi so jo v zvezi s prenosom Direktive 2009/28 16. avgusta 2011 obvestili še o teh nacionalnih predpisih:
– zakonu z dne 4. septembra 2008 o spremembi zakona o uporabi finančnih instrumentov in več drugih zakonov;
– zakonu z dne 4. marca 2005 o spremembi zakona o energiji in zakona o varstvu okolja;
– zakonu z dne 12. januarja 2007 o spremembi zakona o energiji, zakona o varstvu okolja in zakona o sistemu skladnosti;
– zakonu z dne 20. novembra 2009 o spremembi zakona o varstvu okolja in več drugih zakonov;
– zakonu z dne 8. januarja 2010 o spremembi zakona o energiji in več drugih zakonov;
– zakonu z dne 25. avgusta 2006 o biokomponentah in tekočih pogonskih biogorivih;
– zakonu z dne 11. maja 2007 o spremembi zakona o trošarinah in več drugih zakonov;
– sporočilu predsednika sejma Republike Poljske z dne 16. maja 2006 o razglasitvi prečiščenega zakona o energiji.
25. Poljski organi so 17. avgusta 2011 Komisijo obvestili, da so bile po njihovem mnenju določbe Direktive 2009/28 pravno zadostno prenesene v poljsko pravo, prvič, z zakonom z dne 10. aprila 1997 o energiji in, drugič, z zakonom z dne 26. avgusta 2006 o biokomponentah in tekočih pogonskih biogorivih. Poleg tega so potrdili spremembe, ki so bile uvedene z zakonom z dne 8. januarja 2010 o spremembi zakona o energiji in več drugih zakonov. Ti organi so Komisijo tudi obvestili, da se je začelo delo v zvezi z dvema osnutkoma zakonov, in sicer osnutkom zakona o obnovljivih virih energije ter osnutkom zakona o spremembi zakona o biokomponentah in tekočih pogonskih biogorivih in zakona o varstvu okolja.
26. Ker je Komisija menila, da akti, o katerih je bila obveščena, ne pomenijo prenosa Direktive 2009/28 v smislu člena 27(1) te direktive, je 26. marca 2012 Republiki Poljski poslala obrazloženo mnenje, v katerem jo je pozvala, naj v dveh mesecih od prejema mnenja sprejme potrebne ukrepe za uskladitev z njim. Navedla je še, da zadevna neizpolnitev obveznosti lahko privede do finančnih sankcij v skladu s členom 260(3) PDEU.
27. Republika Poljska je na to obrazloženo mnenje odgovorila v dopisu z dne 25. maja 2012, v katerem je trdila, da sprejetje nacionalnega akcijskega načrta iz člena 4(1) Direktive 2009/28 ni le upravni ukrep v smislu člena 27(1) te direktive; da izvajanje nacionalnega programa podpore za proizvodnjo energije iz obnovljivih virov od 1. oktobra 2005 zadostuje, da se lahko šteje, da je bila navedena direktiva prenesena v poljsko pravo; da so bili določbe o najmanj 10-odstotnem deležu energije iz obnovljivih virov v prometnem sektorju in trajnostna merila preneseni z zakonom o biokomponentah in tekočih pogonskih biogorivih, kakor je bil spremenjen z zakonom z dne 27. maja 2011, ter da bo prenos trajnostnih meril končan konec leta 2012. Nazadnje, poljski organi so poslali časovni razpored dela v zvezi z zakonom o obnovljivih virih energije, s katerim naj bi se prenesle določbe Direktive 2009/28, ki so se že izvajale ali katerih prenos je bil, kot je določeno v direktivi, predviden za poznejši datum.
28. Ker je Komisija menila, da iz tega odgovora in aktov, o katerih je bila obveščena, izhaja, da Republika Poljska še vedno ni izpolnila obveznosti na podlagi člena 27(1) Direktive 2009/28, je 21. marca 2013 vložila to tožbo.
29. Komisija na koncu vloge z dne 11. junija 2013, ki je na Sodišče prispela 12. junija 2013, Republiki Poljski očita, prvič, da ni sprejela potrebnih določb za uskladitev z Direktivo 2009/28 ter, drugič, da je v vsakem primeru o tem ni obvestila, to je da je ni obvestila o morebitnih ustreznih ukrepih.
III – Pisna in ustna faza postopka
30. Komisija je na koncu replike menila, da Republika Poljska kljub sprejetju zakona z dne 26. julija 2013 še vedno ni prenesla obveznosti, določenih v členih 2(b), (c), (d), (g), (m), (n) in (o); 5 (in prilogah II, III in VII); 13; 14(1), (2), (5) in (6); 16(2), (3), (4), (6), (7), (8) in (9); 17; 18; 19 (in Prilogi V) ter 21 Direktive 2009/28.
31. Komisija je v dopisu z dne 1. oktobra 2014 vseeno obvestila Sodišče, da se je na podlagi duplike, ki jo je vložila Republika Poljska, in nekaterih informacij, ki so ji bile nazadnje poslane 12. septembra 2014, odločila skrčiti tožbo.
32. Predmet tožbe je zdaj omejen na neprenos členov 13(2), (4), (5) in (6); 14(2), (5) in (6); 17, od (3) do (5), in 18(1) Direktive 2009/28 ter na predlagano denarno kazen, zmanjšano na 61.380 EUR za vsak dan zamude pri izvajanju kršenih določb.
33. V tem okviru je bila obravnava 7. oktobra 2014. Na njej so poljska in nizozemska vlada (ki je pred tem intervenirala) ter Komisija podale ustna stališča.
IV – Neizpolnitve obveznosti, ki se očitajo Republiki Poljski
A – Načela, ki se uporabljajo
34. Sodna praksa Sodišča o neobveščanju o nacionalnih ukrepih za prenos direktive in neopravljenem prenosu v strogem pomenu besede je obsežna. Na njeni podlagi je mogoče opredeliti nekaj koristnih glavnih smernic.
35. Prvič, ne škodi opozoriti, da so določbe direktive za države članice, na katere je naslovljena, zavezujoče in da to še toliko bolj velja za določbe o rokih za izvajanje predvidenih ukrepov.(6)
36. Drugič, prenos direktive v nacionalno pravo ne zahteva nujno formalnega in dobesednega prevzema njenih določb v izrecno in natančno določeno zakonsko določbo, zato lahko glede na njeno vsebino zadošča splošni kontekst. Ta mora torej dejansko zagotavljati polno uporabo direktive, in to dovolj jasno in natančno, da se lahko posamezniki, če je namen direktive ustvarjati pravice zanje, v celoti seznanijo s temi pravicami in se nanje po potrebi sklicujejo pred nacionalnimi sodišči.(7)
37. Poleg tega, če direktiva izrecno določa, da se morajo določbe, s katerimi se ta direktiva prenaša, sklicevati nanjo ali da se mora sklic nanjo navesti ob njihovi uradni objavi, je v vsakem primeru treba sprejeti zakonski akt o prenosu.(8)
38. Tretjič, čeprav mora Komisija dokazati obstoj zatrjevane neizpolnitve obveznosti in Sodišču predložiti potrebne dokaze, da lahko preveri obstoj navedene neizpolnitve obveznosti v okviru postopka, začetega na podlagi člena 258 PDEU, morajo države članice v skladu s členom 4(3) PEU podpirati Komisijo pri izpolnjevanju njene naloge, ki je med drugim v skladu s členom 17(1) PEU skrbeti za uporabo določb prava Unije.(9)
39. Države članice morajo v ta namen Komisiji poslati jasno in natančno obvestilo. V njem mora biti nedvoumno navedeno, s katerimi zakoni in drugimi predpisi država članica šteje, da je izpolnila različne obveznosti, ki ji jih nalaga direktiva.
40. Brez takega obvestila Komisija ne more preizkusiti, ali je država članica resnično in v celoti poskrbela za uporabo direktive. Če država članica ne izpolni te obveznosti, ker ne posreduje nobenega obvestila ali ker posreduje obvestilo, ki ni dovolj jasno in natančno, lahko to že samo po sebi zadostuje, da se začne postopek zaradi ugotovitve te neizpolnitve na podlagi člena 258 PDEU.(10) V teh okoliščinah država članica Komisiji ne more očitati, da se je v tožbi omejila na ugotovitev, da je prišlo v predpisanem roku do popolne opustitve prenosa direktive, ne da bi poskušala dokazati, v čem naj določbe njenega veljavnega nacionalnega prava ne bi bile v skladu z določbami navedene direktive, ker je premajhna natančnost tožbe torej posledica ravnanja te države članice v predhodnem postopku.(11)
41. Četrtič, obstoj zatrjevane neizpolnitve obveznosti se presoja glede na položaj države članice, kot je obstajal ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, poznejših sprememb pa Sodišče ne more upoštevati.(12)
42. Ta povzetek bom končal z navedbo, da je bila Republika Poljska izrecno opozorjena na ta različna načela oziroma da so bila ta načela uporabljena zanjo vsaj v štirih novejših sodbah (sodbe Komisija/Poljska, C‑551/08, EU:C:2009:683; Komisija/Poljska, C‑326/09, EU:C:2011:155; Komisija/Poljska, C‑362/10, EU:C:2011:703, in Komisija/Poljska, C‑281/11, EU:C:2013:855).
B – Obstoj neizpolnitve obveznosti ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju
43. Glavna neizpolnitev obveznosti, ki jo Komisija očita Republiki Poljski od prvega uradnega opomina z dne 27. januarja 2011 do tožbe, je, da ni sprejela potrebnih ukrepov za prenos Direktive 2009/28. Poleg tega ji Komisija očita tudi, da je ni obvestila o morebitnih ukrepih, ki naj bi jih sprejela v ta namen.
44. Republika Poljska je v odgovor na te trditve najprej v dopisu z dne 18. marca 2011 navedla, da so bile določbe Direktive 2009/28 prenesene z zakonom o energiji iz obnovljivih virov in zakonom o spremembi zakona o biokomponentah in tekočih pogonskih biogorivih, ki naj bi začela veljati konec leta 2011.
45. Pristojni poljski organi so 2. avgusta 2011 Komisijo v zvezi s prenosom Direktive 2009/28 obvestili o zakonu z dne 27. maja 2011 o spremembi zakona o sistemu spremljanja in nadzora kakovosti pogonskih goriv in več drugih zakonov. Poleg tega so 16. avgusta 2011 posredovali več drugih zakonov.
46. Vseeno pa so poljski organi 17. avgusta 2011 Komisijo obvestili, da po temeljiti analizi nacionalnega prava nazadnje menijo, da so bile določbe Direktive 2009/28 pravno zadostno prenesene v poljsko pravo, prvič, z zakonom z dne 10. aprila 1997 o energiji ter, drugič, z zakonom z dne 26. avgusta 2006 o biokomponentah in tekočih pogonskih biogorivih. Potrdili so tudi spremembe, ki so bile uvedene z zakonom z dne 8. januarja 2010 o spremembi zakona o energiji in več drugih zakonov. Ti organi so obenem Komisijo obvestili, da se je začelo delo v zvezi z dvema osnutkoma zakonov, in sicer osnutkom zakona o obnovljivih virih energije ter osnutkom zakona o spremembi zakona o biokomponentah in tekočih pogonskih biogorivih in zakona o varstvu okolja.
47. Nazadnje, Republika Poljska je na obrazloženo mnenje, ki ji je bilo poslano, med drugim odgovorila, prvič, da bo prenos trajnostnih meril končan konec leta 2012 in, drugič, da bo zakon o obnovljivih virih energije, s katerim naj bi bile prenesene nekatere določbe Direktive 2009/28, predvidoma začel veljati 1. januarja 2013.
48. Ta dejstva, ki so navedena v tožbi Komisije, je Republika Poljska v odgovoru na tožbo, ki ga je vložila v okviru pisnega postopka v tej zadevi, izrecno priznala.
49. Ne glede na to priznanje ne morem spregledati dejstva, da je poljski zakonodajalec 26. julija 2013 sprejel nov zakon o spremembi zakona o energiji in več drugih zakonov, ki ga je Komisiji posredoval 29. avgusta 2013 v zvezi s prenosom Direktive 2009/28. Poljska vlada je v dupliki sama navedla, da je ta zakon „temeljni akt, ki zagotavlja prenos Direktive 2009/28“.
50. Iz te kronologije je zato nesporno razvidno, da Direktiva 2009/28 ni bila v celoti prenesena v poljsko pravo ne le na datum, določen v členu 27 te direktive (5. december 2010), ampak tudi ne ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju.
51. S tem ko je Republika Poljska navedla, da je zakon, sprejet 26. julija 2013, to je precej po izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, „temeljni akt, ki zagotavlja prenos Direktive 2009/28“, je namreč implicitno priznala, da navedena direktiva ni bila v celoti prenesena s prej obstoječimi nacionalnimi predpisi.(13)
52. Republika Poljska je na obravnavi 7. oktobra 2014 to sklepanje potrdila, ko je, tokrat izrecno, priznala, da maja 2012 Direktiva 2009/28, z izjemo nekaj določb, še ni bila prenesena v nacionalno pravo.
53. Poleg tega je treba ugotoviti, da Republika Poljska pred pošiljanjem korelacijske tabele 12. septembra 2014 ni nikoli natančneje pojasnila, s katerimi določbami izmed številnih predpisov, posredovanih Komisiji v okviru prenosa Direktive 2009/28, bo zagotovljena vključitev tega ali drugega člena te direktive v poljsko nacionalno pravo.
54. Republika Poljska tako kot v zadevi Komisija/Poljska (C‑551/08, EU:C:2009:683) „ni poslala nobenega natančnega in bistvenega obvestila o vsebini nacionalnih predpisov, s katerimi je po [njenem] mnenju […] prenesena Direktiva“(14). Kot pa sem že opozoril, morajo države članice Komisijo podpirati pri izpolnjevanju njene naloge tako, da ji pošljejo „dovolj natančna obvestila o vsebini nacionalnih predpisov, s katerimi se […] prenaša Direktiva“(15).
55. Menim, da ta neizpolnitev obveznosti lojalnega sodelovanja lahko sama po sebi utemeljuje ne le začetek postopka zaradi ugotovitve te neizpolnitve na podlagi člena 258 PDEU,(16) ampak tudi obsodbo zadevne države, a fortiori kadar se to ravnanje ponavlja.(17)
56. Dodajam, da v teh okoliščinah trditve glede nedopustnosti, ki jo navaja Republika Poljska v dupliki in v skladu s katero naj bi Komisija razširila predmet tožbe, saj je šele v repliki natančneje navedla člene Direktive 2009/28, za katere je menila, da še niso bili preneseni, ni mogoče sprejeti.(18)
57. Poleg tega je ta trditev popolnoma napačna. Člene Direktive 2009/28, ki jih je navedla Republika Poljska, je namreč Komisija, razen členov 5 in 21, izrecno naštela že v točki 34 tožbe. Vendar je iz dopisa Komisije z dne 1. oktobra 2014 razvidno, da ta člena nista več predmet te tožbe.
58. Nazadnje, po mnenju Republike Poljske je treba obveznost, da se sklic na direktivo vključi v nacionalni pravni akt, obravnavati kot obveznost, ki je ločena od obveznosti prenosa, ki velja le za pravne akte o prenosu, ki jih država članica sprejme po začetku veljavnosti Direktive.(19)
59. Ta razlaga je v nasprotju z ustaljeno sodno prakso Sodišča, v skladu s katero je, „če direktiva izrecno določa, da se morajo določbe, s katerimi se ta direktiva prenaša, sklicevati nanjo ali da se mora sklic nanjo navesti ob njihovi uradni objavi, […] v vsakem primeru nujno sprejeti zakonski akt o prenosu“.(20)
60. Republika Poljska pa takega akta ob izteku roka, ki ga je Komisija določila v obrazloženem mnenju, še ni sprejela.
61. Iz navedenega izhaja, da Republika Poljska ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, še ni sprejela vseh potrebnih ukrepov za prenos Direktive 2009/28 niti ni Komisije obvestila o ustreznih instrumentih.
C – Obstoj neizpolnitve obveznosti na dan presoje dejanskega stanja
62. Vprašanje nadaljnjega obstoja neizpolnitve obveznosti na dan presoje dejanskega stanja je v okviru tožbe na podlagi člena 258 PDEU načeloma nepotrebno.
63. Vendar Komisija v tej tožbi Sodišču predlaga tudi, naj Republiki Poljski naloži plačilo denarne kazni na podlagi člena 260(3) PDEU. Če pa parafraziram ustaljeno sodno prakso Sodišča v zvezi s členom 260(2) PDEU, je „naložitev denarne kazni […] načeloma utemeljena le, če neizpolnitev obveznosti, ki izhaja [v tem primeru iz neobvestitve o ukrepih za prenos direktive, sprejete v skladu z zakonodajnim postopkom], obstaja do presoje dejanskega stanja s strani Sodišča“(21).
64. Kot sem že opozoril, je Komisija v dopisu z dne 1. oktobra 2014 Sodišče obvestila, da na podlagi duplike, ki jo je vložila Republika Poljska, in nekaterih informacij, ki so ji bile nazadnje poslane 12. septembra 2014, delno umika svojo tožbo. Predmet tožbe je torej zdaj – kar zadeva neprenos Direktive 2009/28 – omejen na neprenos členov 13(2), (4), (5) in (6); 14(2), (5) in (6); in 17, od (3) do (5), ter 18(1) Direktive 2009/28.
65. Na podlagi elementov, predloženih Sodišču, tudi jaz menim, da za te člene Direktive 2009/28 ni mogoče dejansko šteti, da so bili ustrezno preneseni v poljsko pravo.
1. Prenos člena 13(2), (4), (5) in (6) Direktive 2009/28
66. S členom 13 Direktive 2009/28 se državam članicam nalaga, da zagotovijo, da je v različnih upravnih postopkih ter zakonskih in podzakonskih predpisih na voljo vrsta jamstev, informacij ali spodbud, kot so postopki za izdajo dovoljenj, certificiranja in licenciranja v zvezi z področji, ki jih ureja Direktiva (člen 13(1)), tehnične specifikacije, potrebne za pridobitev nekaterih programov podpore (člen 13(2)), ali spodbujanje nekaterih naprav v zasebnih ali javnih zgradbah (člen 13, od (3) do (6)).
67. Komisija je sicer opustila očitke v zvezi s členom 13(1) in (3), vztraja pa, da odstavki 2, 4, 5 in 6 člena 13 Direktive 2009/28 še vedno niso bili predmet obvestila o ukrepih za prenos niti niso bili zadovoljivo preneseni.
68. Res je, da Republika Poljska ni niti v procesnih pisanjih niti na obravnavi 7. oktobra 2014 navedla nobenih informacij o prenosu teh odstavkov.
69. Člen 13(2) Direktive 2009/28 pa državam članicam nalaga, da „jasno opredelijo vse tehnične specifikacije, ki jih morajo izpolnjevati naprave in sistemi za obnovljivo energijo, da bi bili upravičeni do podpore iz programov podpor“(22).
70. Ta določba tako kot različna jamstva iz odstavkov 4, 5 in 6 člena 13 niso preneseni z nesporno zavezujočo močjo, z zahtevano specifičnostjo, natančnostjo in jasnostjo, da bi bila zahteva po pravni varnosti izpolnjena.
71. Zato menim, da je Komisija neizpolnitve obveznosti v zvezi z neprenosom člena 13(2), (4), (5) in (6) zadostno dokazala ter da te ob presoji dejanskega stanja še vedno obstajajo.
2. Prenos člena 14(2), (5) in (6) Direktive 2009/28
72. Odstavki 2, 5 in 6 člena 14 Direktive 2009/28 državam članicam nalagajo natančne obveznosti glede informiranja stroke, kot so med drugim načrtovalci ali arhitekti (odstavek 5) ali splošneje državljani (odstavek 6).
73. Glede na pojasnila, ki jih je Republika Poljska navedla v dupliki, so bile te različne obveznosti izpolnjene s splošno uporabljeno upravno prakso, ki zajema objavo nekaterih informacij na javnih spletnih mestih, kot so spletna mesta urada za regulacijo energetskega trga, ministrstva za gospodarstvo ali drugih pristojnih institucij, ki sicer niso opredeljene.
74. Kot sem že večkrat opozoril, iz ustaljene sodne prakse izhaja, da morajo biti določbe direktive prenesene z nesporno zavezujočo močjo, z zahtevano specifičnostjo, natančnostjo in jasnostjo, da bi bila zahteva po pravni varnosti izpolnjena.
75. Iz te zahteve izhaja, da „same upravne prakse, ki je po naravi spremenljiva po volji uprave in ni dovolj znana, ni mogoče obravnavati, kot da pomeni ustrezno izvrševanje obveznosti prenosa direktive (glej sodbo z dne 12. julija 2007 v zadevi Komisija proti Avstriji, C‑507/04, [EU:C:2007:427], točka 162 in navedena sodna praksa)“(23).
76. To pravilo, na katero je Sodišče pred manj kot letom dni opozorilo v sodbi proti Republiki Poljski (sodba Komisija/Poljska, C‑281/11, EU:C:2013:855), se lahko uporabi tudi v tej zadevi: splošno uporabljena upravna praksa, na katero se sklicuje Republika Poljska, ni mogla biti „sporočena“ Komisiji kot ukrep za prenos. Prav tako ne pomeni ustreznega prenosa člena 14(2), (5) in (6) Direktive 2009/28.
3. Prenos členov 17(3), (4) in (5) ter 18(1) Direktive 2009/28
77. Namen členov 17 in 18 Direktive 2009/28 je vzpostaviti notranji trg s pogonskimi biogorivi in drugimi tekočimi biogorivi.
78. Ta pogonska in druga tekoča biogoriva morajo izpolnjevati trajnostna merila, opredeljena v odstavkih od 2 do 5 člena 17, da se lahko, prvič, štejejo med tista, ki izpolnjujejo zahteve iz Direktive, in so lahko, drugič, upravičena do finančne podpore.
79. Komisija je na obravnavi 7. oktobra 2014 trdila, da se je poljski zakonodajalec v zakonu z dne 21. marca 2014 o spremembi zakona o biokomponentah in tekočih pogonskih biogorivih (Dz. U., točka 457) odločil le za sklicevanje na določbe člena 17 Direktive in to le v zvezi s pogonskimi biogorivi. Republika Poljska te formalne razlage ni izpodbijala. Dodala je le, da metoda sklicevanja na Direktivo zagotavlja zadovoljiv prenos.
80. Besedilo člena 1(18) zgoraj navedenega zakona potrjuje, da je v zakon o biokomponentah in tekočih pogonskih biogorivih vneseno novo poglavje 4a in da novi člen 28a(1)(1) tega zakona vsebuje sklic na trajnostna merila iz člena 17, od (3) do (6), Direktive 2009/28 le za pogonska biogoriva.
81. Menim, da trajnostna merila, ki se nalagajo s temi določbami, ni mogoče šteti za zgolj tehnična. Nasprotno, za njihovo izvajanje je potreben ukrep poljskega zakonodajalca in se ni dovolj le sklicevati na besedilo Direktive.(24)
82. To velja med drugim za člen 17(3)(b) Direktive 2009/28, ki določa, da se „[upoštevana p]ogonska biogoriva in druga tekoča biogoriva […] ne proizvedejo iz surovin, pridobljenih na zemljišču velikega pomena za ohranjanje biološke raznovrstnosti, tj. zemljišču, ki je imelo januarja 2008 ali po tem datumu enega od naslednjih statusov, ne glede na to, ali ima zemljišče še vedno ta status: […] (b) območja, ki (i) so z zakonom določena kot naravovarstvena območja ali jih kot taka določi ustrezni pristojni organ […]“.
83. Zgolj sklicevanje na določbo direktive, ki sama glede opredelitve pojma, potrebnega za njeno izvajanje („zemljišče velikega pomena“), napotuje na odločitev o namembnosti tal, ki izhaja iz zakona ali jo sprejme pristojni organ, ki sicer ni opredeljen, ne zagotavlja popolnega prenosa, ker ohranja negotovost glede obsega področja, urejenega z Direktivo 2009/28.(25) Zato bi morala Republika Poljska sprejeti nacionalne ukrepe, potrebne za prenos teh določb.
84. Poleg tega v nasprotju s tem, kar določa člen 18(1) Direktive 2009/28, zakon z dne 21. marca 2014 o spremembi zakona o biokomponentah in tekočih pogonskih biogorivih ne vsebuje nobene določbe, ki bi po eni strani gospodarskim subjektom nalagala obveznost, „da dokažejo, da so izpolnjena trajnostna merila, določena v členu 17(2) do (5)“, in po drugi strani od njih zahtevala, da za ta namen uporabijo sistem masne bilance, opisan v členu 18 navedene direktive.
85. Zaradi izčrpnosti pojasnjujem še, da je Republika Poljska v procesnih pisanjih trdila, da so bili členi od 17 do 19 in 21 Direktive 2009/28 preneseni s pomočjo nacionalnega akcijskega načrta za obnovljivo energijo, ki je bil sprejet 7. decembra 2010 in o katerem je bila Komisija obveščena 15. decembra 2010.
86. V zvezi s tem se vseeno strinjam s stališčem Komisije. V nacionalnih akcijskih načrtih iz člena 4 Direktive 2009/28 so določeni nacionalni cilji držav članic za deleže energije iz obnovljivih virov, porabljene v prometu, elektroenergetiki ter za ogrevanje in hlajenje v letu 2020, pri čemer se upoštevajo učinki drugih ukrepov politik v zvezi energetsko učinkovitostjo na končno porabo energije.(26) Njihov namen je obvestiti Komisijo o ukrepih, ki jih države članice sprejmejo za doseganje teh ciljev, tako da jih opišejo, ter o ukrepih, zahtevanih za izpolnjevanje zahtev iz členov od 13 do 19 Direktive 2009/28.
87. Gre torej le za informativni in programski dokument. Ta sam ne more izpolnjevati zakonskih obveznosti, potrebnih za upoštevanje zahtev iz členov 17, od (3) do (5), ter 18(1) Direktive 2009/28.
D – Predlog glede neizpolnitev obveznosti
88. Iz navedenega izhaja, da:
– prvič, Republika Poljska ob izteku roka, ki ga je Komisija določila v obrazloženem mnenju, poslanem tej državi 26. marca 2012, ni niti obvestila Komisije o zakonih in drugih predpisih, potrebnih za izpolnjevanje zahtev Direktive 2009/28, niti sprejela takih zakonov in drugih predpisov ter
– drugič, Republika Poljska na dan presoje dejanskega stanja v nacionalno pravo še vedno ni prenesla členov 13(2), (4), (5) in (6); 14(2), (5) in (6); 17(3), (4) in (5) ter 18(1) Direktive 2009/28 niti ni Komisije obvestila o zadostnih ukrepih za prenos.
V – Uporaba člena 260(3) PDEU
89. Ugotovil sem, da Republika Poljska na dan presoje dejanskega stanja v nacionalno pravo še vedno ni prenesla členov 13(2), (4), (5) in (6); 14(2), (5) in (6); 17(3), (4) in (5) ter 18(1) Direktive 2009/28 niti ni Komisije obvestila o zadostnih ukrepih za prenos.
90. Če bo Sodišče ugotovilo enako kot jaz, je treba preučiti predlog za naložitev plačila denarne kazni, ki ga je Komisija podala na podlagi člena 260(3) PDEU.
91. Denarna kazen je namreč sama po sebi primeren finančni ukrep, da se državo članico spodbudi k sprejetju potrebnih ukrepov za odpravo ugotovljene neizpolnitve obveznosti in se zagotovi popoln prenos direktive.(27)
92. Čeprav možnost, uvedena z Lizbonsko pogodbo, da se državi članici naloži denarna kazen že ob prvi tožbi zaradi neizpolnitve obveznosti, obstaja že skoraj pet let, Sodišče še ni imelo priložnosti, da jo uporabi ali celo razlaga.
93. Člen 260(3), prvi pododstavek, PDEU določa, da „[č]e Komisija pred Sodiščem vloži tožbo v skladu s členom 258 [PDEU], ker zadevna država članica ni izpolnila obveznosti o obvestilu glede ukrepov o prenosu direktive, sprejete v skladu z zakonodajnim postopkom, lahko Komisija, kadar meni, da je ustrezno, določi višino pavšalnega zneska ali denarne kazni, ki jo šteje za ustrezno v danih okoliščinah in katero naj zadevna država članica plača“. Drugi pododstavek natančneje določa, da „[č]e Sodišče ugotovi kršitev, lahko naloži zadevni državi članici plačilo pavšalnega zneska ali denarne kazni, ki ne presega zneska, ki ga je določila Komisija. Obveznost plačila učinkuje od dneva, ki ga Sodišče določi v svoji sodbi“.
94. S členom 260(3) PDEU se postavljajo vsaj štiri vprašanja glede razlage, ki jih bom preučil zaporedoma:
– Prvič, ali se lahko člen 260(3) PDEU uporabi za direktivo, sprejeto pred začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe (področje uporabe ratione temporis)?
– Drugič, ali mora Komisija posebej obrazložiti svojo odločitev, da predlaga naložitev plačila denarne kazni in/ali pavšalnega zneska na podlagi člena 260(3) PDEU?
– Tretjič, kakšno ravnanje lahko privede do uporabe člena 260(3) PDEU (področje uporabe ratione materiae)?
– Četrtič, ali lahko Komisija metodo izračuna, ki jo uporablja v okviru člena 260(2) PDEU, prenese na primer prve neizpolnitve obveznosti?
A – Uporaba ratione temporis člena 260(3) PDEU
95. Republika Poljska in Kraljevina Nizozemska menita, da se člen 260(3) PDEU ne more uporabiti za direktive, sprejete pred začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe. Ker ta člen določa, da se uporabi, če država ni izpolnila „obveznosti o obvestilu glede ukrepov o prenosu direktive, sprejete v skladu z zakonodajnim postopkom“, in ker se je ta postopek pojavil šele z Lizbonsko pogodbo, se ne more uporabljati za direktive, sprejete pred 1. decembrom 2009. Tako naj bi bilo v tej zadevi, saj je bila Direktiva 2009/28 sprejeta 23. aprila 2009 v skladu s postopkom soodločanja iz člena 251(3) ES.
96. Ne strinjam se z razlago, ki jo zagovarjata ti državi članici.
97. Najprej, čeprav je bila z Lizbonsko pogodbo v členu 289(1) PDEU potrjena posebna terminologija za opredelitev postopka sprejemanja pravnih aktov Unije (in posledično pravnih aktov, sprejetih na tej podlagi), tega postopka ni dopustno šteti za drugačnega od postopka soodločanja, ki se je uporabljal pred tem.
98. Tako zakonodajalec Unije(28) kot Sodišče(29) in pravna stroka(30) vidijo v rednem zakonodajnem postopku, opisanem v členih 289(1) PDEU in 294 PDEU, zvesto kopijo prejšnjega postopka soodločanja. Pravna stroka, ki se je posebej opredelila glede člena 260(3) PDEU, je naklonjena tudi temu, da se mehanizem iz te določbe uporablja za direktive, sprejete v skladu s postopkom soodločanja.(31)
99. Nato, člen 260(3) PDEU uvaja postopkovno pravilo, ki se torej neposredno uporablja, če ni posebnih prehodnih pravil. Protokol št. 36 o prehodni ureditvi ne vsebuje nobene določbe o členu 260(3) PDEU.(32)
100. Poleg tega se je rok, določen v členu 27(1) Direktive 2009/28 za izvajanje zakonov in drugih predpisov, potrebnih za izpolnjevanje zahtev navedene direktive, iztekel 5. decembra 2010. Zato člena 260(3) PDEU ni mogoče uporabiti retroaktivno, saj se je ravnanje, ki se očita Republiki Poljski, nujno začelo šele po začetku veljavnosti Lizbonske pogodbe.
101. Poleg tega je Sodišče, ko je bila v Pogodbo vnesena možnost, da se državi članici naloži plačilo denarne kazni ali pavšalnega zneska v primeru neizvršitve prve sodbe zaradi neizpolnitve obveznosti, menilo, da zadostuje „ugotovitev, da so se vse faze predhodnega postopka zgodile po začetku veljavnosti Pogodbe o Evropski uniji“,(33) da se lahko ta nova določba uporabi. Menim, da se lahko ta sodna praksa smiselno uporabi za člen 260(3) PDEU.
102. Nazadnje, neposredna uporaba člena 260(3) PDEU ne more povzročiti, da se v zvezi z državami članicami krši načelo pravne varnosti, čeprav je Komisija v sporočilu z naslovom Izvajanje člena 260(3) [PDEU] z dne 11. novembra 2010(34) (v nadaljevanju: Sporočilo) opozorila, da „bo nov instrument iz člena 260(3) ter načela in merila za njegovo izvajanje iz tega sporočila uporabljala pri postopkih, začetih na podlagi člena 258 po objavi tega sporočila, ter pri postopkih, začetih pred to objavo, razen tistih, ki jih je že predložila Sodišču“(35). Poleg tega se je Komisija v tem sporočilu zavezala, da obdobja pred datumom začetka veljavnosti Lizbonske pogodbe ne bo upoštevala pri določitvi višine kazni na eni strani in glede trajanja kršitve na drugi strani.
103. Glede na navedeno torej menim, da se člen 260(3) PDEU uporablja za neobvestitev o ukrepih za prenos direktive, kot je Direktiva 2009/28, ki je bila sprejeta v skladu s postopkom soodločanja pred začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe in katere rok za prenos se je iztekel po tem datumu.
B – Odločitev predlagati naložitev plačila denarne kazni ali pavšalnega zneska na podlagi člena 260(3) PDEU
104. Člen 260(3) PDEU določa, da lahko Komisija, če po njenem mnenju država članica ni izpolnila obveznosti o obvestilu glede ukrepov o prenosu direktive, sprejete v skladu z zakonodajnim postopkom, kadar meni, da je ustrezno, določi višino pavšalnega zneska ali denarne kazni, katero naj zadevna država članica plača.
105. Po mnenju Komisije je treba „[t]o formulo […] razumeti, kot da [ji] podeljuje obsežno diskrecijsko pravico poleg pravice, ki jo ima v skladu z ustaljeno sodno prakso, da se odloči, ali bo v smislu člena 258 [PDEU] začela postopek za ugotavljanje kršitev ali ne“.(36) Komisija dodaja, da se ji zdi „primerno uporabiti instrument iz člena 260(3) načeloma v vseh zadevah, ki se nanašajo na kršitve, navedene v tej določbi“.(37)
106. Nekateri so se vseeno spraševali, ali to pojasnilo glede Pogodbe, iz katerega izhaja svoboda, ki ni omenjena v členu 260(2) PDEU, ne pomeni, da se od Komisije zahteva posebna obrazložitev, kadar se odloči uporabiti to možnost.
107. Mislim, da ne.
108. Možnost predlagati, naj se državi članici naloži plačilo denarne kazni ali pavšalnega zneska zaradi neizpolnitve obveznosti obvestitve o ukrepih za prenos direktive, namreč nujno spada v okvir postopka iz člena 258 PDEU. Res pa je, da v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča Komisiji ni treba začeti postopka na tej podlagi, ampak ima v zvezi s tem popolno diskrecijsko pravico.(38) S členom 260(3) PDEU je v resnici le poudarjena in potrjena ta svoboda v zvezi s posebnim elementom postopka v posebnem okviru, in sicer predlagati naložitev finančne sankcije državi članici ob prvi tožbi zaradi neizpolnitve obveznosti, ker Komisije ni obvestila o ukrepih za prenos direktive, sprejete v skladu z zakonodajnim postopkom.
109. Ta možnost torej spada v okvir odločitve Komisije, da začne postopek na podlagi člena 258 PDEU, ki ni predmet nadzora Sodišča,(39) čeprav odločitev, da se naloži plačilo denarne kazni ali pavšalnega zneska, lahko sprejme le Sodišče. Kot je Sodišče odločilo v zvezi s prejšnjim členom 228 ES (postal člen 260 PDEU), „iz besedila člena 228 ES, nič bolj kot iz […] namena tega člena, ne izhaja, da bi naložitev pavšalnega zneska morala biti samodejna, kot to predlaga Komisija v sporočilu iz leta 2005. Navedena določba s tem, ko določa, da ,lahko‘ Sodišče državi članici kršiteljici naloži plačilo denarne kazni ali pavšalnega zneska, podeljuje Sodišču široko diskrecijsko pravico, da ugotovi, ali je te sankcije treba naložiti ali ne“.(40) Ta razlaga se po mojem mnenju lahko uporabi za člen 260(3) PDEU in za načelno odločitev, ki jo je Komisija sprejela v točki 17 Sporočila. V členu 260(3) PDEU je prav tako uporabljen izraz „lahko“, saj ta člen določa, da Sodišče „lahko naloži zadevni državi članici plačilo pavšalnega zneska ali denarne kazni“(41), če ugotovi neizpolnitev obveznosti.
110. Poleg tega je zagotovljena tudi pravna varnost, ker je bila odločitev Komisije, da „načeloma“ uporabi ta mehanizem, zapisana v njenem sporočilu. Seveda lahko pridržek, s katerim Komisija ne izključuje, da se lahko zgodijo posebni primeri, v katerih bi se ji zdel predlog za naložitev sankcij na podlagi člena 260(3) neprimeren, morebiti povzroči različno obravnavanje držav članic. Vendar je to različno obravnavanje neločljiv del postopka iz člena 258 PDEU in diskrecijske pravice, ki jo ima Komisija glede začetka postopka in Sodišče glede naložitve finančne sankcije in določitve njenega zneska.
111. V zvezi s tem nedvomno ni nekoristno opozoriti, da je Sodišče že odločilo, da lahko Komisija ob upoštevanju svoje diskrecijske pravice začne postopek zaradi neizpolnitve obveznosti samo „proti nekaterim državam članicam, ki so v primerljivem položaju z vidika spoštovanja prava [Unije]“(42). Zato se mi zdi, da je treba to diskrecijsko pravico a fortiori priznati, kadar gre za uporabo navedene tožbe.(43)
112. Nazadnje, čeprav Komisija v Sporočilu meni, da je primerno uporabiti instrument iz člena 260(3) načeloma v vseh zadevah, ki se nanašajo na kršitve, navedene v tej določbi, bo treba ustreznost te odločitve vsekakor obrazložiti v vsakem primeru posebej in zlasti glede ocene višine denarne kazni.(44) Obrazložitev v zvezi z merili, uporabljenimi pri tej oceni, državi nujno daje možnost, da razume, ali tudi pred Sodiščem izpodbija ustreznost odločitve, ki jo je sprejela Komisija.
113. Glede na navedeno torej menim, da Komisiji ni treba posebej obrazložiti svoje odločitve za uporabo možnosti, ki ji jo ponuja člen 260(3) PDEU, da predlaga, naj se državi članici naloži plačilo denarne kazni ali pavšalnega zneska zaradi neobvestitve o ukrepih za prenos direktive, sprejete v skladu z zakonodajnim postopkom.
C – Uporaba ratione materiae člena 260(3) PDEU
114. Najbolj občutljivo vprašanje se postavlja v zvezi z določitvijo stvarnega področja uporabe člena 260(3) PDEU. Ali je treba upoštevati formalno besedilo člena 260(3) PDEU, ki se zdi nedvoumno, ker določa le obveznost države članice o „obvestilu glede ukrepov o prenosu direktive, sprejete v skladu z zakonodajnim postopkom“,(45) ali pa je treba to določbo razlagati tako, da se nanaša tudi na neobstoj prenosa?
115. Po mojem mnenju prve razlage, ki jo podpirata Republika Poljska in Kraljevina Nizozemska, ni mogoče sprejeti, ker bi s tem mehanizmu odvzeli vso učinkovitost ali celo vso koristnost.
1. Zgolj obvestilo ali zahteva glede prenosa
116. Cilj člena 260(3) PDEU je učinkovitejši in hitrejši boj proti zamudam pri prenosu direktive.(46) Kot ustrezno opozarja pravna stroka, „bi bilo nedosledno Komisiji preprečiti začetek postopka proti državi članici na podlagi člena 260(3) PDEU, ker naj bi ta Komisijo obvestila o ukrepih za prenos; tej državi članici namreč potem ne bi nič preprečevalo, da Komisijo obvesti o kakršnih koli ukrepih za prenos, vključno z ukrepi, ki ne bi imeli nobene zveze z zadevno direktivo. […] Te ozke razlage torej ni mogoče sprejeti“.(47)
117. Poleg tega si je težko predstavljati, da država članica, ki Komisije ne bi obvestila o ukrepih za prenos direktive – naj je to dejansko prenesla ali ne ali pa Komisije celo le ni obvestila o ukrepih za prenos direktive, ki jo je sicer dejansko prenesla – in proti kateri bi se začela predhodna faza postopka zaradi neizpolnitve obveznosti, pred iztekom roka iz obrazloženega mnenja Komisiji ne bi poslala ničesar.
118. V teh okoliščinah, ker bi bilo za državo članico dovolj, da Komisiji pošlje kateri koli dokument in ga predstavi kot „ukrep o prenosu“, da izpolni obveznost iz člena 260(3) PDEU, je gotovo, da se ta člen ne bi nikoli uporabljal.
119. Nasprotno pa je z drugo razlago člena 260(3) PDEU – ki se nanaša na neobstoj prenosa poleg stvarnega neobstoja „obvestila“ – mogoče dati polni učinek novemu mehanizmu, uvedenemu z Lizbonsko pogodbo, saj se omogoča izvajanje resničnega pritiska na državo članico, da se zagotovi hiter prenos direktive.
120. Vendar se ob tej razlagi člena 260(3) PDEU neizogibno postavlja še eno vprašanje: ali je treba preveriti obstoj kakršnega koli prenosa ali pravilnega prenosa?
2. Popoln ali delen, pravilen ali nepravilen prenos
121. Sprememba Pogodbe, da se dovoli naložitev plačila denarne kazni ali pavšalnega zneska že ob prvi tožbi zaradi neizpolnitve obveznosti, je bila predvidena ob razpravi o osnutku Pogodbe o Ustavi za Evropo.
122. Če pogledamo pripravljalne dokumente za ta osnutek, je iz spremnega dopisa predsedstva konvencije (Sekretariat Evropske konvencije, CONV 734/03) z dne 12. maja 2003 razvidno, da „[v] praksi ločimo med temi primeri ,neobvestitve‘ (kadar država članica ni sprejela nobenega ukrepa za prenos) in primeri nepravilnega prenosa (kadar ukrepi za prenos, ki jih sprejme država članica, po mnenju Komisije niso skladni z direktivo (ali okvirnim zakonom)). Predlagani mehanizem naj se ne bi uporabljal za drugi primer“.(48)
123. Komisija v Sporočilu pojasnjuje, kaj razume kot „nepravilen“ prenos. Po njenem mnenju „zajema kršitev iz člena 260(3) primere, v katerih kakršni koli ukrepi prenosa direktive v nacionalno zakonodajo sploh niso bili priglašeni, ter primere, v katerih so bili ukrepi le deloma priglašeni. Do tega drugega primera lahko pride bodisi, če priglašeni ukrepi za prenos v nacionalno zakonodajo ne zajemajo celotnega ozemlja države članice, bodisi če je priglasitev nepopolna in zadeva ukrepe za prenos, ki ustrezajo le delu direktive. Kadar je država članica predložila vsa potrebna pojasnila o tem, kako je po njenem mnenju prenesla celotno direktivo v nacionalno zakonodajo, lahko Komisija meni, da država članica ni kršila svoje obveznosti glede priglasitve ukrepov za prenos in zato se člen 260(3) ne uporabi. Morebitni spori glede zadostnosti priglašenih ukrepov za prenos ali predpisov, ki obstajajo v nacionalni zakonodaji, se bodo obravnavali v okviru običajnega postopka o pravilnem prenosu direktive v skladu s členom 258 [PDEU]“.(49)
124. Zdi se torej, da sama Komisija ne želi opraviti „vsebinske“ presoje v okviru prve tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti, kar je poleg tega potrdila v pisnih stališčih, vloženih v tem sporu, in na obravnavi 7. oktobra 2014.
125. Vseeno se sprašujem o možnosti preveriti, ali je bil prenos direktive popoln, ne da bi se presojala vsebina in torej temelj predpisa, sporočenega v okviru prenosa.
126. Razlikovati med prenosom direktive in njegovim izvajanjem je namreč preprosto: njen prenos je bil lahko izveden pravilno, vendar se praktično slabo uporablja. Ta položaja je mogoče brez večjih težav preučiti neodvisno, saj drugi primer ne spada na področje uporabe člena 260(3) PDEU.
127. Nasprotno pa se mi zdi precej bolj problematično določiti jasno mejo med preverjanjem popolnega prenosa in preverjanjem pravilnega prenosa.(50) Zdi se mi, da je določitev merila, kot je očitna napaka ali resna napaka, ki bi bilo podlaga pristojnosti za predlog naložitve finančne sankcije na podlagi člena 260(3) PDEU, neizvedljiva in lahko povzroči zmedo.
128. Ta težava se mi zdi še večja glede na polje proste presoje, ki ga daje državam članicam člen 288, tretji odstavek, PDEU.
129. Svoboda držav članic je namreč ustaljeno potrjena v sodni praksi Sodišča. „Če je torej nujno, da je pravni položaj, ki izhaja iz nacionalnih ukrepov za prenos direktive, dovolj natančen in jasen, da omogoča zadevnim posameznikom, da se seznanijo z obsegom svojih pravic in obveznosti, pa je vsaj enako pomembno, da imajo države članice že na podlagi člena [288], tretji [odstavek], [PDEU] pravico do izbire oblike in metod za izvedbo direktiv, ki omogočajo najboljše zagotavljanje cilja, ki ga je treba doseči, in da iz te določbe izhaja, da prenos direktive v notranje pravo v vsaki državi članici nujno ne zahteva zakonodajnega postopka. Sodišče je tudi že večkrat razsodilo, da se vedno ne zahteva formalni prevzem določb direktive v izrecno in posebno zakonsko določbo, ker lahko za izvajanje direktive glede na njeno vsebino zadošča že splošni pravni okvir“.(51)
130. Z drugimi besedami, kot sem opozoril že ob preučitvi neizpolnitev obveznosti, ki se očitajo Republiki Poljski, prenos direktive ne zahteva nujno formalnega in dobesednega prevzema njenih določb v izrecno in natančno določeno zakonsko določbo.(52) Je pa nujno, da so določbe direktive prenesene z nesporno zavezujočo močjo, z zahtevano specifičnostjo, natančnostjo in jasnostjo, da bi bila zahteva po pravni varnosti izpolnjena.(53)
131. Posledično se mi zdi v omejenem manevrskem prostoru, opisanem v prejšnjih točkah, težko preveriti izpolnjevanje zahtev glede nespornosti, specifičnosti, natančnosti in jasnosti le s površno in formalno preučitvijo obstoječega zakonodajnega ali regulativnega okvira.
132. Stališče Komisije v dveh zadevah, ki sta bili vpisani za obravnavo 7. oktobra 2014, izkazuje to težavo. Medtem ko ta v tej zadevi trdi, da ne želi preveriti, ali so z nacionalnimi ukrepi zahteve Direktive „ustrezno“ prenesene(54), pa je v zadevi Komisija/Romunija (C‑405/13)(55) pojasnila, da nadzor, ki ga izvaja v okviru člena 260(3) PDEU, ni omejen le na ugotavljanje neobvestitve o ukrepih za prenos direktive v nacionalno pravo, ampak da mora, nasprotno, analizirati vsebino nacionalnih ukrepov, o katerih jo je država članica obvestila kot o ukrepih, s katerimi je bila prenesena direktiva, da lahko ugotovi (popoln ali delen) neobstoj prenosa obveznosti, ki jih je opredelil zakonodajalec Unije, v nacionalno pravo.(56)
133. Že sam razvoj zadeve, ki jo obravnavam, izpostavlja praktično težavo možnosti, ki jo je izbrala Komisija.
134. Komisija je namreč na obravnavi 7. oktobra 2014 potrdila, da vztraja pri tožbi (vloženi na podlagi člena 258 PDEU) in predlogu za naložitev plačila denarne kazni (na podlagi člena 260(3) PDEU) zaradi nepopolnega prenosa Direktive.
135. V primeru člena 17, od (3) do (5), Direktive 2009/28 pa je bilo zgoraj ugotovljeno, da se z zakonom o spremembi zakona o biokomponentah in tekočih pogonskih biogorivih, ki ga je Republika Poljska sprejela 21. marca 2014, te določbe izvajajo le s sklicevanjem na besedilo Direktive.
136. Komisija trdi, da to sklicevanje ne zagotavlja „popolnega“ prenosa Direktive 2009/28, vendar vseeno ne morem reči, da Republika Poljska nima prav, ko v tem stališču vidi protislovje s točko 19 Sporočila.
137. Gre namreč za očiten primer „[m]orebitn[ega] spor[a] glede zadostnosti priglašenih ukrepov za prenos“(57). V skladu s točko 19 zgoraj navedenega sporočila pa se bo tak primer „obravnaval […] v okviru običajnega postopka o pravilnem prenosu direktive“.
138. Po mojem mnenju to razlikovanje med (ne)popolnostjo ali (ne)pravilnostjo prenosa direktive ni potrebno.
139. Menim namreč, da Sodišče ne more uporabiti člena 260(3) PDEU, ne da bi preučilo zadostnost ukrepov za prenos, ker bi bilo v nasprotnem primeru preveč lahko zaobiti njegov cilj. S tega vidika mora Komisija nujno imeti možnost, da pred začetkom postopka preveri to zadostnost.
140. Poleg tega ta razlaga člena 260(3) PDEU nikakor ni v nasprotju z razdelitvijo nalog in pristojnosti različnih institucij, ki sodelujejo v postopku. Čeprav Komisija Sodišču predlaga, naj zadevni državi članici naloži plačilo denarne kazni ali pavšalnega zneska, lahko le Sodišče odloči, ali bo ugodilo temu predlogu ali ne in v kolikšnem obsegu (ne da bi preseglo znesek, ki ga predlaga Komisija). Poleg tega ima zadevna država članica v primeru različne presoje pravilnosti ali nepravilnosti prenosa priložnost Komisiji v predhodnem postopku in nato Sodišču v morebitnem sodnem postopku dokazati, da je v celoti izpolnila svoje obveznosti.
141. Šele v zadnji fazi tega postopka bi lahko očitna ali resna nepravilnost ali necelovitost prenosa eventualno imela nek učinek, saj ima Sodišče široko diskrecijsko pravico na področju finančnih sankcij.(58)
142. Tako kot je Sodišče že odločilo, da nepravilnost prenosa člena direktive ne pomeni nujno dovolj resne kršitve, ki lahko povzroči naložitev plačila odškodnine za škodo, nastalo zaradi napačne odločitve nacionalnega zakonodajalca,(59) bi lahko Sodišče pri odločitvi, da državi članici naloži plačilo denarne kazni ali pavšalnega zneska, upoštevalo dejstvo, da je ta država članica Komisijo obvestila le o ukrepih, ki pomenijo očiten ali resen nepravilen prenos.
143. Edina posledica upoštevanja jezikovne in restriktivne razlage člena 260(3) PDEU (to je neobstoj obvestila stricto sensu) ali vmesne razlage (to je razlage, ki omejuje uporabo zgoraj navedenega člena na primere nepopolnega prenosa brez vsebinske preučitve ali primere očitno nepravilnega prenosa) bi bila, da bi države članice kršiteljice pridobile čas.
144. V takih primerih bi Komisija namreč morala, potem ko bi Sodišče ugotovilo neobvestitev o ukrepih za prenos direktive, sprejete v skladu z zakonodajnim postopkom, vložiti drugo tožbo na podlagi člena 258 PDEU, s katero bi predlagala, naj se tokrat ugotovi neobstoj „pravilnega“ prenosa, in eventualno tretjo tožbo na podlagi člena 260(2) PDEU zaradi neizvršitve te „druge“ sodbe. Tako podaljšanje postopkov bi bilo v popolnem nasprotju s prizadevanji, zaradi katerih je bil člen 260(3) PDEU vnesen v to pogodbo.
145. Glede na vse navedeno predlagam, naj se člen 260(3) PDEU razlaga tako, da Komisiji dovoljuje, da Sodišču predlaga, naj naloži plačilo denarne kazni ali pavšalnega zneska državi članici, ki je ne obvestil o nobenem ukrepu za prenos v roku, določenem v direktivi, ali pa jo obvesti samo o ukrepih, ki pomenijo le nepopoln ali nepravilen prenos te direktive.
D – Določitev višine denarne kazni ali pavšalnega zneska
146. V skladu s stališčem, ki ga je Komisija sprejela v točkah 23 in 28 sporočila o izvajanju člena 260(3) PDEU, se višina denarne kazni in morebitnega pavšalnega zneska, ki ga Komisija predlaga na podlagi člena 260(3) PDEU, izračuna po metodi, ki se uporablja za predložitve zadeve Sodišču v skladu z odstavkom 2 tega člena, kot je pojasnjeno v točkah od 14 do 18 sporočila z dne 13. decembra 2005 (SEC(2005) 1658, v nadaljevanju: Sporočilo iz leta 2005).
147. Ta odločitev Komisije se mi zdi pomembna iz treh razlogov.
148. Prvič, ker so finančni instrumenti iz člena 260(3) PDEU enaki tistim, ki so predvideni v odstavku 2 istega člena, ne vidim razloga, da se Komisiji prepreči uporaba iste metode izračuna, saj iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da čeprav smernice v sporočilih Komisije za Sodišče niso zavezujoče, pa prispevajo k zagotovitvi preglednosti, predvidljivosti in pravne varnosti v zvezi z ravnanjem te institucije(60).
149. Drugič, cilji, ki jim sledita odstavka 2 in 3 člena 260 PDEU, so v obeh primerih podobni.
150. Kot je cilj postopka iz člena 260(2) PDEU spodbuditi državo članico zamudnico k izvršitvi sodbe zaradi neizpolnitve obveznosti in s tem zagotoviti učinkovito uporabo prava Unije,(61) je cilj člena 260(3) PDEU „močneje spodbuditi države članice, da bi prenašale direktive v nacionalno zakonodajo v rokih, ki jih določi zakonodajalec, in tako zagotoviti resnično učinkovitost zakonodaje Unije“(62).
151. Poleg tega ta metodologija ne more škoditi državam članicam, ker ima Sodišče v skladu z ustaljeno sodno prakso, ki je bila sprejeta v okviru izvajanja člena 260(2) PDEU in navedena že zgoraj, in fine široko diskrecijsko pravico na področju finančnih sankcij. Posledično – kot sem že opozoril zgoraj – smernice, kot so določene v sporočilih Komisije, za Sodišče niso zavezujoče, ampak prispevajo k zagotovitvi preglednosti, predvidljivosti in pravne varnosti v zvezi z ravnanjem te institucije(63).
152. V tem okviru so predlogi Komisije zgolj pobuda(64) ali celo le koristni napotki.(65)
153. Ob upoštevanju dejstva, da je glede na besedilo drugega pododstavka člena 260(3) PDEU znesek, ki ga Komisija določi na podlagi tega člena, meja, ki je Sodišče ne sme preseči – v nasprotju s predpostavko iz člena 260(2) PDEU –, se mi zdi, da je to sodno prakso mogoče uporabiti v obeh primerih, ker je formulacija obeh odstavkov Pogodbe enaka.
154. Po eni strani namreč člen 260(2), drugi pododstavek, PDEU določa, da „[č]e Sodišče ugotovi, da zadevna država članica ni izvršila njegove sodbe, ji lahko naloži plačilo pavšalnega zneska ali denarne kazni“(66), po drugi strani pa člen 260(3), drugi pododstavek, PDEU določa, da „[č]e Sodišče ugotovi kršitev lahko naloži zadevni državi članici plačilo pavšalnega zneska ali denarne kazni, ki ne presega zneska, ki ga je določila Komisija“(67).
155. Ta omejitev se poleg tega po mojem mnenju ne nanaša le na znesek ukrepa, ki ga izbere Komisija, ampak tudi na izbiro samega instrumenta. Z drugimi besedami, zdi se mi, da če se Komisija odloči Sodišču predlagati, naj državi članici naloži le plačilo denarne kazni, Sodišče tej državi ne more naložiti plačila pavšalnega zneska.
156. Tretjič in nazadnje, merila, ki jih Komisija uporablja pri določitvi denarne kazni, so ne le enaka v sporočilu o izvajanju člena 260(2) PDEU na eni strani in sporočilu o izvajanju člena 260(3) PDEU na drugi strani, ampak so tudi skladna z merili, ki jih Sodišče uporablja v ustaljeni sodni praksi.
157. Ti elementi presoje so načeloma resnost kršitve, njeno trajanje in potreba po zagotovitvi odvračalnega učinka kazni,(68) to je – glede na izraz Sodišča – „prisilne narave“(69) kazni. Resnost kršitve bo odvisna od pomena zadevnega pravila prava Unije ter posledic njegovega neizvajanja za javne in zasebne interese.(70)
158. Če bi Sodišče nasprotno menilo, da je lahko element, ki dovoljuje naložitev plačila pavšalnega zneska ali denarne kazni na podlagi člena 260(3) PDEU, le neobvestitev o ukrepih za prenos, bi moral biti koeficient resnosti logično enak za vsako tako neizpolnitev obveznosti, saj ne bi bil v nobenem primeru povezan z vsebino direktive.
159. Nujnost, da se zadevno državo članico pripravi do izpolnitve njenih obveznosti, je prav tako odločilen dejavnik, enako kot zmožnost plačila zadevne države članice.(71)
160. Skratka, menim, da je to, da Komisija uporablja enako metodologijo v okviru izvajanja odstavkov 2 in 3 člena 260 PDEU, del doslednega upravljanja sredstev, ki so ji v Pogodbi na voljo za zagotovitev učinkovitega izvajanja prava Unije. Ta izbira poleg tega vodi k večji predvidljivosti za države članice in posledično k večji pravni varnosti.
VI – Določitev denarne kazni v obravnavanem primeru
A – Predlog Komisije
161. V obravnavanem primeru je Komisija v tožbi uporabila koeficient resnosti 10 (na lestvici od 1 do 20) in koeficient trajanja 2,7 (največja vrednost je 3, izračunana glede na množitelj 0,10 na mesec zamude med 6. decembrom 2010 – dnevom po izteku roka za prenos, določenega v členu 27 Direktive 2009/28 – in datumom, ko se je Komisija odločila zadevo predložiti Sodišču, to je 21. marcem 2013). V posodobljeni različici Sporočila, ki ga je takrat uporabila Komisija,(72) je bil faktor „n“ za Republiko Poljsko 7,71, enotna pavšalna osnova pa 640 EUR na dan. Komisija je glede na ta merila predlagala znesek 640 x 10 x 2,7 x 7,71 = 133.228,80 EUR.
162. Komisija je na podlagi odločitve z dne 1. oktobra 2014, da omeji predmet tožbe, prilagodila tudi višino zahtevane denarne kazni. Po eni strani je posodobila višino enotne pavšalne osnove in faktor „n“ v skladu z zadnjim sporočilom,(73) po drugi strani pa je prilagodila koeficient trajanja in znižala koeficient resnosti. Komisija ob upoštevanju teh novih meril predlaga denarno kazen v višini 660 x 4 x 3 x 7,75 = 61.380 EUR za vsak dan zamude pri izvajanju kršenih določb.
B – Presoja
163. Sodišču ni treba navajati podrobnosti svojega izračuna(74). Prav tako lahko da prednost določitvi višine kazni na podlagi presoje ex aequo et bono okoliščin zadeve.(75) Pri tem pa lahko glede na posebno besedilo člena 260(3) PDEU v vsakem primeru določi le tak znesek, „ki ne presega zneska, ki ga je določila Komisija“ (člen 260(3), drugi pododstavek, zadnji del prvega stavka, PDEU).
164. Ne da bi to postavljalo pod vprašaj diskrecijsko pravico Sodišča pri določitvi denarne kazni ali pavšalnega zneska, sem iz zgoraj navedenih razlogov, povezanih s predvidljivostjo, skladnostjo in pravno varnostjo, naklonjen temu, da se denarna kazen v tej zadevi določi na podlagi izračuna Komisije. Ta je – če povzamem izraz generalne pravobranilke J. Kokott – „dobro izhodišče“(76). Zdi se, da je tudi pravna stroka dovzetna za ta pristop, ki zagotavlja preglednost(77).
1. Presoja resnosti neizpolnitve obveznosti
165. Komisija je koeficient resnosti 10 utemeljila s pomenom Direktive 2009/28 v „podnebno-energetskem svežnju“. Po njenem mnenju neprenos te direktive s strani Republike Poljske preprečuje spodbujanje porabe energije iz obnovljivih virov v sektorjih elektroenergetike, ogrevanja in hlajenja ter prometa. Poleg tega naj pogonska biogoriva in druga tekoča biogoriva, ki jih eventualno podpira in upošteva Republika Poljska, ne bi nujno izpolnjevala trajnostnih meril iz Direktive 2009/28. Ta položaj naj bi spodbujal nadaljnji množični razvoj energije iz konvencionalnih virov, kar naj bi bilo v nasprotju s podnebno in energetsko politiko Evropske unije ter naj bi škodilo interesom potrošnikov in vlagateljev ali gospodarskih subjektov, ki delujejo v tem sektorju.
166. Varstvo okolja je v središču Direktive 2009/28. Namreč, „[n]adzor porabe energije v Evropi ter večja uporaba energije iz obnovljivih virov skupaj s prihranki energije in večjo energetsko učinkovitostjo so pomembni deli svežnja ukrepov, potrebnih za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov in izpolnitev Kjotskega protokola k Okvirni konvenciji Združenih narodov o podnebnih spremembah“(78). Izboljšanje energetske učinkovitosti je bistveni cilj Unije(79).
167. To potrjuje pravna podlaga Direktive 2009/28. Ker je bila ta direktiva sprejeta na podlagi člena 175 ES (postal člen 192 PDEU), nujno pomeni ukrep, sprejet za uresničevanje ciljev iz člena 191 PDEU, ki so ohranjanje, varstvo in izboljšanje kakovosti okolja, varovanje človekovega zdravja ali tudi skrbna in preudarna raba naravnih virov.
168. Sodišče pa je že imelo priložnost poudariti, da ima neizpolnitev obveznosti, če povzroči škodo okolju, še posebno težo.(80)
169. Komisija je zaradi omejitve predmeta tožbe koeficient resnosti znižala z 10 na 4. Na obravnavi 7. oktobra 2014 je to znižanje utemeljila z znatnim zmanjšanjem števila členov Direktive 2009/28, ki še niso bili preneseni.
170. Čeprav je obseg neizpolnitve obveznosti Republike Poljske res bistveno manjši na dan presoje dejanskega stanja, menim, da je tako znižanje koeficienta resnosti slabo sporočilo, saj je namen denarne kazni – v nasprotju s kaznovalnim ciljem pavšalnega zneska – popolno in tudi čim hitrejše izvajanje prava Unije.
171. Poleg tega, ali je treba še vedno opozarjati na temeljni pomen varstva okolja in absolutno potrebo po hitri vzpostavitvi praktičnih rešitev za zagotovitev proizvodnje trajnostne energije?
172. V teh okoliščinah – ker je Sodišče v posebnem okviru člena 260(3) PDEU v vsakem primeru omejeno z višino zneska, ki ga predlaga Komisija – menim, da koeficient, ki ga je uporabila Komisija, gotovo oziroma v najslabšem primeru ni precenjen.
173. Nazadnje, ugotavljam, da se Republiki Poljski, čeprav je bila od začetka predhodnega postopka opozorjena, da ji bo lahko naložena denarna kazen, ni zdelo potrebno niti učinkovito sodelovati s Komisijo niti pospešiti postopek prenosa Direktive 2009/28 pred julijem 2013.
174. V teh okoliščinah resnost neizpolnitve obveznosti na eni strani in potreba po zagotovitvi prisilne narave denarne kazni na drugi strani utemeljujeta najmanj koeficient resnosti, ki ga predlaga Komisija.
2. Presoja trajanja neizpolnitve obveznosti
175. Komisija je v skladu s točko 27 Sporočila in Sporočilom iz leta 2005 najprej določila koeficient trajanja 2,7.
176. Ta koeficient je bil izračunan glede na množitelj 0,10 na mesec zamude med 6. decembrom 2010 – dnevom po izteku roka za prenos, določenega v členu 27 Direktive 2009/28 – in datumom, ko se je Komisija odločila zadevo predložiti Sodišču, to je 21. marcem 2013.
177. Vendar v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišče določi trajanje neizpolnitve obveznosti ob upoštevanju dneva, ko presoja dejansko stanje, in ne dneva, ko je Komisija pri njem vložila tožbo(81).
178. V obravnavnem primeru je do dneva obravnave minilo 46 mesecev. Koeficient 3, ki ga je Komisija nazadnje predlagala v dopisu z dne 1. oktobra 2014, je torej upravičen.
3. Enotna pavšalna osnova in navedba zmožnosti plačila
179. Koeficienta resnosti in trajanja sta znana. Zaradi upoštevanja načel je treba uporabiti posodobljene podatke iz zadnjega sporočila Komisije, naslovljenega „Posodobitev podatkov, ki se uporabljajo za izračun pavšalnih zneskov in denarnih kazni, ki jih Komisija predlaga Sodišču v postopkih za ugotavljanje kršitev“(82).
180. Ta posodobitev namreč omogoča optimalno upoštevanje zmožnosti plačila zadevne države članice glede na najnovejše razpoložljive ekonomske podatke(83).
181. Torej bi bilo treba za zmožnost plačila dejansko uporabiti enotno pavšalno osnovo 660 EUR in faktor „n“ 7,75.
4. Predlog glede višine denarne kazni
182. Kot sem že navedel, je predlog Komisije v okviru člena 260(3) PDEU najvišja meja, ki je Sodišče pri presoji denarne kazni, ki jo je treba naložiti, ne sme prekoračiti.
183. Glede na mojo zgornjo oceno pa Sodišču ne morem predlagati nižje denarne kazni, kot jo je predlagala Komisija. Sodišču torej predlagam, naj Republiki Poljski naloži plačilo dnevne denarne kazni v višini 61.380 EUR za vsak dan zamude, dokler ta Komisije ne obvesti o ukrepih za prenos Direktive 2009/28.
C – Določitev datuma, od katerega učinkuje obveznost plačila
184. V skladu z drugim pododstavkom člena 260(3) PDEU mora Sodišče v sodbi izrecno navesti tudi datum, od katerega bo učinkovala obveznost plačila.
185. V zvezi s tem predlagam, naj se ohrani pristop, ki ga je Sodišče nedavno sprejelo in v skladu s katerim se odredi plačilo denarne kazni od datuma razglasitve njegove sodbe, če neizpolnitev obveznosti „traja na dan razglasitve“(84).
VII – Stroški
186. V skladu s členom 138(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
187. V obravnavanem primeru je Komisija predlagala, naj se Republiki Poljski naloži plačilo stroškov, ta pa s svojimi predlogi v bistvenem ni uspela. Torej se ji naloži plačilo vseh stroškov.
188. V skladu s členom 140(1) Poslovnika Kraljevina Nizozemska nosi svoje stroške.
VIII – Predlog
189. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj odloči tako:
1) Ker Republika Poljska na datum izteka roka, ki ga je Evropska komisija določila v obrazloženem mnenju, Komisije ni obvestila o zakonih in drugih predpisih, potrebnih za uskladitev z Direktivo 2009/28/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov, spremembi in poznejši razveljavitvi direktiv 2001/77/ES in 2003/30/ES, oziroma teh ni sprejela, ni izpolnila obveznosti iz člena 27(1) Direktive 2009/28.
2) Ker Republika Poljska na dan presoje dejanskega stanja Komisije še vedno ni obvestila o ukrepih za prenos in v nacionalno pravo ni prenesla členov 13(2), (4), (5) in (6); 14(2), (5) in (6); 17(3), (4) in (5) ter 18(1), še vedno ni izpolnila obveznosti, zato se ji naloži, naj Komisiji na račun „Lastna sredstva Evropske unije“ plača dnevno denarno kazen v višini 61.380 EUR od dneva izdaje te sodbe, če neizpolnitev obveznosti na dan razglasitve sodbe še vedno traja, in sicer dokler Republika Poljska Komisije ne obvesti o ukrepih, s katerimi bo zagotovila prenos Direktive 2009/28.
3) Republiki Poljski se naloži plačilo stroškov.
4) Kraljevina Nizozemska nosi svoje stroške.
1 – Jezik izvirnika: francoščina.
2 – UL L 140, str. 16.
3 – V zvezi s tem opozarjam na pomanjkanje zanimanja za to vprašanje med državami članicami. Intervenirala je namreč samo Kraljevina Nizozemska. Prav tako v zadevi Komisija/Romunija (C‑405/13), v kateri je bila obravnava najprej določena za 7. oktober 2014 in se postavlja enaka težava glede razlage, razen Republike Estonije ni intervenirala nobena druga država članica. Komisija je 2. oktobra 2014 to tožbo umaknila, ker je menila, da jo je Romunija obvestila o ukrepih za prenos zadevne direktive.
4 – Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 o spremembi Direktive 2003/87/ES z namenom izboljšanja in razširitve sistema Skupnosti za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov (UL L 140, str. 63).
5 – Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 o spremembah Direktive 98/70/ES glede specifikacij motornega bencina, dizelskega goriva in plinskega olja ter o uvedbi mehanizma za spremljanje in zmanjševanje emisij toplogrednih plinov ter o spremembi Direktive Sveta 1999/32/ES glede specifikacij goriva, ki ga uporabljajo plovila za plovbo po celinskih plovnih poteh, in o razveljavitvi Direktive 93/12/EGS (UL L 140, str. 88).
6 – Glej v tem smislu sodbo Komisija/Italija (79/72, EU:C:1973:70, točka 7).
7 – Glej v tem smislu sodbe Komisija/Nemčija (C‑59/89, EU:C:1991:225, točka 18); Komisija/Italija (C‑456/03, EU:C:2005:388, točka 51); Komisija/Poljska (C‑551/08, EU:C:2009:683, točka 21) in Komisija/Portugalska (C‑277/13, EU:C:2014:2208, točka 43).
8 – Glej v tem smislu sodbi Komisija/Nemčija (C‑137/96, EU:C:1997:566, točka 8) in Komisija/Poljska (C‑362/10, EU:C:2011:703, točka 58).
9 – Glej v tem smislu sodbo Komisija/Italija (C‑456/03, EU:C:2005:388, točka 26).
10 – Ibidem (točka 27).
11 – Ibidem (točka 29).
12 – Glej v tem smislu sodbi Komisija/Irska (C‑282/02, EU:C:2005:334, točka 40) in Komisija/Nemčija (C‑152/05, EU:C:2008:17, točka 15).
13 – Glej v tem smislu v zvezi s popolnoma enakim ravnanjem Republike Poljske, ki ga je Sodišče obsodilo, sodbo Komisija/Poljska (C‑551/08, EU:C:2009:683, točki 25 in 26).
14 – Točka 19.
15 – Sodba Komisija/Poljska (C‑326/09, EU:C:2011:155, točka 20). Glej tudi točko 18 te sodbe, v kateri so navedena načela, in točko 15 sodbe Komisija/Poljska (C‑551/08, EU:C:2009:683).
16 – Glej v tem smislu sodbo Komisija/Italija (C‑456/03, EU:C:2005:388, točka 27).
17 – „Neodgovor na vprašanja Komisije v razumnem roku je otežil izpolnjevanje njene naloge in zato pomeni kršitev obveznosti sodelovanja, ki jo uvaja člen [4(3) PEU]“ (sodba Komisija/Grčija, C‑137/91, EU:C:1992:272, točka 6).
18 – Glej v tem smislu sodbo Komisija/Luksemburg (C‑32/05, EU:C:2006:749, točke od 52 do 56).
19 – Točki 43 in 44 odgovora na tožbo Republike Poljske.
20 – Sodbi Komisija/Poljska (C‑326/09, EU:C:2011:155, točka 22) in Komisija/Poljska (C‑551/08, EU:C:2009:683, točka 23) ter sklica, navedena v opombi 8 teh sklepnih predlogov. Glej tudi sodbo Gavieiro Gavieiro in Iglesias Torres (C‑444/09 in C‑456/09, EU:C:2010:819), v kateri je Sodišče na podlagi predloga za sprejetje predhodne odločbe, potem ko je opozorilo na obveznost držav članic, da sprejmejo zakonski akt o prenosu, če je v Direktivi izrecno določeno, da se morajo določbe o prenosu te direktive sklicevati nanjo ali da se sklic nanjo mora navesti ob njihovi uradni objavi, menilo, da „je nedvomno res, da bi bile lahko države članice v okviru tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti, vložene na podlagi člena 258 PDEU, obsojene, da niso izpolnile obveznosti iz člena [, ki določa to obveznost sklicevanja na Direktivo]“ (točka 63). Sodišče je vseeno dodalo, da „iz tega ne izhaja nujno […], da se nacionalni ukrep, ki se v utemeljitvi razlogov ne sklicuje na zadevno direktivo, šteje za neveljaven ukrep za njen prenos“ (točka 63).
21 – Glej v tem smislu sodbo Komisija/Irska (C‑374/11, EU:C:2012:827, točka 33), v kateri je neizpolnitev obveznosti izhajala iz „neizvršitve predhodne sodbe“.
22 – Moj poudarek.
23 – Sodba Komisija/Poljska (C‑281/11, EU:C:2013:855, točka 105).
24 – Glej v tem smislu sodbo Komisija/Nemčija (C‑96/95, EU:C:1997:165, točki 36 in 37).
25 – Glej v tem smislu sodbo Komisija/Poljska (C‑311/10 :EU:C:2011:702, točki 49 in 50).
26 – Člen 4(1) Direktive 2009/28.
27 – Glej v tem smislu glede primernosti denarne kazni za zagotovitev popolne izvršitve prve sodbe, s katero je bila ugotovljena neizpolnitev obveznosti države članice, med drugim sodbi Komisija/Španija (C‑610/10, EU:C:2012:781, točka 114) in Komisija/Luksemburg (C-576/11, EU:C:2013:773, točka 45).
28 – Glede na Zakonodajni observatorij Evropskega parlamenta je bila Direktiva 2009/28 sprejeta v skladu z „rednim zakonodajnim postopkom (prej soodločanje)“ (na voljo na tej spletni strani: http://www.europarl.europa.eu/oeil/popups/ficheprocedure.do?reference=2008/0016(COD)&l=EN). V podatkovni zbirki Sveta je ta direktiva prav tako navedena med tistimi, ki so bile sprejete v skladu z rednim zakonodajnim postopkom (na voljo na tej spletni strani: http://www.consilium.europa.eu/policiesold/ordinary-legislative-procedure/search-in-database/by-specific-dossier?command=Result&lang=fr&cmsid=&code=2008/0016&keywords=&president=&dgc=&coreper=-1).
29 – Glej v tem smislu sodbo Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, točka 61). Sodišče je v tej sodbi, s katero je odobrilo analizo Splošnega sodišča, ki je s področja uporabe člena 263, četrti odstavek, in fine, PDEU izključilo zakonodajne akte, implicitno potrdilo, da je uredba, ki se je obravnavala v tej zadevi in je bila sprejeta na podlagi člena 251 ES, zakonodajni akt v smislu Lizbonske pogodbe (točka 61 sklepa Splošnega sodišča). Splošno sodišče je namreč v točki 61 izpodbijanega sklepa menilo, da postopek, opredeljen v členu 294 PDEU, imenovan „redni zakonodajni postopek“, v bistvu povzema postopek, opredeljen v členu 251 ES. Iz tega je sklepalo, da je treba sporno uredbo, ki je bila sprejeta v skladu s postopkom iz zadnjenavedenega člena, v okviru kategorij pravnih aktov, določenih v Pogodbi DEU, opredeliti kot zakonodajni akt.
30 – „The ordinary legislative procedure replaces the former ,co-decision procedure‘ set out in Art. 251 EC“ (Lenaerts, K., in van Nuffel, P., European Union Law, 3. izdaja, Sweet & Maxwell, 2011, str. 663); „Finalement, après l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, la procédure de codécision est devenue ,la procédure législative ordinaire‘ (art. 289, par. 1, TFUE) [...]“ (van Raepenbusch, S., Droit institutionnel de l’Union européenne, Larcier, Bruselj, 2011, str. 288).
31 – Glej v tem smislu Materne, T., La procédure en manquement d’État, guide à la lumière de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, Larcier, Bruselj, 2012, str. 41; in Blanc, D., „Les procédures du recours en manquement, le traité, le juge et le gardien: entre unité et diversité en vue d’un renforcement de l’Union de droit“, v: Mahieu, S., (ur.), Contentieux de l’Union européenne, questions choisies, Larcier, Bruselj, 2014, str. 429–461, posebej str. 447.
32 – Člen 10 Protokola št. 36 o prehodni ureditvi določa, da člena 258 PDEU ne bo mogoče uporabiti za akte, ki so bili v okviru tretjega stebra sprejeti pred začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe.
33 – Sodba Komisija/Grčija (C‑387/97, EU:C:2000:356, točka 42). Glej tudi sodbo Komisija/Francija (C‑304/02, EU:C:2005:444), v kateri je Sodišče Francoski republiki naložilo plačilo denarne kazni in pavšalnega zneska, ker ni izvršila sodbe, izdane 11. junija 1991 v zadevi Komisija/Francija (C‑64/88, EU:C:1991:240). V tej zadevi se je predhodni postopek začel 27. januarja 2011, to je po začetku veljavnosti Lizbonske pogodbe.
34 – SEC(2010) 1371 final (UL 2011, C 12, str. 5).
35 – Točka 31 Sporočila, moj poudarek.
36 – Točka 16 Sporočila.
37 – Točka 17 Sporočila.
38 – Glej v zvezi s primerom potrditve te pravice, ki je povzročila nedopustnost tožbe zaradi nedelovanja, sodbo Star Fruit/Komisija (247/87, EU:C:1989:58, točka 11), oziroma ki je povzročila nedopustnost ničnostne tožbe, sodbo Lütticke in drugi/Komisija (48/65, EU:C:1966:8).
39 – Glej v tem smislu van der Jeught, S., „L’action en manquement ,renforcée‘: sanctions pécuniaires en cas de non-transposition des directives européennes“, Journal de droit européen, 2011, str. 68–70, posebej str. 70.
40 – Sodba Komisija/Francija (C‑121/07, EU:C:2008:695, točka 63). Glede novejše obravnave načela glej sodbo Komisija/Belgija (C‑533/11, EU:C:2013:659, točka 51).
41 – Moj poudarek.
42 – Sodba Komisija/Italija (C‑531/06, EU:C:2009:315, točka 24); moj poudarek. Vseeno pa se zdaj oglašajo nekateri, ki od Komisije zahtevajo, da ob vložitvi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti proti državi članici (in je torej pred njeno vložitvijo preučila položaj) opiše stanje izvajanja ali kršitve zadevne določbe prava Unije v drugih državah članicah. Komisija je na vprašanje, postavljeno na obravnavi 7. oktobra 2014, odgovorila, da v zvezi z Direktivo 2009/28 poleg tega postopka poteka sodni postopek le še proti dvema državama članicama (zadevi Komisija/Avstrija, C‑663/13, in Komisija/Irska, C‑236/14), poleg tega pa predhodni postopek še vedno poteka v zvezi z dvema drugima državama članicama, in sicer Kraljevino Nizozemsko in Češko republiko.
43 – Sodišče je v posebnem primeru, vendar v zvezi s podobnim ugovorom (v skladu s katerim bi kumulativna naložitev denarne kazni in pavšalnega zneska pomenila grožnjo enakemu obravnavanju, ker pred tem še ni bila upoštevana), odločilo tudi, da je pristojno, da ob upoštevanju okoliščin primera določi denarne sankcije, ki jih je treba naložiti, in presodilo, da „[v] teh okoliščinah dejstvo, da v prej razsojenih zadevah niso bili naloženi kumulativni ukrepi, ne more samo po sebi pomeniti ovire taki kumulativni naložitvi v poznejši zadevi, če bi bila ta, glede na naravo, resnost in nadaljevanje ugotovljene neizpolnitve obveznosti, ustrezna“ (sodba Komisija/Francija, C‑304/02, EU:C:2005:444, točka 86).
44 – Glej premisleke v nadaljevanju (D. Določitev višine denarne kazni ali pavšalnega zneska).
45 – Moj poudarek.
46 – Glej v tem smislu Materne, T., La procédure en manquement d’État, guide à la lumière de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, Larcier, Bruselj, 2012, str. 42.
47 – Glej v tem smislu Materne, T., op. cit., str. 42. Avtor napotuje na Joris, T., in van der Jeught, S., „Tien jaar financiële sancties in de Europese inbreukprocedure ex artikel 260 lid 2 VWEU“, Tijdschrift voor Europees en economisch rect (SEW), november 2010, str. 435. Glej v tem smislu tudi van der Jeught, S., „L’action en manquement ,renforcée‘: sanctions pécuniaires en cas de non-transposition des directives européennes“, Journal de droit européen, 2011, str. 68–70, posebej str. 69; in Blanc, D., „Les procédures du recours en manquement, le traité, le juge et le gardien: entre unité et diversité en vue d’un renforcement de l’Union de droit“, v: Mahieu, S., (ur.), op. cit., str. 429–461, posebej str. 446. Našel sem le en komentar v nasprotnem smislu (Everling, U., „Rechtsschutz in der Europäischen Union nach dem Vertrag von Lissabon“, Europarecht, 2009, Beiheft 1, str. 71 - 86, posebej str. 82) .
48 – Str. 16, opomba 1. Glej v tem smislu tudi Sekretariat Evropske konvencije, končno poročilo delovne skupine o načinu delovanja Sodišča z dne 25. marca 2003 (CONV 636/03, točka 28, str. 11 in opomba 2).
49 – Točka 19 Sporočila. Moj poudarek.
50 – Wenneras, P., glede te odločitve Komisije ugotavlja še, da „[d]rawing a line between notification of incomplete transposition measures and notification of incorrect transposition measures does not appear straightforward in practice, however“ (Wenneras, P., „Sanctions against Member States under Article 260 TFEU: Alive, but not kicking?“, Common Market Law Review, 2012, zv. 49, str. 145–176, posebej str. 167).
51 – Sodba Komisija/Italija (C‑456/03, EU:C:2005:388, točka 51 in navedena sodna praksa).
52 – Glej v tem smislu sodbo Komisija/Nemčija (C‑59/89, EU:C:1991:225, točka 18).
53 – Glej v tem smislu sodbe Komisija/Nemčija (C‑59/89, EU:C:1991:225, točka 18); Komisija/Italija (C‑456/03, EU:C:2005:388, točka 51); Komisija/Poljska (C‑551/08, EU:C:2009:683, točka 21) in Komisija/Portugalska (C‑277/13, EU:C:2014:2208, točka 43).
54 – Točka 70 replike.
55 – Kot sem opozoril že zgoraj, je Komisija 2. oktobra 2014 to tožbo umaknila, ker je menila, da jo je Romunija obvestila o ukrepih, ki pomenijo popoln prenos zadevne direktive.
56 – Točka 29 replike, ki jo je Komisija vložila v zadevi Komisija/Romunija (C‑405/13).
57 – Točka 19 Sporočila. Moj poudarek.
58 – Glej glede novejše obravnave v zvezi s pavšalnim zneskom sodbo Komisija/Portugalska (C‑76/13, EU:C:2014:2029, točka 49), glede splošne obravnave v zvezi s pavšalnim zneskom in denarno kaznijo pa sklepne predloge generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi Komisija/Italija (C‑196/13, EU:C:2014:2162, točka 104).
59 – Glej glede primera izvajanja sodbo British Telecommunications (C‑392/93, EU:C:1996:131, točke od 43 do 46).
60 – Glej v tem smislu zlasti sodbo Komisija/Portugalska (C‑76/13, EU:C:2014:2029, točka 50) in sklepne predloge generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi Komisija/Italija (C‑196/13, EU:C:2014:2162, točka 104).
61 – Sodba Komisija/Francija (C‑304/02, EU:C:2005:444, točka 80).
62 – Točka 7 Sporočila. Moj poudarek. Glede na informacije, ki jih je Komisija predstavila na obravnavi 7. oktobra 2014, se zdi učinkovita že zgolj grožnja uporabe denarne kazni v uradnem opominu. Od 1575 postopkov, začetih od objave Sporočila, je bilo treba Sodišču predložiti le 41 zadev, to je le 2,6 %.
63 – Glej sodno prakso, navedeno v opombi 60 teh sklepnih predlogov.
64 – Sodba Komisija/Portugalska (C‑76/13, EU:C:2014:2029, točka 50).
65 – Sodba Komisija/Grčija (C‑387/97, EU:C:2000:356, točka 89).
66 – Moj poudarek.
67 – Moj poudarek.
68 – Točka 6 Sporočila iz leta 2005 in točka 13 Sporočila. Upoštevanje meril resnosti in trajanja je predstavljeno v točkah 16 in 17 Sporočila iz leta 2005. Točka 23 Sporočila pa za določitev denarne kazni na splošno napotuje na točke od 14 do 18 Sporočila iz leta 2005. Glede uporabe teh meril s strani Sodišča glej zlasti sodbe Komisija/Grčija (C‑387/97, EU:C:2000:356, točka 92); Komisija/Francija, (C‑304/02, EU:C:2005:444, točka 104) in Komisija/Portugalska (C‑76/13, EU:C:2014:2029, točka 73).
69 – Glej zlasti sodbe Komisija/Grčija (C‑387/97, EU:C:2000:356, točka 92); Komisija/Francija, (C‑304/02, EU:C:2005:444, točka 104) in Komisija/Portugalska (C‑76/13, EU:C:2014:2029, točka 73).
70 – Točka 16 Sporočila iz leta 2005.
71 – Točka 18 Sporočila iz leta 2005. Glej v tem smislu sodno prakso, navedeno v opombi 69 teh sklepnih predlogov, in sklepne predloge generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi Komisija/Italija (C‑196/13, EU:C:2014:2162, točka 148).
72 – Sporočilo Komisije z dne 31. avgusta 2012 (C(2012) 6106).
73 – Sporočilo Komisije z dne 27. septembra 2014 (2014/C 338/02, UL C 338, str. 18).
74 – Glej v tem smislu sklepne predloge generalnega pravobranilca N. Jääskinena v zadevi Komisija/Češka republika (C‑241/11, EU:C:2013:181, točka 43).
75 – Sodišče je uporabilo obe možnosti pri določitvi višine denarnih kazni v okviru člena 260(2) PDEU. Glej v smislu uporabe metode izračuna Komisije sodbo Komisija/Belgija (C‑533/11, EU:C:2013:659, primerjaj točki 2 in 72) in v smislu presoje ex aequo et bono sodbo Komisija/Portugalska (C‑76/13, EU:C:2014:2029, točki 75 in 76). Zdi se, da Sodišče pri določitvi pavšalnih zneskov noče obrazložiti svoje odločitve z matematično metodo Komisije in se raje odloča za splošno presojo ex aequo et bono na podlagi meril, ki jih šteje za upoštevna.
76 – V točki 150 njenih sklepnih predlogov v zadevi Komisija/Italija (C‑196/13, EU:C:2014:2162).
77 – Glej v tem smislu v zvezi s sodbo Komisija/Češka republika (C‑241/11, EU:C:2013:423), v kateri je Sodišče Češki republiki naložilo plačilo pavšalnega zneska, Rigaux, A., „Sanctions pécuniaires du manquement“, Europe, avgust 2013, zv. 8, točka 334.
78 – Uvodna izjava 1 Direktive 2009/28.
79 – Uvodna izjava 17 Direktive 2009/28.
80 – Glej v tem smislu zlasti sodbo Komisija/Belgija (C‑533/11, EU:C:2013:659, točka 56) in točko 158 sklepnih predlogov generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi Komisija/Italija (C‑196/13, EU:C:2014:2162).
81 – Glej v tem smislu sodbe Komisija/Francija (C‑177/04, EU:C:2006:173, točka 71); Komisija/Portugalska (C‑70/06, EU:C:2008:3, točka 45) in Komisija/Španija (C‑610/10, EU:C:2012:781, točka 120).
82 – Glej v tem smislu točko 151 sklepnih predlogov generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi Komisija/Italija (C‑196/13, EU:C:2014:2162).
83 – Glej v tem smislu zlasti sodbo Komisija/Irska (C‑279/11, EU:C:2012:834, točka 78).
84 – Glej v tem smislu sodbi Komisija/Belgija (C‑533/11, EU:C:2013:659, točka 3 izreka) in Komisija/Luksemburg (C‑576/11, EU:C:2013:773, točka 3 izreka).