1.

Z obravnavano pritožbo zoper sklep Splošnega sodišča ( 2 ) (v nadaljevanju: izpodbijani sklep) se v bistvenem odpirajo procesna vprašanja, ki imajo velik praktičen pomen.

2.

Jedro spora je v vprašanje, ali – in če da, pod katerimi pogoji – je mogoče pri sodiščih Unije vložiti ugotovitveno tožbo, če so ta na podlagi arbitražne klavzule v skladu s členom 272 PDEU pristojna za odločanje v sporih med Evropsko komisijo in zasebnim podjetjem.

3.

Pritožnica, ki je grško podjetje, je od Evropske komisije v okviru izvedbe treh projektov (Ontology enabled E-Gov Service Configuration [ONTOGOV], Fostering self-adaptive e-government service improvement using semantic technologies [FIT] in Risk Assessment for Customs in Western Balkans [RACWeb]) prejela različna plačila.

4.

Podlaga za izvedbo projektov in plačila so bile pogodbe, sklenjene med pritožnico in Komisijo. Stranki sta se dogovorili, da bo za pogodbe veljalo belgijsko pravo. V skladu s pogodbami bi morala Komisija na podlagi ustreznih dokazil nositi določene upravičene stroške. Komisija si je v pogodbah izrecno pridržala pravico, da naknadno preveri, ali so bila njena izplačila dejansko izvedena za upravičene stroške.

5.

Za spore v zvezi z veljavnostjo, izvedbo ali razlago teh pogodb so bila na podlagi ustreznih arbitražnih klavzul pristojna sodišča Unije.

6.

Po koncu projektov je Komisija leta 2008 v skladu s pogodbo prek zunanje revizijske družbe preverila, ali je šlo pri stroških, ki jih je izkazala pritožnica, dejansko za upravičene stroške, torej ali je bil za izvedbo plačil – iz vidika Komisije – podan pravni temelj. Med preverjanjem je revizor podvomil v to, da je za vsa izvedena plačila obstajal pravni temelj. Grajal je zlasti to, da naj bi bili pri projektih v precejšnjem obsegu dejavni vodstveni kadri pritožnice (in njihovi razmeroma visoki stroški, ki so zlasti izstopali). Tudi po več let – do maja 2012 – trajajoči izmenjavi mnenj med pritožnico in službo Komisije, pristojno za zunanjo revizijo, ni bil dosežen sporazum glede upravičenosti zneska v skupni višini 547653,42 EUR (v nadaljevanju: sporni stroški). ( 3 )

7.

Čeprav je Komisija dala vedeti, ( 4 ) da je pripravljena nadaljevati zunajsodne pogovore, in pritožnici še ni predstavila zahteve za plačilo, je ta pri Splošnemu sodišču novembra 2012 vložila tožbo, s katero je predlagala, naj se ugotovi, prvič, da je Komisija s tem, da ni priznala spornih stroškov, kršila pogodbo, in drugič, da so sporni stroški upravičeni in jih ni treba ( 5 ) vrniti Komisiji. Pritožnica je tožbo utemeljila na členih 272 PDEU in 340 PDEU.

8.

Komisija je ugovarjala, da tožba ni dopustna.

9.

Splošno sodišče je v izpodbijanem sklepu v bistvenem sledilo trditvam Komisije in tožbo pritožnice zavrglo kot nedopustno. Vprašanje, ali je pritožnici sploh nastala škoda, naj bi bilo hipotetično, če ji Komisija še ni poslala zahteve za vračilo. Za njeno tožbo naj torej ne bi bil podan dovolj konkreten in neposreden pravni interes. ( 6 )

10.

Pritožnica nasprotuje izpodbijanemu sklepu in v bistvenem trdi, da je ugotovitveni interes podan tudi, če Komisija še ni poslala zahteve za plačilo. Komisija naj se ne bi odzivala na trditve pritožnice v zvezi s spornimi stroški. To, ali sme pritožnica sporna plačila dokončno obdržati, naj še ne bi bilo pojasnjeno. S tem povzročena negotovost naj bi pomenila konkretno in neposredno oškodovanje njenega premoženjskega stanja. Zato naj bi bila njena tožba za ugotovitev obstoja pogodbenega zahtevka dopustna. ( 7 )

11.

Komisija pa meni, da Splošno sodišče v izpodbijanem sklepu ni napačno uporabilo prava, in predlaga, naj se pritožba zavrne.

12.

V obravnavani zadevi bo Sodišče v pravnem smislu oralo ledino. Razjasniti je treba dve vprašanji: prvič, ali je v okviru člena 272 PDEU ugotovitvena tožba sploh lahko dopustna, in drugič, če je treba na to vprašanje odgovoriti pritrdilno, ali je v okoliščinah, kakršne so te iz obravnavane zadeve, mogoče izhajati iz tega, da ima pritožnica zadosten pravni interes. Pri preučitvi obeh vprašanj bo pomembno, po katerem pravu se presojata dopustnost in pogoji za dopustnost ugotovitvene tožbe.

13.

Vendar je najprej treba razjasniti, ali je zahtevo za pravno varstvo, ki jo je vložila pritožnica, sploh treba opredeliti kot ugotovitveno tožbo.

14.

Vprašanje se med drugim postavlja zato, ker pritožnica svoj tožbeni predlog, naj se „ugotovi, da […] so strošk[i] za višje vodilno osebje […] upravičeni in jih […] ni [treba] vrniti Komisiji“, na prvi stopnji ni utemeljila le na podlagi člena 272 PDEU, ampak tudi člena 340, prvi odstavek, PDEU, ( 8 ) zaradi česar bi bilo na prvi pogled mogoče sklepati, da je treba njen predlog opredeliti kot odškodninski zahtevek in da je zato treba izhajati iz dajatvene tožbe.

15.

V zvezi s tem je Komisija menila, da se tožbeni zahtevek v končni fazi nanaša na to, da bi smela pritožnica obdržati izvedena plačila, tako da je rezultat, za katerega si prizadeva, ta, ki se običajno doseže z dajatveno tožbo. Zato naj bi bilo treba tožbeni zahtevek šteti za dajatveno tožbo.

16.

Vendar ta trditev ne prepriča že zato, ker se tožbeni zahtevek ob smiselni razlagi predlogov, ki jo morajo upoštevati sodišča Unije, ( 9 ) ne nanaša na dajatev Komisije, ampak na sodno ugotovitev, da je bil za že izvedena plačila podan pravni temelj. Pritožnica od Komisije ne zahteva, da kaj stori ali opusti, ampak – kot priznava tudi Komisija – zgolj sodno ugotovitev, da sme obdržati izplačila, ki jih je prejela od Komisije. Predmet spora je zato sodna presoja pravnega razmerja med strankama, da bi se ugotovilo, ali je iz tega razmerja mogoče izpeljati, da lahko Komisija uveljavlja zahtevek za vračilo. V tem smislu pritožnica želi doseči ugotovitev, da zahtevek za vračilo ni podan.

17.

Tako tožbo je treba obravnavati ne kot dajatveno temveč kot (negativno) ugotovitveno tožbo, katere dopustnost in pogoje za njeno dopustnost je treba preizkusiti v okviru člena 272 PDEU.

18.

Pritožba je lahko uspešna, le če je v okviru člena 272 PDEU pri sodiščih Unije sploh mogoče vložiti ugotovitveno tožbo. Zato je najprej treba razjasniti to vprašanje.

19.

Glede pravnih sredstev, ki pridejo v poštev na podlagi arbitražne klavzule, niti v členu 272 PDEU niti v postopkovnih predpisih sodišč Unije ni določen taksativen seznam mogočih vrst tožb. To, da dopustnost ugotovitvene tožbe ni pozitivno pravno urejena, zato še ne more pomeniti, da je ta na splošno izključena.

20.

Nasprotno, če je s členom 272 PDEU strankam prepuščeno, da svoje spore predložijo v odločanje sodiščem Unije, bi morala biti ta načeloma pristojna za vse zahtevke, ki se lahko uveljavljajo v okviru teh sporov. V tem so zajeti morebitni ugotovitveni zahtevki. ( 10 ) To izhaja iz zahteve do učinkovitega pravnega varstva, ki je določena v členu 47 Listine o temeljnih pravicah.

21.

V sodni praksi (zlasti Splošnega sodišča) je tako mogoče najti odločbe, v katerih – čeprav problematika dopustnosti ugotovitvene tožbe ni bila izrecno obravnavana – ugotovitveni zahtevki na podlagi arbitražne klavzule niso bili zavrženi kot nedopustni, ampak je bilo o njih meritorno odločeno. ( 11 )

22.

Z navedenim ni v protislovju to, da sodišča Unije zunaj področja uporabe člena 272 PDEU ugotovitvenih zahtevkov niso hotela obravnavati, ker „ne ustrezajo nobeni od vrst tožb, o katerih je Sodišče pristojno odločati“. ( 12 ) Medtem ko so namreč vrste tožb, ki pridejo v poštev, na primer v razmerjih med institucijami in državami članicami, v Pogodbi DEU izčrpno urejene, ( 13 ) pa za področje arbitražnih klavzul tega ni mogoče reči. Nasprotno, pri členu 272 PDEU gre za odprt dejanski stan, v skladu s katerim je dostop do sodišč Unije na podlagi v okviru zasebne avtonomije dogovorjene arbitražne klavzule omogočen za vsebinsko neopredeljene pogodbe, „ne glede na to, ali jih ureja javno ali zasebno pravo“. Glede na to, drugače kakor na področju institucionalnega prava Unije, ex ante nikakor ni mogoče predvideti, katere zahteve za pravno varstvo je v okviru člena 272 PDEU mogoče predložiti v odločanje sodiščem Unije. Jasno je le, da morajo ta, ker so v skladu s členom 272 PDEU „pristojna za izrekanje sodb na podlagi arbitražne klavzule“, strankam zagotoviti vsestransko in učinkovito pravno varstvo. Če to v posameznem primeru zajema ugotovitveni zahtevek, morajo biti sodišča Unije torej obvezana, da odločajo tudi o tem, pri čemer se v okviru člena 272 PDEU ob sklicevanju na to, da ugotovitvena tožba ni pozitivno pravno urejena (ali na njeno nedopustnost na drugih področjih prava Unije), ne morejo izreči za nepristojna.

23.

Nerazjasnjeno pa ostaja vprašanje, ali je treba pogoje za dopustnost ugotovitvene tožbe, ki je sicer načeloma dopustna, presojati samostojno na podlagi prava Unije ali pa je odločilen pogodbeni statut (praviloma nacionalno pravo).

24.

V prid rešitvi, da se preizkus opraviti samostojno na podlagi prava Unije, je mogoče navesti tri razloge.

25.

Prvič, vprašanje o dopustnosti vrste tožbe in pogojih za njeno dopustnost je po svojem bistvu imanenten del procesnega prava – zato se ne presoja po pogodbenem statutu, ampak po za sodišče, pri katerem se zahteva pravno varstvo, upoštevnih pravilih (tu: pravila prava Unije). Zato bi bilo treba v primeru člena 272 PDEU za presojo dopustnosti ugotovitvene tožbe in pogojev za njeno dopustnost uporabiti – tako rekoč kot lex fori – pravo Unije.

26.

Zdi se, da ta pristop – ne glede na malo prepričljive izjeme ( 15 ) – ustreza tudi stanju razprave v teoriji in praksi nacionalnih sodišč. Pravni interes se pretežno šteje za del pravice dostopa do sodišč, ki ne more biti odvisna od prava, ki se uporabi. Za dopustnost oblike uveljavljanja pravnega varstva, kakršna je ugotovitvena tožba, je zato odločilen lex fori. ( 16 )

27.

Ločeno od tega pa bi bilo treba obravnavati vprašanje, ali se stranki v posameznem primeru na podlagi v okviru zasebne avtonomije dogovorjenega pactum de non petendo lahko prepreči, da vloži pravno sredstvo, ki je pravzaprav dopustno, in po katerem pravu je treba presojati veljavnost takega dogovora. Dobri razlogi govorijo v prid temu, da se v takem primeru ne uporabiti lex fori, ampak lex causae zadevnega zahtevka. Toda to vprašanje ni predmet obravnavanega spora in zato nanj ni treba odgovoriti.

28.

Drugič, načeli avtonomije in enotne uporabe prava Unije govorita v prid rešitvi, da se preizkus opravi samostojno na podlagi prava Unije.

29.

V primeru sklicevanja na vsakokratni pogodbeni statut dogovora, ki je podlaga danega spora, bi bila uporaba prava od sodišč Unije podobna pisani lepljenki: glede na izbiro strank – katere posledica bi utegnila biti tudi uporaba prava tretje države – bi bila ugotovitvena tožba enkrat dopustna drugič pa ne, postopek pred sodišči Unije v zvezi s tem pomembnim vprašanjem pa bi bil odvisen od vseskozi spreminjajočih se preudarkov nacionalnega prava. Poleg tega bi bilo s temeljnim vodilom, da je postopek sodišč Unije izvzet iz dispozicije strank, ( 17 ) tako rešitev (ki se navsezadnje navezuje prav na izbiro prava, ki je prepuščena volji strank) zelo težko uskladiti.

30.

Če bi bilo treba vprašanje o dopustnosti presojati po nacionalnem pravu, bi to iz praktičnega vidika povzročilo težave pri preučitvi in presoji vsakokrat upoštevnega pravnega položaja; ( 18 ) poleg tega pa bi se v primeru, da bi bila presoja tega položaja, ki jo je opravilo Splošno sodišče, izpodbijana s pritožbo, zašlo v kalne vode člena 58 Statuta Sodišča.

31.

V skladu s to določbo je predmet polnega sodnega nadzora Sodišča v okviru pritožbe načeloma lahko le pravo Unije. Če Sodišče torej ne bi moglo poglobljeno preizkusiti vprašanja, ali je Splošno sodišče na prvi stopnji napačno uporabilo ( 19 ) nacionalno pravo – kar zadeva pogoje za dopustnost ugotovitvene tožbe – bi bilo pravno varstvo nepopolno, kar pa v smislu učinkovitega izvajanja sodne oblasti ne bi bilo sprejemljivo. To problematiko bi moralo premisliti Sodišče, če bi menilo, da je treba v obravnavani zadevi za presojo pogojev za dopustnost ugotovitvene tožbe uporabiti nacionalno pravo lex causae.

32.

Sodišče je sicer v nasprotju z besedilom člena 58 Statuta že ugotovilo – in sicer prav v zvezi s postopkom na podlagi arbitražne klavzule, pri čemer pa ni niti izrecno obravnavalo tematike zanesljivosti prvostopenjskih odločb v zvezi z vprašanji nacionalnega prava niti razrešilo v tem smislu nastajajoče napetosti v razmerju do zadeve Edwin proti UUNT ( 20 ) – da lahko v okviru pritožbe izvede sodni nadzor nad materialnopravnimi predpisi, ki izhajajo iz nacionalnega prava in se uporabijo za pogodbo. ( 21 ) V prid temu bi lahko govorila poseben položaj, ki ga ima člen 272 PDEU v okviru pravil o pristojnosti Pogodbe DEU, in zahteva po učinkovitem sodnem varstvu. Vendar ta odprti pristop ne sme segati tako daleč, da bi stranke poleg izbire prava, ki se uporabi za pogodbo, lahko določale tudi procesno pravo sodišč Unije. To je namreč zaradi svoje samostojne in v okviru Unije enotne strukture povsem izvzeto iz zasebne avtonomije strank.

33.

Če bi se zasebna avtonomija, kar zadeva izbiro prava v okviru arbitražne klavzule, neomejeno dopustila tudi za postopek pred sodišči Unije, bi se s tem odprla Pandorina skrinjica. Če bi se namreč sprejelo, da je dopustnost tožbe odvisna od prava, ki ga izbereta stranki, in s tem v končni fazi od volje strank, bi bilo zgolj logično, da se tudi v postopku v skladu s členom 272 PDEU volja strank prizna kot merilo za vsa postopkovna vprašanja, denimo v zvezi z zasedbo senata ali dejanskim potekom postopka. To ne bi bilo v skladu z zahtevami poslovnikov sodišč Unije.

34.

Proti sklicevanju na nacionalno pravo nazadnje govori to, da lahko stranki v okviru člena 272 PDEU odločita, da se za meritorna vprašanja njunega spora ne bo uporabljalo določeno nacionalno pravo, ampak drugačna ureditev. Vendar pa iz te ureditve morda sploh ne bo mogoče razbrati odgovora na vprašanje o pogojih za dopustnost ugotovitvene tožbe, če se – kot na primer Konvencija Združenih narodov o pogodbah o mednarodni prodaji blaga ali Načela mednarodnih gospodarskih pogodb UNIDROIT – v bistvenem nanaša le na materialnopravne vidike. Sodišče pa mora biti tudi v takih primerih sposobno preučiti dopustnost ugotovitvene tožbe, ki mu je bila predložena v odločanje. Če je treba vprašanje o dopustnosti v primerih, v katerih sta stranki kot lex causae izbrali nacionalno pravo, in primerih, v katerih tega nista storili, presojati po enotnih merilih, zato ni druge možnosti, kot da se ta merila ugotovi na podlagi prava Unije.

35.

Tretjič, za rešitev, v skladu s katero je odločilen vsakokratni lex causae, sploh ni potrebe.

36.

V procesnem pravu Unije je namreč na razpolago vsestranski instrumentarij v obliki splošno veljavnih in v sodni praksi vsebinsko opredeljenih načel, ki jih je mutatis mutandis mogoče uporabiti za ugotovitveno tožbo. V središču problematike o dopustnosti je vprašanje o pravnem interesu, katerega neobstoj povzroči nedopustnost tožbe ne glede na njeno vrsto. To velja tudi in zlasti za ugotovitveno tožbo.

37.

To, ali je za ugotovitveno tožbo, ki jo je vložila pritožnica, mogoče ugotoviti zadosten ugotovitveni interes, bo predmet spodnjih preudarkov.

38.

Kot vmesni sklep pa je že mogoče ugotoviti, da je ugotovitvena tožba v okviru člena 272 PDEU, prvič, načeloma dopustna, in drugič, da jo je glede pogojev za njeno dopustnost treba presojati v skladu s samostojnimi načeli prava Unije.

39.

Obstoj pravnega interesa pritožnice za tožbo, ki jo je vložila novembra 2012, bi bilo treba – kot pravilno ugotavlja Splošno sodišče – zanikati, če ji uspeh tožbe ne bi prinesel nobene omembe vredne koristi, zaradi česar na strani tožnice ne bi bilo obstoječega in neposrednega interesa za sodno varstvo. ( 22 ) Trditveno in dokazno breme v zvezi s tem nosi pritožnica. ( 23 )

40.

V tožbi, ki jo je vložila pritožnica, ni konkretnih navedb v zvezi z njenim domnevnim pravnim interesom. Tudi v pritožbi so zgolj nenatančna pojasnila, ki se v bistvenem vrtijo okoli „negotovosti“ premoženjskega položaja pritožnice, ki naj bi trajala, dokler ne bo imela gotovosti, ali sme prejeta sredstva dokončno obdržati. ( 24 ) Vendar pritožnica ni konkretno navedla, kakšno korist bi imela od tega, da bi bil pravni položaj razjasnjen že ob vložitvi tožbe, kaj šele, da bi ji sicer grozile težke pravne in gospodarske posledice in na čem naj bi te temeljile. Tudi v odgovoru na vprašanje, ki ji je bilo postavljeno na obravnavi, v zvezi s tem ni navedla nobenih utemeljenih trditev, tako da je odveč tudi vprašanje, ali bi bilo treba takšne navedbe na drugi stopnji šteti za prepozne in jih zato ne upoštevati.

41.

To je šibka točka ugotovitvenega zahtevka pritožnice. Čeprav je ugotovitvena tožba v okviru člena 272 PDEU načeloma sicer dopustna, pa se v skladu s pravom Unije prav za primer, kakršen je pritožničin, zahteva obrazložen odgovor na vprašanje, zakaj je potrebno sodno varstvo, če Komisija še ni uveljavljala nobenih zahtevkov. Medtem ko je pri dajatvenih tožbah, ki se nanašajo na izpolnitev konkretnih zahtevkov, pravni interes redno in brez težav mogoče izpeljati iz konteksta samega tožbenega predloga, pa je treba upravičeni interes tožnika za abstraktno sodno ugotovitev glede obstoja ali neobstoja pravnega razmerja – oziroma obstoja ali neobstoja določenega zahtevka – praviloma posebej utemeljiti. Ni namreč naloga sodišč Unije, da bi izdajala abstraktna pravna mnenja.

42.

Povsem mogoče si je sicer zamisliti položaje, v katerih mora biti pritožnici iz vidika načela učinkovitega pravnega varstva omogočeno, da tudi pred uveljavljanjem zahtevka od njene pogodbenice z ugotovitveno tožbo doseže sodno razjasnitev pravnega položaja.

43.

Pomislimo lahko denimo na to, da bi bilo vodstvo pritožnice v primeru obstoja zahtevka za vračilo še pred njegovo uveljavitvijo od upnice prisiljeno vložiti zahtevek za začetek postopka zaradi insolventnosti ali ustvariti občutne rezervacije v letnih računovodskih izkazih, ki bi lahko trajno in negativno vplivale na boniteto, gospodarsko vrednost ali možnosti podjetja za uspeh pri javnih naročilih.

44.

Pritožnica pa ni utemeljevala tako, temveč je podala zgolj splošna pojasnila. Zahtevi, da je treba izkazati, da se od uveljavljanja sodnega varstva pričakuje konkretna in neposredna korist, pa s takimi splošnimi pojasnili ni mogoče zadostiti.

45.

To velja toliko bolj, ker pritožnica tožbe ni vložila zgolj pred dejansko terjatvijo plačila, ampak celo pred dokončnim koncem postopka Komisije, katerega izvedba je bila dogovorjena s pogodbo in v okviru katerega je Komisija očitno nakazala pripravljenost nadaljevati pogovore. Ni razvidno, da bi v teh okoliščinah pritožnici iz pravnega vidika že grozila krivica, katere obstoj bi bilo treba ugotoviti, čeprav bi bilo morda – na primer pri postopku Komisije, ki bi se neupravičeno vlekel v neskončnost – ugotovitveno tožbo, vloženo še pred koncem postopka preizkusa, ki ga vodi Komisija, mogoče utemeljiti na podlagi temeljne pravice do dobrega upravljanja. ( 25 ) Pritožnica pa v tem smislu ni navedla ničesar konkretnega. Zgolj njen subjektivni vtis, da bo zunaj sodnega postopka s svojimi argumenti pri Komisiji naletela na gluha ušesa, še ne zadostuje za utemeljitev ugotovitvenega interesa. Ugotovitvene tožbe se v neskladju z njenim namenom nikakor ne sme uporabiti kot orodje pritiska za pospešitev zunajsodnih in pogodbeno dogovorjenih postopkov.

46.

Glede na zgoraj navedeno je Splošno sodišče pravilno razsodilo, da je treba obstoj pravnega interesa pritožnice zanikati in njeno tožbo zavreči kot nedopustno.

47.

Pritožbo je treba torej zavrniti.

48.

Pritožnica je bila glede na navedeno s svojimi predlogi sicer v celoti neuspešna in bi ji bilo na ustrezen predlog v skladu s členom 184(1) in (2) v povezavi s členom 138(1) Poslovnika treba naložiti plačilo stroškov. A ker Komisija takega predloga ni podala, predlog o stroških, ki je bil vložen pri Splošnem sodišču, pa za pritožbeni postopek ne velja, nosi vsaka stranka svoje stroške.

49.

Zato Sodišču predlagam, naj odloči tako: