—

za Gemeente Rotterdam J. M. Cartigny, odvetnik,

—

za Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant G. A. van der Ween, odvetnik,

—

za nizozemsko vlado H. G. Sevenster in C. ten Dam, zastopnici,

—

za češko vlado T. Boček, zastopnik,

—

za nemško vlado M. Lumma, zastopnik,

—

za Komisijo Evropskih skupnosti L. Flynn in A. Weimar, zastopnika,

1

Predlogi za sprejetje predhodne odločbe se nanašajo na razlago člena 23(1) Uredbe Sveta (EGS) št. 4253/88 z dne 19. decembra 1988 o določbah za izvajanje Uredbe št. 2052/88 glede usklajevanja dejavnosti različnih strukturnih skladov med seboj in z dejavnostmi Evropske investicijske banke ter drugih obstoječih finančnih instrumentov (UL L 374, str. 1), kot je bila spremenjena z Uredbo Sveta (EGS) št. 2082/93 z dne 20. julija 1993 (UL L 193, str. 20, v nadaljevanju: Uredba št. 4253/88).

2

Ti predlogi so bili vloženi v okviru treh sporov med dvema nizozemskima združenjema in eno občino ter nizozemsko upravo. Omenjeni spori potekajo med Vereiniging Naionaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening oziroma Gemeente Rotterdam in Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (ministrstvo za socialne zadeve in delo, v nadaljevanju: ministrstvo) na eni strani ter med Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant in Algemeine Directie voor de Arbeidsvoorziening (generalna direkcija za zaposlovanje, v nadaljevanju: generalna direkcija) na drugi in se nanašajo na odločbe, s katerimi sta ministrstvo oziroma generalna direkcija razveljavila odločbe o določitvi subvencij, ki so bile dodeljene prosilcem v postopku v glavni stvari, oziroma zahtevala vračilo navedenih subvencij.

3

Člen 1 Uredbe Sveta (EGS) št. 2052/88 z dne 24. junija 1988 o nalogah strukturnih skladov, njihovi uspešnosti ter usklajevanju njihovih dejavnosti med seboj in z dejavnostmi Evropske investicijske banke ter drugih obstoječih finančnih instrumentov (UL L 185, str. 9), kot je bila spremenjena z Uredbo Sveta (EGS) št. 2081/93 z dne 20. julija 1993 (UL L 193, str. 5, v nadaljevanju: Uredba št. 2052/88), določa, da si Evropska skupnost zlasti s strukturnimi skladi prizadeva za uresničitev ciljev iz členov 130a Pogodbe ES (ki je po spremembi postal člen 158 ES) in 130c Pogodbe ES (ki je postal člen 160 ES). V navedenem členu 1 je naštetih nekaj prednostnih ciljev, k uresničitvi katerih prispevajo strukturni skladi. Med njimi je cilj št. 3, boj proti dolgotrajni brezposelnosti in pomoč pri vključevanju mladih in oseb, ki jim grozi izključitev s trga delovne sile, v poklicno življenje.

4

Člen 4(1), Uredbe št. 2052/88 določa:

„1.   Ukrep Skupnosti se načrtuje kot dopolnitev ustreznih nacionalnih ukrepov. Sprejme se s tesnim sodelovanjem med Komisijo, zadevno državo članico, pristojnimi organi in institucijami – vključno z, v okviru možnosti, ki jih ponujajo institucionalni predpisi in praksa vsake države članice, gospodarskimi in socialnimi partnerji – ki jih je na nacionalni, regionalni, lokalni ali drugi ravni imenovala država članica, pri čemer vse stranke kot partnerji zasledujejo skupen cilj. […]“

5

Člen 10 iste uredbe glede cilja št. 3 določa:

„Države članice predložijo Komisiji načrte dejavnosti za boj proti dolgotrajni brezposelnosti in pomoč pri vključevanju mladih in oseb, ki jim grozi izključitev s trga delovne sile, v poklicno življenje (cilj št. 3).

Ti načrti vključujejo:

[…]“

6

Šesta uvodna izjava Uredbe št. 2082/93, s katero je bila spremenjena Uredba št. 4253/88, določa:

„[…] ob uporabi načela subsidiarnosti in ne glede na pristojnosti Komisije, zlasti pristojnost za upravljanje s finančnimi sredstvi Skupnosti, morajo biti za izvajanje oblik pomoči, vključenih v podporne mreže Skupnosti, načeloma odgovorne države članice na ustrezni območni ravni glede na značilnosti vsake države članice.“

7

Člen 23(1) Uredbe št. 4253/88 določa:

„1.   Da bi se zagotovila uspešnost dejavnosti, ki jih izvajajo javni ali zasebni izvajalci, sprejmejo države članice potrebne ukrepe za njihovo izvajanje, zato da:

Države članice Komisijo obvestijo o ukrepih, sprejetih v ta namen, zlasti sporočijo Komisiji opis nadzornih in upravljavskih sistemov, ki so bili vzpostavljeni za zagotovitev učinkovite izvedbe dejavnosti. Komisijo redno obveščajo o poteku upravnih in sodnih postopkov.

[…]“

8

Člen 24 iste uredbe določa:

„Znižanje, zadržanje in ukinitev pomoči

1.   Če izvedba dejavnosti ali ukrepa ne upravičuje dela ali celote finančne pomoči, ki jima je bila dodeljena, Komisija ustrezno preuči primer v okviru partnerstva, tako da od države članice oziroma organov, ki jih ta določi za izvedbo dejavnosti, zahteva, da predložijo pripombe v določenem roku.

2.   Po tem pregledu lahko Komisija zmanjša ali zadrži pomoč za zadevno dejavnost ali ukrep, če pregled potrdi obstoj nepravilnosti ali bistvene spremembe, ki vpliva na samo naravo ali pogoje za izvedbo dejavnosti ali ukrepa in za katero ni bila zahtevana odobritev Komisije.

3.   Vsak neupravičeno prejeti znesek, ki ga je treba povrniti, se vrne Komisiji. Za nepovrnjene zneske se v skladu s finančno uredbo in na način, ki ga določi Komisija po postopkih iz naslova VIII, obračunajo zamudne obresti.“

9

Uredba št. 4253/88 je prenehala veljati 1. januarja 2000 na podlagi člena 54 Uredbe Sveta (ES) št. 1260/1999 z dne 21. junija 1999 o splošnih določbah o strukturnih skladih (UL L 161, str. 1). Člen 52(1) Uredbe št. 1260/1999 določa:

„Ta uredba ne vpliva na nadaljevanje ali spremembo niti na celotni ali delni preklic pomoči, ki jo odobri Svet ali Komisija na podlagi uredb Sveta (EGS) št. 2052/88 in (EGS) št. 4253/88 ali katere koli druge zakonodaje, ki se 31. decembra 1999 uporablja za to pomoč.“

10

Člen 2 Uredbe Komisije (ES) št. 1681/94 z dne 11. julija 1994 o nepravilnostih in izterjavi nepravilno plačanih zneskov v okviru financiranja strukturnih politik ter organizaciji ustreznega informacijskega sistema na tem področju (UL L 178, str. 43) določa:

„1.   Države članice v treh mesecih po začetku veljavnosti te uredbe Komisiji sporočijo:

[…]

2.   Države članice nemudoma sporočijo Komisiji vsako spremembo podatkov, ki se pošljejo po odstavku 1.

[…]“

11

Člen 5(2) in (3) iste uredbe določa:

„2.   Če država članica meni, da znesek ne more biti v celoti izterjan ali da se zanj ne more pričakovati, da bo izterjan v celoti, v posebnem poročilu obvesti Komisijo o neizterjanih zneskih in razlogih, zakaj naj bi po njenem mnenju znesek šel v breme Skupnosti ali države članice. To sporočilo mora biti dovolj podrobno, da Komisiji omogoči čim prejšnjo odločitev po posvetovanju z organi zadevnih držav članic, kdo bo nosil finančne posledice v skladu s tretjo alineo člena 23(1) Uredbe (EGS) št. 4253/88.

3.   V primeru iz odstavka 2 lahko Komisija od države članice izrecno zahteva, da nadaljuje postopek izterjave.“

12

Nizozemski glavni urad za zaposlovanje je leta 1994 izdal odlok pravila o Evropskem socialnem skladu (Regeling Europees Sociaal Fonds CBA 1994, Stcrt. 1994, št. 239, v nadaljevanju: ESF Regeling), s katerimi je določil pravila za dodeljevanje subvencij, ki jih Komisija Evropskih skupnosti dodeljuje v okviru ESS.

13

ESF Regeling vsebuje pravila o spremljanju in nadzorovanju dejavnosti. Člen 2 ESF Regeling določa, da se prosilcu lahko dodeli subvencija iz sredstev ESS. Člen 3 teh pravil določa, da se subvencija dodeli le ob upoštevanju evropske in nacionalne zakonodaje. Člen 10 istih pravil določa, da mora prosilec za subvencijo zagotoviti ločeno upravno spremljanje projekta, s tem da pravočasno sporoča vse podatke, ki jih je treba preverjati, predvideva pa tudi upravni nadzor. Končno, člen 14 ESF Regeling določa, da je določitev zneska subvencije odvisna od izvedbe projekta, člen 15 istih pravil pa določa, da se v primeru nespoštovanja pogojev, povezanih s subvencijo, slednja razveljavi.

14

Poleg tega naslov 4.2 splošnega zakona o upravi (Algemene wet bestuursrecht, Stb. 1995, št. 315, v nadaljevanju: Awb) ureja pravni okvir za odobritve, določitve in vračila subvencij. V skladu s tem zakonom sestavljata sistem subvencioniranja dve fazi, in sicer odobritev in določitev. Odločba o odobritvi subvencije se izda pred začetkom izvajanja subvencionirane dejavnosti. S to odločbo se prosilcu za subvencijo prizna pravica do finančnih sredstev za izvedbo subvencioniranega projekta, pri čemer mora izpolniti pogoje, ki se mu morebiti naložijo. Če prosilec dejavnost izvede in izpolni omenjene pogoje, upravni organ ne more spremeniti odločitve o odobritvi. Torej se finančno obveže že v tej fazi postopka.

15

Awb vsebuje naslednje določbe o določanju in vračanju subvencij:

„Člen 4:46

[…]

Člen 4:49

[…]

Člen 4:57

Za subvencije in predplačila, izplačana brez pravne podlage, se lahko zahteva vračilo v petih letih od dne, ko je bila subvencija določena oziroma ko so nastopili dogodki iz člena 4:49(1)(c).

[…]“

16

Dejansko stanje v postopku v glavni stvari, kot izhaja iz predložitvenih odločb, je naslednje.

17

Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening je leta 1998 zaprosilo za subvencijo za projekt, poimenovan Usposabljanje partnerjev zaščitene zaposlitve, zasnovan v okviru projektov prakse in usposabljanja ESS. Omenjeni projekt je bil predviden v prilogi 1 k ESF Regeling, ki se nanaša na ponovno vključevanje brezposelnih oseb, ki so precej oddaljene od trga delovne sile, na ta trg, s tem da se jim zagotovi usposabljanje. Generalna direkcija je z odločbo z dne 8. decembra 1998 odobrila subvencijo v višini največ 3.000.000 NLG za leto 1998 in največ 4.140.849 NLG za leto 1999. Znesek subvencije za leto 1999 je bil z odločbo z dne 3. decembra 1999 spremenjen in povečan na 6.686.850 NLG. Končno je bil z odločbo z dne 16. junija 2000 znesek subvencij določen v višini 2.900.000 NLG za leto 1999 in 3.786.850 NLG za leto 2000 z obrazložitvijo, da so se dejavnosti, za katere je bila odobrena subvencija, izvajale tudi leta 2000. Te tri odločbe so odobritev subvencij pogojevale s tem, da se zgoraj navedeni projekt izvede v skladu z navedbami v vlogi in ob upoštevanju določb ESF Regeling.

18

Ministrstvo je z odločbo z dne 28. januarja 2002, sprejeto na podlagi člena 4:46(2) Awb, določilo subvencije za leta 1998, 1999 in 2000 v višini nič in zahtevalo vračilo zneska 6.434.469,80 NLG. Ministrstvo je menilo, da v nasprotju z določbami člena 11(2) ESF Regeling ni bila predložena točna in skladna končna izjava, ki bi vsebovala pregled podatkov za leta 1998, 1999 in 2000. Poleg tega v nasprotju z določbami teh pravil ni bil narejen pregled učinkov izvedene dejavnosti. Končno je Ministrstvo menilo, da projekt v nasprotju z navedbami v vlogi ni bil usmerjen v prehod iz zaščitene zaposlitve na klasični trg dela in da je bilo število ur, ki jih je opravil vsak udeleženec, precej nižje od predvidenega.

19

Ministrstvo je ugovor Vereiniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening zoper odločbo z dne 28. januarja 2002 zavrnilo kot neutemeljenega. Navedlo je zlasti, da neizpolnitve pogoja, da je treba projekt izvesti v skladu z navedbami v vlogi, ni mogoče odpraviti z naknadno ureditvijo obličnosti. Ker je Rechtbank te ’s-Gravenhage zavrnilo pritožbo, ki jo je Vereiniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening vložilo zoper to odločbo, se je slednje pritožilo na predložitveno sodišče.

20

Raad van State navaja, da upravni organ na podlagi člen 4:46 Awb načeloma v fazi določitve subvencij preveri, ali je bila subvencionirana dejavnost izvedena pravilno in ali so bili izpolnjeni pogoji, povezani s subvencijo. V zvezi s subvencijami, dodeljenimi v okviru ESF Regeling, to sodišče meni, da člen 4:46(2) Awb upravnemu organu ne omogoča odločati po prostem preudarku in da je treba določiti subvencijo v višini nič, če se izkaže, da niso bile upoštevane določbe ESF Regeling. Raad van State ocenjuje, da gre v tej zadevi za takšen primer, saj zastavljeni cilj projekta ni bil dosežen.

21

Vendar pa predložitveno sodišče meni, da člen 4:46 Awb dovoljuje le določitev subvencije, ne pa tudi izterjave že izplačanih zneskov. Tako meni, da je izterjava mogoča le na podlagi člena 4:57 Awb, ki daje pristojnemu upravnemu organu diskrecijsko pravico in mu s tem omogoča, da po prostem preudarku uravnoteži interese uprave in upravičenca do subvencije. Ne glede na to Raad van State meni, da nobeno nacionalno pravno pravilo ne prepoveduje, da bi bili odločitvi o določitvi subvencije v višini nič in o izterjavi že izplačanih zneskov zajeti v eni sami odločbi. To sodišče navaja, da je ministrstvo priznalo, da bi moralo že na začetku vedeti, da zastavljenega cilja ni mogoče doseči, in zato meni, da je za neupoštevanje pravil ESF Regeling, ki izhajajo iz zakonodaje Skupnosti, odgovoren omenjeni upravni organ. Glede na to sklepa, da bi se moralo ministrstvo ob upoštevanju načela varstva upravičenega pričakovanja, ki velja v notranjem pravu, odpovedati izterjavi celotnega zneska subvencij in da, posledično, notranje pravo v tem primeru ne omogoča podlage za vračilo.

22

Raad van State kljub temu meni, da je šlo za malomarnost v smislu člena 23(1) Uredbe št. 4253/88. Potem ko je ugotovilo, da Kraljevina Nizozemska ni sprejela nobenega ukrepa za vračilo izgubljenih sredstev v smislu člena 23(1), se to sodišče sprašuje, ali navedena določba državi članici ali upravnemu organu podeljuje neposredno pristojnost, da zahteva vračilo navedenih sredstev. Poleg tega se sprašuje, ali lahko načelo upravičenega pričakovanja, kot se razlaga v notranjem pravu, preseže pomen istega načela, kot se razlaga v pravu Skupnosti.

23

Gemeente Rotterdam je leta 1998 zaprosila za subvencijo za projekt usposabljanja na podlagi ESF Regeling. Odobrena je bila subvencija v višini 483.108 NLG, ki je bila pogojena s tem, da se za projekt zagotovi ločeno upravno spremljanje. Subvencija za leto 1998 je bila z odločbo z dne 28. maja 1999 določena v višini 122.612,81 NLG, vendar pod pogojem, da spremljanje projekta ustreza določbam ESF Regeling. Gemeeente Rotterdam je na ministrstvo naslovila ugovor, to pa je z odločbo z dne 18. julija 2001, sprejeto na podlagi člena 4:49(1)(a) Awb in člena 14 ESF Regeling, razveljavilo odločbo z dne 28. maja 1999, določilo subvencijo v višini nič in zahtevalo vračilo že izplačanih zneskov. Ministrstvo je odločilo, da je ugovor Gemeente Rotterdam zoper odločbi z dne 28. maja 1999 in 18. julija 2001 neutemeljen. Rechtbank te Rotterdam je zavrnilo pritožbo zoper slednjo odločbo, Gemeente Rotterdam pa se je pritožila na predložitveno sodišče.

24

Prvič, Raad van State meni, da določitev subvencije ne bi smela biti pogojna, zato neupoštevanje tega pogoja ne bi smelo biti podlaga za razveljavitev. Drugič, ugotavlja, da Gemeente Rotterdam za svoj projekt ni zagotovila ločenega upravnega spremljanja v skladu z določbami ESF Regeling.

25

Predložitveno sodišče ugotavlja, da uprava namenoma ni zagotovila temeljitega nadzora, zato meni, da ni nobenih dejstev ali okoliščin, o katerih ministrstvo ne bi bilo obveščeno pred sprejetjem odločbe o določitvi subvencije v smislu člena 4:49(1)(a) Awb. Raad van State meni, da odločba o razveljavitvi zato ne bi smela temeljiti na določbah člena 4:49(1)(a) Awb, niti na kateri koli drugi določbi iz odstavka 1 tega člena.

26

Social Economische Samenwerkung West-Brabant je leta 1998 v skladu z ESF Regeling zaprosilo za subvencijo za projekt, namenjen ponovnemu vključevanju dolgotrajno brezposelnih oseb. Subvencija je bila odobrena v višini 410.772 NLG pod pogojem, da se za projekt zagotovi ločeno upravno spremljanje. Subvencija je bila z odločbo z dne 22. julija 1999 določena v višini 185.892 NLG, nato pa z odločbo generalne direkcije z dne 21. septembra 2000, sprejeto na podlagi člena 4:46 Awb, v višini nič. Generalna direkcija je med drugim zahtevala vračilo že izplačanih zneskov. Ugovor Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant je generalna direkcija z odločbo z dne 23. novembra 2001 zavrnila kot neutemeljenega in pri tem navedla, da je podlaga za odločbo o določitvi subvencije v višini nič odslej člen 4:49 Awb in ne več člen 4:46 istega zakona. Odločba z dne 23. novembra 2001 je obrazložena s tem, da generalna direkcija ob sprejetju odločbe z dne 22. julija 1999 ni vedela, da določbe ESF Regeling niso bile upoštevane. Rechtbank Breda je zavrnilo pritožbo zoper odločbo z dne 23. novembra 2001, zato se je Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant pritožilo na predložitveno sodišče.

27

Raad van State ugotavlja, da Social Economische Samenwerking West-Brabant ni izpolnilo obveznosti ločenega upravnega spremljanja v skladu z določbami ESF Regeling. Vendar pa omenjeno sodišče meni, da je generalna direkcija pri sprejemanju odločbe o določitvi subvencije morala vedeti, da ta pogoj ni bil izpolnjen. Generalna direkcija naj bi pravzaprav namenoma določila znesek subvencije, ne da bi preverila dokazila, ki jih je predložilo Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant. Raad van State ugotavlja, da generalna direkcija odločbe o razveljavitvi ne bi smela sprejeti niti na podlagi določb iz člena 4:49 Awb niti člena 15 ESF Regeling. Zato meni, da nacionalno pravo ne daje podlage za razveljavitev subvencije po njeni določitvi. Te omejitve nacionalnega prava v zvezi z možnostmi izterjave naj bi izhajale iz notranjepravnih načel pravne varnosti in upravičenega pričakovanja.

28

Raad van State kljub temu meni, da neupoštevanje pravil ESF Regeling pomeni malomarnost v smislu člena 23(1) Uredbe št. 4253/88. To sodišče poudarja tudi, da Kraljevina Nizozemska ni sprejela nobenega ukrepa za vračilo že izplačanih sredstev v smislu navedenega člena 23(1). Na eni strani se sprašuje, ali lahko država članica izpelje neposredno pristojnost iz te uredbe Skupnosti, na drugi strani pa, ali ta morebitna pristojnost državi članici ali njenemu upravnemu organu omogoča izterjavo že izplačanih sredstev. Nazadnje se sprašuje tudi, ali lahko načelo varstva upravičenega pričakovanja, kot se razlaga v notranjem pravu, preseže pomen istega načela, kot se razlaga v pravu Skupnosti.

29

V teh okoliščinah je Raad van State odločilo, da prekine odločanje in da Sodišču v predhodno odločanje predloži ta vprašanja:

Skupni vprašanji za vse tri zadeve

Vprašanje v zadevi C-383/06

Skupno vprašanje za zadevi C-384/06 in C-385/06

Skupno vprašanje za vse tri zadeve

Vprašanje v zadevi C-383/06

Skupni vprašanji v zadevah C-384/06 in C-385/06

Vprašanji v zadevi C-385/06

30

Zadeve od C-383/06 do C-385/06 so bile s sklepom predsednika Sodišča z dne 22. novembra 2006 združene za namen pisnega in ustnega postopka ter zaradi izdaje sodbe.

31

S prvim vprašanjem, ki se nanaša na vse zadeve v postopku v glavni stvari, želi predložitveno sodišče v bistvu izvedeti, ali je uredba Skupnosti, natančneje člen 23(1) Uredbe št. 4253/88, ustrezna pravna podlaga za to, da nacionalna uprava zahteva vračilo sredstev, ki jih je v okviru Evropskih strukturnih skladov izplačala brez pravne podlage. V primeru nikalnega odgovora na to vprašanje navedeno sodišče z drugima vprašanjema sprašuje, ali lahko člena 10 ES in 249 ES pomenita pravno podlago za razlago nacionalne zakonodaje, ki je v skladu z navedeno uredbo. To sodišče poleg tega s sedmim vprašanjem sprašuje, ali je lahko ob domnevi, da člen 23(1) Uredbe št. 4253/88 ne zavezuje niti k razveljavitvi niti k izterjavi sredstev, izplačanih brez pravne podlage, ustrezna pravna podlaga za vračilo teh sredstev Uredba št. 2988/95.

32

Gemeente Rotterdam in Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant zatrjujeta, da člen 23(1) Uredbe št. 4253/88 ne pomeni pravne podlage, na kateri bi lahko države članice izterjale sredstva, izplačana brez pravne podlage. Vendar pa naj bi navedena določba države članice zavezovala, da predpišejo postopke za take primere.

33

Češka in nemška vlada predlagata, da se na prvo vprašanje odgovori pritrdilno. Nizozemska vlada meni, da čeprav država članica lahko izpelje pristojnost neposredno iz uredbe Skupnosti, to ne more veljati za člen 23(1) Uredbe št. 4253/88, ker ta določba, ki sicer obvezuje k načelu vračila sredstev, določitev podrobnejših pravil o vračanju prepušča notranjemu pravu. Nemška vlada kljub temu meni, da uporaba člena 23(1) ne nasprotuje temu, da se nacionalni organi sklicujejo nanj pri izterjavi, če to dovoljuje notranje pravo. Češka vlada meni, da pravna podlaga v notranjem pravu ni nujna, saj mora to urejati zgolj postopek.

34

Nizozemska vlada in Komisija v zvezi s sedmim vprašanjem zatrjujeta, da Uredba št. 2988/95 ni samostojna pravna podlaga, ki bi nacionalnim organom dovoljevala sprejemanje ukrepov v primeru nepravilnosti. Omenjeno besedilo naj bi vsebovalo le splošne določbe, medtem ko se Uredba št. 4253/88 nanaša posebej na Evropske strukturne sklade.

Odgovor Sodišča

35

Uvodoma je treba ugotoviti, da iz besedila člena 249, drugi odstavek, ES izhaja, da se uredbe Skupnosti neposredno uporabljajo v državah članicah.

36

Kar zadeva uporabo strukturnih skladov, je treba spomniti, da se ukrep Skupnosti v skladu s členom 4(1) Uredbe št. 2052/88 sprejme s tesnim sodelovanjem med Komisijo, zadevno državo članico, pristojnimi organi in institucijami, ki jih na nacionalni, regionalni, lokalni ali drugi ravni imenuje država članica. Poleg tega morajo biti v skladu s šesto uvodno izjavo Uredbe št. 2082/93 ob uporabi načela subsidiarnosti in ne glede na pristojnosti Komisije, zlasti pristojnosti za upravljanje s finančnimi sredstvi Skupnosti, za izvajanje oblik pomoči načeloma odgovorne države članice na ustrezni območni ravni glede na značilnosti vsake države članice.

37

Sodišče je presodilo, da je to načelo uzakonjeno v členu 23(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 4253/88, ki določa, da sprejmejo države članice, da bi se zagotovila uspešnost dejavnosti, ki jih izvajajo javni ali zasebni izvajalci, potrebne ukrepe za njihovo izvajanje, zato da se redno preverja, ali so bile dejavnosti, ki jih financira Skupnost, pravilno izvedene, da se prepreči in preganja nepravilnosti in da se izterjajo sredstva, izgubljena zaradi zlorabe ali malomarnosti (glej sodbo z dne 22. januarja 2004 v zadevi COPPI, C-271/01, Recueil, str. I-1029, točka 40).

38

Podobno bi bilo kakršno koli diskrecijsko presojanje države članice, ali bo zahtevala vračilo sredstev Skupnosti, dodeljenih brez pravne podlage ali nezakonito, nezdružljivo z obveznostjo zahtevati vračilo neupravičeno ali nezakonito izplačanih sredstev, ki jo člen 23(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 4253/88 nalaga nacionalnim organom (po analogiji glej sodbo z dne 21. septembra 1983 v združenih zadevah Deutsche Milchkontor in drugi, od 205/82 do 215/82, Recueil, str. 2633, točka 22, v zvezi s členom 8(1) Uredbe Sveta (EGS) št. 729/70 z dne 21. aprila 1970 o financiranju skupne kmetijske politike (UL L 94, str. 13).

39

Končno je treba dodati, da je ustrezna pravna podlaga za navedeno obveznost vračila Uredba št. 4253/88 in ne Uredba št. 2988/95, ki določa, kot to poudarja Komisija, le splošna načela nadzorovanja in sankcioniranja za varstvo finančnih interesov Skupnosti. Vračila se morajo tako izvajati na podlagi navedenega člena 23(1).

40

Iz zgoraj navedenih ugotovitev izhaja, da je treba na prvo in sedmo vprašanje odgovoriti, da člen 23(1) Uredbe št. 4253/88 države članice zavezuje, da zahtevajo vračilo sredstev, izgubljenih zaradi zlorabe ali malomarnosti, ne da bi bila za to potrebna pravna podlaga v nacionalnem pravu.

41

Ob upoštevanju odgovora na ta vprašanja ni treba odgovoriti na drugi vprašanji.

42

Če je mogoče zaradi formulacije vprašanj za predhodno odločanje podvomiti o nujnosti odgovora na tretje in četrti vprašanji, je treba v zvezi z njimi poudariti, da mora Sodišče glede na svojo nalogo, da v okviru sistema sodelovanja, uvedenega s členom 234 ES, poda nacionalnemu sodišču uporaben odgovor, ki mu bo omogočil rešitev spora, o katerem odloča, po potrebi preoblikovati vprašanja, ki so mu bila predložena (glej sodbe z dne 28. novembra 2000 v zadevi Roquette Frères, C-88/99, Recueil, str. I-10465, točka 18; z dne 20. maja 2003 v zadevi Ravil, C-469/00, Recueil, str. I-5053, točka 27; z dne 4. maja 2006 v zadevi Haug, C-286/05, ZOdl., str. I-4121, točka 17, in z dne 4. oktobra 2007 v zadevi Rampion in Godard, C-429/05, ZOdl., str. I-8017, točka 27).

43

Tako je treba upoštevati, da bi bilo za predložitveno sodišče koristno izvedeti, ali je treba pri uporabi člena 23(1) Uredbe št. 4253/88 upoštevati načeli pravne varnosti in upravičenega pričakovanja, kot se razlagata v pravu Skupnosti. Če to drži, navedeno sodišče sprašuje, ali je mogoče ti načeli v notranjem pravu razlagati širše kot v pravu Skupnosti in zlasti ali se lahko upravičenec do sredstev, ki jih je pridobil na podlagi malomarnosti ali zlorabe v smislu navedenega člena 23(1), sklicuje na ti načeli, če je pristojna uprava storila napako pri dodeljevanju teh sredstev. Poleg tega želi predložitveno sodišče s petim in šestim vprašanjem izvedeti, ali lahko dejstvo, da je upravičenec do sredstev oseba javnega prava ali da je država članica Skupnosti že vrnila navedena sredstva, vpliva na uporabo teh načel pri vračilu sredstev.

44

Gemeente Rotterdam in Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant zatrjujeta, da v obravnavanem primeru ni upravičenega pričakovanja Skupnosti, ki bi imelo prednost pred notranjim načelom upravičenega pričakovanja. Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant meni tudi, da to, da upravičenec ne vrne sredstev, ne vpliva na interese Skupnosti.

45

Nizozemska vlada meni, da lahko, če se izterjava izvaja na podlagi pravil nacionalnega prava, notranji načeli pravne varnosti in varstva upravičenega pričakovanja veljata v širšem obsegu, kot veljata isti splošni načeli na ravni Skupnosti. V zvezi s tem je mogoče pri uporabi teh načel upoštevati tudi ravnanje organa, ki je dodelil sredstva. Ta vlada je na obravnavi navedla, da so bili zneski, ki so bili nezakonito dodeljeni iz strukturnih skladov, vrnjeni Skupnosti.

46

Komisija predlaga, da se vprašanja združijo in da se nanje odgovori na podlagi načel, ki jih je Sodišče izoblikovalo v zgoraj navedeni sodbi Deutsche Milchkontor in drugi in sodbi z dne 19. septembra 2002 v zadevi Huber (C-336/00, Recueil, str. I-7699). Meni, da člen 23(1) Uredbe št. 4253/88 nasprotuje uporabi načel pravne varnosti in varstva upravičenega pričakovanja, kot se razlagata v nacionalnem pravu države članice, če zaradi tega ne bi bilo mogoče zahtevati vračila sredstev, dodeljenih brez pravne podlage, od upravičenca, ki ni ravnal v dobri veri. V nasprotnem primeru naj pravo Skupnosti – če so napake in malomarnost posledica ravnanja nacionalnih organov – ne bi nasprotovalo temu, da se navedeni načeli upoštevata pri vračilu sredstev, dodeljenih brez pravne podlage, vendar le pod pogojem, da se v celoti upošteva interes Skupnosti.

47

Nihče od intervenientov pred Sodiščem ne meni, da dejstvo, da je upravičenec do sredstev oseba javnega prava, kakor koli vpliva na uporabo pravil o vračilu sredstev.

48

Uvodoma je treba opozoriti, da iz sodne prakse Sodišča izhaja, da morajo v sporih o zahtevkih za vračilo sredstev, ki so bila po pravu Skupnosti izplačana brez pravne podlage, če ni predpisov prava Skupnosti, odločati nacionalna sodišča ter pri tem uporabiti svoje nacionalno pravo, ki pa je podvrženo omejitvam prava Skupnosti (glej zgoraj navedeni sodbi Deutsche Milchkontor in drugi, točka 19, in Huber, točka 55, ter sodbo z dne 21. junija 2007 v zadevi ROM-projecten, C-158/06, ZOdl., str. I-5103, točka 23). Sodišče je izoblikovalo nekaj takih omejitev.

49

Prvič, uporaba nacionalnega prava ne sme ovirati uporabe in učinkovitosti prava Skupnosti. Za tak primer bi šlo zlasti, če bi bilo zaradi te uporabe vračilo sredstev, dodeljenih brez pravne podlage, praktično nemogoče (glej zgoraj navedeno sodbo Deutsche Milchkontor in drugi, točki 21 in 22). Iz tega izhaja, da mora nacionalno sodišče načeloma uporabljati svoje nacionalno pravo, pri čemer pa mora zagotavljati polno učinkovitost prava Skupnosti, kar ga lahko pripelje do tega, da po potrebi ne uporabi nacionalnega pravila, ki mu to preprečuje, ali da poda razlago nacionalnega pravila, oblikovanega zgolj glede na notranji položaj (glej zlasti sodbo z dne 8. novembra 2005 v zadevi Leffler, C-443/03, ZOdl., str. I-9611, točka 51).

50

Nacionalno pravo je treba poleg tega uporabiti nediskriminatorno glede na postopke, po katerih se odloča v podobnih nacionalnih sporih, nacionalni organi pa morajo v zvezi s tem ravnati z enako skrbnostjo in tako, da vračilo zadevnih zneskov ni težje izvedljivo kot v primerljivih primerih, v katerih se uporabijo ustrezne nacionalne določbe (glej zgoraj navedeno sodbo Deutsche Milchkontor in drugi, točka 23).

51

V zadevah v postopku v glavni stvari mora zato nacionalno sodišče, kadar odloča o zahtevku za vračilo sredstev, izgubljenih zaradi zlorabe ali malomarnosti, uveljaviti obveznost, ki izhaja iz člena 23(1) Uredbe št. 4253/88, in po potrebi prezreti ali ustrezno razlagati pravilo nacionalnega prava, kot je Awb, ki je bilo sprejeto zgolj za urejanje notranjih položajev in ki bi preprečevalo omenjeno vračilo.

52

Sodišče je prav tako nesporno presodilo, da ni v nasprotju s pravom Skupnosti, če nacionalno pravo na področju preklica upravnih ukrepov in povračila finančnih prejemkov, ki so jih javni organi neupravičeno izplačali, poleg načela zakonitosti upošteva tudi načeli varstva upravičenega pričakovanja in pravne varnosti glede na to, da sta slednji del pravnega reda Skupnosti (glej zgoraj navedeno sodbo Deutsche Milchkontor in drugi, točka 30; sodbo z dne 9. oktobra 2001 v združenih zadevah Flemmer in drugi, od C-80/99 do C-82/99, Recueil, str. I-7211, točka 60, ter zgoraj navedeni sodbi Huber, točka 56, in ROM-projecten, točka 24). Navedeni načeli sta še posebej pomembni v primeru predpisov, ki bi lahko imeli finančne posledice (glej sodbi z dne16. marca 2006 v zadevi Emsland-Stärke, C-94/05, ZOdl., str. I-2619, točka 43; z dne 26. oktobra 2006 v zadevi Koninklijke Coöperatie Cosun, C-248/04, ZOdl., str. I-10211, točka 79, in zgoraj navedeno sodbo ROM-projecten, točka 26).

53

Vendar pa, kot je navedeno v točki 40 te sodbe, člen 23(1) Uredbe št. 4253/88 države članice zavezuje, da zahtevajo vračilo sredstev, izgubljenih zaradi zlorabe ali malomarnosti, ne da bi bila za to potrebna pravna podlaga v nacionalnem pravu. Iz tega izhaja, da se načeli pravne varnosti in varstva upravičenega pričakovanja uporabljata po pravilih prava Skupnosti.

54

V zvezi s tem je treba opozoriti, da na področju strukturnih skladov člen 4(1) Uredbe št. 2052/88 določa, da se ukrep Skupnosti sprejme s tesnim sodelovanjem med Komisijo, državami članicami in pristojnimi organi ter institucijami teh držav. To sodelovanje se med drugim odraža v sistemu subsidiarne odgovornosti držav članic v razmerju do Skupnosti v primeru izgube zneskov, izplačanih iz strukturnih skladov, zaradi zlorabe ali malomarnosti. Način izvajanja te odgovornosti določata člena 23 in 24 Uredbe št. 4253/88, za katera je Sodišče že presodilo, da ju ni mogoče razlagati ločeno (glej zgoraj navedeno sodbo COPPI, točke od 27 do 29), in člen 5(2) Uredbe št. 1681/94. V zvezi s tem dejstvo, da je upravičenec do sredstev oseba javnega prava, ne vpliva na uporabo teh načel.

55

Poleg tega načelo, v skladu s katerim uporaba nacionalne zakonodaje ne sme ovirati uporabe in učinkovitosti prava Skupnosti, zahteva, da se pri uporabi določb, kot so določbe členov 4:49 in 4:57 Awb – ki po mnenju predložitvenega sodišča nacionalnim upravnim organom dovoljujejo, da o izterjavi sredstev, dodeljenih brez pravne podlage, odločajo po prostem preudarku, in ki upravičencu do teh sredstev omogočajo, da se sklicuje na načelo varstva upravičenega pričakovanja – v celoti upošteva interes Skupnosti (v tem smislu glej zgoraj navedene sodbe Deutsche Milchkontor in drugi, točka 32; Flemmer in drugi, točka 61, ter Huber, točka 57).

56

V zvezi s tem je treba opozoriti, da je bilo razsojeno, da subvencijski sistem, ki ga je oblikovala zakonodaja Skupnosti, med drugim temelji na tem, da mora upravičenec za pridobitev pravice do finančne pomoči izpolniti določene pogoje. Če upravičenec ne izpolni vseh pogojev, iz člena 24(2) Uredbe 4253/88 izhaja, da lahko Komisija ponovno pretehta obseg njegovih obveznosti. Kar zadeva uporabo člena 23(1) iste uredbe, se upravičenec, ki ni izvedel dejavnosti usposabljanja v skladu s pogoji odobritve pomoči, ne more sklicevati na načeli varstva legitimnih pričakovanj in pridobljenih pravic, da bi prejel izplačilo preostanka celotnega zneska pomoči, ki mu je bil sprva odobren (v tem smislu glej sodbi Sodišča prve stopnje z dne 15. septembra 1998 v zadevi Branco proti Komisiji, T-142/97, Recueil, str. II-3567, točki 97 in 105 (pritožba zavržena s sklepom Sodišča z dne 12. novembra 1999 v zadevi Branco proti Komisiji, C-453/98 P, Recueil, str. I-8037), ter z dne 16. septembra 1999 v zadevi Partex proti Komisiji, T-182/96, Recueil, str. II-2673, točka 190 (pritožba zavržena s sklepom Sodišča z dne 8. marca 2001 v zadevi Partex proti Komisiji, C-465/99 P, neobjavljen v Recueil). Nazadnje, na načelo varstva upravičenega pričakovanja se ne more sklicevati upravičenec, ki je očitno kršil veljavno zakonodajo (glej sodbo Sodišča z dne 12. decembra 1985 v zadevi Sideradria proti Komisiji, 67/84, Recueil, str. 3983, točka 21).

57

V zadevah v postopku v glavni stvari je mogoče iz navedb predložitvenega sodišča sklepati, na eni strani, da so bile odločbe o odobritvi sredstev pogojene s tem, da upravičenci upoštevajo določbe ESF Regeling in zlasti obveznost zagotovitve ločenega upravnega spremljanja ter, na drugi strani, da ta pravila bolj ali manj namenoma niso bila upoštevana. Nacionalno sodišče mora tako presoditi, ali je mogoče ob upoštevanju ravnanja upravičencev do sredstev in uprave zahtevi za vračilo ugovarjati s sklicevanjem na načeli pravne varnosti in varstva upravičenega pričakovanja, kot se razlagata v pravu Skupnosti.

58

Poleg tega iz stališč, ki sta jih na obravnavi podali nizozemska vlada in Komisija, izhaja, da so bila nezakonito odobrena sredstva vrnjena Skupnosti. Vendar pa glede na to, da člen 23(1) Uredbe št. 4253/88 države članice zavezuje, da zahtevajo vračilo sredstev, izgubljenih zaradi zlorabe ali malomarnosti, dejstvo, da so bila sredstva vrnjena Skupnosti, države članice samo po sebi ne odvezuje, da zahteva vračilo omenjenih sredstev.

59

Zato iz zgoraj navedenih ugotovitev izhaja, da je treba na zastavljena vprašanja odgovoriti, da se morajo vračila sredstev, izgubljenih zaradi zlorabe ali malomarnosti, izvajati na podlagi člena 23(1) Uredbe št. 4253/88 in določb nacionalnega prava, pod pogojem, da uporaba tega prava ne ovira uporabe in učinkovitosti prava Skupnosti in da dejansko ne onemogoča vračila zneskov, izplačanih brez pravne podlage. Nacionalno sodišče mora zagotoviti, da se pravo Skupnosti uporablja v celoti, s tem da po potrebi prezre ali ustrezno razlaga nacionalno pravilo, kot je Awb, ki to preprečuje. Nacionalno sodišče lahko pri presojanju ravnanja upravičencev do izgubljenih sredstev in uprave uporabi skupnostni načeli pravne varnosti in varstva upravičenega pričakovanja, če pri tem v celoti upošteva interes Skupnosti. Dejstvo, da je upravičenec do sredstev oseba javnega prava, pri tem ni pomembno.

60

Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (tretji senat) razsodilo: