This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52012DC0556
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS The EU's External Aviation Policy - Addressing Future Challenges
SPORO\u268?ILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ Zunanja letalska politika EU \u8211? re\u353?evanje prihodnjih izzivov
SPORO\u268?ILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ Zunanja letalska politika EU \u8211? re\u353?evanje prihodnjih izzivov
/* COM/2012/0556 final */
SPORO\u268?ILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ Zunanja letalska politika EU \u8211? re\u353?evanje prihodnjih izzivov /* COM/2012/0556 final */
SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU
PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ Zunanja letalska politika EU – reševanje
prihodnjih izzivov 1. Uvod 1. Letalstvo ima ključno
vlogo v evropskem gospodarstvu tako za državljane EU kot tudi za industrijo.
Zaposluje 5,1 milijona ljudi in ustvarja 365 milijonov EUR oz. 2,4 %
evropskega BDP[1]
ter je tako bistvenega pomena za zagotavljanje gospodarske rasti in delovnih
mest, turizem, medčloveške stike ter regionalno in družbeno povezanost Unije.
Kot je zapisano v beli knjigi Komisije o prometu iz leta 2011[2], letalstvo je in bo
tudi v prihodnje ostalo ključnega pomena za povezovanje Evrope s
preostalim svetom. V zadnjih dveh desetletjih se je EU z odpravo zgodovinskih
meja preoblikovala in razdrobljene nacionalne letalske trge povezala v
največji in najbolj odprt regionalni letalski trg na svetu. 2. Toda svetovna gospodarska
kriza je Evropo prizadela bolj kot druge regije, kar je poslabšalo
konkurenčni položaj zlasti njenih mednarodnih letalskih prevoznikov, ki se
soočajo s številnimi in raznovrstnimi izzivi. To sporočilo navaja, da
bi bilo treba zunanjo letalsko politiko EU temeljito in hitro preoblikovati, da
bi se s temi izzivi lahko uspešno spoprijeli: Evropa mora ohraniti močno
in konkurenčno letalsko industrijo v središču svetovnega omrežja, ki
EU povezuje s preostalim svetom. Ustrezno moramo upoštevati strateško vlogo
letalstva na splošno, posebne vloge letalskih prevoznikov, letališč,
proizvajalcev in ponudnikov storitev iz EU pri zagotavljanju rasti in delovnih
mest ter velik potencialni prispevek letalstva k uresničevanju strategije
„Evropa 2020“ in okrevanju evropskega gospodarstva. Ta konkurenčni izziv
najbolj občutijo evropski letalski prevozniki, ki si skušajo zagotoviti
obstanek na zahtevnem mednarodnem trgu[3],
za katerega so značilni raznovrstni regulativni okviri in kulture,
dvostranski sporazumi o zračnem prevozu, ki omejujejo dostop do trgov, ter
konkurenca, ki jo v tretjih državah pogosto izkrivljajo nepravične
subvencije ali prakse, kakršna je na primer omejitev preletov. 3. V tem sporočilu je
ocenjen napredek na področju razvoja zunanje letalske politike EU od
sporočila Komisije iz leta 2005[4].
Osredotoča se na „klasične“ vidike odnosov in sporazumov v
mednarodnem letalstvu, obravnava pa tudi številne druge pomembne vidike, ki
imajo vse pomembnejši vpliv na rast trgov in našo skupno konkurenčnost,
kot so: razvoj enotnega evropskega neba in z njim povezanega tehnološkega
stebra SESAR (Single European Sky ATM Research – Raziskave upravljanja
zračnega prometa na enotnem evropskem nebu); evropska varnostna politika s
krepitvijo mednarodne vloge Evropske agencije za varnost v letalstvu (EASA),
dvostranski sporazumi o varnosti v letalstvu (BASA-ji) in tehnično
sodelovanje; evropska politika na področju varnosti letalstva, katere cilj
je preprečevanje nezakonitega vmešavanja v civilno letalstvo, ter evropska
politika za letališča in infrastrukturo, ki bi morala zagotoviti vzdržno
in stroškovno učinkovito infrastrukturo. Vsakršen pregled in krepitev
zunanje letalske politike EU morata te pomembne elemente v celoti upoštevati. 4. Čeprav je v
sporočilu ugotovljeno, da politika, vzpostavljena leta 2005, pomeni korak
v pravo smer, moramo sprejeti dejstvo, da se je v sedmih letih stanje na področju
letalstva zelo spremenilo. Evropsko letalstvo nujno potrebuje trdnejši okvir,
ki bi omogočal razcvet poštene in odprte konkurence, vzpostavili pa bi ga
lahko z veliko bolj usklajenim evropskim pristopom k zunanjim odnosom na
področju letalstva. V interesu evropskih potrošnikov in
konkurenčnosti sektorja je, da se zagotovi enotna politična volja za
pospešitev pogajanj na ravni EU na področjih, kjer je dokazana možnost za
ustvarjanje dodane vrednosti in pozitivnih gospodarskih učinkov. 5. EU mora uporabiti vsa
razpoložljiva orodja, vključno s pooblastili Sveta za pogajanja na ravni
EU z najpomembnejšimi partnerji in državami iz evropskega sosedstva, ter se po
potrebi učinkoviteje zaščititi pred nepoštenimi praksami. EU mora
prevzeti vodilno vlogo pri usmerjanju sprememb mednarodnega lastništva in
sistemov nadzora, ki bi zagotovile, da bodo svetovni letalski prevozniki s
sedežem v EU tudi v prihodnjih letih imeli pomemben položaj v svetovnem
omrežju. Pri tem moramo vselej imeti v mislih, da si ne želimo le povečati
konkurenčnosti preko celotne vrednostne verige evropskega letalstva in
vseh z njim povezanih elementov, temveč da to počnemo v interesu
končnega uporabnika. 1.1. Nadgradnja doseženega
napredka od leta 2005 – čas je za pregled 6. Dosežki na področju
zunanje letalske politike EU v preteklih sedmih letih, ki temeljijo na treh
ključnih stebrih, in sicer ponovni vzpostavitvi pravne varnosti,
vzpostavitvi skupnega zračnega prostora s sosednjimi državami in celovitih
sporazumi s ključnimi partnerji, so navedeni v prilogi. Povedano na
kratko, narejen je bil velik korak naprej. Zahvaljujoč usklajenim
prizadevanjem Evropske komisije in držav članic EU je bila pravna varnost
ponovno vzpostavljena pri skoraj 1 000 dvostranskih sporazumih o zračnem
prometu s 117 državami, ki niso članice EU. Precejšen napredek je bil
narejen tudi pri razvoju širšega skupnega zračnega prostora s sosednimi
državami, saj so sporazumi že podpisani z državami zahodnega Balkana, Marokom,
Jordanijo, Gruzijo in Moldavijo. Več sporazumov je še v postopku pogajanj.
Pozitivni gospodarski učinki prvih tovrstnih sporazumov (z državami
zahodnega Balkana in Marokom) med letoma 2006 in 2011 so ocenjeni na skupno 6 milijard
EUR[5]. Od leta 2005 je EU
sklenila celovite sporazume o zračnem prometu z nekaterimi ključnimi
trgovinskimi partnerji: z Združenimi državami Amerike, Kanado in Brazilijo. 7. Od leta 2005 je zunanja
letalska politika EU dala pomembne rezultate, ki so omogočili, da je EU
postala pomemben igralec v svetovnem letalstvu, in zagotovili občutne
pozitivne gospodarske učinke in druge koristi. Jasno pa je tudi, da
napredek ni bil tako hiter in obsežen, kot bi moral biti. Prehod od stanja z le
dvostranskimi sporazumi med državami članicami EU in partnerskimi državami
do kombinacije dvostranskih odnosov in odnosov na ravni EU je občasno
povzročal zmedo med partnerskimi državami, poleg tega pa tudi interesi EU
niso bili vedno najbolje opredeljeni in zastopani. Zato si je treba še naprej
prizadevati za usklajevanje na ravni EU med Evropsko komisijo in državami
članicami ter za sodelovanje med zainteresiranimi stranmi v industriji. 8. Spremembe in izzivi, s
katerimi se sooča svetovna letalska skupnost so EU spodbudili k prevzemu
vodilne vloge pri vzpostavljanju ambiciozne in usklajene mednarodne letalske
politike (več v nadaljevanju). Kljub temu je na ravni EU še vedno
močno prisotna razdrobljenost po državah zaradi splošnega pomanjkanja
enotnosti in solidarnosti. Celovita skupna zunanja letalska politika EU še ni
dokončno oblikovana; še vedno smo preveč odvisni od nacionalnih
interesov in se preveč zanašamo na ad hoc pobude, ki temeljijo na
posamičnih pooblastilih za pogajanja. 9. Pred nedavnim je nov dejavnik
postal odziv velikega števila mednarodnih partnerjev na vključitev
letalstva v sistem EU za trgovanje z emisijami. Vendar EU glede na vsesplošen
pomen zmanjševanja izpustov ogljika iz gospodarstva meni, da je trajnosten
razvoj letalstva pomembna tema naše politike na področju zunanjih odnosov,
tako na dvostranski ravni kot na svetovni ravni v okviru ICAO. Odzivi na EU ETS
kažejo potrebo po nadaljnjem sodelovanju na področju vprašanj v zvezi s
podnebnimi spremembami, da bi presegli ovire in povečali obseg
obojestransko koristnega sodelovanja. EU odločno podpira in ponovno izraža
svojo pripravljenost za sprejetje svetovnega pristopa v okviru ICAO glede
vprašanja emisij iz letalstva, da bi se zagotovil trajnostni razvoj letalske
industrije. 10. V zadnjih sedmih letih je bil
narejen velik napredek, ki pa kljub temu še zdaleč ne zadošča. Zaradi
zelo dinamičnega in hitro spreminjajočega se okolja, v katerem deluje
svetovno letalstvo, se pojavljajo vedno novi izzivi. Poleg tega se ti izzivi
vedno pogosteje pojavljajo na svetovni ravni, kar kaže na potrebo po skupnih
odzivih EU, saj je te izzive zelo težko reševati na ravni posameznih držav
članic. 11. Zdaj je čas, da zunanjo
letalsko politiko in vizijo EU dvignemo na novo raven. To politiko je nujno
treba pregledati in jo nadgraditi. Na ravni držav članic EU in v nekaterih
državah, ki niso članice EU, neusklajena liberalizacija trga poteka tako
hitro, da bo, če ne bomo ukrepali takoj in oblikovali bolj ambiciozne in
učinkovite zunanje politike EU, v nekaj letih za to morda že prepozno. K
temu bi lahko prispevala tudi očitna namera držav članic, da še naprej
dvostransko podeljujejo pravice za letalski promet tretjim državam brez
sorazmernega nadomestila ali brez upoštevanja posledic takšnih dejanj za
celotno EU. Poleg tega ni bilo narejenega zadostnega napredka pri odpravi
omejitev glede lastništva in nadzora. Te ogrožajo nadaljnji razvoj svetovne
industrije in letalskim prevoznikom iz EU onemogočajo dostop do novih
virov kapitala. Obseg pogajanj na ravni EU je treba nujno razširiti še na
številne druge ključne in vse pomembnejše partnerje v letalstvu. 2. Ključni izzivi v hitro
spreminjajočem se okolju, v katerem deluje svetovno letalstvo 2.1. Srednje- in dolgoročna
tržna gibanja 12. Zračni promet je postal
skorajda pridobljena pravica, ki jo ljudje v EU in po vsem svetu dojemajo kot
samoumevno. Zmanjšanje mobilnosti ne pride v poštev, saj so dobre povezave
ključni element za zagotavljanje konkurenčnosti. Države v vzponu
imajo razumljivo velik interes za povečan dostop do letalskih potovanj,
postopno večanje števila premožnejših na teh trgih pa bo znatno prispevalo
k rasti povpraševanja po zračnem prometu. Število prebivalcev v srednjem
sloju naj bi se na svetovni ravni do leta 2030 po pričakovanjih potrojilo
(z 1,8 milijarde v letu 2010 na 4,9 milijarde v letu 2030), samo v
azijsko-pacifiški regiji pa celo pošesterilo[6].
13. Kljub trenutni gospodarski
krizi naj bi se svetovni zračni promet dolgoročno do leta 2030
povečeval za približno 5 % na leto[7],
kar skupno pomeni več kot 150-odstotno rast. Povpraševanje po prevozu z
letali je povezano predvsem z gospodarsko rastjo in blaginjo. Ob
pričakovani povprečni rasti BDP v Evropi, ki naj bi med leti 2011 in 2030
znašala 1,9 %[8],
v primerjavi s pričakovano stopnjo rasti v na primer Indiji oziroma na
Kitajskem, kjer naj bi znašala 7,5 % oziroma 7,2 %, se bo rast v sektorju
letalstva primerjalno premaknila na območja zunaj EU, glavni središči
mednarodnih prometnih povezav pa naj bi postali Azija in Bližnji vzhod.
Polovica novega prometa na svetovni ravni v naslednjih 20 letih bo usmerjena v,
prihajala iz ali potekala znotraj azijsko-pacifiške regije, s čimer bo
slednja do leta 2030 z 38-odstotnim tržnim deležem odvzela primat ZDA kot
vodilni sili v svetovnem prometu. Zaradi podpovprečne rasti se bo tržni
delež letalskih prevoznikov iz EU v primerjavi z letalskimi prevozniki iz
drugih držav v večini regij zmanjševal. Leta 2003 so letalski prevozniki
iz EU obvladovali 29-odstotni tržni delež vseh medregionalnih zmogljivosti na
svetu. Do leta 2025 naj bi se ta delež zmanjšal na 20 %[9]. Če ne bo
sprejetih nobenih ukrepov, bodo imeli ob takšnem trendu evropski letalski
prevozniki manj možnosti za ustvarjanje dobičkov, evropsko gospodarstvo pa
manj možnosti za rast. 14. Obenem so letalski prevozniki
iz držav zunaj EU okrepili svoj položaj na svetovnem trgu. Na regionalni ravni
naj bi na primer količina prometa najhitreje naraščala na Bližnjem
vzhodu, saj naj bi do leta 2030 tamkajšnji letalski prevozniki predstavljali 11
% svetovnega prometa, medtem ko je ta številka v letu 2010 znašala 7 %. Vzorec
konkurenčnosti na svetovni ravni se je bistveno spremenil z vzponom
prevoznikov iz držav ob Perzijskem zalivu, ki ponujajo tako imenovane storitve
šeste svoboščine (povezovanje trgov z medcelinskimi zračnimi potmi
preko svojih vozlišč), povečujejo svoje tržne deleže, se agresivno
usmerjajo v prihodnost z velikimi novimi naložbami v letala in letališča
ter izkoriščajo svetovno mrežo zelo liberalnih dvostranskih sporazumov o
zračnem prevozu. Vlade držav v zalivski regiji veliko vlagajo v letalsko
infrastrukturo in letalstvo de facto spreminjajo v strateško orodje za
povečevanje pomena te regije v svetu. Podobno, le na manjši ravni, so
zrasli tudi južnoameriški trgi, azijski trgi nenehno spodbujajo rast, letalski
prevozniki iz ZDA pa so se še bolj konsolidirali in povečali svojo
konkurenčnost, čeprav je bila ta zagotovljena tudi s pomočjo
zakonodaje o zaščiti upnikov. 2.2. Konkurenčni poslovni
modeli v letalstvu 15. Vzdržnost različnih
poslovnih modelov, ki se uporabljajo v EU, kot sta na primer model storitev od
točke do točke in model storitev v mreži ter z njima povezana sistema
linij, je zelo pomembna za ohranjanje konkurenčne prisotnosti letalskih
prevoznikov iz EU na zunanjih trgih. 16. Evropski letalski sektor se
zelo spreminja. Mrežni letalski prevozniki so se znašli pod velikim pritiskom
nizkocenovnih prevoznikov, ki danes obvladujejo 40 % notranjih zmogljivosti EU,
ta delež pa naj bi se predvidoma še povečal[10]. 17. To ima nedvomno velik vpliv na
poslovanje, učinkovitost in dobičkonosnost mrežnih letalskih
prevoznikov iz EU. Nizkocenovni letalski prevozniki so nove svoboščine
trga, ki jih je ustvarila liberalizacija, izkoristili precej bolje kot mrežni
letalski prevozniki, saj so spodbudili novo povpraševanje z nižjimi cenami
vozovnic in ponudbo storitev od točke do točke brez neprijetnosti,
povezanih s prestopanjem. Vendar so se omejili predvsem na prevoze na kratke in
srednje razdalje. V zadnjih letih so veliki evropski mrežni prevozniki predvsem
zaradi povečane konkurence s strani nizkocenovnih letalskih prevoznikov in
hitrih vlakov beležili znatne izgube na svojih kratkih in srednje dolgih
linijah znotraj Evrope. Te izgube so deloma pokrili s svojimi medcelinskimi
linijami, ki tem prevoznikom predstavljajo glavni vir prihodkov. Z odločno
zunanjo letalsko politiko EU, usmerjeno na ključne hitrorastoče trge
za medcelinske prevoze, bi lahko ustvarili nove tržne priložnosti za letalske
prevoznike iz EU. 18. Mrežni letalski prevozniki
bodo predvidoma še naprej igrali ključno vlogo v mednarodnem letalskem
prometu in naj bi do leta 2030 obvladovali kar 74 % celotnega prometa v svetu[11]. Mrežni prevozniki
bodo tako ostali ključnega pomena za povezovanje Evrope s preostalim
svetom in ne gre domnevati, da bodo nizkocenovni letalski prevozniki k temu
prispevali kaj več, kot le prevoz potnikov do letališč, od koder
vzletajo letala na medcelinskih linijah. S tega vidika je možen razvoj
potencialnih sinergij in zbliževanja obeh modelov. 2.3. Pomen vozlišč 19. Pozitivni gospodarski
učinki vozlišč so dobro znani, saj omogočajo, da slabše zasedene
linije s pomočjo povezovalnih letov delujejo z dobičkom. Predpogoj za
vzdržno vozlišče sta zadostna raven lokalnega povpraševanja in razvejana
mreža priključnih povezav, zaradi česar so najuspešnejša
vozlišča običajno letališča večjih mest. 20. Z nekaj pridržki ni nobenega
razloga, zakaj evropski letalski prevozniki ne bi mogli zdaj ali v bližnji
prihodnosti upravljati vzdržnih, bodisi tovornih bodisi potniških,
vozlišč. Če želimo ohraniti evropsko konkurenčnost, pa bi bilo
treba učinkovito rešiti težave s pomanjkanjem vlaganj v letališko
infrastrukturo in premajhno zmogljivostjo, ki na nekaterih evropskih letalskih
vozliščih že omejuje število delujočih priključnih linij.
Naložbe v letalsko infrastrukturo in razvoj vozlišč so, če jih upravičuje
veliko in trajno povpraševanje, ključnega pomena za zagotavljanje
konkurenčnosti evropskih vozlišč v primerjavi s tistimi, ki se
razvijajo v drugih delih sveta. Zato je pomembno, da se že zgodaj ugotovi, kje
nastajajo ozka grla pri rasti, in se jih odpravi ali vsaj z vsemi razpoložljivimi
sredstvi omeji njihov negativen učinek ter tako učinkoviteje
izkoristi omejene zmogljivosti letališč. 3. Osrednji cilji zunanje letalske
politike EU v prihodnje 3.1. Vzpostavitev poštene in
odprte konkurence 21. Še en pomemben pridržek je, da
letalski prevozniki iz EU lahko delujejo v odprtem, poštenem in neizkrivljenem
konkurenčnem okolju. 22. EU meni, da so odprti trgi
najboljša podlaga za razvoj mednarodnih odnosov na področju letalstva, in
zato pozdravlja konkurenčnost. To je temeljni poduk zgodbe o uspehu
notranjega letalskega trga EU. Čeprav je ključnega pomena, da se
zagotovi poslovno okolje, ki bi letalskim prevoznikom iz EU omogočalo
mednarodno konkurenčnost, mora zunanja letalska politika EU poudarjati
tudi pomen poštene in odprte konkurence. Če se na primer subvencije,
nepoštene prakse, nekonsistentno izvajanje regulativnih okvirov in pomanjkanje
preglednosti računovodskega poročanja podjetij uporabljajo za
izkrivljanje trga, je legitimno, da se industrijo zaščiti pred nepošteno
konkurenco. 23. Letalstvo kot storitvena
industrijska panoga konkurira na svetovnem trgu, zato je trajnostnost
konkurenčnosti odvisna od poštenih konkurenčnih pogojev. Letalski
prevozniki s sedežem v Evropi so na mednarodni ravni v podrejenem
konkurenčnem položaju, če so njihovi proizvodni stroški višji od
tistih, ki bremenijo druge letalske prevoznike. Konkurenčnost letalskih
prevoznikov iz EU, večina katerih se sooča s finančnimi
težavami, je omejena, če so ekonomske obremenitve, ki vodijo v višje
stroške na enoto proizvodnje, večje od tistih, ki bremenijo letalske
prevoznike iz drugih delov sveta. Uporaba različnih nacionalnih pristojbin
za letalski sektor bi lahko škodljivo vplivala na notranji trg in
konkurenčnost letalskih prevoznikov iz EU, zato bi jo bilo treba
podrobneje preučiti. Letalske prevoznike iz EU hromijo tudi višji stroški,
ki izhajajo iz prezasedenosti letališč in zračnega prostora v Evropi,
ter višji stroški upravljanja zračnega prometa in letališke pristojbine.
Stroški dela, povezani z visokimi delovnimi standardi in dobro razvitimi
sistemi socialne varnosti, so v Evropi višji kot v večini drugih delov
sveta, podobno pa velja tudi za stroške, povezane s povračili za pravice
potnikov, in stroške nadomestil za izpuste ogljika. Nekatere od teh – glede na
stanje v drugih regijah – dodatnih ekonomskih obremenitev in stroškov poletov v
in iz Evrope bodo vsaj še nekaj časa ostale v veljavi, medtem ko bi bilo
nekatere druge do določene mere izravnati z inovacijami, zgodnjim
uvajanjem novih tehnologij v Evropi ali povečanjem produktivnosti, ali pa
jih obravnavati v okviru pogajanj s partnerskimi državami, ki si želijo
zagotoviti enake konkurenčne pogoje za vse, npr. z uveljavljanjem
mednarodnih delovnih in okoljskih standardov. 24. Zato je pomembno, da se pri
ocenjevanju konkurenčnosti letalskega sektorja EU in zlasti letalskih
prevoznikov iz EU v mednarodnem okolju upošteva celotno vrednostno verigo v
letalstvu (letališča, izvajalci navigacijskih storitev zračnega
prometa, proizvajalci, računalniški sistemi za rezervacije, izvajalci
zemeljske oskrbe letal itd.) in se ustrezno upošteva tudi stroškovno strukturo,
raven izpostavljenosti konkurenci v drugih delih vrednostne verige ter
mehanizme za financiranje infrastrukture na drugih ključnih trgih. Letalski
prevozniki iz EU pa morajo kljub temu za svojo konkurenčnost in za
sprejetje prave kombinacije cen in kakovosti storitev, ki bo privabila stranke,
poskrbeti predvsem sami. 25. Enako pomembno je, da tako
znotraj kot zunaj EU konkurence ne izkrivljajo nepoštene prakse. V EU je
Evropska komisija pred nedavnim sprožila vrsto poglobljenih preiskav v zadevah,
v katerih se je pojavil sum zagotavljanja državnih pomoči letalskim
prevoznikom na regionalnih letališčih v številnih državah članicah
EU. Težava je v tem, da letalski prevozniki, ki prejmejo takšno pomoč,
pridobijo neupravičeno gospodarsko prednost pred konkurenti, ki takšne
pomoči niso deležni, in s tem izkrivljajo konkurenco na enotnem letalskem
trgu EU. Komisija je v letu 2012 tudi oznanila, da bo pregledala Smernice
Skupnosti o financiranju letališč in zagonski državni pomoči
letalskim družbam z odhodi z regionalnih letališč. K izboljšanju
delovanja enotnega trga bodo pripomogli tudi pred nedavnim sprejeti predpisi EU[12] o socialni varnosti
mobilnih delavcev, npr. letalskega osebja, saj prakse nekaterih letalskih
prevoznikov, ki uporabljajo najosnovnejše sisteme socialne varnosti ne glede na
stalno prebivališče zadevnega člana posadke, ne bodo več
dovoljene. Sprejetje nove ali spremembe obstoječe zakonodaje EU zato lahko
prispevajo k izboljšanju poslovnega okolja, ki letalskim prevoznikom iz EU
omogoča mednarodno konkurenčnost. 26. V zvezi z zunanjimi vplivi je
bila sprejeta Uredba 868/2004[13],
ki naj zagotavljala varstvo pred subvencioniranjem in nepošteno prakso
oblikovanja cen, ki povzroča škodo letalskim prevoznikom iz EU pri
izvajanju zračnega prevoza iz tretjih držav. Kljub temu so bili izraženi
odločni pozivi k razvoju učinkovitejših instrumentov EU v letalskem
sektorju, s katerimi bi interese Evrope zaščitili pred nepoštenimi
praksami. Uredba 868/2004 ni bila še nikoli uporabljena in predstavniki
industrije menijo, da je v praksi ni možno uveljavljati, ker temelji na
orodjih, ki se uporabljajo za protidampinške in protisubvencijske postopke v
zvezi z blagom, in zato ni ustrezno prilagojena posebnostim letalskega
sektorja. Za letalski sektor veljajo za neprimerna tudi predvidena pravna
sredstva in proceduralni vidiki Uredbe. Treba bi bilo pripraviti ustreznejši in
učinkovitejši instrument, s katerim bi se zaščitilo pošteno in odprto
konkurenco v zunanjih odnosih EU na področju letalstva. 27. Letalski sistemi, proti
katerim letalski prevozniki in vozlišča iz EU konkurirajo v državah
ob Perzijskem zalivu, so se razvili predvsem po zaslugi jasnih odločitev v
smeri razvoja letalstva kot strateško pomembne gospodarske panoge, ki ustvarja
koristi za celotno gospodarstvo. Zalivski letalski prevozniki zatrjujejo, da v
teh sistemih ne uživajo nepoštenih konkurenčnih prednosti. Ob upoštevanju
tega se zdi, da bi bilo kot naslednji neposredni ukrep treba, najprimerneje na
ravni EU, pripraviti standardne „klavzule o pošteni konkurenci“, ki bi se jih
po pogajanjih vključilo v zadevne dvostranske sporazume o
zračnem prevozu z državami članicami EU. 28. V teh novih komercialnih
okoliščinah je pomembno in legitimno, da se EU omogoči
učinkovito ukrepanje na mednarodni ravni za zaščito
konkurenčnosti letalskih prevoznikov iz EU pred nepošteno konkurenco
in/ali nepoštenimi praksami, ne glede na njihovo poreklo oziroma izvor. 3.2. Strategija za rast, ki
temelji na „več Evrope“ 29. Letalski sektor EU in zlasti
evropski mrežni letalski prevozniki v mednarodnem prometu preživljajo težke
čase, z zelo resnimi izzivi pa se bodo soočali tudi
v prihodnosti. Za uspešno spopadanje s temi izzivi bodo potrebna skupna in
hitra prizadevanja na ravni EU ter bolj usklajeno ukrepanje, ki mora biti
učinkovitejše od trenutnega sistema dvostranskih pogajanj in odnosov. EU
je že večkrat dokazala, da je z združenimi močmi sposobna zagotoviti
dodano vrednost. To velja tako za pogajanja kot tudi v primeru zagotavljanja
ustreznega uresničevanja sporazumov prek na primer skupnih stališč v
Skupnem odboru v okviru različnih sporazumov. 30. V neodvisni raziskavi, ki je
bila pripravljena po naročilu Komisije[14],
je podana ocena, da bi nadaljnji celoviti sporazumi o zračnem prometu s
sosednjimi in ključnimi partnerskimi državami zlasti iz hitrorastočih
trgov in/ali trgov z omejenim dostopom lahko zagotovili zelo velike pozitivne
gospodarske učinke, in sicer v vrednosti več kot 12 milijard EUR
na leto. Ti trgi vključujejo predvsem Turčijo, Kitajsko, Rusijo,
države ob Perzijskem zalivu[15],
Japonsko, Egipt in Indijo. 31. Strateško pomembno je, da EU
ohrani močno in konkurenčno evropsko letalsko industrijo, ki EU
povezuje s svetom. Najhitreje rastoči letalski trgi se zdaj nahajajo zunaj
Evrope, zato je ključnega pomena, da se evropski industriji priložnost za
rast zagotovi tudi na teh trgih. Pri tem bo največji izziv, kako evropski
industriji omogočiti, da bo lahko izkoristila priložnosti v tem hitro
spreminjajočem se okolju, in dostop do novih hitrorastočih trgov. Za
uspešno spopadanje s tem izzivom bodo potrebni usklajena vizija EU in jasni
signali, ki bodo pričali o večji enotnosti v zunanjih odnosih EU na
področju letalstva. 32. Zunanja letalska politika EU
bi morala slediti trem vzporednim ciljem, ki se jih lahko uskladi v korist
gospodarstva kot celote, gospodarske rasti in ustvarjanja novih delovnih mest:
(i) ustvarjanju koristi za potrošnike (kar zahteva veliko, neprestano
osredotočenost na odpiranje trgov); (ii) zaščiti konkurenčnosti,
kar zahteva odločnejše ukrepe na ravni EU, s katerimi bi vztrajali pri
preoblikovanju lastništva in nadzora, zmanjšanju regulativnih bremen in
zagotovitvi enakih konkurenčnih pogojev za vse na mednarodni ravni (vse to
bi bilo težko zagotoviti na ravni držav članic); ter (iii) širitvi ciljev
politike, ki bi presegali le pravice do opravljanja zračnega prometa
(pristop EU bo zato skušal zagotoviti tudi doseganje najpomembnejših ciljev na
področju javne varnosti, zaščite in okolja). 33. Zunanja letalska politika in
pobude EU bi morale odločneje zagovarjati in braniti evropske interese ter
še naprej na podlagi sodelovanja spodbujati in razširjati evropske vrednote,
standarde in najboljše prakse. Njihov cilj bi moral biti, da se prek
regulativnega sodelovanja in zbliževanja v panogi uveljavijo najvišji možni
industrijski standardi. Teh ciljev ne bo mogoče doseči brez pogajanj
s ključnimi partnerji, usklajenih na ravni EU. 4. Pridobljene izkušnje in
nadaljnji ukrepi 4.1. Katere točke
časovnega načrta iz 2005 še niso uresničene? 34. V zadnjih sedmih letih je bil
na področju zunanje letalske politike EU storjen znaten – tako
kvantitativen kot kvalitativen – napredek (več o tem v prilogi), vendar se
je pojavilo tudi nekaj pomanjkljivosti in pravih razočaranj, iz katerih se
moramo učiti za prihodnost. 35. V okviru prvega stebra
(ponovna vzpostavitev pravne varnosti) je bilo uresničenih veliko
zastavljenih ciljev. Kljub temu bi bilo treba odpraviti nerešene težave v zvezi
z določenimi partnerji, kar bi dosegli z nadaljnjim sodelovanjem ter
usklajenim in odločnim pristopom EU do teh držav. 36. V okviru drugega stebra
(sosedski sporazumi) so bili sklenjeni številni pomembni sporazumi, ki bodo
prinesli vedno večje koristi tako EU kot tudi sosednjim državam. S
preostalimi sosednjimi državami bi bilo treba okrepiti in pospešiti stike in
pogajanja, da bi lahko do leta 2015 sklenili sporazume z Ukrajino,
Turčijo, Azerbajdžanom, Libanonom, Alžirijo, Armenijo, Egiptom, Libijo in
Sirijo (seveda v skladu s političnimi razmerami v posamezni državi in
regiji). Pomembno je zagotoviti, da se bo sčasoma na podlagi tega procesa
razvil resnično integriran skupni zračni prostor, v katerem bodo tudi
odnosi med sosednjimi državami samimi postali odprti in integrirani. Ker so
cilji, ki si jih EU prizadeva doseči v odnosu do sosednjih držav, podobni,
ni več smiselno, da bi moral Svet razpravljati o podeljevanju pooblastil
za pogajanja o sporazumih za vsako posamezno državo. Veliko učinkoviteje
bi bilo, če bi se Komisiji podelilo enotno pooblastilo za pogajanja s preostalimi
sosednjimi državami, pa čeprav še vedno za vsako posamezno državo posebej.
To bi omogočilo tudi večjo prilagodljivost pri določanju
ustreznega trenutka za začetek pogajanj. 37. V okviru tretjega stebra
(celoviti sporazumi s ključnimi partnerji) so bili sklenjeni številni
pomembni sporazumi. Kljub temu je to tudi področje, kjer nekaj
ključnih ciljev še ni bilo doseženih, zlasti v okviru sporazumov med EU in
ZDA ter EU in Kanado glede liberalizacije lastništva in nadzora nad letalskimi
prevozniki. 38. Kljub napredku na svetovni
ravni v smeri bolj liberaliziranega regulativnega okvira za mednarodni
zračni promet vlade še niso uspele preoblikovati svojih zastarelih pravil
glede lastništva in nadzora nad letalskimi prevozniki. Večina držav še
vedno ohranja predpise, ki določajo, da morajo biti letalske družbe v
večinski lasti in pod večinskim nadzorom njihovih državljanov, s tem
pa letalskim prevoznikom onemogočajo dostop do širšega nabora vlagateljev
in kapitalskih trgov. Učinek tega je nastanek neke nenaravne industrijske
strukture v letalskem sektorju, ki je v drugih industrijskih panogah ne
poznamo. Čeprav ima letalstvo globalen doseg, pa ne obstaja niti en letalski
prevoznik, ki bi bil zares globalen na način, kot so to nekatere družbe v
drugih industrijskih panogah. Čezmejno združevanje, ki ga mnogi razumejo
kot predpogoj za gospodarsko bolj vzdržno letalsko industrijo, je zelo omejeno.
V ZDA je na primer tuje lastništvo glasovalnih pravic v letalskih prevoznikih
omejeno na 25 %. Zaradi takšnih nacionalnih omejitev glede lastništva in
nadzora so se oblikovala tri svetovna letalska združenja (Star Alliance,
SkyTeam in oneworld) oziroma natančneje skupna podjetja, ki so jih
ustanovili nekateri njihovi člani, ki letijo na istih linijah. Ta so
postala najboljši približek globalnih letalskih družb. 39. Letalski prevozniki iz EU pa v
skladu z obstoječo zakonodajo EU niso podvrženi omejitvam glede državnega
lastništva in nadzora ter so lahko v lasti katerekoli zainteresirane strani iz
EU. V zadnjih letih je v evropski letalski industriji potekal proces
čezmejnega združevanja, zbran okrog treh osrednjih evropskih skupin
letalskih prevoznikov: skupine Air France-KLM; skupine Lufthansa s SWISS,
Austrian Airlines in znatnim deležem v Brussels Airlines; ter nazadnje še
International Airlines Group (IAG), ki je bila ustanovljena kot krovna družba
prevoznikov British Airways, Iberia in odslej tudi bmi. Poleg tega je zahtevo
glede večinskega lastništva zainteresiranih strani iz EU mogoče
zaobiti preko celovitih sporazumov EU s partnerskimi državami, ki bi
dovoljevali tuje večinsko lastništvo in nadzor. 40. Trend združevanja v Evropi je
edinstven, saj so čezmejne združitve in pripojitve dovoljene le znotraj
EU, medtem ko ureditve lastništva in nadzora ostajajo praktično
nespremenjene od 1944, ko so bile sprejete in zapisane v Čikaški
konvenciji. Trenutno veljavne določbe glede lastništva in nadzora
povzročajo znatne težave, ki se jih skuša odpravljati s pogajanji s
partnerskimi državami in izredno kompleksnimi strukturami upravljanja.
Neizogibna posledica tega je, da prednosti združevanja ni mogoče
izkoristiti v celoti. Člani združenj med seboj vse tesneje sodelujejo, da
bi strankam lahko ponudili brezhibno integrirano globalno
večvozliščno mrežno storitev. 41. Del problema pri odpravljanju
omejitev glede lastništva in nadzora je potreba po privolitvi kritične
mase svetovnega trga ali večjega deleža držav, da bi takšno preoblikovanje
dobilo pravi pomen. Logična izhodiščna točka za spodbujanje
globalnega preoblikovanja lastništva in nadzora je čezatlantski trg. Ker
EU in ZDA skupaj obvladujeta skoraj polovico svetovnega letalstva,
predstavljata močno silo, zato bi oblikovanje resnično
čezatlantskih prevoznikov zagotovilo pomemben zagon. Zdaj je pravi
čas za nadaljnje korake, predvidene v sporazumu o zračnem prometu med
EU in ZDA v zvezi z liberalizacijo lastništva in nadzora nad letalskimi
prevozniki, s čimer bi slednjim omogočili, da privabijo vlagatelje ne
glede na njihovo nacionalnost. Za dosego tega pomembnega cilja politike, tj. da
se omogoči tuja vlaganja v letalske prevoznike, pa bi si bilo treba
prizadevati tudi širše, namreč tako dvostransko med EU in drugimi
ključnimi partnerji kot tudi dvostransko na svetovni ravni, zlasti v
okviru ICAO. EU bi morala prevzeti pobudo pri ocenjevanju, kako bi lahko zlasti
v sodelovanju s podobno mislečimi državami odpravili težave, povezane s
trenutno veljavnimi klavzulami o lastništvu in nadzoru, ter hkrati zadostili
potrebo po tem, da se letalskim prevoznikom omogoči dostop do kapitalskega
financiranja in poveča privlačnost letalskih prevoznikov na
finančnih trgih. Koristno dopolnilno vlogo pri odpravljanju omejitev lahko
odigrajo tudi pogajanja o sporazumih o prosti trgovini. 42. Pomembno je tudi, da se
dokončajo pogajanja z Avstralijo in omogoči črpanje koristi iz
sporazuma med EU in Brazilijo, katerega podpis je bil na žalost preložen. 43. Tretji steber ponuja tudi
ogromno možnosti za nadaljnje koristi. Komisija je na primer že leta 2005
predstavila znatne pozitivne gospodarske učinke prihodnjih celovitih
sporazumov z Rusijo, Kitajsko in Indijo ter je zato zaprosila za pooblastilo za
začetek pogajanj za sklenitev celovitih sporazumov o letalskem prometu z
vsako od teh držav, ki pa doslej še ni bilo odobreno. Obstoj teh potencialnih
koristi je potrdila tudi neodvisna raziskava, ki je bila pripravljena po
naročilu Komisije, zato bi bilo treba ohraniti in skušati izpolniti cilj
sklenitve celovitih sporazumov s temi ključnimi partnerji. Raziskava je
nakazala, da bi večje pozitivne gospodarske učinke lahko imeli tudi
celoviti sporazumi s številnimi drugimi pomembnimi partnerji. 4.2. Ključna načela, ki
bodo usmerjala zunanjo letalsko politiko EU v prihodnje 44. Ob upoštevanju poglabljanja
enotnega letalskega trga, nastanka resnično evropskih letalskih
prevoznikov, ki imajo vse bolj večnacionalno lastniško strukturo, in vse
širših pristojnosti EU na praktično vseh področjih letalstva je
skrajni čas, da EU k svojim zunanjim odnosom na področju letalstva
pristopi bolj usklajeno in odločneje. V nekaterih primerih bi
zadoščalo že, če bi okrepili sedanjo raven usklajenosti med Evropsko
komisijo, državami članicami in industrijo, obenem pa še naprej razvijali
dvostranske odnose s partnerskimi državami. Za to bilo potrebno okrepiti
formalne ukrepe EU na področju usklajevanja in zagotavljanja preglednosti.
Vendar izkušnje kažejo, da se tudi v primeru usklajenosti pri bilateralnih
odnosih pojavlja veliko tveganje, da ti ne bodo zagotovili optimalnih koristi.
Pogajanja na ravni EU, ki temeljijo na enotnosti EU in pooblastilih Sveta za
pogajanja, so v splošnem primernejši in učinkovitejši način za
uveljavljanje evropskih interesov. Ta pristop bi bilo treba uporabiti dosledno
z vsemi pomembnimi partnerji in ne le izjemoma, kot se ga uporablja zdaj. 45. EU bi morala še naprej drzno
spodbujati nadaljnje odpiranje in liberalizacijo letalstva, obenem pa
zagotoviti zadovoljivo raven zbliževanja predpisov. Kadar bi bilo to potrebno,
bi morala tudi zaščititi evropsko industrijo, gospodarstvo in delovna
mesta ter zagotoviti uporabo ustreznih instrumentov za uveljavljanje svojih
interesov. V pogajanjih s partnerskimi državami bi bilo treba ustrezno
pozornost posvetiti tudi uveljavljanju delovnih in okoljskih standardov ter
mednarodnih konvencij in sporazumov na obeh področjih, s čimer bi se
izognili izkrivljanju trgov in preprečili povečevanje
konkurenčnosti za vsako ceno. 46. Spremembe v letalstvu so
potrebne tudi na svetovni ravni. Tu lahko vodilno vlogo pri posodobitvi obstoječe
mreže, ki ureja svetovni letalski trg ter nekatera druga ključna
področja, kot sta varnost in zaščita, prevzame ICAO. ICAO lahko
pomaga pri nadaljnjem razvoju gospodarskega regulativnega okvira za svetovni
letalski sektor, vključno z liberalizacijo lastništva in nadzora nad
letalskimi prevozniki, s čimer bi se vzpostavila svetovna mreža za
pošteno konkurenco in zagotovil okoljsko vzdržen razvoj sektorja. 4.3. Izboljšanje odnosov s
ključnimi partnerji 47. V tem sporočilu je
poudarjeno, kako strateško pomembna je za EU konkurenčna evropska letalska
industrija, ki vključuje mrežne letalske prevoznike iz EU z globalnim
dosegom. Da bi to uresničili, je potrebno predvsem zaščititi
konkurenčnost te panoge ter ji zagotoviti možnosti dostopa na trg in ji tako
dati priložnost za konkuriranje in udejstvovanje na ključnih trgih.
Omejevalni dvostranski sporazumi o zračnem prevozu po vsem svetu zaradi
njenih posebnosti najbolj bremenijo evropsko industrijo tovornega in
ekspresnega prevoza, zato bi bilo pri odpravi ovir za dostop do trgov to
področje treba obravnavati prednostno. EU mora svoje ukrepe prilagoditi
izzivom, povezanim z nekaterimi strateškimi trgi in partnerji, kot sledi. 48. Turčija kot ključni
igralec v regiji predstavlja strateški in enega najhitreje rastočih
letalskih trgov za EU. Poleg ZDA je Turčija tudi najpogostejša postaja za
potniški promet iz in v EU, saj je bilo na tej poti v letu 2010 prepeljanih 30
milijonov potnikov. Od leta 1999 se količina potniškega prometa med EU in
Turčijo povprečno povečuje za več kot 9 % na leto. To
je trikrat več od količine potniškega prometa med EU in Marokom in
več kot dvakrat več od velikosti trga za potniške storitve med EU in
Rusijo. Turčija in EU imata skupni interes na številnih področjih letalstva,
obseg sodelovanja pa je zelo velik. V regiji pa na področju letalstva
obstaja tudi nekaj večjih težav, ki škodujejo obema stranema in bi jih
bilo zato treba odpraviti. V sodelovanju s Turčijo bi bilo treba
pripraviti pozitiven in pragmatičen načrt za sodelovanje, ki bi
omogočal napredek pri reševanju konkretnih težav v regiji, od česar
bi imeli koristi obe strani. Zlasti bi bilo treba nadgraditi dvostranski
sporazum o varnosti. V primeru napredka pri odpravljanju teh ovir bi bilo treba
predvideti sklenitev celovitega sporazuma. 49. Skrajni čas je, da se
tudi z Rusijo vzpostavi bolj skladen, stabilen in ambiciozen odnos, ki bi
letalskim prevoznikom na obeh straneh omogočil predvidljivo
načrtovanje. Rusija mora nujno dokazati svojo zavezanost k izvajanju
sporazuma „Dogovorjena načela o posodobitvi sistema preletov čez
Sibirijo“ iz leta 2011. Poleg tega je možen obseg sodelovanja ogromen, prav
tolikšne pa so tudi potencialne koristi za Rusijo in EU v primeru sklenitve
pravega strateškega partnerstva ali celo le normalizacije odnosov – seveda pa
tudi potencialni stroški v primeru, da se sedanjih odnosov ne nadgradi. Zato bi
morala EU takoj, ko bodo obstoječe ovire odpravljene, predlagati
časovni načrt, katerega končni cilj bi bil sklenitev celovitega
sporazuma o letalskem prometu med EU in Rusijo. 50. Odnosi z državami ob
Perzijskem zalivu so bili v zadnjih letih večinoma enostranski v smislu
odpiranja trgov EU za zalivske letalske prevoznike, kar je ustvarilo velika
neravnovesja glede priložnosti. Obenem se še vedno porajajo dvomi o tem, ali je
preglednost računovodskega poročanja nekaterih zalivskih letalskih
prevoznikov skladna z mednarodnimi standardi. Poleg tega nekatere zalivske
države ostajajo nenaklonjene sprejetju ali celo začetku pogajanj glede klavzul
o „pošteni konkurenci“ s posameznimi državami članicami EU. Ta trend je
treba preusmeriti, najprej proti zagotavljanju preglednosti ter poštene
konkurence, nato pa na podlagi slednjega še proti nadaljnjemu razvoju trga. Ta
proces bi bilo primerno usklajevati na ravni EU v okviru celovitih letalskih
sporazumov med EU in drugimi ključnimi državami. 51. Azijski letalski trg hitro
prevzema vse pomembnejše mesto v svetu, zato si letalski prevozniki iz EU
nedvomno ne morejo privoščiti, da na njem ne bi bili aktivno prisotni.
Številne azijske države zdaj vodijo bolj liberalne letalske politike in
številne so že izrazile svoj interes za sklenitev celovitih sporazumov z EU. EU
bi morala takšne priložnosti poskušati izkoristiti, pod pogojem, da te države v
celoti spoštujejo zakonodajo EU na področju letalstva vključno z
načeli EU o določitvi letalskega prevoznika, in pod pogojem, da bodo
na navedeni trgih zagotovljene enake možnosti in poštena konkurenca za obe
strani. Znatni pozitivni potencialni gospodarski učinki so dokazani tudi v
primeru sklenitev celovitih sporazumov o letalskem prometu med EU ter Kitajsko,
Indijo in Japonsko, za katere bi si bilo treba prizadevati. EU z velikim
zanimanjem spremlja tudi napredek v državah ASEAN v smeri vzpostavitve
popolnoma liberaliziranega enotnega letalskega trga držav ASEAN do leta 2015,
ki v številnih pogledih zelo spominja na vzpostavljanje odprtega regionalnega
letalskega trga v Evropi. S tem se bodo odprle nove zanimive priložnosti za
sodelovanje med EU in državami ASEA, kar bi nekoč lahko privedlo do
podpisa celovitega sporazuma o letalskem prometu med EU in državami ASEAN.
Singapur je na tem področju prevzel vodilno vlogo in se predstavlja kot
„pionir“ na področju krepitve prisotnosti EU v državah ASEAN in onkraj. 52. Podobno se regionalni trgi
razvijajo tudi v drugih delih sveta, vključno z Latinsko Ameriko, kjer bi
bilo dobrodošlo nadaljnje združevanje letalskih prevoznikov, saj bi se s tem
odprle možnosti za razvoj tesnejših medblokovskih odnosov, ki bi omogočili
nadaljnje odpiranje trga. 53. Afriški letalski trg ima
dolgoročni potencial za rast. Trenutni prednostni nalogi v odnosih med EU
in Afriko na področju letalstva sta izboljšati letalsko varnost
v Afriki s pomočjo ustanovitve in zagona regionalnih organizacij za
nadzor varnosti ter zagotoviti podporo državam, vključenih na seznam EU z
letalskimi prevozniki, za katere velja prepoved opravljanja letov v EU. 4.4. Orodja, ki bi jih bilo treba
uporabiti 54. EU želi razviti trdne,
celovite in obojestransko koristne odnose s ključnimi partnerji na
področju letalstva. To daleč presega preprosto vprašanje
liberalizacije zračnega prometa, zato bi morala ta prizadevanja
vključevati tudi na primer upravno, tehnološko in industrijsko
sodelovanje. Celoviti sporazumi o zračnem prometu s sosednjimi državami
ter najpomembnejšimi in podobno mislečimi partnerji bi morali obravnavati
in usklajevati regulativne pogoje za pošteno konkurenco in trajnostnost
letalske industrije, vključno z bistvenimi elementi, kot so na primer
varnost, zaščita, okolje in gospodarski regulativni ukrepi. 55. V tem sporočilu je
poudarjeno, kako pomembno je poskrbeti, da evropska letalska industrija ostane
konkurenčna. Za dosego tega strateškega cilja bo potrebno bolj
sistematično usklajevanje, večja solidarnosti in uporaba širšega
nabora orodij, ki so na razpolago EU, Evropski komisiji, državam članicam
EU, industriji iz EU ter evropskim ustanovam in agencijam s področja
letalstva. S tem se bodo povečale tudi potencialne koristi za partnerje
EU. Te bi se lahko pojavljale v številnih oblikah, ki bi jih bilo treba
obravnavati enotno. 56. Pomembno je, da se vse
udeležene strani kar najbolj celostno vključijo v proces oblikovanja
politike, pozneje pa tudi v pogajanja, tako na ravni priprav kot tudi samih
pogovorov. V ta namen je Komisija pripravljena znova preučiti
praktične ureditve, da bi zagotovila, da bodo pogajanja pregledna in
vključujoča. Obenem moramo poskrbeti, da bodo postopki, ki urejajo
zunanje odnose EU na področju letalstva, učinkoviti, uspešni in ne
pretirano birokratski. 57. Komisija je prepričana,
da je učinkovitejši instrument za zagotavljanje poštene konkurence
pomemben del nabora orodij, ki jih bo EU morala pripraviti, če želi
nadalje razviti svojo zunanjo letalsko politiko. Uredba 868/2004 se je izkazala
za zapleteno in neizvršljivo za sektor letalskih storitev, zato jo bo Komisija na
podlagi temeljite ocene njenega učinka revidirala in, če bo to
potrebno, po posvetovanju z vsemi zadevnimi zainteresiranimi stranmi podala
predloge za primernejše ukrepe. 5. Sklep 58. Zdaj je čas, da države
članice EU, Svet in Evropski parlament temeljito razmislijo, kako kar
najbolje zasnovati prihodnjo zunanjo letalsko politiko EU, ter sprejmejo
odločitve, ki bodo potrebne za bolj ambiciozno politiko, s katero bi se lahko
uspešno spopadli z resnimi izzivi, s katerimi se sooča evropski letalski
sektor, in izkoristili ves potencial, ki ga letalstvo lahko ponudi evropskemu
gospodarstvu. PRILOGA Kateri so
dosedanji dosežki na področju zunanje letalske politike EU? Oblikovanje zunanje letalske politike EU 1. Razvoj zunanje letalske
politike EU je bila logična posledica vzpostavitve notranjega trga EU in z
njim povezanih skupnih pravil. Pomemben mejnik je bila razsodba Evropskega
sodišča o „odprtem nebu“ z dne 5. novembra 2002[16], s katero je bilo
sklenjeno, (i) da Unija pridobi izključno zunanjo pristojnost v primerih,
ko mednarodne zaveze spadajo na področje skupnih pravil, in (ii) da so
zahteve glede nacionalnega lastništva in nadzora za določitev letalskih
prevoznikov v okviru dvostranskih sporazumov o zračnem prometu v nasprotju
z načelom pravice do ustanavljanja, zapisane v pogodbah EU. 2. Junija 2003 je Svet Komisiji
podelil pooblastila za začetek pogajanj o sklenitvi celovitega sporazuma o
zračnem prometu z Združenimi državami Amerike in za začetek pogajanj
o sklenitvi „horizontalnih sporazumov“ z vsemi drugimi državami, ki niso
članice EU, na podlagi katerih bi slednje svoje dvostranske dogovore
z državami članicami EU uskladile s pravom EU. 3. Junija 2005 se je Svet
dogovoril o treh „stebrih“ zunanje letalske politike EU, katerih cilji so: (i)
vse dvostranske sporazume o zračnem prometu, ki so jih države članice
EU sklenile s tretjimi državami, uskladiti s pravom EU po sodbi Sodišča o
„odprtem nebu“, predvsem z odpravo zahtev o nacionalnem lastništvu in nadzoru,
s čimer bi se uveljavilo načelo pravice do ustanavljanja letalskih
prevoznikov iz EU; (ii) širitev skupnega zračnega prostora do leta 2010,
da bi se vanj vključilo sosednje države na jugu in vzhodu EU; in (iii) na
podlagi posamičnih pooblastil za pogajanja skleniti celovite sporazume na
ravni EU z drugimi ključnimi partnerji, kadar je dokazano, da bi
sporazum na ravni EU zagotovil pozitivne gospodarske učinke in dodano
vrednost. Čeprav obstaja še veliko izzivov in bo potrebnega
še veliko dela, je bil od leta 2005 na področju vseh treh stebrov storjen
velik napredek. Dosedanji dosežki v okviru treh stebrov Prvi steber – ponovna vzpostavitev pravne
varnosti 4. Potreba po ponovni
vzpostavitvi trdne pravne podlage za odnose na področju zračnega
prometa z EU je bila potrjena po vsem svetu in le v nekaj izjemnih primerih ni
več zares prisotna. Načelo EU o določitvi je doslej sprejelo
približno 117 držav, ki niso članice EU. Od tega jih je 55 pristalo na
spremembe vseh svojih dvostranskih sporazumov z državami članicami EU s
pomočjo horizontalnih sporazumov z EU, preostale države pa so to storile
na dvostranski ravni s posameznimi državami članicami. S pravom EU je bilo
skupno usklajenih skoraj 1 000 dvostranskih sporazumov o zračnem prometu,
kar zajema 75 % celotnega obsega potniškega prometa z državami zunaj EU. Za
dokončanje uvajanja načela EU o določitvi pa je potrebnega še
veliko dela z nekaterimi pomembnimi letalskimi državami, vključno z
Indijo, Kitajsko in Južno Korejo, pa tudi z Južno Afriko, Kenijo, Nigerijo in
Kazahstanom. Od naštetih držav načela EU o določitvi še niso sprejele
le Južna Afrika, Kenija, Nigerija in Kazahstan. Na območjih, kjer
obstajajo regionalne organizacije, na primer v Afriki in jugovzhodni Aziji, bi
bilo najustrezneje uporabiti regionalni pristop in posledično podpisati
medblokovske sporazume. Takšni medblokovski horizontalni sporazumi bi morali
vsebovati elemente vzajemnosti (zlasti v zvezi z določbami o lastništvu in
nadzoru), s čimer bi se omogočilo postopno vzajemno priznavanje
zadevnih regionalnih letalskih trgov, ki bi prinašali koristi za obe strani.
Ponovna vzpostavitev pravne varnosti, po možnosti na regionalni medblokovski
ravni z regionalnimi gospodarskimi skupnostmi, če so pristojne za sklepanje
horizontalnih sporazumov, ostaja predpogoj za širitev sodelovanja na
ključnih področjih v letalstvu, kot so varnost, zaščita,
gospodarska ureditev, upravljanje zračnega prometa in okolje. 5. Doslej je bil narejen velik
napredek. Te spremembe upoštevajo odpravo omejitev glede nacionalnega
lastništva in nadzora nad letalskimi prevozniki iz EU v skladu s pravom EU.
Posledično lahko letalski prevozniki iz katerekoli države članice EU
ponudijo storitve državam, ki niso članice EU, pod pogojem da so pravice o
določitvi in prometne pravice podeljene z ustreznimi dvostranskimi
sporazumi o zračnem prometu. Poleg tega so bila dovoljena združevanja
letalskih prevoznikov iz EU. Za vse izvajalce pa je najpomembneje to, da
je bila ponovno vzpostavljena pravna varnost v zvezi z dvostranskimi sporazumi.
Drugi steber – skupni zračni prostor s
sosednjimi državami 6. Precejšen napredek je bil
storjen tudi pri širjenju skupnega zračnega prostora. EU je sklenila
številne pomembne sporazume o zračnem prometu s sosednjimi državami, ki
bodo sčasoma na podlagi vzporednega procesa postopnega odpiranja trgov in
približevanja predpisov zakonodaji in predpisom EU na področju letalstva
predstavljale del skupnega zračnega prostora, ki bo vključeval
približno 55 držav in milijardo ljudi, kar je dvakrat več, kot jih živi v
EU. Poleg Švice, Norveške in Islandije, ki so del notranjega letalskega trga,
so bili celoviti sporazumi o zračnem prometu podpisani tudi z državami
zahodnega Balkana[17],
Marokom, Gruzijo, Jordanijo in Moldavijo, z Izraelom pa je bil sporazum
parafiran. Pogajanja z Ukrajino in Libanonom že potekajo, kmalu pa naj bi se
začela tudi s Tunizijo in Azerbajdžanom ter, v nekoliko bolj oddaljeni
prihodnosti, z Armenijo. 7. Gospodarski učinki prvih
tovrstnih sosedskih sporazumov so merljivi in precejšnji. V neodvisni
raziskavi, pripravljeni po naročilu Evropske Komisije[18], je bila podana ocena,
da so skupni pozitivni gospodarski učinki sporazuma med EU in Marokom (2006)
v letih 2006–2011 presegli 3,5 milijarde EUR, saj je obseg zračnega
prometa med EU in Marokom močno narasel, vzpostavljene so bile številne
nove linije in ustanovljeni novi prevozniki, kar je privedlo do večje
konkurenčnosti in izbire ter nižjih cen. Cene potniških vozovnic so se od
leta 2005 realno znižale za približno 40 %. Podobno velja tudi za sporazum
med EU in državami zahodnega Balkana (sporazum ECAA), ki je med letoma 2006 in 2011
zagotovil skupne pozitivne gospodarske učinke v višini 2,4 milijarde EUR. 80–85
% skupnih pozitivnih gospodarskih učinkov predstavljajo presežki za
uporabnike, ki izhajajo iz nižjih cen vozovnic, preostanek pa predstavljajo
koristi iz naslova povečanja produktivnosti in učinkovitosti. 8. Sosednje države so storile
veliko, da bi svoje regulativne okvire približale zakonodaji EU na ključnih
področjih, kot so letalska varnost, zaščita, upravljanje
zračnega prometa, okolje, pravice potnikov, gospodarska ureditev in
družbeni vidiki. To je v interesu potrošnikov in letalske industrije tako v EU
kot tudi v sosednjih državah. EU sosednjim državam zagotavlja precejšnjo
pomoč in podporo pri usklajevanju njihovih zakonodaj s pravili EU. Obe
strani sta se sporazumeli tudi, da se bo podeljevanje dodatnih prometnih pravic
(pravice pete svoboščine, tj. pravica do opravljanja prevoza med partnersko
državo in kraji vmesnega ali končnega pristanka kot del storitve, ki se
začenja/končuje v državi, kjer ima zadevni letalski prevoznik svoj
sedež) začelo uporabljati po tem, ko bo proces usklajevanja zakonodaje
uspešno zaključen. V primeru držav zahodnega Balkana bi predčasno
izvajanje predpisov EU na področju letalstva v skladu s sporazumom ECAA
prispevalo tudi k njihovim prizadevanjem v okviru procesa pristopanja k EU. 9. Z eno ključno sosednjo
državo – Rusijo – pa so odnosi težavni. Rusija je za EU potencialno zelo
pomemben partner zaradi svoje geografske bližine in medsebojne odvisnosti, ki
ustvarja znatne poslovne priložnosti. Tako je na primer več kot 40 %
ruskega mednarodnega potniškega prometa usmerjenega v EU. Kljub temu pa
možnosti za obojestranske koristi še niso izkoriščene v celoti. 10. Leto 2011 je bilo prelomno na
področju priznavanja prava EU s strani Rusije. Septembra 2011 je
namreč Rusija prvič privolila v vključitev načela EU o
določitvi v svoje dvostranske sporazume o zračnem prometu z državami
članicami EU, ta proces pa je zdaj že skoraj končan. 11. Kljub temu pa eno
ključnih vprašanj še ni povsem razrešeno, in sicer ruski sistem
zaračunavanja pristojbin za uporabo sibirskih zračnih poti letalskim
prevoznikom iz EU za lete do destinacij v Aziji. Ocenjuje se, da letalski
prevozniki iz EU za prelete Sibirije letno plačujejo več kot 300
milijonov EUR, večina tega denarja pa naj bi se prelivalo k njihovemu
neposrednemu tekmecu. Ob koncu leta 2011 sta si Evropska komisija in ruska
vlada izmenjali dopise, v katerih sta se dogovorili, da naj bi se „Dogovorjena
načela o posodobitvi sistema preletov čez Sibirijo“, ki so bila
sprejeta in podpisana leta 2006, začela v celoti izvajati do 1. julija 2012.
EU pričakuje, da bo Rusija spoštovala ta mednarodni dogovor, v nasprotnem
primeru pa si pridržuje pravico do sprejetja potrebnih ukrepov. Tretji steber – celoviti sporazumi z drugimi
ključnimi partnerji 12. V okviru tretjega stebra je EU
sklenila nekaj sporazumov s pomembnimi partnerji. Cilj teh celovitih sporazumov
je zagotoviti odprtost trgov, s približevanjem predpisov ustvariti pogoje za
pošteno in odprto konkurenco, liberalizirati lastništvo in nadzor nad
letalskimi prevozniki ter odpraviti težave pri poslovanju. 13. Prva stopnja sporazuma z
Združenimi državami Amerike je bila podpisana aprila 2007, druga stopnja pa
junija 2010. S Kanado je bil decembra 2009 podpisan sporazum, ki zagotavlja
postopno odpiranje trga v skladu s spremembami, ki jih Kanada načrtuje v
zvezi s svojimi predpisi na področju tujih naložb. Marca 2011 je bil
parafiran celovit sporazum o zračnem prometu z Brazilijo, vendar ta
sporazuma še ni podpisala. Svet je Komisiji podelil pooblastila tudi za
začetek pogajanj o podpisu celovitih sporazumov z Avstralijo in Novo
Zelandijo. Pogajanja z navedenima državama še niso končana. 14. Sporazum med EU in ZDA je
odločilno prispeval k trendu nadgrajevanja mednarodnih letalskih
sporazumov, ki so dotlej pretežno zajemali le dogovore o vzajemnem dostopu do
trgov. To je bil prvi pomembnejši mednarodni sporazum, ki je potrdil, da
je treba pregledati in uskladiti tudi konkurenčne pogoje, ki bi zagotovili
pošteno konkurenco. EU in ZDA sta pripravili nov model sporazuma, ki krepi
vlogo letalstva. Sporazuma z ZDA in s Kanado sta se sicer doslej uporabljala le
v obdobju upadanja gospodarske rasti, ki je prizadela večino letalskih
trgov, vendar bodo njegovi pozitivni učinki v sorazmerju z velikostjo
čezatlantskega trga predvidoma zelo veliki. V študiji[19], ki je bila pripravljena v imenu Komisije, je bilo ugotovljeno, da bi
se z odprtjem zračnega prostora med EU in ZDA v prvih 5 letih število
potnikov na relaciji EU–ZDA povečalo za več kot 25 milijonov,
potrošnikom bi se ustvarili prihranki v višini več kot 15 milijard EUR, v
EU in ZDA pa bi se skupno ustvarilo kar 80 000 novih delovnih mest. Koristi in
učinki, ki izhajajo iz regulativnega sodelovanja in približevanja
predpisov, ter sadovi dela skupnih odborov, ustanovljenih v okviru teh
sporazumov, se že kažejo. Tako je na primer na podlagi sporazuma med EU in ZDA skupni
odbor obravnaval že najrazličnejša vprašanja, med drugim dostop do trgov,
regulativno sodelovanje in približevanje predpisov ter konkurenčne pogoje.
Ta odbor predstavlja dragocen forum za nadzor izvajanja sporazuma in
odpravljanja ovir pri poslovanju. Skupni odbor je bil na primer osrednje gonilo
za podpis sporazuma med EU in ZDA iz junija 2012 o varnosti tovora, ki bo
omogočal cenejše in hitrejše opravljanje dejavnosti letalskega tovornega
prometa zahvaljujoč medsebojnemu priznavanju veljavnih sistemov za varnost
letalskega tovora. [1] „Aviation: Benefits Beyond Borders (Letalstvo:
Čezmejne koristi)“, poročilo družbe Oxford Economics, pripravljeno za
ATAG, marec 2012. Treba je upoštevati, da te številke vključujejo znatne
posredne in sekundarne učinke, ki močno povečajo pomen letalstva
za gospodarstvo. [2] „Načrt za enotni evropski
prometni prostor – na poti h konkurenčnemu in z viri gospodarnemu
prometnemu sistemu“, COM(2011) 144 final, 28.3.2011. [3] Po finančnih napovedih IATA iz junija 2012 naj bi
skupni čisti dobiček komercialnih letalskih družb na svetu v letu 2012
znašal 3 milijarde USD, evropske komercialne letalske družbe pa naj bi
vknjižile 1,1 milijarde USD izgube. [4] Leta 2005 je Komisija predstavila sporočilo z
naslovom „Razvijanje agende zunanje letalske politike Skupnosti“ (COM(2005) 79
final, 11.3.2005), na podlagi katerega je Svet junija 2005 sprejel sklep,
Evropski parlament pa decembra 2005 resolucijo. [5] Booz & Company: „Development of the EU's Future
External Aviation Policy (Razvoj zunanje letalske politike EU v prihodnje)“,
končno poročilo, april 2012. [6] Airbus: „Delivering the Future: Global Market Forecast 2011–2030
(Oblikovanje prihodnosti: Svetovna tržna napoved 2011–2030)“ [7] Airbus: „Delivering the Future: Global Market Forecast 2011–2030
(Oblikovanje prihodnosti: Svetovna tržna napoved 2011–2030)“ [8] Bombardier/Global Insight [9] Booz & Company: „Development of the EU's Future
External Aviation Policy (Razvoj zunanje letalske politike EU v prihodnje)“,
končno poročilo, april 2012, na podlagi raziskav OAG in AEA. [10] Nizkocenovni letalski prevozniki naj bi rasli 1,4 % na
leto hitreje od letalskih prevoznikov v svetovni mreži, do leta 2030 pa naj bi
obvladovali 19 % svetovnega prometa (Airbus: „Delivering the Future: Global
Market Forecast 2011–2030 (Oblikovanje prihodnosti: Svetovna tržna napoved 2011–2030)“.
Združenje evropskih nizkocenovnih letalskih prevoznikov (ELFAA) je objavilo
raziskavo („Tržni delež nizkocenovnih letalskih družb v Evropi – končno
poročilo – februar 2011“, York Aviation za ELFAA), v kateri je navedeno,
da bi tržni delež nizkocenovnih letalskih prevoznikov v Evropi do leta 2020
utegnil znašati med 45 % in 53 %. [11] Airbus: „Delivering the Future: Global Market Forecast 2011–2030
(Oblikovanje prihodnosti: Svetovna tržna napoved 2011–2030)“ [12] Evropski parlament in Svet sta v postopku soodločanja
v prvi obravnavi dosegla sporazum glede predloga Komisije za spremembo Uredbe
(ES) št. 883/2004 o koordinaciji sistemov socialne varnosti in Uredbe (ES) št. 987/2009
o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe (ES) št. 883/2004. [13] Uredba Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 868/2004 z
dne 21. aprila 2004 – Uradni list, 30.4.2004 (L 162/1). [14] Booz & Company: „Development of the EU's Future
External Aviation Policy (Razvoj zunanje letalske politike EU v prihodnje)“,
končno poročilo, april 2012. [15] Predvsem Združene arabske emirate in Katar. [16] Tožbe, ki jih je Evropska komisija vložila proti osmim
državam članicam v zvezi z njihovimi dvostranskimi sporazumi o
zračnem prometu z Združenimi državami Amerike. [17] Večstranski sporazum je bil podpisan z naslednjimi
partnerskimi državami: Albanijo, Bosno in Hercegovino, Hrvaško, Nekdanjo
jugoslovansko republiko Makedonijo, Črno goro, Srbijo in UNMIK-Kosovom. [18] Booz & Company: „Development of the EU's Future
External Aviation Policy (Razvoj zunanje letalske politike EU v prihodnje)“,
končno poročilo, april 2012. [19] „The Economic Impacts of an Open Aviation Area between the
EU and the US (Gospodarski učinki odprtega zračnega prostora med EU
in ZDA)“, končno poročilo, januar 2007, Booz Allen, Hamilton.