This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 62023CC0158
Opinion of Advocate General Medina delivered on 6 June 2024.###
Sklepni predlogi generalne pravobranilke Medina, predstavljeni 6. junija 2024.
Sklepni predlogi generalne pravobranilke Medina, predstavljeni 6. junija 2024.
ECLI identifier: ECLI:EU:C:2024:461
- Date of document:
- 06/06/2024
- Form:
- Sklepni predlogi
- Advocate General:
- Medina
Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
LAILE MEDINA,
predstavljeni 6. junija 2024(1)
Zadeva C‑158/23 [Keren](i)
T. G.
proti
Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložil Raad van State (državni svet, Nizozemska))
„Predhodno odločanje – Azilna politika – Direktiva 2011/95/EU – Upravičenci do mednarodne zaščite – Begunci – Člen 34 – Dostop do integracijskih ukrepov – Obveznost zagotovitve dostopa do integracijskih programov – Ženevska konvencija – Člen 34 – Nacionalna ureditev, ki beguncem nalaga dolžnost integracije v družbo – Obveznost udeležbe na tečajih in kritja stroškov teh tečajev – Možnost zaprositi za posojilo za financiranje teh stroškov – Obveznost uspešno opraviti preizkus v treh letih – Nedokončanje integracijskega programa v predpisanem roku – Obveznost plačila globe – Obveznost vračila posojila“
1. Integracija beguncev je pomemben in zapleten proces, za katerega si morajo prizadevati vse vpletene strani, torej begunci sami in družba države gostiteljice. Proces integracije zajema pravne, gospodarske, socialne in kulturne vidike. Zato je povsem naravno, da se z mednarodnimi instrumenti, kot je Ženevska konvencija,(2) državam pogodbenicam nalaga pravna obveznost, da olajšajo „asimilacijo in naturalizacijo“ beguncev.(3) Ta obveznost je bila v pravo Unije prenesena s členom 34 Direktive o pogojih,(4) ki določa obveznost držav članic, da „zagotavljajo dostop do integracijskih programov […] ali ustvarjajo predpogoje za dostop do takšnih programov“.
2. Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe je bil vložen v okviru spora med T. G. in Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (minister za socialne zadeve in delo, Nizozemska, v nadaljevanju: minister). Spor se nanaša na odločbo ministra, s katero je bila beguncu T. G., prvič, naložena globa v višini 500 EUR, ker ni v predpisanem roku uspešno opravil preizkusa iz integracije v družbo, in, drugič, odrejeno vračilo posojila v višini 10.000 EUR, ki so mu ga odobrili nizozemski javni organi, da bi lahko financiral stroške programov integracije v družbo. Ta odločba je bila izdana, ker T. G. ni izpolnil dolžnosti integracije v družbo v predpisanem roku.
3. V teh okoliščinah predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali in v kolikšnem obsegu lahko države članice upravičencem do mednarodne zaščite (v nadaljevanju: begunci)(5) na podlagi Direktive o pogojih naložijo obveznost, da pravočasno uspešno opravijo preizkus iz integracije v družbo ter plačajo stroške tega preizkusa in z njim povezanih pripravljalnih tečajev, sicer se jim izreče globa. Posebnost obravnavane zadeve je, da so v okviru deljenih pristojnosti med Unijo in državami članicami nacionalni programi integracije v družbo za begunca hkrati pravica, ki jo ima na podlagi prava Unije, in obveznost, ki jo ima na podlagi nacionalnega prava.
I. Pravni okvir
A. Pravo Unije
4. Za obravnavano zadevo so upoštevne uvodne izjave 3, 4, 12, 13, 15, 16, 40, 41 in 47 Direktive o pogojih.
5. Člen 34 Direktive o pogojih, naslovljen „Dostop do integracijskih ukrepov“, določa:
„Da bi olajšale integracijo upravičencev do mednarodne zaščite v družbo, države članice zagotavljajo dostop do integracijskih programov, ki so po njihovem mnenju ustrezni, in upoštevajo posebne potrebe upravičencev do statusa begunca ali statusa subsidiarne zaščite ali ustvarjajo predpogoje za dostop do takšnih programov.“
B. Nizozemsko pravo
6. Člen 34 Direktive o pogojih je bil v nizozemsko pravo prenesen z Wet inburgering (zakon o integraciji v družbo), katerega namen je spodbuditi tujce, da prevzamejo odgovornost za svojo integracijo. V skladu s členom 3 tega zakona v različici, ki se je uporabljala v času dejanskega stanja iz postopka v glavni stvari, za begunce enako kot za imetnike nekaterih drugih dovoljenj za prebivanje, kot so rezidenti za daljši čas, velja dolžnost integracije v družbo. Načeloma mora vsaka oseba, za katero velja dolžnost integracije v družbo, v treh letih uspešno opraviti vse dele preizkusa iz integracije v družbo (v nadaljevanju: rok za integracijo v družbo).
7. Predložitveno sodišče navaja, da v skladu s členom 7b zakona o integraciji v družbo minister podaljša ta rok za integracijo v družbo, če osebi, za katero velja dolžnost integracije v družbo, ni mogoče očitati, ker je prekoračila ta rok, ali če se udeležuje tečaja opismenjevanja. Prav tako lahko minister podaljša rok za integracijo v družbo, če si je oseba, za katero velja dolžnost integracije v družbo, dokazljivo prizadevala za integracijo. V nekaterih primerih lahko minister zadevno osebo oprosti te dolžnosti.
8. Predložitveno sodišče dodaja, da stroške nacionalnih integracijskih programov praviloma krijejo osebe, za katere velja dolžnost integracije v družbo, ki lahko v ta namen zaprosijo za posojilo v višini do 10.000 EUR. Posojilo se lahko uporabi za tečaje za integracijo v družbo, preizkuse iz integracije v družbo in/ali tečaje opismenjevanja. Beguncem posojila ni treba vrniti, če v roku za integracijo uspešno opravijo vse dele preizkusa iz integracije v družbo ali če so v tem roku oproščeni dolžnosti integracije v družbo ali so od te dolžnosti izvzeti. Če dolžnosti integracije v družbo ne izpolnijo ali jo izpolnijo prepozno, morajo posojilo načeloma v celoti vrniti.
9. Člen 4(16a) Regeling inburgering (uredba o integraciji v družbo) je začel veljati 1. januarja 2022. V skladu s to določbo, ki se uporablja za osebe, ki na ta dan odplačujejo posojilo, se lahko celotno posojilo ali njegov del odpiše. Načeloma minister odpiše del dolga le, če oseba, za katero velja dolžnost integracije v družbo, v šestih mesecih po prekoračitvi roka izpolni dolžnost integracije ali če je bila v tem roku od te dolžnosti izvzeta. V izjemnih primerih lahko minister dolg delno odpiše tudi, če oseba, za katero velja dolžnost integracije v družbo, v šestih mesecih ni izpolnila dolžnosti integracije v družbo, lahko pa ga odpiše tudi v celoti.
10. Rok za odplačilo posojila ne sme biti daljši od deset let, pri čemer se upošteva plačilna sposobnost dolžnika. V primeru plačilne nesposobnosti lahko minister določi znesek, ki ga je treba vrniti, v višini 0 EUR na mesec. Morebitni preostanek po desetih letih se odpiše, razen zapadlih obrokov.
11. Člen 31(1) zakona o integraciji v družbo določa, da minister naloži upravno globo vsaki osebi, za katero velja dolžnost integracije v družbo in ki v treh letih ali podaljšanem roku ni uspešno opravila nekaterih delov preizkusa iz integracije v družbo.
12. Člen 32 navedenega zakona določa:
„Minister v odločbi o naložitvi globe iz člena 31(1) določi nov rok največ dveh let, v katerem mora oseba, za katero velja dolžnost integracije v družbo, po vročitvi odločbe o naložitvi globe dokončno uspešno opraviti dele preizkusa iz integracije v družbo iz člena 7(2)(b) in (c).“
13. Člen 33 tega zakona določa:
„1. Minister naloži upravno globo osebi, za katero velja dolžnost integracije v družbo in ki ni uspešno opravila delov preizkusa iz integracije iz člena 7(2)(b) in (c) v roku iz člena 32. Smiselno se uporablja člen 32.
2. Če oseba, za katero velja dolžnost integracije v družbo, po izteku roka iz člena 32 ne opravi delov preizkusa iz integracije v družbo iz člena 7(2)(b) in (c), ji minister vsaki dve leti naloži upravno globo.“
14. Člen 1(1) Beleidsregel boetevaststelling inburgering (smernice za določitev glob v okviru integracije v družbo) v različici, ki se je uporabljala v času dejanskega stanja iz postopka v glavni stvari, določa merila, ki jih je treba upoštevati pri določitvi zneska globe. Med temi merili so, za osebo, za katero velja dolžnost integracije v družbo, število ur obiskovanja tečaja za integracijo v družbo ali tečaja nizozemščine kot drugega jezika, kolikokrat je zadevna oseba pristopila k opravljanju delov preizkusa iz integracije v družbo ali državnega preizkusa iz nizozemščine kot drugega jezika in koliko delov teh preizkusov je uspešno opravila. Člen 1(2) smernic določa, da se znesek globe določi na podlagi preglednice glob, kot je prikazana v prilogi k tem smernicam.
15. Priloga k členu 1(2) vsebuje preglednico, v skladu s katero je globa določena na 1250 EUR za od 0 do 149 ur prisotnosti pri pouku, 875 EUR za od 150 do 299 ur prisotnosti in 500 EUR za 300 ur prisotnosti ali več. Poleg tega se lahko odobri podaljšanje roka za integracijo v družbo, v tem primeru pa se globa ne naloži. Znesek globe se lahko zniža za 20 %, če je uspešno opravljen en del preizkusa, za 40 %, če sta uspešno opravljena dva dela, za 60 %, če so uspešno opravljeni trije deli, in za 80 %, če so uspešno opravljeni štirje deli ali več.
II. Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
16. T. G. je eritrejski državljan in je na Nizozemsko prišel pri 17 letih. Kasneje mu je bilo izdano dovoljenje za začasno prebivanje prosilca za azil, zaradi česar je na Nizozemskem upravičenec do mednarodne zaščite.
17. Minister je 8. januarja 2016, ko je bil T. G. star 18 let, zadnjenavedenega obvestil, da zanj od 1. februarja 2016 velja dolžnost integracije v družbo na podlagi zakona o integraciji v družbo. To je pomenilo, da bi moral načeloma v treh letih uspešno opraviti vse dele preizkusa iz integracije v družbo. Minister je ta rok podaljšal do 1. februarja 2020, ker je bil T. G. že dlje časa nastanjen v sprejemnem centru za prosilce za azil in je bil vključen v usposabljanje.
18. Ker T. G. v predpisanem roku ni izpolnil dolžnosti integracije v družbo, mu je minister naložil globo v višini 500 EUR in odredil, da mora v celoti vrniti posojilo v višini 10.000 EUR, ki ga je najel pri Dienst Uitvoering Onderwijs (izvajalska agencija za izobraževanje, Nizozemska).
19. T. G. je zoper to odločbo vložil ugovor, ki ga je minister 25. februarja 2021 razglasil za neutemeljen. Rechtbank Amsterdam (sodišče v Amsterdamu, Nizozemska) je 4. novembra 2021 tožbo, ki jo je T. G. vložil zoper odločbo z dne 25. februarja 2021, zavrnilo kot neutemeljeno. To sodišče je menilo, da nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari ne krši člena 34 Direktive o pogojih, ker se z njo vzpostavlja sistem, ki ponuja možnosti podaljšanja in oprostitve. Prav tako omogoča, da se vsako odobreno posojilo odplačuje na podlagi finančnih zmožnosti posameznika. Navedeno sodišče je ugotovilo, da načelo sorazmernosti ni kršeno, ker je minister obravnaval in pretehtal vse okoliščine ter jih obrazložil. Po mnenju rechtbank Amsterdam (sodišče v Amsterdamu) je minister zadostno upošteval osebni položaj pritožnika iz postopka v glavni stvari, s tem da je podaljšal rok za integracijo v družbo s treh let na štiri in znižal znesek globe. To sodišče ni menilo, da je globa previsoka, pri čemer se je sklicevalo na sodbo P in S.(6) Po mnenju tega sodišča minister ni bil dolžan odpisati globe ali obveznosti vračila posojila.
20. T G. je bil 2. decembra 2021, to je 1 leto in 10 mesecev po izteku roka za integracijo v družbo, oproščen dolžnosti integracije v družbo, ker si je po navedbah ministra takrat dovolj prizadeval za dokončanje tečaja za integracijo v družbo. Ta oprostitev ni vplivala na obveznost T. G., da plača globo in vrne posojilo.
21. T. G. je zoper sodbo z dne 4. novembra 2021 vložil pritožbo pri Raad van State (državni svet, Nizozemska), ki je predložitveno sodišče.
22. Predložitveno sodišče sprašuje, ali člen 34 Direktive o pogojih nasprotuje temu, da se upravičencem do mednarodne zaščite naloži dolžnost integracije v družbo, ki vključuje obveznost, da načeloma v treh letih uspešno opravijo preizkus, sicer morajo plačati globo, in temu, da stroške integracijskih programov krijejo osebe, ki jim je naložena ta dolžnost.
23. Prvič, predložitveno sodišče v zvezi z dolžnostjo integracije v družbo dvomi o tem, ali se sodba P in S(7) uporablja v obravnavani zadevi, saj se ta sodba nanaša na člen 5(2) Direktive Sveta 2003/109/ES z dne 25. novembra 2003 o statusu državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas,(8) ki določa, da države članice lahko naložijo dolžnost integracije, medtem ko v Direktivi o pogojih taka možnost ni predvidena.
24. Drugič, v primeru, da je na podlagi prava Unije mogoče naložiti dolžnost integracije v družbo, želi predložitveno sodišče izvedeti, ali lahko pozitivna pravica do dostopa do integracijskih programov, ki izhaja iz prava Unije, na podlagi nacionalnega prava na koncu privede do prepovedanega ravnanja, ki ga je mogoče kaznovati, če se ta pravica ne uveljavlja.
25. Tretjič, glede stroškov integracijskih programov predložitveno sodišče meni, da je zahteva, da morajo begunci v celoti plačati te stroške, v nasprotju s členom 34 Direktive o pogojih. Člen 34 te direktive naj bi v zvezi s tem državam članicam nalagal, da vsem beguncem zagotovijo dostop do integracijskih programov. Predložitveno sodišče dodatno navaja, da se dejstvo, da lahko zadevne osebe sklenejo dogovor o plačilu, ne zdi pomembno, saj obveznost vračila znatnega dolga traja do 10 let, kar lahko ovira dejansko integracijo v državi članici gostiteljici.
26. Četrtič, postavlja se vprašanje, ali višina glob in posojila škodujeta doseganju cilja in polnega učinka člena 34 Direktive o pogojih. V zvezi s tem predložitveno sodišče poudarja, da morajo nacionalni organi znižati globo, če je to potrebno za zagotovitev njene sorazmernosti. Vendar bi se lahko štelo, da posojilo skupaj z globo presega tisto, kar je potrebno za dosego cilja te določbe, ki je olajšanje integracije. Nekateri načini odplačevanja bi lahko ublažili učinke navedenih denarnih kazni. Vendar T. G. v postopku v glavni stvari zatrjuje, da lahko zadevni ukrep odvrača od dela, kar ogroža njegovo integracijo.
27. V teh okoliščinah je Raad van State (državni svet) prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil ta vprašanja:
„1. Ali je treba člen 34 Direktive o pogojih razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, kot je določena v členu 7b [zakona o integraciji v družbo], na podlagi katere je [beguncem] naložena obveznost, da opravijo preizkus iz integracije v družbo, sicer se jim izreče globa?
2. Ali je treba člen 34 Direktive o pogojih razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki temelji na tem, da [begunci] sami krijejo vse stroške integracijskih programov?
3. Ali je pri odgovoru na drugo vprašanje pomembno, da lahko [begunci] prejmejo državno posojilo za plačilo stroškov integracijskih programov in da se to posojilo odpiše, če so pravočasno opravili preizkuse iz integracije v družbo oziroma so pravočasno oproščeni ali izvzeti od dolžnosti integracije v družbo?
4. Če je s členom 34 Direktive o pogojih dovoljeno, da se [beguncem] naloži obveznost, da opravijo preizkus iz integracije v družbo, sicer se jim izreče globa, in če je dovoljeno, da nosijo vse stroške integracijskih programov: ali znesek posojila, ki ga je treba vrniti, in globa škodujeta doseganju cilja in polnega učinka člena 34 Direktive o pogojih?“
28. Pisna stališča so predložili T. G., nizozemska vlada in Evropska komisija. Te stranke so ustno predstavile stališča na obravnavi 20. februarja 2024.
III. Presoja
29. Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na vprašanje, v kolikšni meri lahko države članice na podlagi Direktive o pogojih beguncem naložijo, prvič, obveznost, da uspešno opravijo preizkus iz integracije v družbo, sicer se jim izreče globa, in, drugič, obveznost, da v celoti ali delno krijejo stroške tečajev za integracijo v družbo in s tem povezanega preizkusa.
30. Uvodoma ugotavljam, da nizozemsko pravo vsebuje štiri različne vrste obveznosti, in sicer, prvič, obveznost udeležiti se tečajev za integracijo v civilno družbo, drugič, obveznost kriti stroške teh tečajev (za kar se lahko odobri posojilo), tretjič, obveznost pristopiti k preizkusu iz integracije v družbo in ga uspešno opraviti (ter plačati pristojbine za ta preizkus) in, četrtič, finančne obveznosti, ki nastanejo v primeru neuspešnega opravljanja tega preizkusa, in sicer plačati globo in vrniti posojilo.
31. Ker obveznost udeležbe na tečajih za integracijo v družbo povzroči obveznost kritja stroškov teh tečajev, sta ti obveznosti tesno povezani in ju je treba analizirati skupaj. Ti obveznosti sta kronološko pred obveznostjo pristopiti k preizkusu iz integracije in ga uspešno opraviti ter finančnimi obveznostmi, ki nastanejo zaradi njegovega neuspešnega opravljanja. Zato v teh sklepnih predlogih skladnosti navedenih obveznosti s členom 34 Direktive o pogojih ne bom preučila po vrstnem redu, ki ga je navedlo predložitveno sodišče, temveč po kronološkem zaporedju obveznosti. Poleg tega predložitveno sodišče s četrtim vprašanjem Sodišču v bistvu predlaga, naj preveri, ali zgoraj navedene obveznosti posegajo v polni učinek (effet utile) te direktive. To vprašanje bom obravnavala skupaj z drugimi vprašanji.
32. Glede na navedeno bom najprej preučila obveznosti udeležbe na tečajih za integracijo v družbo in kritja stroškov teh tečajev, ki sta predmet drugega in tretjega vprašanja ter prvega dela četrtega vprašanja (oddelek A). Nato se bom posvetila obveznosti pristopiti k preizkusu iz integracije v družbo in ga uspešno opraviti ter finančnim obveznostim, ki nastanejo v primeru neuspešnega opravljanja tega preizkusa, ki so predmet prvega vprašanja in drugega dela četrtega vprašanja (oddelek B).
A. Obveznost udeležbe na tečajih za integracijo v družbo in obveznost kritja stroškov teh tečajev
33. Predložitveno sodišče z drugim in tretjim vprašanjem ter prvim delom četrtega vprašanja v bistvu sprašuje, ali je treba člen 34 Direktive o pogojih razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, s katero se od beguncev zahteva, da krijejo vse stroške tečajev za integracijo v družbo, in ali je pomembno, da lahko begunci prejmejo javno posojilo za financiranje stroškov teh tečajev in da se to posojilo odpiše, če uspešno opravijo preizkus iz integracije v družbo ali so pravočasno oproščeni dolžnosti integracije v družbo.
34. Preden odgovorim na ta vprašanja, bom navedla nekaj uvodnih pojasnil v zvezi s pojmi integracija, tečaji za integracijo v družbo in preizkusi iz integracije. Potem bom, ker obveznost udeležbe na teh tečajih povzroči obveznost plačila teh tečajev, analizirala združljivost prvonavedene obveznosti s členom 34 Direktive o pogojih. Šele nato bom prešla na preučitev zadnjenavedene obveznosti.
1. Uvodna pojasnila glede tečajev in preizkusov iz integracije v družbo za begunce
35. Uvodoma moram, prvič, poudariti, da, kot je pojasnilo predložitveno sodišče, ne priznanje ne ohranitev statusa begunca nista odvisna od nacionalne ureditve, ki se obravnava v postopku v glavni stvari.
36. Drugič, iz pojasnil predložitvenega sodišča je razvidno, da morajo po nizozemskem pravu osebe, za katere velja dolžnost integracije v družbo, v roku treh let – ki pa se lahko podaljša – opraviti preizkus, sestavljen iz različnih testov, med drugim ustnega in pisnega preverjanja znanja nizozemskega jezika vsaj na ravni A2, in testa o poznavanju nizozemske družbe.(9) Zdi se, da so tečaji povezani s tem preizkusom in torej zajemajo jezikovne tečaje in spoznavanje nizozemske družbe.(10) Zato se za namene analize v teh sklepnih predlogih izraz „tečaji za integracijo v družbo“ nanaša na tečaje, povezane s spoznavanjem jezika in družbe države gostiteljice („družbeni“ element tega izraza), kar velja tudi za izraz „preizkus iz integracije v družbo“, ki vključuje preverjanje poznavanja jezika in družbe države gostiteljice.(11)
37. Tretjič, za namene teh sklepnih predlogov je pomembno razlikovati med pojmom državljan tretje države in pojmom begunec, pri čemer le zadnjenavedeni spada na področje uporabe Ženevske konvencije in Direktive o pogojih.(12) „Kadar so begunci zajeti v širšo kategorijo ,migrantov‘, ima nadzor nad njihovim gibanjem verjetno prednost pred zadovoljitvijo njihovih potreb po zaščiti. Ker je meja med ,migrantom‘ in ,beguncem‘ vse manj jasna, se manjša tudi razlikovanje med nadzorom migracij in zaščito beguncev.“(13)
38. V zvezi s tem je Sodišče v točki 48 sodbe P in S(14) ugotovilo, da dolžnost uspešno opraviti preizkus iz integracije v družbo omogoča zagotoviti, da zadevni državljani tretjih držav pridobijo znanja, ki so nesporno koristna za vzpostavitev vezi z državo članico gostiteljico, in da lahko taka dolžnost skupaj z globo pripomore k uresničitvi ciljev, ki jim sledi Direktiva 2003/109. Vendar se glede na to, da je v členu 5(2) navedene direktive določeno, da države članice lahko naložijo dolžnost integracije, v Direktivi o pogojih pa taka možnost ni predvidena, ta sodba ne uporablja smiselno za obravnavano zadevo.
39. Ker je bil v obravnavani zadevi T. G. priznan status begunca, so v teh sklepnih predlogih obravnavane samo pravice, ki se priznavajo beguncem. Glede na navedeno je ključno vprašanje, ali lahko države članice, ki imajo pozitivno obveznost, da beguncem olajšajo integracijo, beguncem naložijo obveznosti v zvezi z integracijskimi ukrepi, in, če je tako, katere.
2. Obveznost udeležbe na tečajih za integracijo v družbo
40. Iz predloga za sprejetje predhodne odločbe je razvidno, da se nizozemski sistem integracije v družbo v delu, v katerem določa obveznost držav članic, da omogočijo dostop do integracijskih programov, in s tem povezano pravico beguncev do dostopa do takih programov, šteje za ukrep za prenos člena 34 Direktive o pogojih.(15) Zato je treba preučiti pravno naravo tega ukrepa in zahteve iz člena 34 Direktive o pogojih, da se ugotovi, ali lahko države članice beguncem naložijo obveznost, da se udeležijo tečajev za integracijo v družbo.
a) Države članice imajo diskrecijsko pravico glede tega, ali je sodelovanje v integracijskih programih obvezno ali ne
41. Najprej je treba spomniti, da si Unija in države članice na območju svobode, varnosti in pravice v skladu s členom 4(2)(j) PDEU pristojnosti delijo.(16) V skladu s členom 2(2) PDEU, če ima Unija po Pogodbah na določenem področju deljeno pristojnost z državami članicami, lahko države članice izvajajo svojo pristojnost, kolikor Unija svoje pristojnosti ne izvaja.(17) Zakonodajalec Unije je v zvezi z integracijskimi programi sprejel člen 34 Direktive o pogojih, s katerim se državam članicam nalaga obveznost, da zagotovijo dostop do integracijskih programov. Ta obveznost izhaja iz samega besedila te določbe, v skladu s katerim „države članice zagotavljajo dostop do integracijskih programov“. V členu 34 Direktive o pogojih je v povezavi s to obveznostjo beguncem podeljena pravica do dostopa do teh programov.(18)
42. Iz tega izhaja, da je s to določbo državam članicam – in samo državam članicam – naložena obveznost, da zagotovijo dostop do teh programov, pri zagotavljanju tega dostopa pa morajo upoštevati posebne potrebe beguncev.(19) Nič v besedilu te določbe torej ne kaže na to, da morajo begunci sodelovati pri integracijskih ukrepih. Menim, da bi taka zahteva presegala namero zakonodajalca Unije.(20) Direktiva o pogojih v zvezi z begunci zagotavlja pravico do dostopa do integracijskih programov in beguncu ne nalaga ustrezne obveznosti. Če za izvrševanje te pravice ne veljajo omejitve, ki so v nasprotju s pravom Unije in zlasti z Direktivo o pogojih, imajo države članice polje proste presoje glede tega, ali je sodelovanje v integracijskih programih obvezno ali ne. Ob upoštevanju te določbe lahko države članice beguncem naložijo obveznost, da se udeležijo tečajev za integracijo v družbo, saj ta obveznost ne spada na področje uporabe navedene direktive in torej prava Unije.(21)
43. Naslednje vprašanje, ki se postavlja, je, v kolikšni meri člen 34 Direktive o pogojih državam članicam preprečuje, da bi v nacionalni ureditvi določile, da morajo begunci sodelovati v integracijskih programih, ker bi takšna obveznost lahko posegala v pravice, ki izhajajo iz statusa begunca, vključno s pravico do dostopa do teh programov.
b) Zahteve na podlagi Direktive o pogojih
44. Kot je Sodišče že navedlo, države članice ne smejo uporabiti nacionalne ureditve, ki bi lahko ogrozila uresničitev ciljev Direktive o pogojih in ji tako odvzela polni učinek.(22) Pomembno je, da nacionalne določbe, ki se uporabljajo, ne ogrozijo minimalnih standardov, ki so uvedeni s to direktivo in zlasti njenim členom 34.
45. V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi sobesedilo in cilje, ki jih uresničuje ureditev, katere del je.(23)
1) Besedilna razlaga
46. V zvezi z besedilom člena 34 Direktive o pogojih, je s tem členom, kot sem navedla zgoraj,(24) prvič, določena obveznost držav članic, da zagotovijo dostop do integracijskih programov in s tem povezano pravico beguncev do dostopa do teh programov.
47. Kar zadeva pojma „integracija“ in „olajšanje“, je pomembno razlikovati med njima. Integracija se običajno zgodi, kadar lahko posamezniki sprejmejo kulturne norme prevladujoče ali gostiteljske kulture, hkrati pa ohranijo svojo izvorno kulturo, in je torej pogosto sopomenka za dvokulturnost,(25) medtem ko je treba izraz „olajšanje integracije“ razumeti kot sprejetje ukrepov, ki med drugim beguncem zagotavljajo podporo in svetovanje, varnost, stabilnost, integracijske programe, kulturne vezi, jezikovne tečaje ali tečaje za spoznavanje kulture, nacionalne vrednote, temeljne norme, načela in načine življenja.(26) Iz tega sledi, da cilj olajšanja integracije odraža obveznost, ki jo ima družba države članice gostiteljice. Zato se s členom 34 Direktive o pogojih, v katerem je navedeno tako olajšanje, nalaga obveznost državam članicam, ki morajo sprejeti pozitivne ukrepe, ki omogočajo integracijo beguncev.(27) Poleg tega ta izraz ne zajema le tečajev, temveč tudi vzpostavitev drugih pravnih, gospodarskih in družbenih ter kulturnih vezi in zagotovitev vrste podpornih sredstev. Iz tega sledi, da so integracijski programi, ki so običajno v obliki tečajev za integracijo v družbo, eden od mnogih načinov za olajšanje integracije. Kot je razvidno iz uvodne izjave 47 Direktive o pogojih, taki programi po potrebi vključujejo jezikovne tečaje in „zagotavljanje[…] informacij v zvezi z individualnimi pravicami in obveznostmi, povezanimi [s] […] statusom zaščite [beguncev] v zadevni državi članici“.(28)
48. Drugič, člen 34 Direktive o pogojih določa obveznost „zagot[oviti] dostop do integracijskih programov“ ali „ustvar[iti] predpogoje za dostop do takšnih programov“. Izraz „ustvariti predpogoje za dostop do [integracijskih] programov“ kaže na to, da imajo države članice pozitivno obveznost, da določijo pogoje, ki beguncem zagotavljajo možnost sodelovanja v integracijskih programih. Ne glede na uporabo veznika „ali“ v tej določbi je logično sklepati, da je obveznost ustvarjanja teh predpogojev dodatna obveznost poleg obveznosti, da se zagotovi dostop do integracijskih programov, in nastane, če zadevna oseba potrebuje pomoč pri dostopu do teh programov.
49. Tretjič, člen 34 Direktive o pogojih določa, da morajo biti integracijski programi „ustrezni […] in [morajo] upošteva[ti] posebne potrebe upravičencev do statusa begunca“. Ta obveznost pomeni, da morajo integracijski programi, ki so na voljo beguncem, kot je navedeno v uvodni izjavi 47, kolikor je mogoče, upoštevati posebne potrebe in posebnosti položaja beguncev, vključno z ustreznimi jezikovnimi tečaji in zagotavljanjem informacij v zvezi z individualnimi pravicami in obveznostmi, povezanimi z njihovim statusom zaščite v zadevni državi članici.
50. Iz tega sledi, da medtem ko so v skladu z dobesedno razlago člena 34 Direktive o pogojih države članice dolžne upoštevati posebne potrebe beguncev, pa na njeni podlagi ni mogoče ugotoviti, ali lahko države članice beguncem naložijo obveznost, da se udeležijo tečajev integracije v družbo. Zato je bistveno preučiti kontekst, v katerega je umeščena ta določba, in namen te direktive.
2) Kontekstualna razlaga
51. V skladu s sodno prakso Sodišča je treba Direktivo o pogojih razlagati ob spoštovanju Ženevske konvencije in drugih upoštevnih pogodb, na katere se sklicuje člen 78(1) PDEU, ter pravic, priznanih z Listino Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).(29) Poleg tega je treba upoštevati sodno prakso v zvezi s pravicami, podeljenimi s poglavjem VII te direktive.
i) Člen 34 Ženevske konvencije
52. S členom 34 Direktive o pogojih je, čeprav le delno, v pravo Unije prenesen člen 34 Ženevske konvencije, kar pomeni, da je treba prvonavedeni člen razlagati ob upoštevanju te konvencijske določbe, vendar le v delu, v katerem je bila vključena v pravo Unije. Člen 34 Direktive o pogojih mora zagotoviti raven varstva, ki je vsaj enakovredna ravni, ki jo zagotavlja člen 34 Ženevske konvencije.(30)
53. V zvezi s tem je iz besedila člena 34 Ženevske konvencije razvidno, da morajo države pogodbenice med drugim v največji možni meri omogočati asimilacijo beguncev. V komentarju k Ženevski konvenciji(31) je potrjena trditev, da ta konvencija zavezuje države pogodbenice, da zagotovijo dostop do učenja jezikov. Izraz „asimilacija“ se nanaša na jezikovne tečaje in poznavanje družbe. Člen 34 Direktive o pogojih je zato treba razumeti tako, da določa minimalni standard integracije v družbo države članice gostiteljice.
54. Poleg tega iz pojma „omogočanje“ iz člena 34 Ženevske konvencije izhaja, da morajo države upoštevati ranljivost oseb s statusom begunca, ki je osrednjega pomena za to konvencijo. Avtorji Ženevske konvencije so izključili uporabo prisile ali naložitev obveznosti beguncem.(32) UNHCR poudarja tudi, da se zaradi posebne ranljivosti beguncev ne bi smele nalagati sankcije beguncem, ki ne opravijo jezikovnega testa.(33) Namen „omogočanja integracije“ iz člena 34 Ženevske konvencije je beguncem omogočiti uživanje vrste pravic, ki izhajajo iz statusa begunca. Iz tega izhaja, da je treba člen 34 Direktive o pogojih v povezavi z Ženevsko konvencijo razlagati tako, da je njegov cilj spodbujanje integracije, in ne določanje omejitev, ki bi lahko ovirale uresničitev tega cilja. Podobno je treba to določbo razlagati tako, da morajo države članice pri lajšanju integracije upoštevati ranljivost oseb s statusom begunca in zagotoviti uživanje pravic, ki izhajajo iz tega statusa.
ii) Pravica do azila iz člena 18 Listine
55. Člen 18 Listine določa „pravico do azila“. V skladu s pojasnili k tej določbi, ki jih je treba upoštevati pri njeni razlagi,(34) „besedilo člena temelji na [prejšnjem] členu 63 ES, ki ga je sedaj nadomestil člen 78 [PDEU], ki Uniji nalaga, da spoštuje Ženevsko konvencijo o beguncih“. Iz pojasnil torej izhaja, kot so trdili nekateri pravni teoretiki, da člen 18 Listine nima samostojne vsebine, temveč se z njim le izvajajo jamstva iz Ženevske konvencije in njenega protokola.(35)
56. Vendar sklicevanje na Ženevsko konvencijo ne pomeni, da člen 18 Listine nima dodane vrednosti. Najprej je treba poudariti, da pravica do azila ne temelji na sekundarni zakonodaji Unije, temveč je določena v primarnem pravu Unije, in sicer ne le kot pravna podlaga, ki zakonodajalcu Unije omogoča vključitev Ženevske konvencije v pravni red Unije, temveč tudi kot temeljna pravica. Drugače kot Ženevsko konvencijo, ki jo je mogoče razlagati tako, da zgolj nalaga mednarodne obveznosti pogodbenicam, daje Listina pravici do azila razsežnost temeljnih pravic.
57. Menim, da ta razsežnost potrjuje tezo, da je treba člen 34 Direktive o pogojih in druge določbe iz poglavja VII te direktive razlagati tako, da določajo pravice, saj se z njimi konkretizira člen 18 Listine.(36) Zato dejstvo, da morajo države članice odločiti, ali bodo beguncem naložile obveznost, da se udeležijo tečajev za integracijo v družbo, ne more postaviti pod vprašaj pravice do azila kot take niti ogroziti polnega učinka pravic, ki izhajajo iz statusa begunca.
58. Zato se mi zdi, da je člen 18 Listine namenjen krepitvi ideje, da pravica do azila pomeni predvsem podeljevanje pravic beguncem, ne pa nalaganje obveznosti, ki lahko ogrozijo polni učinek teh pravic.
iii) Pravice, podeljene s poglavjem VII Direktive o pogojih
59. Upoštevati je treba posebno naravo poglavja VII Direktive o pogojih. Natančneje, v zvezi s pravicami, podeljenimi s poglavjem VII Direktive 2004/83, ki je predhodnik poglavja VII Direktive o pogojih, je Sodišče razsodilo, da „[k]er so te pravice, podeljene beguncu, posledica priznanja statusa begunca […], mora imeti begunec, vse dokler ima ta status, upravičenja, ki mu jih zagotavlja Direktiva 2004/83, in ta je mogoče omejiti le ob spoštovanju pogojev, določenih s poglavjem VII te direktive, pri čemer države članice nimajo pravice dodati omejitve, ki tam niso določene“.(37) Ker poglavje VII Direktive o pogojih vsebuje določbe, ki so skoraj enake poglavju VII predhodne direktive, je ta sodna praksa še vedno upoštevna. V zvezi s tem je Sodišče razsodilo, da država članica nima nobene diskrecijske pravice za to, da temu beguncu še naprej daje vsebinske ugodnosti, zagotovljene s poglavjem VII Direktive 2004/83, ali mu jih zavrne.(38)
60. Zato je treba preveriti, ali obveznost obiskovanja tečajev za integracijo v družbo iz postopka v glavni stvari dodaja omejitve pravic, ki izhajajo iz statusa begunca, ki niso določene v poglavju VII Direktive o pogojih, in zlasti, ali vpliva na dostop beguncev do integracijskih programov, ki jim je zagotovljen s to direktivo.(39)
3) Teleološka razlaga
61. Kot sem že poudarila, države članice beguncem ne smejo preprečiti dejanskega dostopa do integracijskih programov ali uživanja pravic, povezanih s statusom begunca.(40) Zato morajo države članice pri določanju pogojev, ki jih morajo begunci izpolnjevati za sodelovanje v integracijskih programih, upoštevati oba cilja, ki se uresničujeta s členom 34 Direktive o pogojih: prvič, zagotoviti dostop do integracijskih programov ali ustvariti predpogoje, ki zagotavljajo dostop do takih programov; drugič, upoštevati posebne potrebe beguncev.
62. Kar zadeva prvi cilj, je v pripravljalnem gradivu, obrazložitvenem memorandumu k predlogu Komisije, navedeno, da je cilj integracijskih programov zagotoviti „posebno podporo prikrajšanim skupinam“, „ne pa jim le omogočiti enak dostop do običajnih možnosti zaposlovanja in izobraževanja“.(41) Ker torej člen 34 Direktive o pogojih pomeni ukrep za izenačitev „prikrajšane skupine“, da bi bila ta skupina glede možnosti zaposlovanja in izobraževanja na podobni ravni kot državljani držav članic gostiteljic, je treba ta ukrep izvajati tako, da dejansko omogoča dostop do integracijskih programov.(42) Sicer tak ukrep ne bo dosegel svojega izenačevalnega cilja.
63. Kar zadeva drugi cilj, države članice morajo v skladu s členom 34 Direktive o pogojih tudi „upošteva[ti] jo posebne potrebe upravičencev do statusa begunca“.(43) V zvezi s tem je v uvodni izjavi 47 dodano, da bi bilo treba v integracijskih programih, ki se zagotavljajo beguncem, kolikor je mogoče, upoštevati njihove posebne potrebe in posebnosti njihovega položaja, vključno z ustreznimi jezikovnimi tečaji in zagotavljanjem informacij v zvezi z individualnimi pravicami in obveznostmi, povezanimi z njihovim statusom zaščite v zadevni državi članici.
64. Poleg tega je Komisija v pripravljalnem gradivu v zvezi z dostopom do integracijskih ukrepov in vsebino zaščite na podlagi Direktive o pogojih med drugim navedla, da je za to, „[d]a bi zagotovili dejansko izvajanje pravic, ki so bile formalno priznane upravičencem do zaščite, […] treba obravnavati posebne integracijske izzive, s katerimi se soočajo.“(44) Kar zadeva dostop do integracijskih ukrepov, Komisija meni, da bi se „[d]ejanske možnosti za integracijo [beguncev] […] občutno izboljšale, če bi se v integracijskih ukrepih ustrezno upoštevale razlike v njihovi izobrazbi in poklicnih izkušnjah oziroma druge posebnosti njihovega položaja“.(45)
65. V oceni učinka tega predloga so kot primeri takih integracijskih programov navedeni „uvodni programi in tečaji jezikovnega usposabljanja, ki so kar najbolj prilagojeni tem posebnim potrebam“.(46) Sklicevanje na „ustreznost“ pomeni, da države članice „lahko uporabijo ukrepe, za katere menijo, da so najustreznejši in najučinkovitejši, pri čemer upoštevajo ustrezne dejavnike, kot so stopnja izobrazbe in poklicne izkušnje zadevnih oseb, velikost in sestava skupnosti upravičencev do mednarodne zaščite“.(47)
66. Iz tega po mojem mnenju sledi, da naložitev obveznosti beguncem, da obiskujejo tečaje za integracijo v družbo, sama po sebi ne pomeni omejitve pravice do dostopa do integracijskih programov in torej ni izključena s členom 34 Direktive o pogojih. Vendar bi morali biti ti tečaji glede na cilj olajšanja integracije čim bolj prilagojeni potrebam beguncev in po potrebi prispevati k izenačitvi „prikrajšane skupine“.
c) Uporaba v obravnavani zadevi
67. V obravnavani zadevi ni dvoma, da osvojitev znanja jezika in znanja o družbi države članice gostiteljice prispeva k lažjemu vsakodnevnemu uveljavljanju večine pravic, ki so zagotovljene z Direktivo o pogojih, zlasti kar zadeva dostop do zaposlitve, izobraževanja, socialnega varstva, zdravstvenega varstva ali stanovanja. Udeležba na tečajih za integracijo v družbo bi zato verjetno olajšala doseganje ciljev Direktive o pogojih in omogočila dejansko uživanje pravic, ki izhajajo iz statusa begunca. Iz tega izhaja, da za obveznost udeležbe na takšnih tečajih samo po sebi ni treba šteti, da omejuje dostop do pravic iz poglavja VII te direktive in zlasti iz člena 34 te direktive.
68. Vendar bi bila ocena drugačna, če bi obveznost udeležbe na takih tečajih v praksi omejevala ali ovirala možnost beguncev, da uveljavljajo svoje pravice in prejemajo ugodnosti, ki so zagotovljene z Direktivo o pogojih. Kot je poudarila Komisija, se to lahko zgodi na primer, če pogostost in trajanje učnih ur ali delovna obremenitev, povezana s pripravo na te učne ure, begunce ovira pri delu ali iskanju zaposlitve ali posega v njihovo pravico do izobraževanja in poklicnega usposabljanja.(48) Enako velja, kadar integracijski tečaji niso prilagojeni posebnim potrebam beguncev, na primer kadar se begunec sooča z omejenimi možnostmi izobraževanja ali je slabo pismen. Naj zaradi izčrpnosti poudarim, da se ta preudarek ne nanaša na finančni vidik teh tečajev in preizkusov, ki ga bom obravnavala v oddelku B teh sklepnih predlogov.
69. Zato mora predložitveno sodišče preveriti, ali obveznost udeležbe na zadevnih tečajih integracije v družbo in zlasti njeno izvajanje v praksi omejujeta dostop do pravic, podeljenih z Direktivo o pogojih, in zlasti tistih, ki so podeljene na podlagi poglavja VII te direktive. Poleg tega mora predložitveno sodišče ugotoviti, ali se z vsebino in pogoji teh tečajev, ki so po nacionalnem pravu za begunce obvezni, upoštevajo njihove posebne potrebe. V ta namen bi bilo treba opraviti analizo, ali sta zahtevnost in obseg tečajev prilagojena posebnim potrebam begunca, da se doseže zgoraj navedeni cilj izenačitve.
3. Obveznost kritja stroškov tečajev za integracijo v družbo
70. Predložitveno sodišče je navedlo, da sistem, predviden v zadevni nacionalni ureditvi, temelji na načelu, da morajo begunci sami kriti stroške integracijskih programov. V ta namen lahko zaprosijo za posojilo v znesku največ 10.000 EUR in ga najamejo. Beguncem posojila ni treba vrniti, če v roku za integracijo uspešno opravijo vse dele preizkusa iz integracije v družbo ali če so v tem roku oproščeni dolžnosti integracije v družbo ali so od te dolžnosti izvzeti. Če nasprotno dolžnosti integracije v družbo ne izpolnijo ali jo izpolnijo prepozno, morajo posojilo načeloma v celoti vrniti.
71. Najprej moram poudariti, da je v obravnavani zadevi T. G. za udeležbo na tečajih integracije v družbo in opravljanje preizkusa porabil vseh 10.000 EUR. V tej fazi bom torej analizirala njegov posebni položaj, ne da bi upoštevala druge primere, v katerih oseba morda potrebuje manj tečajev, da uspešno opravi preizkus, in zato morda plača manj stroškov za izobraževanje.
72. V skladu z Direktivo o pogojih lahko države članice v skladu s svojo nacionalno ureditvijo določijo pogoje, ki jih je treba izpolniti za izpolnitev obveznosti udeležbe na tečajih za integracijo v družbo, če beguncem zagotovijo dejanski dostop do programov za integracijo in dejansko uživanje drugih pravic iz poglavja VII te direktive. Ob upoštevanju te določbe lahko države članice odločijo, da morajo nekatere ali vse stroške, ki izhajajo iz te obveznosti, kriti begunci sami ali da te stroške prevzamejo davkoplačevalci. Kakor koli že, kot sem že navedla,(49) če se država članica odloči za prvo možnost, pogoji, določeni v njenem nacionalnem pravu, ne smejo ogroziti ciljev, ki se uresničujejo s členom 34 Direktive o pogojih, v skladu s katerim morajo države članice, prvič, zagotoviti dostop do integracijskih programov ali ustvariti predpogoje za dostop do takšnih programov; drugič, upoštevati posebne potrebe beguncev.(50)
73. Kar zadeva prvi cilj, bi bilo glede na to, da je člen 34 Direktive o pogojih ukrep za izenačitev „prikrajšane skupine“, da bi bila ta skupina glede možnosti zaposlovanja in izobraževanja izenačena z državljani države članice gostiteljice,(51) treba ceno, ki jo morajo begunci plačati za preizkuse, določiti na višino, ki dejansko omogoča dostop do integracijskih programov.(52) Sicer tak ukrep ne bo dosegel svojega izenačevalnega cilja.(53)
74. Poleg tega se mi zdi, da mora zadevna država članica pri določanju te višine preveriti, ali so zadevni integracijski programi „potencialno upravičeni do financiranja v okviru Evropskega sklada za begunce“,(54) ki je leta 2014 postal Sklad za azil, migracije in vključevanje (AMIF),(55) in, če je tako, ali se ta sklad dejansko uporablja za financiranje dela teh programov. V obravnavani zadevi mora predložitveno sodišče ugotoviti, ali se zadevni programi financirajo iz tega sklada in, če se, kako to financiranje vpliva na stroške jezikovnih tečajev.
75. Če država članica od beguncev zahteva, da krijejo stroške integracijskih programov, ki so določeni na višino, ki dejansko omogoča dostop do integracijskih programov,(56) morajo nacionalna sodišča preučiti tudi plačilne pogoje, povezane s temi stroški. Ti pogoji ne smejo omejevati pravice do dostopa do teh programov. Kot je navedeno zgoraj, države članice ne smejo uporabiti nacionalne ureditve, ki bi lahko ogrozila uresničitev ciljev Direktive o pogojih in ji tako odvzela polni učinek.(57) Iz tega izhaja, da znesek, ki ga morajo plačati begunci, ne bi smel pretirano oteževati ali onemogočati uresničevanja pravice do integracije, saj so države članice dolžne olajšati integracijo. Poleg tega znesek, ki ga je treba plačati, ne bi smel posegati v uveljavljanje drugih pravic iz poglavja VII Direktive o pogojih, kot so nastanitev, zdravstvena oskrba ali izobraževanje. Beguncem ne bi smelo biti treba ogrožati teh pravic, da bi lahko plačali za izpolnitev dolžnosti integracije v družbo.
76. V zvezi s tem morajo nacionalni organi pri odločanju o tem, ali naj oseba krije stroške integracijskih programov, posamično oceniti finančni položaj begunca. Namen take posamične ocene je določiti obseg finančne udeležbe begunca pri plačilu integracijskih programov in preizkusov.(58) Povedano drugače, zadevno finančno obveznost bi bilo treba naložiti glede na finančni in socialni položaj begunca in ne na podlagi tega, ali je uspešno opravil preizkus iz integracije v družbo ali ne. Če nacionalni organi prenesejo stroške programov integracije v družbo na begunca, ne da bi upoštevali njegov finančni in socialni položaj, ne „ustvar[i]jo predpogoje[v]“ za dejanski „dostop do takšnih programov“ v smislu člena 34 Direktive o pogojih. Menim, da izraz „predpogoji“ pomeni, da bi bilo treba tako posamično oceno opraviti že na začetku, to je preden oseba začne obiskovati tečaje za integracijo v družbo.(59)
77. Poleg tega se v primeru previsokih pristojbin za izobraževanje postavlja vprašanje, ali je država članica dejansko zagotovila dostop do integracijskih programov, s tem ko je beguncu naložila plačilo pristojbin za tečaje za integracijo v družbo. Ker v skladu s členom 34 Direktive o pogojih s priznanjem statusa begunca nastane pravica do dejanskega dostopa do integracijskih ugodnosti iz te direktive, drag dostop do integracijskih programov zaradi visokih stroškov za begunca ne pomeni dejanskega dostopa.
78. Tega ne spremeni dejstvo, da lahko oseba, za katero velja dolžnost integracije v družbo, zaprosi za posojilo za kritje stroškov integracijskih programov, saj je posojilo le način za odlog obveznosti plačila. Poleg tega, če se za posojilo zaračunavajo obresti, kar se zdi, da je tako v skladu z nacionalno ureditvijo, vendar mora to preveriti predložitveno sodišče, potem obveznost plačila ne zajema le plačila pristojbin, temveč tudi plačilo obresti na posojilo.
79. V skladu z zadevno nacionalno ureditvijo mora stroške integracije na koncu kriti begunec, tudi če mu je odobreno posojilo. Če begunec preizkusa iz integracije v družbo ne opravi ali ga ne opravi pravočasno, mora posojilo v celoti vrniti in ostane mu velik dolg. Begunci, ki življenje v državi članici gostiteljici začnejo z dolgovi, se bodo verjetno težko vključili v družbo te države članice. Zato obstaja nevarnost dvojne prikrajšanosti: prvič, prikrajšanosti begunca, ki je del ranljive skupine, in, drugič, prikrajšanosti zaradi obveznosti odplačevanja (visokega) posojila zaradi neuspešno opravljenega preizkusa iz integracije v družbo. Še več, če oseba ne opravi preizkusa iz integracije, verjetno težje najde zaposlitev, kar pomeni, da so begunci, ki ne opravijo preizkusa, verjetno najbolj prikrajšana in ranljiva skupina med vsemi begunci. Navedena dvojna prikrajšanost lahko po mojem mnenju begunca spravi v položaj družbene izključenosti, ki pomeni pritisk na javna sredstva ter ima za posledico finančno odvisnost beguncev in izgubo njihovega dostojanstva.(60) To je ravno nasprotno od tega, kar je imel v mislih zakonodajalec Unije, ko je odločil, da morajo države članice olajšati integracijo.(61) Nazadnje, glede na cilje člena 34 Direktive o pogojih se sistem zaračunavanja tečajev ali preizkusov iz integracije v družbo ne sme spremeniti v mehanizem za kaznovanje beguncev, ki na preizkusih dosežejo slabe rezultate, ali v poslovno priložnost za podjetja, ki s temi tečaji in preizkusi ustvarjajo dobiček.
80. V zvezi s tem ugotavljam, da je T. G. opozoril, da je Evropska komisija za boj proti rasizmu in nestrpnosti (v nadaljevanju: ECRI)(62) izrazila zaskrbljenost glede skupine beguncev, ki so uspešno zaprosili za azil pred letom 2022, saj je zanje še naprej veljala zadevna nacionalna ureditev in, med drugim, obveznost plačila visokih stroškov izobraževanja za integracijo v družbo in, odvisno od primera, obveznost plačila razmeroma visoke globe za neizpolnitev obveznosti v predpisanem roku.(63) Poleg tega je ECRI ugotovila, da kaznovalnega pristopa k integraciji z visokimi kaznimi in vračilom velikih posojil ni mogoče šteti za dvosmerni proces, ki bi olajšal, podpiral in spodbujal integracijo.
81. Kar zadeva drugi pogoj, v skladu s katerim morajo države članice upoštevati posebne potrebe beguncev,(64) kot je navedeno zgoraj, se zdi, da se nanaša na vsebinski del tečajev, ki mora biti, kolikor je mogoče, prilagojen beguncem. V tem pogledu je cena tečajev neizogibno odvisna od potreb beguncev. Vendar konkretni znesek, ki se zaračuna beguncem, ne bi smel biti tako visok, da bi omejeval dejanski dostop do tečajev. Poleg tega znesek ne bi smel biti višji za begunce z učnimi težavami, saj bi morali obiskovati več tečajev in bi na koncu plačali več, čeprav so v posebno ranljivem položaju. Pristop, da ranljivejši ko si, več tečajev potrebuješ in več moraš plačati, je treba izključiti.
82. Glede na navedeno menim, da je treba člen 34 Direktive o pogojih razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki beguncem nalaga obveznost kritja stroškov programov integracije v družbo, ne da bi nacionalni organi predhodno posamično ocenili njihov finančni in socialni položaj, ker ta obveznost ni združljiva z obveznostjo zagotavljanja dostopa do integracijskih programov in ne ustvarja predpogojev za dostop do takšnih programov. Nikakor pa stroški, če so naloženi, ne smejo biti tako visoki, da bi bil pravici do dostopa do integracijskih programov odvzet polni učinek.
B. Obveznost pristopa k opravljanju preizkusa iz integracije v družbo in uspešnega opravljanja tega preizkusa ter kazni za neizpolnitev te obveznosti
83. Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem in drugim delom četrtega vprašanja v bistvu sprašuje, ali je treba člen 34 Direktive o pogojih razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, v skladu s katero morajo begunci uspešno opraviti preizkus iz integracije v družbo, sicer se jim izreče globa.
1. Združljivost preizkusa iz integracije z Direktivo o pogojih
84. Kot je navedeno zgoraj, s členom 34 Direktive o pogojih državam članicam ni izrecno preprečeno, da bi beguncem naložile obveznost udeležbe v programih integracije v družbo in na integracijskih tečajih. Poleg tega se ti tečaji lahko končajo s preizkusom, s to določbo pa državam članicam ni preprečeno, da beguncem naložijo obveznost pristopa k opravljanju preizkusa iz integracije v družbo.(65) S tega vidika je treba preučiti, ali obveznost iz postopka v glavni stvari, v skladu s katero je treba pristopiti k preizkusu in ga uspešno opraviti, vpliva na dostop beguncev do integracijskih programov ali drugih pravic, ki so jim zagotovljene z Direktivo o pogojih.(66) Preden pa analiziram razliko med pristopom k opravljanju preizkusa iz integracije v družbo in uspešnim opravljanjem tega preizkusa, bom ocenila upoštevnost sodne prakse v zvezi z združljivostjo integracijskih preizkusov z drugimi direktivami, ki se uporabljajo za državljane tretjih držav.
a) Sodna praksa o preizkusih iz integracije v zvezi z drugimi direktivami
85. Prvič, Sodišče je v sodbi P in S(67) ugotovilo, da Direktiva 2003/109 ne nasprotuje nacionalni ureditvi, ki državljanom tretjih držav, ki že imajo status rezidenta za daljši čas, nalaga dolžnost, da uspešno opravijo preizkus iz integracije v družbo, ki je ob nespoštovanju sankcionirana z globo, če pravila za izvajanje te dolžnosti ne morejo ogroziti uresničitve ciljev, ki jim sledi navedena direktiva, kar je moralo preveriti predložitveno sodišče.
86. Sodišče je v utemeljitev te ugotovitve med drugim navedlo, da v zvezi z dolžnostjo uspešno opraviti preizkus iz integracije v družbo „ni sporno, da tako osvojitev znanja jezika kot znanja o družbi države članice gostiteljice bistveno olajša sporazumevanje med državljani tretjih držav in državljani zadevne države članice in poleg tega spodbuja interakcijo in razvoj socialnih stikov med njimi. Prav tako ni sporno, da osvojitev znanja jezika države članice gostiteljice olajša dostop državljanov tretjih držav do trga dela in poklicnega izobraževanja.“(68)
87. Sodišče je tudi poudarilo, da ker dolžnost uspešno opraviti preizkus „omogoča zagotoviti, da zadevni državljani tretjih držav pridobijo znanja, ki so nesporno koristna za vzpostavitev vezi z državo članico gostiteljico, je treba ugotoviti, da taka dolžnost ne ogroža uresničitve ciljev, ki jim sledi Direktiva 2003/109, ampak lahko, nasprotno, pripomore k njihovi uresničitvi“.(69)
88. Drugič, Sodišče je v sodbi K in A(70) v istem smislu razsodilo, da Direktiva 2003/86 ne nasprotuje temu, da države članice od državljanov tretjih držav zahtevajo, da uspešno opravijo preizkus iz integracije v družbo. Ugotovilo je, da obveznost uspešno opraviti osnovni preizkus iz integracije omogoča, da se zagotovi, da zadevni državljani tretjih držav pridobijo znanja, ki so nesporno koristna za vzpostavitev vezi z državo članico gostiteljico.
89. Drži, da preudarkov iz sodb P in S(71) ter K in A(72) ni mogoče smiselno uporabiti v obravnavani zadevi. Prva sodba se nanaša le na državljane tretjih držav, ki so zaprosili za status rezidenta za daljši čas na podlagi Direktive 2003/109,(73) ki priznava pravico do statusa rezidenta za daljši čas državljanom tretjih držav, ki so pet let prebivali na ozemlju države članice, in ki v členu 5(2) državam članicam izrecno dovoljuje, da sprejmejo pogoje za integracijo za namene pridobitve takega statusa. Druga sodba se nanaša na člen 7(2) Direktive 2003/86, ki državam članicam omogoča, da od državljanov tretjih držav zahtevajo, da izpolnijo merila za integracijo v skladu z nacionalnim pravom, za namene združitve družine na podlagi te direktive. Nasprotno pa v Direktivi o pogojih ni nobene določbe, ki bi bila enakovredna tema dvema določbama. V tem pogledu morajo države članice, kot je razvidno iz člena 13 Direktive o pogojih, priznati status begunca, če so izpolnjeni pogoji iz poglavij II in III te direktive. Integracija ni pogoj za pridobitev statusa begunca. Poleg tega je iz uvodne izjave 12 Direktive o pogojih razvidno, da glavni cilj določb te direktive ni zagotoviti integracijo beguncev kot tako, temveč zagotoviti uporabo skupnih meril za prepoznavanje oseb, ki potrebujejo mednarodno zaščito, in minimalno raven ugodnosti za te osebe v vseh državah članicah (enotni status).(74)
90. Glede na navedeno so preudarki Sodišča v teh dveh zadevah, ki se nanašajo na koristnost in nujnost pridobivanja znanja o jeziku in družbi države članice gostiteljice za dostop do trga dela in izobraževalnega sistema, načeloma univerzalni in se lahko uporabljajo za vse državljane tretjih držav ne glede na njihov status. Navedeni preudarki torej veljajo za begunce. Ker člen 34 Direktive o pogojih drugače kot določbe direktiv 2003/109 in 2003/86 vsebuje pravico do dostopa do integracijskih programov, je treba razlikovati med obveznostjo pristopiti k opravljanju preizkusa iz integracije in obveznostjo uspešnega opravljanja takega preizkusa.
b) Obveznost pristopiti k opravljanju preizkusa iz integracije
91. Če ima begunec pravico do dostopa do programov integracije v družbo, lahko obveznost obiskovanja tečajev za integracijo v družbo in pristopa k opravljanju preizkusa v določeni meri spodbuja osvojitev znanja, pridobljenega med temi tečaji, in torej olajša integracijo. Za begunca priprava na preizkus pomeni, da mora usvojiti znanje, kar ga motivira za vložitev dodatnega truda. Za državo članico je organizacija preizkusov način, da oceni, ali je oseba usvojila znanje, ki ga je pridobila na tečaju. Tako je izvajanje preizkusov lahko koristno orodje za merjenje in spremljanje učinkovitosti tečajev, kar velja še toliko bolj, če so ti tečaji financirani iz javnih sredstev. Poleg tega je lahko koristno orodje, s pomočjo katerega lahko države članice zbirajo povratne informacije o integracijskih sposobnostih in znanju tako beguncev kot skupine kot tudi posameznih beguncev, da bi jim zagotovili bolj prilagojene rešitve.
92. Zato sem prepričana, da lahko udeležba na preizkusih v okviru tečajev iz integracije v družbo prispeva k učnemu procesu in torej olajša integracijo beguncev. Menim, da v takem primeru dejstvo, da države članice od beguncev zahtevajo, da ob koncu programa pristopijo k preizkusu, samo po sebi ne ogroža doseganja ciljev Direktive o pogojih, če roki preizkusov in potreben obseg dela ne vplivajo na dejansko uživanje drugih pravic in ugodnosti, ki so zagotovljene s to direktivo. V zvezi s tem je treba opozoriti, da mora predložitveno sodišče tudi presoditi, ali je obveznost pristopa k opravljanju preizkusa v treh letih, kot trenutno velja na podlagi zadevne nacionalne ureditve, ustrezna, pri čemer mora upoštevati vidike, kot so, prvič, vsebina, obseg in pomembnost znanja, posredovanega na tečajih, drugič, sposobnost zadevne osebe, da usvoji to znanje, tretjič, čas, ki je potreben za pridobitev tega znanja, in, četrtič, ali je sam preizkus strukturiran in organiziran tako, da lahko oseba, ki ga opravlja, pokaže pridobljeno znanje.
93. Nasprotno od določb direktiv 2003/109 in 2003/86 pa člen 34 Direktive o pogojih vsebuje obveznost držav članic, da integracijske programe, kolikor je mogoče, prilagodijo potrebam beguncev,(75) kar pomeni, da je treba vsebino in roke takšnih preizkusov, če se države članice odločijo zanje, prilagoditi tem potrebam, zaradi česar so morda potrebne prilagoditve preizkusnih metod.
94. Iz tega sledi, da je obveznost pristopa k opravljanju preizkusa lahko sredstvo za zagotovitev, da zadevna oseba pridobi znanje, ki je za begunce nesporno koristno za vzpostavitev vezi z državo članico gostiteljico. Zato je mogoče šteti, da obveznost pristopa k opravljanju preizkusu sama po sebi ne ogroža uresničitve ciljev, ki jim sledi Direktiva o pogojih, temveč lahko, nasprotno, pripomore k njihovi uresničitvi.(76) Ob upoštevanju zgoraj navedenega cilja preizkusa pa menim, da bi bilo treba begunce oprostiti pristojbine za preizkus. Čeprav v obravnavani zadevi enkratni pristop k opravljanju preizkusa stane 290 EUR, pa se ta znesek v primeru vnovičnih opravljanj poveča,(77) kar verjetno pomeni, da bodo imeli begunci v takem položaju na voljo manj sredstev za uveljavljanje drugih pravic iz poglavja VII Direktive o pogojih.
95. V zvezi s tem je treba spomniti, da je Sodišče v sodbah v zgoraj navedenih zadevah, P in S(78) ter K in A(79), menilo, da lahko višina pristojbin za preizkus iz integracije v družbo ogrozi uresničitev cilja integracije državljanov tretjih držav iz Direktive 2003/109 oziroma uveljavljanje pravice do združitve družine iz Direktive 2003/86 in s tem tema direktivama odvzame polni učinek.(80) V teh dveh zadevah je šlo za plačilo globe, s katero je bila kaznovana neizpolnitev obveznosti uspešnega opravljanja preizkusa iz integracije v družbo, poleg plačila stroškov, nastalih v zvezi s preizkusi, h katerim so osebe pristopile. Ti sodbi sta zato pomembni za begunce, ki imajo morda težave s plačilom pristojbin za enkratno ali večkratno opravljanje preizkusa. Ker je pravica do dostopa do integracijskih programov pravica, ki je beguncem podeljena z Direktivo o pogojih, pristojbina za pristop k opravljanju preizkusa členu 34 odvzema njegov polni učinek.
c) Obveznost uspešno opraviti preizkus iz integracije
96. V zvezi z obveznostjo uspešno opraviti izpit iz integracije nizozemska zakonodaja v bistvu določa, da morajo begunci v določenem roku opraviti preizkus, s katerim se preverjata njihovo znanje nizozemskega jezika in njihovo poznavanje nizozemske družbe.
97. Ugotoviti je treba, da je Sodišče v svoji sodni praksi obravnavalo integracijske predpogoje za pridobitev statusa rezidenta za daljši čas in za pravico do uveljavljanja pravice do združitve družine.(81) Vendar je v obravnavani zadevi preizkuse iz integracije mogoče obravnavati le kot sredstvo za izboljšanje spretnosti in znanja osebe v okviru uveljavljanja njenih pravic iz člena 34 Direktive o pogojih. Kot je navedeno zgoraj, obveznost pristopa k opravljanju preizkusa iz integracije v družbo in uspešnega opravljanja tega preizkusa ne vpliva na pridobitev statusa begunca. Zato, kot je navedla Komisija, se preudarki v zvezi s tem, ki izhajajo iz sodne prakse v zvezi z direktivama 2003/109 in 2003/86, ne morejo smiselno uporabiti za Direktivo o pogojih.
98. Obveznost uspešno opraviti preizkus pomeni, da je treba na preizkusu doseči minimalno število zahtevanih točk. V okviru Direktive o pogojih določitev takega minimalnega števila točk ne sme ustvariti položaja, ki bi pretirano oteževal ali onemogočal pravico do dostopa do integracijskih programov in do uspešnega zaključka teh programov. Posledice neizpolnitve obveznosti dosega minimalnega števila točk pri testu so za begunce lahko demotivirajoče ali odtujujoče in zato ovirajo njihovo integracijo v praktičnem smislu.
99. UNHCR je v svojem obvestilu o vključevanju beguncev v Evropski uniji poudaril, da lahko uvedba zahtevnih jezikovnih testov ter preizkusov iz zgodovine in kulture države gostiteljice postavi nekatere kategorije beguncev, zlasti starejše ali nepismene osebe, v zelo neugoden položaj.(82)
100. Glede na te preudarke menim, da države članice na podlagi člena 34 Direktive o pogojih od beguncev nimajo pravice zahtevati, da kot dokazilo o integraciji dosežejo določeno minimalno število točk pri preizkusih iz integracije. Zato dejstva, da država članica naloži obveznost uspešnega opravljanja preizkusa iz znanja jezika ali poznavanja družbe države članice gostiteljice, ni mogoče šteti za ukrep, ki prispeva k doseganju ciljev te direktive.
101. Poleg tega predpostavljam, da je z obveznostjo uspešnega opravljanja preizkusa iz integracije, da bi se zagotovila njegova obvezna narava, nujno določena kazen (denarne ali druge narave). Ta vidik bom obravnavala v nadaljevanju.
2. Kazni: obveznost plačila globe in obveznost vračila posojila
102. Sistem kazni ima dva vidika. Prvič, neuspešno opravljanje preizkusa iz integracije se kaznuje z globo v višini do 1250 EUR, katere naložitev minister lahko ponavlja. Vendar je v obravnavani zadevi minister T. G. izrekel globo v višini 500 EUR in v spisu ni nobene navedbe, da bi bila ta globa ponovno izrečena. Zato se ta zadeva ne nanaša na najvišji znesek globe ali na njeno večkratno naložitev. Drugič, obstaja obveznost vračila posojila v vrednosti največ 10.000 EUR. Čeprav je nacionalno sodišče ni opredelilo kot „kazen“, lahko to postane, če begunec ne opravi preizkusa iz integracije v predpisanem roku, in v teh okoliščinah dobi kaznovalni značaj. Ti dve „kazni“ obstajata sočasno in sta izrečeni kumulativno. V obravnavani zadevi je bil T. G. zaradi svojih prizadevanj od decembra 2021 dejansko oproščen obveznosti integracije, kar pa na ti dve denarni kazni ni vplivalo.
103. Na začetku moram opozoriti, kot poudarja tudi UNHCR, da zaradi posebne ranljivosti beguncev osebam, ki niso uspešne na preizkusu iz integracije, ne bi smeli nalagati kazni. Avtorji Ženevske konvencije beguncev izrecno niso želeli izpostavljati prisili ali jim naložiti obveznosti.(83) Neobstoj prisile bi moralo biti vodilo pri razlagi člena 34 Direktive o pogojih.(84) Natančneje, neobstoj prisile pomeni, da ukrepi, katerih namen je olajšati integracijo, ne smejo biti kaznovalni.
104. V zvezi z obveznostjo vračila posojila se s členom 34 Direktive o pogojih državam članicam nalaga, da „ustvarjajo predpogoje“ za dostop beguncev do integracijskih programov. Zato je obveznost kritja stroškov tečajev in preizkusov iz integracije v družbo, v primeru, da begunec ne opravi preizkusa iz integracije v družbo v predpisanem roku, kaznovalne narave in kot taka ogroža cilj, ki se uresničuje s to določbo. Med osebami, ki jih ta kaznovalni ukrep najbolj prizadene, so najranljivejši begunci, ki ne uspejo pravočasno opraviti preizkusov.(85)
105. To, da lahko begunci sklenejo dogovor o plačilu, pri čemer se upošteva njihova plačilna sposobnost, je v tem pogledu manj pomembno. V teh okoliščinah traja obveznost odplačevanja znatnega dolga do deset let, kar lahko dejansko ovira učinkovito integracijo v državi članici. Kot je navedla ECRI, kaznovalnega pristopa k integraciji, s kaznimi in odplačevanjem velikih posojil, ni mogoče šteti za proces, ki bi olajšal, podpiral in spodbujal integracijo.(86)
106. Poleg tega naložitev takšne globe beguncem nujno povzroči zmanjšanje njihovih finančnih sredstev, kar lahko negativno vpliva na uveljavljanje njihovih pravic iz poglavja VII Direktive o pogojih, zlasti če so njihova finančna sredstva že omejena.
107. Kot je navedla Komisija, bi to, da država članica državljanom tretjih držav naloži obveznost uspešno opraviti preizkus iz integracije v družbo, sicer se jim izreče globa, te državljane lahko odvrnilo od tega, da bi zaprosili za mednarodno zaščito v zadevni državi članici, ali povzročilo sekundarno gibanje v države članice, ki ne nalagajo take obveznosti. Vendar je eden od ciljev Direktive o pogojih pripomoči k omejevanju sekundarnega gibanja med državami članicami, kot je razvidno iz uvodne izjave 13 te direktive.
108. Če bi Sodišče odločilo, da je mogoče naložiti globo zaradi neizpolnitve obveznosti uspešno opraviti preizkus iz integracije v družbo, se znesek 500 EUR vsekakor zdi nesorazmeren in torej v nasprotju s pravom Unije.(87)
109. Iz teh razlogov menim, da to, da država članica beguncem naloži obveznost, da uspešno opravijo preizkus iz integracije, sicer morajo vrniti posojilo in plačati globo, ogroža uresničevanje ciljev Direktive o pogojih in posega v polni učinek člena 34 te direktive.
IV. Predlog
110. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je predložil Raad van State (državni svet, Nizozemska), odgovori:
Določbe Direktive 2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite ter zlasti člen 34 te direktive
je treba razlagati tako, da
– ne nasprotujejo nacionalni ureditvi, s katero se od beguncev zahteva, da se udeležijo tečajev iz integracije v družbo, če ta obveznost ne omejuje dostopa do pravic, ki so jim priznane s to direktivo in zlasti poglavjem VII te direktive, ter upošteva njihove posebne potrebe;
– nasprotujejo nacionalni ureditvi, s katero se beguncem nalaga obveznost, da krijejo visoke stroške integracijskih programov, ne da bi nacionalni organi predhodno opravili posamično oceno njihovega finančnega in socialnega položaja, ker ta obveznost ni združljiva z obveznostjo zagotavljanja dostopa do integracijskih programov in ne ustvarja predpogojev za dostop do teh programov;
– ne nasprotujejo nacionalni ureditvi, s katero se od beguncev zahteva, da pristopijo k opravljanju preizkusa iz integracije v družbo, ki zajema ustno in pisno preverjanje znanja uradnega jezika države članice gostiteljice ter preverjanje poznavanja družbe te države članice, ter
– nasprotujejo nacionalni ureditvi, s katero se od beguncev zahteva, da uspešno opravijo takšen preizkus, sicer morajo vrniti posojilo in plačati globo, saj ogroža doseganje ciljev Direktive 2011/95 in posega v polni učinek člena 34 te direktive.
1 Jezik izvirnika: angleščina.
i Ime te zadeve je izmišljeno. Ne ustreza resničnemu imenu nobene od strank v postopku.
2 Konvencija o statusu beguncev, podpisana v Ženevi 28. julija 1951 (Recueil des traités des Nations unies, zvezek 189, str. 150, št. 2545 (1954)), je začela veljati 22. aprila 1954. Dopolnjena in spremenjena je bila s Protokolom o statusu beguncev, ki je bil sklenjen v New Yorku 31. januarja 1967 in je začel veljati 4. oktobra 1967 (v nadaljevanju: Ženevska konvencija).
3 Člen 34 te konvencije, naslovljen „Naturalizacija“, določa, da „[d]ržave pogodbenice v največji možni meri omogočajo asimilacijo in naturalizacijo beguncev. Še posebej si prizadevajo za pospešitev postopkov naturalizacije in v največji možni meri za zmanjšanje takse in stroškov teh postopkov“.
4 Direktiva 2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite (UL 2011, L 337, str. 9).
5 Čeprav se predlog za sprejetje predhodne odločbe in vprašanja, ki jih vsebuje, nanašajo na „upravičence do mednarodne zaščite“, kot je razvidno iz tega predloga, ima T. G. status begunca, zato v teh sklepnih predlogih ni treba analizirati položaja upravičencev do subsidiarne zaščite. Prvi pododstavek člena 1(A)(2) Ženevske konvencije določa, da se izraz „begunec“ uporablja za vsako osebo, ki se „zaradi utemeljenega strahu pred preganjanjem zaradi rasne, verske, nacionalne pripadnosti, političnega prepričanja ali pripadnosti določeni družbeni skupini nahaja izven države, katere državljan [ali državljanka] je, in ne more ali zaradi tega strahu noče izkoristiti zaščite te države“. Ta opredelitev je bila vključena v člen 2(d) Direktive o pogojih.
6 Sodba z dne 4. junija 2015 (C‑579/13, EU:C:2015:369).
7 Sodba z dne 4. junija 2015 (C‑579/13, EU:C:2015:369, točka 48).
8 UL 2004, L 16, str. 44.
9 Člen 7(2) zakona o integraciji v družbo.
10 Glej člen 16 zakona o integraciji v družbo.
11 Profesor A. Grahl-Madsen med drugim navaja, da je „člen 34 dejansko zasnovan kot polaganje temeljev oziroma odskočna deska, da se begunec seznani z jezikom, običaji in načinom življenja naroda, s katerim živi, tako da bo brez kakršne koli prisile bolje pripravljen na integracijo v gospodarsko, družbeno in kulturno življenje države, v katero je pobegnil“ (glej Visoki komisariat Združenih narodov za begunce (v nadaljevanju: UNHCR), Commentary on the Refugee Convention 1951 (Articles 2-11, 13-37), oktober 1997, str. 146).
12 Glej zlasti uvodne izjave 3, 4 in 15 Direktive o pogojih.
13 Feller, E., nekdanji pomočnik visokega komisarja za zaščito pri UNHCR.
14 Sodba z dne 4. junija 2015 (C‑579/13, EU:C:2015:369).
15 Glej točko 4 predložitvene odločbe.
16 Člen 67(2) PDEU določa, da Unija oblikuje skupno politiko, med drugim na področju azila. Poleg tega člen 78(1) PDEU določa, da Unija oblikuje skupno politiko na področju azila, ki je v skladu z Ženevsko konvencijo. V členu 78(2) PDEU je dodano, da zakonodajalec Unije v ta namen sprejme ukrepe.
17 Glej v tem smislu sodbo z dne 19. septembra 2013, Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou (C‑373/11, EU:C:2013:567, točka 26).
18 Glej v zvezi s tem uvodni izjavi 12 in 40 ter člen 23(2) Direktive o pogojih ter sodbi z dne 24. junija 2015, T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, točke 95, 96 in 97), in z dne 14. maja 2019, M in drugi (Preklic statusa begunca) (C‑391/16, C‑77/17 in C‑78/17, EU:C:2019:403, točki 91 in 99).
19 Glej zlasti obrazložitveni memorandum k predlogu direktive Sveta o minimalnih standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav in osebe brez državljanstva, da se jim prizna status begunca, ali osebe, ki iz drugih razlogov potrebuje mednarodno zaščito, in o vsebini te zaščite (COM/2001/0510 final). Kar zadeva člen 31 (ki je postal člen 34 Direktive Sveta 2004/83/ES z dne 29. aprila 2004 o minimalnih standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da se jim prizna status begunca ali osebe, ki iz drugih razlogov potrebuje mednarodno zaščito, in o vsebini te zaščite (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 7, str. 96)), Komisija pojasnjuje, da je treba „zagotoviti posebno podporo prikrajšanim skupinam, vključno s številnimi begunci, ne pa jim le omogočiti enak dostop do običajnih možnosti zaposlovanja in izobraževanja“.
20 Nasprotno pa je zakonodajalec v predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite ter spremembi Direktive Sveta 2003/109/ES z dne 25. novembra 2003 o statusu državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas (COM/2016/0466 final) uvedel določbo, ki državam članicam omogoča, da sodelovanje upravičencev do mednarodne zaščite v ukrepih vključevanja določijo kot obvezno (člen 38(2) navedenega predloga).
21 Glej po analogiji sodbi z dne 24. oktobra 2013, Drozdovs (C‑277/12, EU:C:2013:685, točka 31 in navedena sodna praksa), in z dne 14. septembra 2017, Delgado Mendes (C‑503/16, EU:C:2017:681, točka 47).
22 Glej v tem smislu sodbo z dne 4. junija 2015, P in S (C‑579/13, EU:C:2015:369, točka 45). Glej tudi člen 4(3) PEU, iz katerega izhaja, da morajo države članice sprejeti vse potrebne ukrepe za zagotovitev izpolnjevanja obveznosti, ki izhajajo iz Direktive o pogojih, in se vzdržati vseh ukrepov, ki bi lahko ogrozili uresničevanje ciljev te direktive. Glej po analogiji sodbi z dne 4. marca 2010, Chakroun (C‑578/08, EU:C:2010:117, točka 43), v zvezi z združitvijo družine in z dne 28. aprila 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, točke od 53 do 55), v zvezi s priseljevanjem in nezakonitim prebivanjem.
23 Sodba z dne 10. septembra 2014, Ben Alaya (C‑491/13, EU:C:2014:2187, točka 22 in navedena sodna praksa).
24 Glej točki 41 in 42 teh sklepnih predlogov.
25 Berry, J.W., „Acculturation and adaptation in a new society“, International Migration, zvezek 30, 1992, str. od 69 do 85.
26 Pravni teoretiki so predlagali konceptualni okvir za integracijo, ki je razdeljen na štiri ključna področja: (i) temeljno: status begunca, dostop do pravic in državljanstvo; (ii) funkcionalno: dostop do stanovanj, zdravja, socialne varnosti, dostojnega dela, finančnih storitev in izobraževanja; (iii) družbeno: družbene povezave in vezi v gostiteljski skupnosti, družbeni mostovi, omrežja, družbene vezi; (iv) olajšanje: jezik, usposabljanje, svetovanje, kulturno znanje, varnost in stabilnost. Glej Ager, A., in Strang, A., „Understanding integration: A conceptual framework“, Journal of Refugee Studies, zvezek 21, 2008, str. od 166 do 191; https://academic.oup.com/jrs/article/21/2/166/1621262. V poglavju VII Direktive o pogojih so nekatera od teh področij konkretizirana v obliki pravic, priznanih beguncem.
27 V pravu človekovih pravic je mogoče razlikovati med obveznostmi spoštovanja, obveznostmi varstva in obveznostmi uresničevanja pravic, čeprav to razlikovanje ni ustaljeno. Člen 34 Direktive o pogojih spada v tretjo kategorijo. Podredno je mogoče razlikovati med pozitivnimi in negativnimi obveznostmi.
28 Glej tudi obrazložitveni memorandum k prvotnemu predlogu Direktive 2004/83, naveden v opombi 19, v katerem se Komisija sklicuje na smernico št. 7 smernic za zaposlovanje za leto 2001 (Sklep Sveta 2001/63/ES z dne 19. januarja 2001 o smernicah za politike zaposlovanja držav članic za leto 2001 (UL 2001 L 22, str. 18)), v skladu s katero bi „programi za olajšanje integracije beguncev v družbo države članice lahko na primer vključevali“ „akcijski načrt po meri“ za „zaposlovanje in izobraževanje“, „jezikovne tečaje“, „osnovno in nadaljevalno usposabljanje“, „ukrepe za spodbujanje samooskrbe“, „dogodke za seznanjanje z zgodovino in kulturo države članice“, in „dogodke, organizirane v sodelovanju z državljani države članice za spodbujanje medsebojnega razumevanja“.
29 Glej med drugim sodbo z dne 9. novembra 2021, Bundesrepublik Deutschland (Ohranjanje enotnosti družine) (C‑91/20, EU:C:2021:898, točka 27 in navedena sodna praksa).
30 Glej v tem smislu sodbo z dne 14. maja 2019, M in drugi (Preklic statusa begunca) (C‑391/16, C‑77/17 in C‑78/17, EU:C:2019:403).
31 Commentary on the Refugee Convention 1951, Articles 2-11, 13-37, ki ga je objavil Oddelek za mednarodno zaščito UNHCR, 1997, str. 146.
32 Glej komentar profesorja A. Grahl-Madsena, naveden v opombi 11.
33 Glej UNHCR, Note on the Integration of Refugees in the European Union, maj 2007, na voljo na https://www.refworld.org/policy/legalguidance/unhcr/2007/en/41624.
34 Glej člen 52(7) Listine.
35 Lock, T., „Article 18 CFR“, v Manuel Kellerbauer, Marcus Klamert in Jonathan Tomkin (ur.), The EU Treaties and the Charter of Fundamental Rights: A Commentary, str. 2154.
36 Spomniti je treba, da je v uvodni izjavi 16 navedeno, da je namen Direktive o pogojih „zagotoviti polno spoštovanje človekovega dostojanstva in pravice do azila prosilcev za azil in družinskih članov, ki jih spremljajo, ter spodbujati uporabo členov 1, 7, 11, 14, 15, 16, 18, 21, 24, 34 in 35 navedene listine in bi jo bilo zato treba temu ustrezno izvajati“.
37 Sodba z dne 24. junija 2015, T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, točka 97).
38 Prav tam (točka 95).
39 Prav tam (točka 98).
40 Glej točko 44 teh sklepnih predlogov.
41 Glej člen 31 obrazložitvenega memoranduma, navedenega v opombi 19.
42 Glej točko 44 teh sklepnih predlogov.
43 Glej tudi uvodno izjavo 41 Direktive o pogojih.
44 Obrazložitveni memorandum k predlogu direktive Evropskega parlamenta in Sveta o minimalnih standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, in o vsebini te zaščite (SEC(2009) 1373) (SEC(2009) 1374)/(COM(2009) 551 final) – COD 2009/0164/„Pravni elementi predloga“, točka 7.
45 Prav tam.
46 Delovni dokument služb Komisije, priložen predlogu direktive Evropskega parlamenta in Sveta o minimalnih standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da se jim prizna status upravičencev do mednarodne zaščite, in o vsebini te zaščite – Ocena učinka (COM(2009) 551) (SEC(2009) 1374), str. 33.
47 Prav tam.
48 Glej v zvezi s tem sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Szpunarja v zadevi P in S (C‑579/13, EU:C:2015:39, točka 81).
49 Glej točko 44 teh sklepnih predlogov.
50 Glej točki 62 in 63 teh sklepnih predlogov.
51 Glej obrazložitveni memorandum, naveden v opombi 19.
52 Glej po analogiji člen 9(4) Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, ki je bila podpisana 25. junija 1998 v Aarhusu in odobrena v imenu Evropske skupnosti s Sklepom Sveta 2005/370/ES z dne 17. februarja 2005 (UL 2005, L 124, str. 1), ki določa, da nacionalni revizijski postopki ne smejo biti pretirano dragi (sodba z dne 15. marca 2018, North East Pylon Pressure Campaign in Sheehy, C‑470/16, EU:C:2018:185, točka 48).
53 Poleg tega bi bilo treba, ker gre za izenačevalni ukrep, upoštevati podobne izobraževalne tečaje, ki so na voljo državljanom države članice gostiteljice ali drugim državljanom tretjih držav (kot so delavci ali študenti) in so prav tako namenjeni izenačitvi teh družbenih skupin, da bi se izognili morebitni diskriminaciji beguncev v primerjavi s temi skupinami.
54 Svet je 28. septembra 2000 sprejel Odločbo 2000/596/ES o ustanovitvi Evropskega sklada za begunce kot solidarnostnega ukrepa za spodbujanje uravnoteženih prizadevanj držav članic pri sprejemu beguncev ter razseljenih oseb in prevzemanju posledic za to.
55 Glej člen 8(d) Uredbe (EU) št. 516/2014 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. aprila 2014 o ustanovitvi Sklada za azil, migracije in vključevanje, o spremembi Odločbe Sveta 2008/381/ES in razveljavitvi odločb št. 573/2007/ES in št. 575/2007/ES Evropskega parlamenta in Sveta ter Odločbe Sveta 2007/435/ES (UL 2014, L 150, str. 168), ki določa, da Sklad podpira „celovite tečaje državljanske vzgoje in učenje jezika“.
56 Glej točko 44 teh sklepnih predlogov.
57 Natančneje, kar zadeva vprašanje polnega učinka, je moralo Sodišče v sodbi P in S v zvezi s preizkusi iz integracije v družbo, naloženimi z Direktivo 2003/109, odločiti o najvišjem znesku globe za neuspešno opravljanje takih izpitov. Sodišče je v okviru svoje presoje analiziralo pristojbine za prijavo na preizkus, morebitne stroške priprave in dejstvo, da ti stroški niso bili povrnjeni v primeru neuspešnega opravljanja preizkusa. V tej zadevi je Sodišče razsodilo, da lahko plačilo globe poleg stroškov, povezanih z opravljenimi preizkusi, ogrozi cilje, ki jim sledi Direktiva 2003/109, in ji tako odvzame polni učinek. Glej sodbo z dne 4. junija 2015, P in S (C‑579/13, EU:C:2015:369, točka 54). Sodišče je v sodbi z dne 9. julija 2015, K in A (C‑153/14, EU:C:2015:453), preučilo Direktivo Sveta 2003/86/ES z dne 22. septembra 2003 o pravici do združitve družine (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 224) in obveznost, ki izhaja iz nizozemske ureditve, da se pred vstopom na ozemlje te države članice v tujini uspešno opravi osnovni preizkus iz integracije. Zlasti v zvezi s stroški je Sodišče odločilo, da države članice načeloma lahko od državljanov tretjih držav zahtevajo plačilo stroškov in določijo njihovo višino, vendar višina stroškov ne sme imeti namena ali učinka pretirano otežiti ali onemogočiti uveljavljanja pravice do združitve družine.
58 Glej po analogiji sodno prakso v zvezi z individualno plačilno sposobnostjo glede na načelo učinkovitega sodnega varstva, določeno v členu 47 Listine. Kot je generalna pravobranilka J. Kokott navedla v sklepnih predlogih v zadevi Edwards (C‑260/11, EU:C:2012:645, točka 38), je možno, da je nujno dajati pravno pomoč, če bi v bistvu dopustna tveganja plačila stroškov preprečevala dostop do pravnega sredstva zaradi omejene plačilne sposobnosti zadevne osebe. Glej tudi sodno prakso, navedeno v sodbi z dne 22. decembra 2010, DEB (C‑279/09, EU:C:2010:811, točki 60 in 61), in sklepu z dne 13. junija 2012, GREP (C‑156/12, EU:C:2012:342, točka 40 in naslednje).
59 Naknadna ocena finančne sposobnosti lahko posega tudi v pravico begunca do uveljavljanja drugih pravic, kot je pravica do dela, saj lahko upoštevanje njegovega finančnega položaja po integracijskem programu posega v njegovo ekonomsko in socialno blaginjo.
60 Glej uvodno izjavo 16 Direktive o pogojih.
61 Obrazložitveni memorandum, naveden v opombi 19.
62 Sklepi ECRI z dne 3. marca 2022 o Nizozemski (CRI(2022) 03), stran 4, na voljo na https://www.coe.int/en/web/european-commission-against-racism-and-intolerance/netherlands.
63 Prav tam.
64 Glej točke 49, 62, 63 in 65 teh sklepnih predlogov.
65 Glej po analogiji sodbo z dne 24. junija 2015, T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, točki 47 in 48), v kateri je Sodišče razsodilo, da je dejstvo, da besedilo člena 24(1) Direktive 2004/83 izrecno ne izključuje možnosti preklica dovoljenja za prebivanje, ki je bilo predhodno izdano beguncu, eden od argumentov v prid razlagi, da države članice lahko uporabijo tak ukrep.
66 Glej po analogiji sodbo z dne 24. junija 2015, T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, točka 98).
67 Sodba z dne 4. junija 2015 (C‑579/13, EU:C:2015:369).
68 Prav tam (točka 47).
69 Prav tam (točke 47, 48 in 50).
70 Sodba z dne 9. julija 2015 (C‑153/14, EU:C:2015:453).
71 Sodba z dne 4. junija 2015 (C‑579/13, EU:C:2015:369).
72 Sodba z dne 9. julija 2015 (C‑153/14, EU:C:2015:453).
73 Za ta status so zaprosili med 1. januarjem 2007 in 1. januarjem 2010.
74 Sodba z dne 14. maja 2019, M in drugi (Preklic statusa begunca) (C‑391/16, C‑77/17 in C‑78/17, EU:C:2019:403, točka 79).
75 Glej točke 49, 62, 63 in 65 teh sklepnih predlogov.
76 Glej po analogiji sodbo z dne 4. junija 2015, P in S (C‑579/13, EU:C:2015:369, točka 48).
77 Iz spisa je namreč razvidno, da se pristojbine za preizkus plačajo ob vsakem opravljanju preizkusa.
78 Sodba z dne 4. junija 2015 (C‑579/13, EU:C:2015:369, točka 54).
79 Sodba z dne 9. julija 2015 (C‑153/14, EU:C:2015:453, točka 69).
80 Glej sodbi z dne 4. junija 2015, P in S (C‑579/13, EU:C:2015:369, točka 54), in z dne 9. julija 2015, K in A (C‑153/14, EU:C:2015:453, točka 69).
81 Prav tam.
82 Note on the Integration of Refugees in the European Union, maj 2007, na voljo na https://www.refworld.org/policy/legalguidance/unhcr/2007/en/41624.
83 Glej komentar, naveden v opombi 11 teh sklepnih predlogov.
84 Glej točko 54 teh sklepnih predlogov.
85 Po poročanju medijev polovica beguncev in migrantov dolžnosti integracije ne izpolni pravočasno, to je v roku treh let, v katerem je treba opraviti preizkus iz integracije; glej https://nos.nl/artikel/2100445-helft-nieuwkomers-haalt-inburgeringsexamen-niet.
86 Glej točko 80 teh sklepnih predlogov.
87 Sodba z dne 4. junija 2015, P in S (C‑579/13, EU:C:2015:369, točke od 51 do 54).
