This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 62023CC0123
Opinion of Advocate General Emiliou delivered on 27 June 2024.###
Sklepni predlogi generalnega pravobranilca Emiliou, predstavljeni 27. junija 2024.
Sklepni predlogi generalnega pravobranilca Emiliou, predstavljeni 27. junija 2024.
ECLI identifier: ECLI:EU:C:2024:563
- Date of document:
- 27/06/2024
- Form:
- Sklepni predlogi
- Advocate General:
- Emiliou
Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
NICHOLASA EMILIOUJA,
predstavljeni 27. junija 20240F(1)
Združeni zadevi C‑123/23 in C‑202/23 [Khan Yunis in Baadba]1F(i)
N. A. K.,
E. A. K.,
Y. A. K. (C‑123/23)
M. E. O. (C‑202/23)
proti
Bundesrepublik Deutschland
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Verwaltungsgericht Minden (upravno sodišče v Mindnu, Nemčija))
„Predhodno odločanje – Območje svobode, varnosti in pravice – Azil – Direktiva 2013/32/EU – Skupni postopki za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite – Prošnja za mednarodno zaščito – Razlogi za nedopustnost – Člen 33(2)(d) in člen 40 – Naknadna prošnja za mednarodno zaščito – Okoliščine, v katerih je mogoče naknadno prošnjo razglasiti za nedopustno – Možnost, da se naknadna prošnja, vložena po tem, ko je druga država članica končala azilni postopek v zvezi s predhodno prošnjo zadevne osebe, razglasi za nedopustno“
I. Uvod
1. Predloga za sprejetje predhodne odločbe se nanašata na razlago razloga za nedopustnost iz člena 33(2)(d) Direktive 2013/32/EU.2F(2) S to določbo se državam članicam daje pravica, da razglasijo, da je „naknadna prošnja“ pod določenimi pogoji nedopustna. V skladu s členom 2(q) te direktive so „naknadne prošnje“ prošnje za mednarodno zaščito, vložene „po izdaji dokončne odločbe v zvezi s predhodno prošnjo“, ki jo je vložila ista oseba.
2. V nobeni od teh določb ni pojasnjeno, ali se ta razlog za nedopustnost lahko uporabi samo v okoliščinah, kadar obe prošnji obravnava ista država članica, ali tudi v okoliščinah, kadar je vključenih več držav članic in je bil predhodni azilni postopek izveden v državi članici (država članica A), ki ni država članica, v kateri je vložena „naknadna prošnja“ (država članica B).
3. V skladu z nemškim pravom lahko Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (zvezni urad za migracije in begunce, Nemčija; v nadaljevanju: zvezni urad) prošnjo za mednarodno zaščito, ki je bila pri njem vložena „po neuspešnem zaključku azilnega postopka“ v zvezi z istim prosilcem v drugi državi članici, če so izpolnjena nekatera merila, razglasi za nedopustno. Verwaltungsgericht Minden (upravno sodišče v Mindnu, Nemčija) želi izvedeti, ali je taka določba združljiva s členom 33(2)(d) Direktive 2013/32 v povezavi z njenim členom 2(q).
4. Sodišče je že bilo pozvano, naj se izreče o tem vprašanju.3F(3) Vendar se je doslej v svojih ugotovitvah omejilo na konkretne položaje, v katerih je dokončno odločbo o predhodni prošnji zadevne osebe sprejela tretja država ali država članica, ki, čeprav je izvajala Uredbo (EU) št. 604/2013,4F(4) ni bila zavezana ne z Direktivo 2013/32 ne z Direktivo 2011/95/EU5F(5) (in sicer Norveška in Danska). V obravnavanih zadevah je Sodišče pozvano, naj preuči uporabo razloga za nedopustnost iz člena 33(2)(d) Direktive 2013/32, če ista oseba zaporedoma vloži prošnje za mednarodno zaščito v različnih državah članicah, ki v celoti sodelujejo v skupnem evropskem azilnem sistemu.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
5. Člen 2(q) Direktive 2013/32/EU pojem „naknadna prošnja“ opredeljuje kot „nadaljnjo prošnjo za mednarodno zaščito, podano po izdaji dokončne odločbe v zvezi s predhodno prošnjo, vključno s primeri, ko je prosilec prošnjo izrecno umaknil, in primeri, ko je organ za presojo prošnjo zavrnil po njenem implicitnem umiku v skladu s členom 28(1)“ te direktive.
6. Člen 33 Direktive 2013/32, naslovljen „Nedopustne prošnje“, določa:
„1. Poleg primerov, v katerih se prošnja ne preučuje v skladu z Uredbo [Dublin III], se od držav članic ne zahteva, da preučijo, ali prosilec izpolnjuje pogoje za mednarodno zaščito v skladu z Direktivo [2011/95], kadar se prošnja šteje za nedopustno v skladu s tem členom.
2. Države članice lahko štejejo prošnjo za mednarodno zaščito za nedopustno le, če:
[…]
(d) je prošnja naknadna prošnja, ne da bi se pojavili novi elementi ali ugotovitve v zvezi z vprašanjem, ali prosilec izpolnjuje pogoje kot upravičenec do mednarodne zaščite, na podlagi Direktive 2011/95/EU, oziroma ne da bi prosilec navedel take nove elemente ali ugotovitve; ali
[…]“
7. Člen 40 te direktive, naslovljen „Naknadna prošnja“, določa:
„1. Kadar oseba, ki je zaprosila za mednarodno zaščito v državi članici, poda naknadne navedbe ali vloži naknadno prošnjo v isti državi članici, ta država članica obravnava te naknadne navedbe ali elemente naknadne prošnje v okviru obravnavanja predhodne prošnje ali v okviru preizkusa izdane odločbe ali odločanja o pritožbi zoper izdano odločbo, če lahko pristojni organi v teh postopkih upoštevajo in obravnavajo vse elemente naknadnih navedb ali naknadne prošnje.
2. Za namene odločanja o dopustnosti prošnje za mednarodno zaščito v skladu s členom 33(2)(d) je naknadna prošnja za mednarodno zaščito najprej predmet predhodne obravnave o tem, ali so se pojavili novi elementi ali ugotovitve v zvezi z vprašanjem, ali prosilec izpolnjuje pogoje kot upravičenec do mednarodne zaščite, na podlagi Direktive [2011/95], oziroma je prosilec navedel take nove elemente ali ugotovitve.
3. Če se v predhodni obravnavi iz odstavka 2 ugotovi, da so se pojavili novi elementi ali ugotovitve, ki pomembno povečujejo verjetnost, da prosilec izpolnjuje pogoje kot upravičenec do mednarodne zaščite, na podlagi Direktive [2011/95], oziroma da je prosilec navedel take nove elemente ali ugotovitve, se obravnavanje prošnje nadaljuje v skladu s poglavjem II. Države članice lahko določijo tudi druge razloge za nadaljnje obravnavanje naknadne prošnje.
[…]
5. Kadar se v skladu s tem členom obravnavanje naknadne prošnje ne nadaljuje, se naknadna prošnja šteje za nedopustno v skladu s členom 33(2)(d).
[…]
7. Kadar oseba, v zvezi s katero je treba izvršiti odločbo o premestitvi v skladu z Uredbo [Dublin III], poda naknadne navedbe ali vloži naknadno prošnjo v državi, ki izvede premestitev, takšne navedbe ali naknadne prošnje v skladu s to direktivo obravnava odgovorna država članica, kot je določeno v navedeni uredbi.“
B. Nemško pravo
8. Glavna materialnopravna in procesnopravna pravila, ki urejajo azilne postopke, so določena v Asylgesetz (zakon o azilu) z dne 26. junija 1992 (BGBI. 1992 I, str. 1126), kakor je bil objavljen 2. septembra 2008 (BGBI. 2008 I, str. 1798), v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari (v nadaljevanju: AsylG).
9. Člen 29 AsylG, naslovljen „Nedopustne prošnje“, določa:
„(1) Prošnja za azil ni dopustna, če:
[…]
5. v primeru naknadne prošnje na podlagi člena 71 ali druge prošnje na podlagi člena 71a ni treba nadaljevati azilnega postopka.“
10. Člen 71a AsylG, naslovljen „Druga prošnja“, določa:
„(1) Če tujec po neuspešnem zaključku azilnega postopka v varni tretji državi (člen 26a), za katero veljajo predpisi [Unije] o pristojnosti za izvajanje azilnih postopkov ali s katero je Zvezna republika Nemčija o tem sklenila mednarodno pogodbo, na zveznem ozemlju vloži prošnjo za azil (drugo prošnjo), se azilni postopek nadaljuje samo, če je Zvezna republika Nemčija pristojna za izvajanje azilnega postopka in če so izpolnjeni pogoji iz člena 51, od (1) do (3), Verwaltungsverfahrensgesetz [zakon o upravnem postopku), kakor je bil objavljen 23. januarja 2003 (BGBl. 2003 I, str. 102, v nadaljevanju: VwVfG)]; za presojo je pristojen zvezni urad.“
11. VwVfG vsebuje splošne določbe v zvezi z upravnimi postopki javnih organov. Člen 51(1) in (2) tega zakona določa:
„(1) Organ mora na predlog zadevne osebe odločiti o odpravi ali spremembi dokončnega upravnega akta, kadar:
1. se je dejansko ali pravno stanje, na katerem temelji akt, po njegovem sprejetju spremenilo v korist zadevne osebe;
2. obstajajo novi dokazi, ki bi pripeljali do odločitve, ugodnejše za zadevno osebo;
3. so podani razlogi za obnovo postopka v skladu s členom 580 Zivilprozessordnung [(zakonik o pravdnem postopku)].
(2) Predlog je dopusten le, če se zadevna oseba, ne da bi storila hudo napako, ni mogla sklicevati na razlog za ponovno obravnavo v okviru predhodnega postopka, vključno v pritožbi zoper upravni akt.“
III. Dejansko stanje, nacionalni postopek in vprašanja za predhodno odločanje
A. Zadeva C‑123/23
12. Tožeče stranke v postopku v glavni stvari, N. A. K, E. A. K. in Y. A. K., so osebe brez državljanstva palestinskega rodu, ki so živele na območju Gaze. N. A. K, rojena leta 1985, je mati E.A.K in Y.A.K.
13. Po lastnih navedbah so tožeče stranke v Zvezno republiko Nemčijo pripotovale 11. novembra 2019, 15. novembra 2019 pa so zaprosile za azil. Zvezni urad je njihove prijave uradno registriral 22. novembra 2019.
14. N. A. K. je navedla, da je leta 2018 skupaj z otrokoma zapustila območje Gaze, ker jo je preganjal Hamas zaradi političnih dejavnosti njenega moža, in da so v Nemčijo potovali med drugim prek Španije in Belgije. V Belgiji naj bi živeli približno eno leto in tam vložili prošnje za mednarodno zaščito.
15. N. A. K. je tudi navedla, da je njen mož leta 2014 vstopil v Zvezno republiko Nemčijo in tam zaprosil za mednarodno zaščito. Vendar je bila njegova prošnja za mednarodno zaščito zavrnjena z odločbo z dne 31. marca 2017.
16. Zvezni urad je na podlagi členov 23, 24 in 25 Uredbe Dublin III pristojnim španskim organom poslal zahtevo za ponovni sprejem. Ti organi so z dopisom z dne 28. novembra 2019 to zahtevo zavrnili in navedli, da niso odgovorni za obravnavanje prošenj N. A. K. in njenih otrok.
17. Zvezni urad belgijskim organom ni poslal zahteve za ponovni sprejem. Poslal pa jim je zahtevo po informacijah na podlagi člena 34 Uredbe Dublin III, katerega namen je olajšati skupno uporabo informacij med državami članicami.
18. Belgijski organi so v odgovoru z dne 5. marca 2021 navedli, da je N. A. K. v Belgiji za mednarodno zaščito zaprosila 21. avgusta 2018. Vendar je bila njena prošnja 5. julija 2019 po vsebinski obravnavi zavrnjena. Navedeni organi so navedli, da med azilnim postopkom, ki je tekel pred njimi, ni bilo verodostojno dokazano, da N. A. K. v izvorni državi grozi preganjanje ali resna škoda. Poleg tega so ugotovili, da lahko N. A. K. po vrnitvi na območje Gaze zaprosi za zaščito ali pomoč Agencije Združenih narodov za pomoč in zaposlovanje palestinskih beguncev na Bližnjem vzhodu (UNRWA).
19. Belgijski organi so še navedli, da se N. A. K. zoper to odločbo ni pritožila in da je zato postala dokončna.
20. Zvezni urad je z odločbo z dne 25. maja 2021 prošnje N. A. K. in njenih otrok zavrgel kot nedopustne in odredil njihovo odstranitev na območje Gaze.
21. Natančneje, zvezni urad je menil, da v skladu s členom 71a(1) AsylG v zvezi s tožečimi strankami v postopku v glavni stvari ni treba izvesti novega azilnega postopka. Belgijski organi naj bi namreč njihove predhodne prošnje za mednarodno zaščito zavrnili, razlogov za obnovo postopka na podlagi člena 51, od (1) do (3), VwVfG pa naj ne bi bilo. V zvezi s tem je zvezni urad ugotovil, da se dejanske in pravne okoliščine N. A. K. in njenih otrok niso spremenile in da niso predložili novih dokazov.
22. Tožeče stranke iz postopka v glavni stvari so 9. junija 2021 pri Verwaltungsgericht Minden (upravno sodišče v Mindnu), ki je predložitveno sodišče, vložile tožbo zoper navedeno odločbo. N. A. K. je trdila, da se bo na območju Gaze soočila s hudo diskriminacijo, saj je nasilje nad ženskami, zlasti ločenimi ali samskimi, tam družbeno sprejemljivo. Poleg tega naj bi bil dostop do zdravstvene oskrbe in dela omejen, zaradi negotovih razmer na območju Gaze pa naj sebi in svojima otrokoma ne bi mogla zagotoviti osnovnega preživetja. N. A. K. je dodala, da na območju Gaze nima družinske podpore, prav tako pa ni mogoče pričakovati, da bi njej in njenima otrokoma ustrezno podporo zagotovila UNRWA. Belgijski organi naj teh elementov ne bi upoštevali. Trdila je tudi, da je zanjo in njena otroka praktično nemogoče, da bi se vrnili na območje Gaze in pod zaščito UNRWA. Trdila je, da jim je glede na te elemente treba priznati status begunca.
23. Predložitveno sodišče je s sklepom z dne 31. avgusta 2021 odredilo, da ima tožba N. A. K. zoper odstranitveni nalog iz sporne odločbe odložilni učinek. Ob sklicevanju na stališča, podana v zadevi C‑8/20, L.R. (Prošnja za azil, ki jo je Norveška zavrnila), je ugotovilo, da obstajajo dvomi o združljivosti člena 71a AsylG s pravom Unije.
24. Ob upoštevanju teh okoliščin je Verwaltungsgericht Minden (upravno sodišče v Mindnu) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali je treba člen 33(2)(d) Direktive 2013/32/EU v povezavi z njenim členom 2(q) razlagati tako, da nasprotuje ureditvi države članice, v skladu s katero je treba prošnjo za mednarodno zaščito, vloženo v tej državi članici, zavreči kot nedopustno, če je druga država članica prošnjo za mednarodno zaščito, ki je bila predhodno vložena v tej drugi državi članici, dokončno zavrnila kot neutemeljeno?“
B. Zadeva C‑202/23
25. Tožeča stranka v postopku v glavni stvari, M. E. O., je libanonski državljan, rojen leta 1989. Na ozemlje Zvezne republike Nemčije je vstopil 2. marca 2020 in istega dne zaprosil za azil. Zvezni urad je njegovo prošnjo registriral 30. aprila 2020. Po poizvedbi v sistemu Eurodac, ki jo je opravil zvezni urad in katere rezultat je bil zadetek kategorije 1 za Poljsko, so poljski organi z dopisom z dne 29. aprila 2020 privolili v ponovni sprejem M. E. O.
26. Zvezni urad je z odločbo z dne 25. junija 2020 zavrgel prošnjo M. E. O. kot nedopustno in odredil njegovo odstranitev na Poljsko. Navedel je, da je za izvedbo azilnega postopka odgovorna Poljska.
27. M. E. O. je 6. julija 2020 zoper navedeno odločbo vložil tožbo in pri Verwaltungsgericht Düsseldorf (upravno sodišče v Düsseldorfu, Nemčija) vložil predlog za izdajo začasne odredbe. Navedeno sodišče je ta predlog zavrnilo.
28. Zvezni urad je v začetku novembra 2020 poljske organe obvestil, da čeprav rok za predajo M. E. O. Poljski še teče, predaje dejansko ni mogoče izvesti, ker je M. E. O. pobegnil.
29. Zvezni urad je z dopisom z dne 2. februarja 2021 razveljavil svojo odločbo z dne 25. junija 2020, ker se je rok za predajo M. E. O. iztekel. Poljski organi so na zahtevo zveznega urada po informacijah v dopisu z dne 28. aprila 2021 navedli, da je bil azilni postopek na Poljskem 20. aprila 2020 ustavljen. M. E. O. naj bi ta postopek lahko obnovil do januarja 2021 (to je v roku devetih mesecev od datuma sklepa o ustavitvi obravnavanja), v tistem trenutku pa naj bi bilo za njegovo obnovitev že prepozno.
30. Zvezni urad je z odločbo z dne 14. julija 2021 prošnjo za azil, ki jo je vložil M. E. O., zavrgel kot nedopustno in odredil njegovo odstranitev v Libanon. Zvezni urad je pojasnil, da v skladu s členom 71(a)(1) AsylG v Nemčiji ni treba nadaljevati azilnega postopka, saj je bil azilni postopek na Poljskem ustavljen, ne da bi M. E. O. tam pridobil mednarodno zaščito. V zvezi s tem je zvezni urad ugotovil, da se dejanski in pravni položaj M. E. O. nista spremenila glede na položaj, opisan v njegovi predhodni prošnji na Poljskem, prav tako niso bili predloženi novi dokazi.
31. M. E. O. je 27. julija 2021 zoper navedeno odločbo vložil tožbo pri Verwaltungsgericht Minden (upravno sodišče v Mindnu), ki je predložitveno sodišče.
32. Predložitveno sodišče je s sklepom z dne 31. avgusta 2021 razsodilo, da ima tožba, ki jo je M. E. O. vložil zoper odstranitveni nalog iz odločbe zveznega urada, odložilni učinek. Poleg tega je navedlo, da dvomi o razlagi pojma „naknadna prošnja“ in združljivosti člena 71(a) AsylG s pravom Unije.
33. Ob upoštevanju teh okoliščin je Verwaltungsgericht Minden (upravno sodišče v Mindnu) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali je treba člen 33(2)(d) Direktive 2013/32/EU v povezavi s členom 2, točka (q), te direktive razlagati tako, da nasprotuje ureditvi države članice, v skladu s katero je treba prošnjo za mednarodno zaščito, ki se vloži v tej državi članici, zavreči kot nedopustno, če je prosilec prej že zaprosil za mednarodno zaščito v drugi državi članici, ki je ta postopek ustavila, ker je prosilec v tej državi članici odstopil od prošnje?
2. Če je odgovor na prvo vprašanje nikalen:
Ali je treba člen 33(2)(d) Direktive 2013/32/EU v povezavi s členom 2, točka (q), te direktive razlagati tako, da nasprotuje ureditvi države članice, v skladu s katero je treba prošnjo za mednarodno zaščito, ki se vloži v tej državi članici, zavreči kot nedopustno, če je prosilec prej že zaprosil za mednarodno zaščito v drugi državi članici, ki je ta postopek ustavila, ker je prosilec v tej drugi državi članici odstopil od prošnje, čeprav lahko druga država članica še vedno ponovno začne azilni postopek, ki poteka na njenem ozemlju, če prosilec v drugi državi članici vloži predlog za ponovni začetek azilnega postopka?
3. Če je odgovor na drugo vprašanje pritrdilen:
Ali pravo Unije določa, kateri datum je treba pri odločanju o prošnji za mednarodno zaščito upoštevati za presojo vprašanja, ali je azilni postopek, ki je bil v drugi državi članici predhodno ustavljen, še mogoče ponovno začeti, ali se to vprašanje presoja izključno na podlagi nacionalnega prava?
4. Če je treba na tretje vprašanje odgovoriti, da pravo Unije vsebuje ustrezne določbe:
Kateri datum je treba na podlagi določb prava Unije pri odločanju o prošnji za mednarodno zaščito upoštevati za presojo vprašanja, ali je azilni postopek, ki je bil v drugi državi članici predhodno ustavljen, še mogoče ponovno začeti?“
IV. Postopek pred Sodiščem
34. Predloga za sprejetje predhodne odločbe z dne 28. oktobra 2022 sta bila pri Sodišču vpisana 1. marca 2023 (zadeva C‑123/23) oziroma 28. marca 2023 (zadeva C‑202/23).
35. S sklepom predsednika Sodišča z dne 10. maja 2023 sta bili zadevi C‑123/23 in C‑202/23 združeni za pisni in ustni del postopka ter za izdajo sodbe.
36. Pisna stališča so predložile Zvezna republika Nemčija, francoska vlada in Evropska komisija. Zvezna republika Nemčija in Komisija sta bili zastopani na obravnavi 29. februarja 2024.
V. Analiza
37. Zlahka si lahko predstavljamo, da si prosilec za azil želi prošnjo za mednarodno zaščito vložiti v več kot eni državi članici, da bi karseda povečal svoje možnosti za pridobitev mednarodne zaščite. Zakonodajalec Unije je ob zavedanju, da je treba preprečiti zasičenost sistema zaradi obveznosti organov držav članic, da obravnavajo več prošenj istega prosilca, in da bi se izognil praksi „forum shopping“,6F(6) v Uredbo Dublin III vključil posebne določbe, katerih namen je omejiti obravnavo prošenj, ki jih je vložila ista oseba, na eno samo državo članico,7F(7) in tako omejiti „sekundarno gibanje“(8). V bistvu je vzpostavil mehanizem „vse na enem mestu“, katerega namen je prosilce za azil odvrniti od tega, da bi hkrati ali zaporedno začeli več azilnih postopkov v različnih državah članicah (države članice A, B in tako dalje), tako da bi po zaključku ali ustavitvi azilnega postopka v državi članici A začeli azilni postopek v državi članici B, C in tako dalje.
38. Začel bom z opisom določb Uredbe Dublin III, ki jih je zakonodajalec Unije sprejel izrecno zato, da se to ne bi zgodilo (A). Nato bom preučil, ali bi lahko države članice to rešitev dopolnile tako, da bi svojim pristojnim organom in sodiščem omogočile, da prošnjo, ki je bila vložena po tem, ko je bil azilni postopek v zvezi s predhodno prošnjo iste osebe izveden v drugi državi članici, v skladu s členom 33(2)(d) Direktive 2013/32 v povezavi s členom 2(q) te direktive razglasijo pod določenimi pogoji za nedopustno (B). Glavno vprašanje v obravnavanih zadevah se namreč nanaša na uporabo teh določb v okoliščinah, v katerih so vključene različne države članice, in sicer kadar oseba zaprosi za azil v državi članici B (v obravnavani zadevi Nemčija), medtem ko je bil azilni postopek v zvezi s predhodno prošnjo iste osebe že izveden v državi članici A (v obravnavanih zadevah v Belgiji oziroma na Poljskem).
A. „Postopki za ponovni sprejem“: izrecna rešitev zakonodajalca Unije
39. Zakonodajalec Unije je, da bi preprečil, da bi ista oseba vlagala prošnje za mednarodno zaščito v različnih državah članicah, v Uredbi Dublin III sprejel določbe, v skladu s katerimi take prošnje obravnava ena sama država članica („odgovorna država članica“). Natančneje, v členu 18(1), od (b) do (d), navedene uredbe je določeno, da je odgovorna država članica zavezana „ponovno sprejeti“ prosilca, ki je vložil prošnjo v drugi državi članici.(9)
1. Kratek pregled „postopka za ponovni sprejem“
40. „Postopek za ponovni sprejem“ je podrobneje določen v členih od 23 do 25 Uredbe Dublin III. Ta postopek se začne s tem, da „država članica, ki daje zahtevo“ (tj. država članica, v kateri se prosilec nahaja), izda „zahtevo za ponovni sprejem“ odgovorni državi članici. Če je ta postopek uspešno izveden, se zaključi tako, da država članica, ki daje zahtevo, preda prosilca tej drugi državi članici. Načini in roki za predajo so podrobno določeni v členu 29 navedene uredbe.
41. Iz navedenih določb je razvidno, da sta med položaji, v katerih lahko država članica, ki daje zahtevo, izda „zahteva za ponovni sprejem“, prvič, položaj, ko državljan tretje države ali oseba brez državljanstva zaprosi za azil v tej državi članici, medtem ko njegovo prošnjo obravnava odgovorna država članica ali potem ko je umaknil prošnjo, ki jo je vložil v tej državi članici (člen 18(b) in (c) Uredbe Dublin III), in, drugič, položaj, ko to stori po tem, ko je odgovorna država članica njegovo prošnjo zavrnila (člen 18(d) te uredbe). Kot razumem, prvi položaj ustreza dejanskemu stanju iz postopka v glavni stvari v zadevi C‑202/23, saj je bil azilni postopek na Poljskem v zvezi s predhodno prošnjo M. E. O. še v teku, ko je ta „podal“ prošnjo pri zveznem uradu. Vendar je bil ta postopek na podlagi člena 28(1) Direktive 2013/32 čez nekaj dni ustavljen, ker je M. E. O. svojo predhodno prošnjo, vloženo pri poljskih organih, implicitno umaknil. Drugi položaj zajema dejansko stanje v postopku v glavni stvari v zadevi C‑123/23.
42. Iz tega sledi, da je imel zvezni urad v obeh primerih na voljo „očitno“ rešitev, da bi se izognil obveznosti obravnave prošenj, ki so jih vložili N. A. K. in njena otroka na eni strani ter M. E. O. na drugi strani. Zvezni urad bi namreč lahko Poljski oziroma Belgiji izdal „zahtevo za ponovni sprejem“ in organiziral predajo navedenih oseb v ti državi članici. Zvezni urad je v zadevi C‑202/23 takšno zahtevo dejansko izdal. Na prvi pogled se zato morda ne zdi potrebno, da bi državam članicam v takšnih okoliščinah dovolili, da se sklicujejo na drugo orodje (in sicer na razlog za nedopustnost iz člena 33(2)(d) Direktive 2013/32).
43. Vendar, kot bom zdaj pojasnil (in kot je nazorno razvidno iz dejanskega stanja iz postopka v glavni stvari), lahko obstajajo ovire pri izvajanju „postopkov za ponovni sprejem“. Poleg tega je zakonodajalec Unije jasno določil, da državam članicam ni treba uporabiti takih postopkov.
2. „Postopki za ponovni sprejem“: delna rešitev …
44. „Postopkov za ponovni sprejem“ ne bo mogoče izvesti v naslednjih položajih. Prvič, država članica, v kateri je prosilec vložil „naknadno prošnjo“ (država članica B), „zahteve za ponovni sprejem“ odgovorni državi članici (država članica A) morda ne predloži v predpisanem roku.(10) V tem primeru postane država članica B odgovorna za obravnavo „naknadne prošnje“ zadevne osebe namesto države članice A.(11) Drugič, ob predpostavki, da država članica B pravočasno poda „zahtevo za ponovni sprejem“, lahko država članica, na katero je zahteva naslovljena (država članica A), zavrne ponovni sprejem zadevne osebe, na primer z utemeljitvijo, da v resnici ni država članica, ki je odgovorna za obravnavo prošnje.(12) To se je dejansko zgodilo v zadevi C‑123/23: zvezni urad je najprej podal zahtevo za ponovni sprejem španskim pristojnim organom, ki so jo zavrnili, ker so menili, da niso odgovorni za obravnavo prošenj N.A.K. in njenih otrok, saj so te osebe medtem zaprosile za azil v Belgiji in so njihove prošnje obravnavali belgijski organi. Tretjič, tudi če država članica A privoli v ponovni sprejem prosilca, ga država članica B morda vendarle ne preda nazaj državi članici A v roku, določenem v členu 29 Uredbe Dublin III. V takem položaju je država članica A oproščena obveznosti ponovnega sprejema zadevne osebe, odgovornost pa se prenese na državo članico B.(13) To se je zgodilo v zadevi C‑202/23: zvezni urad ni uspel predati M. E. O. nazaj na Poljsko v veljavnem roku (ker je ta pobegnil), zato je postal odgovoren za obravnavanje njegove prošnje.
45. Poleg tega države članice niso dolžne uporabiti postopkov za ponovni sprejem. V členu 23(1) Uredbe Dublin III je namreč navedeno le, da država članica B „lahko zahteva“(14) od države članice A, da zadevno osebo ponovno sprejme. Poleg tega je na podlagi „diskrecijske klavzule“ iz člena 17(1) te uredbe vsaki državi članici dovoljeno, da odloči, da obravnava „prošnjo za mednarodno zaščito, ki j[e] [vložena] v njej“. Iz predloga za sprejetje predhodne odločbe v zadevi C‑123/23 je razvidno, da se je Zvezna republika Nemčija po tem, ko je bila njena „zahteva za ponovni sprejem“, ki jo je naslovila na španske organe, zavrnjena, na podlagi člena 17(1) Uredbe Dublin III razglasila za odgovorno za obravnavanje prošenj N. A. K. in njenih otrok, ki so bile vložene v njej. Ta država članica je na obravnavi pojasnila, da se je na to določbo sklicevala zato, ker je bilo takrat tako ali tako prepozno, da bi pravočasno podala novo „zahtevo za ponovni sprejem“ belgijskim organom.
46. V vseh položajih, ki sem jih pravkar opisal, lahko torej odgovornost za obravnavanje prošnje preide (kar v zadevah v postopkih v glavni stvari dejansko tudi je) z države članice, v kateri je zadevna oseba predhodno zaprosila za azil, to je države članice A (v tem primeru Belgija in Poljska), na državo članico, v kateri je bila taka prošnja vložena, to je državo članico B (v tem primeru Nemčija).
47. V tem okviru je treba preučiti edino vprašanje, postavljeno v zadevi C‑123/23, in štiri vprašanja, postavljena v zadevi C‑202/23.
B. Člen 33(2)(d) Direktive 2013/32 v povezavi s členom 2(q) te direktive: dopolnilno orodje?
48. V oddelkih, ki sledijo, bom navedel razloge, zakaj menim, da je treba člen 33(2)(d) Direktive 2013/32 v povezavi s členom 2(q) te direktive razlagati tako, da ne izključujeta, da lahko organi države članice B v položaju, ko država članica B (v tem primeru Nemčija) postane država članica, ki je odgovorna za obravnavo prošnje, vložene v njej, namesto države članice A, „naknadno prošnjo“, ki je bila vložena pri njih, zavržejo kot nedopustno, čeprav azilnega postopka v zvezi s predhodno prošnjo iste osebe niso izvedli ti organi, temveč organi države članice A (2).
49. Preden to storim, pa bom pojasnil, zakaj menim, da ne glede na to, ali se navedeni določbi uporabljata v takih okoliščinah, ki vključujejo več držav članic, prošnje, kakršno je vložil M. E. O. v zadevi C‑202/23, nikakor ni mogoče zavreči kot nedopustno na podlagi člena 33(2)(d) Direktive 2013/32. Prvi pogoj za to, da se uporablja razlog za nedopustnost iz te določbe, je namreč, da je prošnja „naknadna prošnja“ v smislu člena 2(q) te direktive, v katerem se zahteva, da so organi države članice A sprejeli „dokončno odločbo“ v zvezi s predhodno prošnjo zadevne osebe. Kot bom pojasnil, prošnja, kot je ta, ki jo je vložil M. E. O., ne izpolnjuje tega pogoja (1).
1. Položaj v zadevi C‑202/23: potreba po „dokončni odločbi“ v zvezi s predhodno prošnjo (člen 2(q) Direktive 2013/32)
50. Predložitveno sodišče navaja, da je bila prošnja M. E. O. pri zveznem uradu vložena 2. marca 2020 in evidentirana 30. aprila 2020. Navaja tudi, da je bil azilni postopek na Poljskem v zvezi s predhodno prošnjo M. E. O. dne 20. aprila 2020 ustavljen na podlagi člena 28(1) Direktive 2013/32,(15) ker je M. E. O. svojo prošnjo izrecno umaknil. Vendar je bilo mogoče ta postopek do januarja 2021 še obnoviti.
51. V zvezi s tem ugotavljam, da člen 2(q) Direktive 2013/32 določa, da izraz „naknadna prošnja“ zajema primer, v katerem se naknadna prošnja poda „po izdaji dokončne odločbe v zvezi s predhodno prošnjo, vključno s […] primeri, ko je organ za presojo prošnjo zavrnil po njenem implicitnem umiku v skladu s členom 28(1)“ te direktive. Zato zgolj dejstvo, da je bil azilni postopek v zvezi s predhodno prošnjo zadevne osebe zaključen na podlagi navedenega člena in da je ta oseba takšno prošnjo izrecno umaknila, samo po sebi ni ovira za to, da bi se prošnja, ki jo je ista oseba vložila pozneje, štela za „nakladno prošnjo“ v smislu te določbe.
52. Vendar, kot pravilno poudarja Komisija, mora v takem primeru, da bi prošnja spadala na področje uporabe opredelitve „naknadne prošnje“ iz člena 2(q) Direktive 2013/32, prvič, država članica A sklep o ustavitvi predhodnega azilnega postopka sprejeti, preden zadevna oseba vloži prošnjo v državi članici B.(16) Drugič, ta oseba ne sme več imeti možnosti obnovitve tega postopka (sicer odločbe ni mogoče šteti za dokončno).
53. Strinjam se s Komisijo, da prošnja, kot je tista, ki jo je vložil M. E. O. pri zveznem uradu, ne izpolnjuje prvonavedene zahteve. Ko je M. E. O. 2. marca 2020 vložil prošnjo pri zveznem uradu, namreč sklep poljskih organov (z dne 20. aprila 2020) o ustavitvi azilnega postopka v zvezi z njegovo predhodno prošnjo sploh še ni bil sprejet.
54. V zvezi s tem predložitveno sodišče dvomi o tem, ali je datum, ko je M. E. O. vložil prošnjo v Nemčiji, upošteven. Po mnenju tega sodišča bi bil lahko upošteven tudi datum, ko je bila ta prošnja evidentirana, ali datum, ko je zvezni urad postal odgovoren za njeno obravnavo (pri čemer sta oba datuma poznejša od sprejetja sklepa poljskih organov o ustavitvi azilnega postopka, ki je tekel pred njimi). Vendar ugotavljam, da člen 2(q) Direktive 2013/32 določa, da se prošnja lahko šteje za „naknadno prošnjo“ le, če je taka prošnja „podan[a] po izdaji […] odločbe v zvezi s predhodno prošnjo [iste osebe]“.(17) Izraz „podana“ razumem tako, da se nanaša na trenutek, ki se ne razlikuje le od trenutka, ko se navedeni organ razglasi za odgovornega za obravnavo prošnje, temveč tudi od trenutka, ko je prošnja evidentirana, in da ustreza v zadevi C-202/23 2. marcu 2020 (to je datum, naveden na prošnji M. E.O .). Dejanje „podaje“ prošnje za mednarodno zaščito namreč ne vključuje nobenih upravnih formalnosti.(18) Ta razlaga izhaja zlasti iz člena 6(1) te direktive, ki določa, da „[k]o prosilec poda prošnjo za mednarodno zaščito […], se prošnja evidentira najpozneje tri delovne dni potem, ko je prošnja podana“.
55. Glede druge zahteve, ki sem jo navedel v točki 53 zgoraj, menim, da prošnja M. E. O. pri zveznem uradu tudi ni v skladu s to zahtevo, ker se je lahko postopek pred poljskimi organi, ko je M. E. O. podal to prošnjo, obnovil še do 20. januarja 2021.
56. Naj v zvezi s tem spomnim, da je treba člen 28(1) Direktive 2013/32 razlagati v povezavi s členom 28(2) te direktive, ki določa, da države članice zagotovijo, da ima prosilec, v zvezi s katerim je bil sprejet sklep o ustavitvi azilnega postopka, pravico, da v roku najmanj devetih mesecev zahteva ponovno uvedbo svojega postopka ali poda novo prošnjo, za katero se ne uporablja postopek iz členov 40 in 41.(19) Glede na to, da je v členih 40 in 41 Direktive 2013/32 podrobno določen postopek, ki se uporablja za „naknadne prošnje“, menim, da je jasno, da prošnje, ki je vložena pred iztekom navedenega devetmesečnega ali daljšega obdobja (v času, ko je azilni postopek v državi članici A še mogoče obnoviti), nikakor ni mogoče šteti za „naknadno prošnjo“ v smislu člena 2(q) te direktive.(20)
57. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na štiri vprašanja v zadevi C‑202/23 odgovori tako, da zgolj dejstvo, da je bil azilni postopek v zvezi s predhodno prošnjo zadevne osebe za mednarodno zaščito končan s sklepom o njegovi ustavitvi, sprejetim na podlagi člena 28(1) Direktive 2013/32, samo po sebi ni ovira za to, da bi se prošnja, ki jo ista oseba vloži pozneje, štela za „naknadno prošnjo“ v smislu člena 2(q) te direktive. Ni pa take prošnje mogoče šteti za prošnjo, ki spada na področje uporabe navedene določbe, in tudi razloga za nedopustnost iz člena 33(2)(d) Direktive 2013/32 ni mogoče uporabiti, če sklep o ustavitvi azilnega postopka v zvezi s predhodno prošnjo še ni bil sprejet ali če ima zadevna oseba še vedno možnost, da ta postopek obnovi. V zvezi s tem člen 28(2) navedene direktive določa, da lahko države članice „določijo rok najmanj devetih mesecev“, v katerem je postopek mogoče obnoviti. Države članice v svojem nacionalnem pravu določijo, kakšen je ta rok, pri čemer ne sme biti krajši od najmanj devetih mesecev, kot je določeno v tej določbi.
58. Naj bom jasen: če prosilec za azil zaprosi za mednarodno zaščito v državi članici B pred sprejetjem sklepa o ustavitvi azilnega postopka v državi članici A ali pred iztekom roka za obnovitev tega postopka, državi članici B ne preostane drugega, kot da uporabi „postopek za ponovni sprejem“, ki je podrobno določen v Uredbi Dublin III, ali se razglasi za odgovorno za obravnavanje prošnje, vložene v njej (v skladu s členom 17(1) te uredbe), in začne s celovito vsebinsko obravnavo prosilčevih zahtevkov.(21)
2. Položaj v zadevi C‑123/23: uporaba razloga za nedopustnost iz člena 33(2)(d) Direktive 2013/32 v okoliščinah, v katerih je vključenih več držav članic
59. Za položaj v zadevi C‑123/23 ni značilna težava, ki sem jo opredelil v prejšnjem oddelku. Predložitveno sodišče navaja, da ko so N. A. K. in njena otroka zaprosili za azil pri zveznem uradu, je bil azilni postopek v državi članici A (Belgiji) v zvezi z njimi končan z dokončno odločbo o zavrnitvi. Belgijski organi so namreč vloge N. A. K. in njenih otrok zavrnili z odločbo, zoper katero ni bila vložena nobena pritožba. Ti organi so torej sprejeli „dokončno odločbo“ v smislu člena 2(q) Direktive 2013/32 v povezavi s členom 2(e) te direktive, ki določa, da „‚dokončna odločba‘ pomeni odločbo o tem, ali se državljanu tretje države ali osebi brez državljanstva prizna status begunca ali subsidiarne zaščite na podlagi Direktive [2011/95] in zoper katero ni več možno pravno sredstvo“.
60. Glede na to je vprašanje, ali se Zvezna republika Nemčija, ki se je razglasila za odgovorno za obravnavo prošenj N. A. K. in njenih otrok,(22) lahko sklicuje na razlog za nedopustnost iz člena 33(2)(d) Direktive 2013/32, še vedno odvisno od tega, da se s to določbo v povezavi s členom 2(q) te direktive zahteva, da morata biti predhodna prošnja in „naknadna prošnja“ vloženi v isti državi članici.
61. Da bi pojasnil, zakaj menim, da se z navedenima določbama ne nalaga takšna zahteva, bom nadaljeval z jezikovno, kontekstualno in teleološko razlago člena 33(2)(d) Direktive 2013/32 v povezavi s členom 2(q) te direktive.
a) Jezikovna razlaga
62. S členom 33 Direktive 2013/32, naslovljenim „Nedopustne prošnje“, se uvaja seznam izjem od privzetega pravila, v skladu s katerim morajo pristojni organi držav članic prošnje za mednarodno zaščito vsebinsko preučiti.(23) V drugem odstavku je določeno, da se prošnja za mednarodno zaščito „lahko“ šteje za nedopustno „le, če“ velja eden od razlogov iz tega odstavka. To določbo razumem tako, da, prvič, države članice niso dolžne nobene prošnje razglasiti za nedopustno. Drugič, države članice v svoji zakonodaji ne smejo določiti dodatnih razlogov za nedopustnost.(24)
63. V teh okoliščinah se mi zdi očitno, da je treba razlog nedopustnosti iz člena 33(2)(d) te direktive, ki se uporablja za „naknadne prošnje“, razumeti kot hkrati neobvezen in izčrpen razlog za razglasitev takih prošenj za nedopustne. Uporaba tega razloga v okoliščinah, ki vključujejo več držav članic, ki v celoti sodelujejo v skupnem evropskem azilnem sistemu, je torej odvisna od tega, ali je besedilo člena 33(2)(d) Direktive 2013/32 v povezavi s členom 2(q) te direktive dovolj široko, da vključuje to možnost.
64. V zvezi s tem ugotavljam, da iz člena 33(2)(d) Direktive 2013/32 ni razvidno, da mora azilni postopek v zvezi s predhodno prošnjo zadevne osebe, ki se je končal z dokončno odločbo, nujno izvesti ista država članica, kot je tista, v kateri ta oseba pozneje zaprosi za azil. Ta določba namreč vsebuje dva izrecna pogoja, in sicer, prvič, da je prošnja „naknadna prošnja“ in, drugič, da se niso pojavili „novi elementi ali ugotovitve v zvezi z vprašanjem, ali prosilec izpolnjuje pogoje kot upravičenec do mednarodne zaščite […] oziroma [da jih] prosilec [ni] navedel“. V njej ni navedeno, kje je moral biti navedeni azilni postopek izveden, to je vprašanje, ki se po mojem mnenju nanaša na prvi pogoj. Člen 2(q) te direktive je glede tega enako dvoumen.
65. Kot sem navedel že v uvodu, je Sodišče prvi pogoj iz člena 33(2)(d) Direktive 2013/32 razlagalo tako, da nasprotuje temu, da se prošnja šteje za „naknadno prošnjo“, če je vložena po tem, ko je prošnjo iste osebe obravnavala tretja država (Norveška) ali država članica (Danska), ki je zavezana z Uredbo Dublin III, ne pa tudi z navedeno direktivo in Direktivo 2011/95. To ugotovitev je utemeljilo z dejstvom, da je morala dokončno odločbo v zvezi s predhodno prošnjo zadevne osebe sprejeti država, ki je zavezana z zadnjenavedeno direktivo. Vendar je Sodišče izrecno navedlo, da njegova ugotovitev ne „vpliva na ločeno vprašanje, ali se pojem ,naknadna prošnja‘ uporablja za novo prošnjo za mednarodno zaščito, vloženo v državi članici po tem, ko je druga država članica [ki jo ta direktiva zavezuje] z dokončno odločbo zavrnila predhodno prošnjo“.(25) Zato je to vprašanje pustilo odprto.
66. Poleg tega je Sodišče v zvezi z drugim pogojem iz člena 33(2)(d) Direktive 2013/32 v okviru, v katerem je bilo zaprošeno, da se izreče o pomenu pojma „novi elementi ali ugotovitve“ v smislu člena 33(2)(d) ter člena 40(2) in (3) Direktive 2013/32, ugotovilo, da je treba položaje, v katerih se s to direktivo zahteva, da se „naknadna prošnja“ šteje za dopustno, razlagati široko.(26) V zvezi s tem je opozorilo, da morajo organi držav članic, razen v primerih, zajetih v razlogih iz člena 33(2) navedenega instrumenta, prošnje za mednarodno zaščito obravnavati vsebinsko, kot sem pojasnil že v točki 62 teh sklepnih predlogov. Vendar je navedena sodba omejena na vprašanje, ki se postavlja v obravnavanih zadevah. Iz teh ugotovitev Sodišča namreč ni mogoče razbrati, da je treba navedeno določbo razumeti tako, da zajema zahtevo, ki ni izrecno vključena v besedilo člena 33(2)(d) Direktive 2013/32 (to je, da se prošnja lahko razglasi za nedopustno, ker je „naknadna prošnja“ le, če je podana v državi članici, ki je sprejela dokončno odločbo v zvezi s predhodno prošnjo iste osebe) in se ne nanaša na drugi pogoj, temveč na prvega od pogojev iz te določbe.
67. Ta oddelek zaključujem z ugotovijo, da je Sodišče že navedlo, čeprav v posebnem(27) položaju, ki se ni nanašal na člen 33(2)(d) Direktive 2013/32,(28) temveč na ustrezno določbo Direktive 2005/85/ES, ki se je uporabljala pred začetkom veljavnosti Direktive 2013/32, da lahko prošnjo, ki jo ista oseba vložila v državi članici, potem ko je bila njena predhodna enaka prošnja v (prvi) državi članici zavrnjena z dokončno odločbo, navedena druga država članica razglasi za nedopustno.(29)
68. Glede na navedeno se strinjam z Zvezno republiko Nemčijo, da je besedilo člena 33(2)(d) in člena 2(q) Direktive 2013/32 dovolj široko, da vključuje možnost, da se razlog za nedopustnost iz prve od teh določb uporabi v okoliščinah, ki vključujejo več držav članic, ki v celoti sodelujejo v skupnem evropskem azilnem sistemu. Hkrati pa ne morem sklepati, da takšna možnost obstaja, zgolj na podlagi besedila teh določb, zato bom zdaj nadaljeval s kontekstualno in teleološko razlago prav teh določb.
b) Kontekstualna in teleološka razlaga
69. Menim, da kontekstualna in teleološka razlaga člena 33(2)(d) in člena 2(q) Direktive 2013/32 podpirata ugotovitev, da se ti določbi lahko uporabljata, kadar je dokončno odločbo v zvezi s predhodno prošnjo zadevne osebe sprejela država članica, ki v celoti sodeluje v skupnem evropskem azilnem sistemu, vendar ni država članica, v kateri ta oseba trenutno prosi za azil.
70. Prvič, ti določbi je treba razlagati v povezavi s členom 40 Direktive 2013/32, v katerem je v odstavkih od 2 do 5 podrobno določen postopek, ki se na splošno uporablja za „naknadne prošnje“. V nobenem od teh odstavkov ni navedeno, da je treba razlog za nedopustnost iz člena 33(2)(d) te direktive (ali, če smo že pri tem, pojem „naknadna prošnja“, opredeljen v členu 2(q) te direktive) omejiti samo na položaje, ko so naknadne prošnje podane v isti državi članici. Posebej povedno je, da člen 40(5) Direktive 2013/32 zgolj določa, da „[k]adar se v skladu s tem členom obravnavanje naknadne prošnje ne nadaljuje, se naknadna prošnja šteje za nedopustno v skladu s členom 33(2)(d)“ te direktive.
71. Navedene ugotovitve ne izpodbije dejstvo, da člen 40 Direktive 2013/32 vsebuje še en odstavek (odstavek 1), v katerem so posebej navedene „naknadne prošnje“, ki so vložene „v isti državi članici“. Ta odstavek namreč ni določba s splošnim področjem uporabe, katere namen je, da tako kot odstavki od 2 do 5 člena 40 zajema vse položaje, v katerih se prošnja lahko šteje za „naknadno prošnjo“. Kot je nedavno potrdilo Sodišče, ta odstavek s tem, da se uporablja za „naknadne prošnje“, zajema zelo poseben primer, v katerem nacionalno pravo izjemoma omogoča, da se postopek, v katerem je bila predhodna prošnja dokončno zavrnjena, zaradi obstoja naknadne prošnje ponovno odpre.(30)
72. To omejeno področje uporabe člena 40(1) Direktive 2013/32 potrjuje odstavek 7 navedenega člena. Navedeni odstavek se uporablja za položaj, v katerem oseba, v zvezi s katero je treba izvršiti odločbo o predaji (sprejeto na podlagi člena 29 Uredbe Dublin III), poda naknadne navedbe ali vloži naknadno prošnjo v državi članici, ki izvede predajo. Ker se položaj, ki je zajet s členom 40(7) Direktive 2013/32, razlikuje od položaja, zajetega s členom 40(1) te direktive, to potrjuje, da je prvonavedena določba zgolj lex specialis.(31)
73. Vsekakor je iz člena 40(7) Direktive 2013/32 po mojem mnenju jasno razvidno,(32) da pojem „naknadna prošnja“, kot je opredeljen v členu 2(q) te direktive, ni omejen na prošnjo, ki je vložena v isti državi, kot je bila vložena predhodna prošnja iste osebe. Ta pojem se namreč dejansko uporablja v členu 40(7) Direktive 2013/32 za prošnjo, vloženo v drugi državi članici, to je v državi članici, ki izvede predajo.(33)
74. Drugič, člen 33(2)(d) Direktive 2013/32 je treba razlagati v povezavi z drugimi razlogi za nedopustnost iz člena 33(2) te direktive, zlasti s členom 33(2)(a). Ta določba državam članicam omogoča, da prošnjo razglasijo za nedopustno, ker „je druga država članica priznala mednarodno zaščito“ zadevni osebi. Čeprav je jasno, da člen 33(2)(a) Direktive 2013/32 zadeva drugačen dejanski scenarij kot člen 33(2)(d) te direktive (in sicer scenarij, v katerem je druga država članica predhodni prošnji iste osebe ugodila in je ni zavrnila), se mi zdi, da „ločnica“ med področjema uporabe teh dveh določb ni vedno jasna.
75. Sodišče je namreč člen 33(2)(a) Direktive 2013/32 že uporabilo za delno negativne odločbe. V sodbi Ibrahim in drugi(34) je Sodišče razsodilo, da zvezni urad lahko uporabi razlog za nedopustnost iz te določbe, da razglasi za nedopustne prošnje oseb, ki jim je druga država članica predhodno priznala subsidiarno zaščito, ne pa statusa begunca. Navedlo je, da člen 33(2)(a) „razširja možnost, ki je bila prej določena v členu 25(2)(a) Direktive 2005/85, ki je tako zavrnitev omogočal le, če je bil prosilcu v drugi državi članici priznan status begunca“.
76. Sodišče je v tej sodbi poudarilo, da je člen 33(2)(a) Direktive 2013/32 (ki, kot sem pravkar pojasnil, daje državam članicam pravico, da zavržejo prošnjo prosilca kot nedopustno, potem ko mu je druga država članica v bistvu zavrnila priznanje statusa begunca) izraz načela vzajemnega zaupanja med državami članicami.(35) Ob tem pa Komisija trdi, da bi bila uporaba člena 33(2)(d) v okoliščinah, ki vključujejo več držav članic, več kot izraz načela vzajemnega zaupanja, saj bi pomenila vzajemno priznavanje negativnih odločb o azilu. Takšno vzajemno priznavanje naj bi bilo mogoče le v položaju, v katerem ga je zakonodajalec Unije izrecno določil.
77. S tem stališčem se ne strinjam.
78. Strinjam se namreč z Zvezno republiko Nemčijo, da Komisija v svojem razlogovanju ne upošteva pomembnega elementa. Menim, da bi bila za vzajemno priznavanje negativne odločbe o azilu potrebna visoka stopnja „avtomatizacije“ in da bi to zahtevalo, da ima odločba, ki jo izdajo organi države članice, zavezujoč učinek za organe druge države članice, ki bi jo načeloma morali priznati in izvrševati, kot da bi bila njihova lastna.(36) Strinjam se, da je organom držav članic takšne obveznosti morda težko naložiti brez izrecne določbe v primarni zakonodaji ali izrecne volje zakonodajalca Unije.(37)
79. Vendar, kot sem pojasnil v točki 62 teh sklepnih predlogov, je iz besedila člena 33(2)(d) Direktive 2013/32 jasno razvidno, da države članice na podlagi te določbe niso dolžne nobene prošnje razglasiti za nedopustno.(38) Če bi se Sodišče odločilo za rešitev, ki jo predlagam, bi država članica B (če je država članica, ki je odgovorna na podlagi meril iz Uredbe Dublin III), kadar bi bila v njej vložena „naknadna prošnja“ po tem, ko je bil azilni postopek v zvezi s predhodno prošnjo iste osebe v državi članici A končan z dokončno odločbo, lahko izvedla celovito vsebinsko obravnavo zahtevkov iz take naknadne prošnje, ne da bi bila zavezana s kakršno koli odločbo, ki jo je katera koli država članica sprejela v zvezi s predhodno prošnjo iste osebe.
80. Na podlagi teh pogojev menim, da razlaga člena 33(2)(d) Direktive 2013/32 v povezavi s členom 2(q) te direktive v smislu, da se tako kot člen 33(2)(a) te direktive lahko uporablja v okoliščinah, ki vključujejo več držav članic, ne bi pomenila vzpostavitve sistema vzajemnega priznavanja, v katerem bi bile države članice dolžne priznati in izvrševati odločbe drugih držav članic. Če že kaj, bi ta razlaga le potrdila, da je tudi razlog za nedopustnost iz člena 33(2)(d) Direktive 2013/32/ES izraz načela vzajemnega zaupanja. Ta razlaga bi bila v skladu z dejstvom, da zakonodajalec Unije z določitvijo načela vzajemnega priznavanja odločitev o priznanju (ali zavrnitvi) statusa begunca med državami članicami in natančnejšo določitvijo pravil za izvajanje tega načela še ni v celoti konkretiziral cilja, za katerega si prizadeva člen 78(2)(a) PDEU, to je enoten status azila za državljane tretjih držav, ki velja v celotni Uniji.(39)
81. Tretjič, menim, da bi razlaga člena 33(2)(d) Direktive 2013/32 v povezavi s členom 2(q) te direktive, kot predlagam, prispevala k cilju omejevanja „sekundarnega gibanja“ med državami članicami. Ta cilj, ki je temelj skupnega evropskega azilnega sistema kot celote, je konkretno izražen v uvodni izjavi 13 Direktive 2013/32.
82. Kot sta opozorili Komisija in francoska vlada, ima obravnavanje prošnje kot „naknadne prošnje“ določene posledice za osebo, ki je to prošnjo vložila. Takšna prošnja je v skladu s členom 33(2)(d) Direktive 2013/32 lahko razglašena za nedopustno, lahko pa se zanjo (če ni zavržena kot nedopustna)(40) uporabi tudi pospešeni postopek.(41) Poleg tega lahko države članice določijo odstopanja od pravice prosilca, da ostane na njihovem ozemlju.(42) Nazadnje, „naknadna prošnja“ je ob koncu pospešenega postopka lahko zavrnjena kot „očitno neutemeljena“ in države članice lahko v takih okoliščinah ne odobrijo obdobja za prostovoljni odhod ter odločbi o vrnitvi priložijo prepoved vstopa.(43)
83. Kaj se torej zgodi, če lahko imajo takšne posledice samo „naknadne prošnje“, vložene v isti državi članici (državi članici A), nikakor pa ne tiste, ki so vložene v drugi državi članici (državi članici B), po „sekundarnem gibanju“ prosilca, ki se iz države članice A preseli v državo članico B? Prosilec, ki opravi tako „sekundarno gibanje“, je dejansko deležen ugodnejše obravnave kot prosilec, ki „spoštuje pravila“ in ostane v odgovorni državi članici. V bistvu lahko v državi članici B začne „z ničle“, saj je ta država članica dolžna opraviti celovito vsebinsko obravnavo njegove prošnje. Zato lahko prosilce za azil na splošno to, da prejmejo negativno odločbo v državi članici A, spodbudi, da se iz te države članice preselijo v državo članico B. Lahko se celo vzdržijo vložitve pritožbe na takšno odločbo v državi članici A in pustijo, da postane dokončna (ker se jim s tem odpre možnost za začetek novega postopka v državi članici B). Cilj povečati možnosti za popolno ponovno obravnavo njihovega položaja lahko prosilce za azil spodbudi tudi k temu, da vložijo „nove“ prošnje v čim več drugih državah članicah.(44)
84. V takšnih okoliščinah se sekundarno gibanje nedvomno spodbuja, ne pa omejuje. Če pa ima država članica B, nasprotno, možnost, da „naknadno prošnjo“, vloženo v njej, razglasi za nedopustno, čeprav dokončne odločbe v zvezi s predhodno prošnjo iste osebe niso sprejeli njeni organi, temveč organi države članice A, se skušnjava te osebe, da bi sploh odšla v državo članico B, bistveno zmanjša.
85. Četrtič, menim, da razlaga, ki jo predlagam Sodišču, prispeva k še enemu cilju Direktive 2013/32, ki je, kot je navedeno v uvodni izjavi 36 te direktive, pod določenimi pogoji zmanjšati upravno breme pristojnih organov držav članic.
86. „Sekundarno gibanje“ ustvarja veliko upravno breme za pristojne nacionalne organe držav članic, zlasti tiste, pri katerih je vložena „naknadna prošnja“ in ki prosilca ne morejo predati v državo članico, ki je izvedla azilni postopek v zvezi s predhodno prošnjo zadevne osebe.
87. Če se vrnem k različnim scenarijem, ki sem jih opisal v točkah od 44 do 47, drži, da v nekaterih primerih „postopek za ponovni sprejem“, ki je bil uveden z Uredbo Dublin III, lahko spodleti, odgovornost za obravnavanje „naknadne prošnje“ pa preide z države članice A na državo članico B, ker država članica B sama ustvari „oviro“ za izvajanje tega postopka (na primer če zahteve za ponovni sprejem ne predloži pravočasno) ali se razglasi za odgovorno za njeno obravnavanje. V drugih primerih pa država članica B morda ne more vplivati na razlog, zaradi katerega postopek za ponovni sprejem ne uspe.(45) Brez težav je mogoče trditi, da ne bi bilo sorazmerno zahtevati, da država članica B v vseh primerih, ko je v njej vložena „naknadna prošnja“, v celoti na novo vsebinsko obravnava tako prošnjo.
88. Nazadnje in preden zaključim ta oddelek, ugotavljam, da francoska vlada trdi, da je treba člen 33(2)(d) Direktive 2013/32 razlagati v povezavi z uvodno izjavo 36 te direktive, v katere drugem stavku je možnost držav članic, da „naknadne prošnje“ razglasijo za nedopustne, povezana z načelom pravnomočnosti. Ta vlada meni, da se načelo pravnomočnosti uporablja le za notranje položaje ene same države članice. Zato trdi, da se razlog za nedopustnost iz člena 33(2)(d) Direktive 2013/32 lahko nanaša le na položaj, v katerem je o predhodni prošnji iste osebe dokončno negativno odločila ista država članica, kot je tista, v kateri je vložena „naknadna prošnja“.
89. Ne strinjam se s francosko vlado, da lahko takšen rezultat izhaja zgolj iz dejstva, da se drugi stavek uvodne izjave 36 Direktive 2013/32 sklicuje na načelo pravnomočnosti.
90. V zvezi s tem opozarjam, kot sem pojasnil v sklepnih predlogih v zadevi Bundesrepublik Deutschland (Dopustnost naknadne prošnje),(46) da to načelo ne igra nujno vloge v vsakem položaju, v katerem je vložena naknadna prošnja. Da je načelo pravnomočnosti upoštevno, je namreč potrebna sodna odločba. Tudi v povsem notranjem položaju se zgodi, da je bil postopek v zvezi s predhodno prošnjo zadevne osebe že končan zgolj z upravno odločbo pristojnih organov, ki ni bila pravočasno izpodbijana pred sodiščem. V takih primerih načela pravnomočnosti ni mogoče uporabiti, saj ni sodne odločbe, na podlagi katere bi se to načelo uporabilo.(47) Iz tega izhaja, da pomena tega načela v okviru uporabe člena 33(2)(d) Direktive 2013/32 ne bi smeli pretirano poudarjati, saj tudi v povsem notranjih položajih ne zajema vseh primerov, v katerih je mogoče „naknadno prošnjo“ razglasiti za nedopustno.
91. Naj dodam, da prvi stavek uvodne izjave 36 Direktive 2013/32 že odraža to zamisel. Ta stavek namreč z besedilom, katerega obseg je širši od tistega, ki je uporabljen v drugem stavku te uvodne izjave, navaja, da „[k]adar prosilec poda naknadno prošnjo, ne da bi predložil nove dokaze ali navedbe, bi bila zahteva, da države članice izpeljejo nov celoten postopek, nesorazmerna“. V nasprotju s francosko vlado torej menim, da sklicevanje na načelo pravnomočnosti v drugem stavku uvodne izjave 36 Direktive 2013/32 ne podpira ugotovitve, da se razlog za nedopustnost iz člena 33(2)(d) te direktive uporablja le, če je bil azilni postopek v zvezi s predhodno prošnjo zadevne osebe izveden v isti državi članici, kot je tista, v kateri je bila vložena „naknadna prošnja“.
c) Vmesni predlog
92. Glede na vse navedeno menim, da je treba člen 33(2)(d) Direktive 2013/32 v povezavi s členom 2(q) te direktive razlagati tako, da se država članica B v položaju, ko postane država članica, ki je odgovorna (na podlagi meril iz Uredbe Dublin III) za obravnavanje prošnje, vložene v njej, namesto države članice A, lahko sklicuje na ti določbi, da kot nedopustno zavrže „naknadno prošnjo“, vloženo v njej, čeprav je bil azilni postopek v zvezi s predhodno prošnjo iste osebe zaključen z dokončno odločbo v državi članici A. Takšna rešitev bi pripomogla k vsaj dvema ciljema, ki se uresničujeta s to direktivo, in sicer, prvič, k omejevanju „sekundarnega gibanja“ in, drugič, k zmanjšanju upravnega bremena pristojnih organov držav članic v nekaterih okoliščinah. Poleg tega bi bila ta rešitev konkreten izraz načela vzajemnega zaupanja, ki je, kot sem pojasnil, temelj skupnega evropskega azilnega sistema. V besedilu člena 33(2)(d) Direktive 2013/32 v povezavi s členom 2(q) te direktive ali v drugih določbah te direktive ne vidim ničesar, kar bi nasprotovalo tej razlagi.
93. Zdaj moram pojasniti še, zakaj rešitev, ki jo predlagam Sodišču, ne posega v varstvo pravic prosilcev niti ne ogroža učinkovitosti „postopka za ponovni sprejem“.
d) Pomen ohranjanja pravic prosilcev in učinkovitost „postopka za ponovni sprejem“
94. Francoska vlada v zvezi s preudarki, ki sem jih navedel v točki 81, trdi, da bi razlaga, ki jo zagovarja Zvezna republika Nemčija, lahko preprečila ustrezno in celovito obravnavo položaja prosilca, na katere pomen je Sodišče v svoji sodni praksi dosledno opozarjalo.(48) Komisija zavzema podobno stališče in navaja, da v praksi obstajajo ovire za izmenjavo informacij med državami članicami. Po njenem mnenju lahko država članica B težko razpolaga z vsemi upoštevnimi elementi, na katerih temelji končna negativna odločba, ki jo je sprejela država članica A, in posledično oceni, ali so se „pojavili novi elementi ali ugotovitve v zvezi z vprašanjem, ali prosilec izpolnjuje pogoje kot upravičenec do mednarodne zaščite, na podlagi Direktive 2011/95[…], oziroma [ali jih je] prosilec navedel“. Pristojni organi držav članic lahko zato v položajih, ki vključujejo več držav članic, storijo več napak kot v povsem notranjih položajih.
95. Strinjam se s francosko vlado in Komisijo, da v imenu ciljev omejevanja „sekundarnega gibanja“ ali zmanjšanja upravnega bremena pristojnih organov držav članic ni dopustno žrtvovati pravic prosilcev. Kot sem navedel v sklepnih predlogih v zadevi Bundesrepublik Deutschland (Dopustnost naknadne prošnje),(49) je jasno, da zakonodajalec Unije pri sprejemanju določb o „naknadnih prošnjah“ ni hotel le „razbremeniti“ te organe, temveč tudi zagotoviti, da imajo prosilci za azil vedno dovolj visoko stopnjo zaščite (s tem, da se jim zagotovi učinkovit dostop do ustrezne obravnave njihovega položaja)(50) ter da je spoštovano načelo nevračanja, ki zagotavlja, da nihče ne more biti poslan nazaj tja, kjer je bil preganjan(51).
96. Vendar iz več razlogov menim, da je rešitev, ki jo predlagam Sodišču, združljiva s temi drugimi cilji.
97. V zvezi s tem bom najprej navedel člen 34 Uredbe Dublin III. Namen te določbe je olajšati izmenjavo informacij med državami članicami, tako da se jim naloži obveznost sodelovanja. V odstavku 1 določa, da „[v]saka država članica sporoči kateri koli drugi državi članici, ki to zahteva, take osebne podatke o prosilcu, kot je to ustrezno, bistveno in neprekomerno“, med drugim za namene obravnavanja prošnje za mednarodno zaščito. Odstavek 2(g) tega člena določa, da informacije iz odstavka 1 vključujejo „doseženo stopnjo v postopku in morebitno sprejeto odločitev“.
98. Zvezna republika Nemčija je na obravnavi pojasnila, da so belgijski organi v zadevi C‑123/23 zveznemu uradu na „zahtevo po informacijah“, ki jo je ta vložil na podlagi člena 34 Uredbe Dublin III, omogočili popoln dostop do odločbe, ki so jo sprejeli v zvezi s predhodnimi prošnjami N. A. K. in njenih otrok. V teh okoliščinah v nasprotju s Komisijo menim, da je povsem mogoče, da država članica B razpolaga z vsemi elementi, na katerih je temeljila dokončna negativna odločba, sprejeta v državi članici A.
99. Ob tem se strinjam s Komisijo, da visoke stopnje zaščite, ki jo je treba zagotoviti prosilcem za azil, ne bi bilo mogoče doseči, če bi pristojni organi države članice lahko „naknadno prošnjo“ razglasili za nedopustno tudi v okoliščinah, v katerih nimajo dostopa do vseh elementov, na katerih je temeljila dokončna negativna odločba, sprejeta v zvezi s predhodno prošnjo iste osebe.
100. V zvezi s tem ugotavljam, da je Zvezna republika Nemčija na obravnavi pravilno poudarila, da bodo pravice prosilcev vseeno zaščitene, ker bo morala država članica B njihove naknadne prošnje dejansko razglasiti za dopustne, če ne bo imela informacij o azilnem postopku, ki je potekal v državi članici A. V takih okoliščinah namreč ta država članica ne bo mogla izključiti, da so se „pojavili novi elementi ali ugotovitve v zvezi z vprašanjem, ali prosilec izpolnjuje pogoje kot upravičenec do mednarodne zaščite, […] oziroma [da je] prosilec navedel take nove elemente ali ugotovitve“ ter da drugi od dveh izrecnih pogojev iz člena 33(2)(d) Direktive 2013/32(52) ni izpolnjen.
101. Opozarjam, da je treba – kot sem pojasnil v sklepnih predlogih v zadevi Bundesrepublik Deutschland (Dopustnost naknadne prošnje)(53) – člen 33(2)(d) Direktive 2013/32 razlagati tako, da imajo države članice sicer pravico, da naknadne prošnje zavrnejo kot nedopustne, vendar imajo pristojni nacionalni organi to možnost le, če se niso pojavili nobeni „novi elementi ali ugotovitve“ oziroma jih prosilec ni navedel. Vsako negotovost glede izpolnjevanja tega pogoja (bodisi zaradi pomanjkanja informacij bodisi iz katerega koli drugega razloga) je treba razlagati v korist zadevne osebe in mora privesti do dopustnosti „naknadne prošnje“.
102. V nasprotju s Komisijo torej tako kot Zvezna republika Nemčija menim, da pomanjkljive informacije o predhodnem azilnem postopku, ki je bil izveden v prvi državi članici (država članica A), ne smejo negativno vplivati na obravnavo „naknadne prošnje“ te osebe v drugi državi članici (država članica B). To je pomembna omejitev, ki pogojuje možnost organov te države članice, da to prošnjo razglasijo za nedopustno na podlagi člena 33(2)(d) Direktive 2013/32.
103. Po mojem mnenju obstaja še druga omejitev, ki prav tako izhaja iz pogoja, da se niso „pojavili novi elementi ali ugotovitve v zvezi z vprašanjem, ali prosilec izpolnjuje pogoje kot upravičenec do mednarodne zaščite, […] oziroma [da jih] prosilec [ni] navedel“.
104. Kot sem že navedel v točki 66 teh sklepnih predlogov, je Sodišče v nedavni sodbi Bundesrepublik Deutschland (Dopustnost naknadne prošnje)(54) sprejelo široko razlago pojma „nov element“. Potrdilo je namreč, da ta pojem poleg dejanskih vključuje tudi pravne elemente, med drugim sodbo Sodišča, ki v predhodni odločbi ni bila upoštevana, ne glede na to, ali je bila taka sodba izdana pred sprejetjem odločbe o predhodni prošnji ali po njem.
105. Po mojem mnenju iz te sodbe(55) izhaja, da sodišča ali pristojni organi države članice B „naknadne prošnje“, vložene v njej, nikakor ne bo mogli zavreči kot nedopustno na podlagi člena 33(2)(d) Direktive 2013/32 v povezavi s členom 2(q) te direktive, če bodo imeli pomisleke, da v dokončni odločbi, s katero je država članica A zavrnila predhodno prošnjo iste osebe, ni bila upoštevana sodba Sodišča, ki je pomembna za presojo, ali prosilec izpolnjuje pogoje za mednarodno zaščito. To je še ena pomembna omejitev, ki prispeva k zagotavljanju visoke stopnje zaščite prosilcev za azil.
106. V teh okoliščinah v nasprotju s francosko vlado in Komisijo menim, da se z rešitvijo, ki jo predlagam Sodišču, vzpostavlja ustrezno ravnotežje med potrebo po omejevanju „sekundarnega gibanja“ in zmanjšanju upravnega bremena pristojnih organov držav članic na eni strani ter pomenom zagotavljanja varstva pravic prosilcev na drugi strani.
107. Nazadnje priznam, da se strinjam z navedenima zainteresiranima strankama, da člena 33(2)(d) Direktive 2013/32 v povezavi s členom 2(q) Direktive ne bi bilo mogoče razlagati na način, ki ga predlagam, če bi bil s takšno razlago „postopku za ponovni sprejem“ (katerega ključne sestavine sem opisal v oddelku A.1) odvzet njegov namen ali korist.
108. V zvezi s tem pa opozarjam, prvič, da naj bi se rešitev, ki jo predlagam Sodišču, uporabila le, če država članica B postane odgovorna država članica namesto države članice A, torej le v položajih, ko Uredba Dublin III dejansko omogoča, da se odgovornost z države članice A prenese na državo članico B, in ko se „postopek za ponovni sprejem“ ne začne ali se ne izvede. Člen 33(1) Direktive 2013/32 potrjuje to omejitev, saj določa, da razlogi za nedopustnost, navedeni v členu 33(2), od (a) do (e), te direktive, državam članicam omogočajo, da prošnje za mednarodno zaščito razglasijo za nedopustne v nekaterih dodatnih (ne pa nadomestnih) primerih, poleg tistih, „v katerih se prošnja ne preučuje v skladu z [Uredbo Dublin III]“.(56)
109. Drugič, menim, da zaradi te rešitve „postopek za ponovni sprejem“, ki je podrobno opisan v navedeni uredbi, ne bo postal nepomemben ali nekoristen. V tem pogledu drži, da je za državo članico B v primeru naknadne prošnje, vložene po tem, ko je bila v državi članici A sprejeta dokončna odločba v zvezi s predhodno prošnjo iste osebe, lahko lažje, če se izogne zapletom „postopka za ponovni sprejem“ (njegovim različnim korakom in strogim rokom) in se namesto tega sklicuje na diskrecijsko klavzulo iz člena 17(1) te uredbe. V takem primeru bi se država članica B lahko najprej razglasila za „odgovorno“ za obravnavo „naknadne prošnje“, nato pa ugotovila, da je ta prošnja nedopustna na podlagi člena 33(2)(d) Direktive 2013/32 v povezavi s členom 2(q) te direktive, ne da bi prej izdala „zahtevo za ponovni sprejem“ ter se sklicevala na „postopek za ponovni sprejem“ in mehanizem predaje, ki sta vzpostavljena z Uredbo Dublin III.(57)
110. Vendar nisem prepričan, da bo država članica B nujno naklonjena temu scenariju. Organi te države članice morajo namreč, preden lahko na podlagi teh določb „naknadno prošnjo“ razglasijo za nedopustno, opraviti vse korake posebnega postopka za „naknadne prošnje“, ki so podrobno določeni v členu 40 Direktive 2013/32.
111. V zvezi s tem je v odstavkih 2 in 3 tega člena določeno, kot je pred kratkim potrdilo Sodišče,(58) da morajo pristojni organi držav članic v bistvu slediti dvofaznemu postopku, kadar preučujejo dopustnost naknadne prošnje. Najprej morajo naknadno prošnjo vzeti v predhodno obravnavo (člen 40(2)). Med to predhodno obravnavo morajo ugotoviti, ali obstaja eden ali več „novih elementov“ v zvezi z vprašanjem, ali prosilec izpolnjuje pogoje kot upravičenec do mednarodne zaščite. Če je tako, se preučitev dopustnosti naknadne prošnje nadaljuje v skladu s členom 40(3) te direktive, ki določa, da morajo navedeni organi določiti, ali ta nov element oziroma novi elementi „pomembno povečuje[jo] verjetnost“, da prosilec izpolnjuje pogoje za status begunca ali subsidiarno zaščito. Ta postopek je kot celota še vedno dolgotrajen in zahteva upravna sredstva. Poleg tega je povezan s številnimi obveznostmi države članice v razmerju do prosilca, in s številnimi pravicami, ki jih ta lahko uveljavlja (vključno s pravico do pritožbe zoper odločbo o nedopustnosti).(59)
112. Poleg tega vedno obstaja možnost, da pristojni organi držav članic na koncu postopka, podrobno določenega v členu 40(2) in (3) Direktive 2013/32, ugotovijo, da je „naknadna prošnja“ dopustna. Če namreč obstaja eden ali več „novih elementov“, ti organi naknadne prošnje ne morejo razglasiti za nedopustno. Namesto tega jo morajo vsebinsko obravnavati in zagotoviti, da je ta obravnava v skladu s temeljnimi načeli in jamstvi iz poglavja II te direktive.(60)
113. Glede na navedeno menim, da rešitev, ki jo predlagam Sodišču, ne ogroža učinkovitosti „postopka za ponovni sprejem“ iz Uredbe Dublin III. Nasprotno, menim, da bi ta rešitev v položaju, v katerem bi se država članica B nanj sklicevala, dejansko lahko prispevala h krepitvi tega postopka.
114. Naj ponazorim. Če država članica B „naknadne prošnje“ prosilca, ki je predhodno zaprosil za mednarodno zaščito v drugi državi članici, ne bi mogla razglasiti za nedopustno na podlagi člena 33(2)(d) Direktive 2013/32 v povezavi s členom 2(q) Direktive, bi lahko bodisi uspešno začela „postopek za ponovni sprejem“ in prosilca predala nazaj v državo članico A ali pa celovito vsebinsko obravnavala to prošnjo. Kaj bi v takem primeru storil prosilec? Po mojem mnenju bi se poskušal čim bolj upreti predaji nazaj v državo članico A, da bi čim bolj povečal svoje možnosti za novo celovito obravnavo svojega položaja v državi članici B, če se predaja ne bi izvedla. Če pa bi država članica B, nasprotno, imela možnost, da „naknadno prošnjo“ razglasi za nedopustno na podlagi teh določb, se prosilec morda ne bi toliko upiral. Na splošno bi to na koncu lahko povečalo možnosti za uspeh „postopka za ponovni sprejem“ in mehanizma predaje, ki ju je zakonodajalec Unije uvedel z Uredbo Dublin III.
115. Za konec naj podam še ponovno opozorilo, da razlaga, ki jo Sodišču predlagam, državam članicam zgolj daje možnost, da sprejmejo določbe, s katerimi razglasijo za nedopustne „naknadne prošnje“, vložene pri njih po tem, ko je bila predhodna prošnja iste osebe zavrnjena z dokončno odločbo v drugi državi članici (v skladu s pogoji iz člena 33(2)(d) in člena 2(q) Direktive 2013/32). Ta razlaga pa držav članic k temu ne zavezuje.
VI. Predlog
116. Glede na vse navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Verwaltungsgericht Minden (upravno sodišče v Mindnu, Nemčija), odgovori:
1. Člen 33(2)(d) Direktive 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite v povezavi s členom 2(q) te direktive
je treba razlagati tako, da zgolj dejstvo, da je bil azilni postopek v zvezi s predhodno prošnjo zadevne osebe za mednarodno zaščito končan s sklepom o njegovi ustavitvi, sprejetim na podlagi člena 28(1) Direktive 2013/32, samo po sebi ni ovira za to, da bi se prošnja, ki jo pozneje vloži ista oseba, štela za „naknadno prošnjo“ v smislu člena 2(q) te direktive. Ni pa take prošnje mogoče šteti za prošnjo, ki spada na področje uporabe navedene določbe, in tudi razloga za nedopustnost iz člena 33(2)(d) Direktive 2013/32 ni mogoče uporabiti, če sklep o ustavitvi azilnega postopka v zvezi s predhodno prošnjo še ni bil sprejet ali če ima zadevna oseba še vedno možnost, da ta postopek obnovi. V zvezi s tem člen 28(2) navedene direktive določa, da lahko države članice „določijo rok najmanj devetih mesecev“, v katerem je postopek mogoče obnoviti. Države članice v svojem nacionalnem pravu določijo, kakšen je ta rok, pri čemer ne sme biti krajši od najmanj devetih mesecev, kot je določeno v tej določbi.
2. Člen 33(2)(d) Direktive 2013/32 v povezavi s členom 2(q) te direktive
je treba razlagati tako, da se je na njiju mogoče sklicevati v okoliščinah, v katerih država članica, ki ni država članica, ki je izdala dokončno odločbo v zvezi s predhodno prošnjo zadevne osebe za mednarodno zaščito, postane država članica, ki je odgovorna za obravnavanje nove prošnje te osebe (na podlagi meril iz Uredbe (EU) št. 604/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva). Na podlagi teh določb lahko odgovorna država članica razglasi, da je nova prošnja nedopustna, ker gre za „naknadno prošnjo“ v smislu člena 2(q) te direktive in ker je bil azilni postopek v zvezi s predhodno prošnjo zadevne osebe že zaključen z dokončno odločbo v tej drugi državi članici. Vendar za to možnost velja pogoj, ki je izrecno določen v členu 33(2)(d) Direktive 2013/32, da se niso „pojavili novi elementi ali ugotovitve v zvezi z vprašanjem, ali prosilec izpolnjuje pogoje kot upravičenec do mednarodne zaščite, […] oziroma [da jih] prosilec [ni] navedel“.
1 Jezik izvirnika: angleščina.
i Ime te zadeve je izmišljeno. Ne ustreza resničnemu imenu nobene od strank v postopku.
2 Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (UL 2013, L 180, str. 60).
3 Glej sodbi z dne 20. maja 2021, L.R. (Prošnja za azil, ki jo je Norveška zavrnila) (C‑8/20, EU:C:2021:404, v nadaljevanju: sodba L.R. (Prošnja za azil, ki jo je Norveška zavrnila)), in z dne 22. septembra 2022, Bundesrepublik Deutschland (Prošnja za azil, ki jo je Danska zavrnila) (C‑497/21, EU:C:2022:721, v nadaljevanju: sodba Bundesrepublik Deutschland (Prošnja za azil, ki jo je Danska zavrnila)).
4 Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva (UL 2013, L 180, str. 31; v nadaljevanju: Uredba Dublin III).
5 Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite (UL 2011, L 337, str. 9).
6 Glej sodbo z dne 10. decembra 2013, Abdullahi (C‑394/12, EU:C:2013:813, točka 53).
7 Glej člen 3(1) Uredbe Dublin III: „[p]rošnjo obravnava ena sama država članica“.
8 To pomeni selitev prosilcev iz ene države članice v drugo, potem ko so že prispeli na ozemlje Evropske unije, katere razlog so med drugim lahko razlike v pravnih sistemih, pogojih za sprejem ali življenjskih razmerah.
9 V skladu s členom 18(1)(a) Uredbe Dublin III je odgovorna država članica tudi zavezana, da pod pogoji iz členov 21, 22 in 29 te uredbe sprejme (ne ponovno sprejme) prosilca, ki je vložil prošnjo v drugi državi članici pred obravnavo njegove prošnje v odgovorni državi članici. Vendar ta položaj ne ustreza položajema iz postopkov v glavni stvari.
10 Glej člen 23(2) Uredbe Dublin III, ki določa, da je treba „zahtevo za ponovni sprejem“ podati v dveh mesecih od prejema zadetka Eurodac. Če zahteva temelji na dokazih, ki niso pridobljeni iz sistema Eurodac, jo je treba podati v treh mesecih od vložitve „naknadne prošnje“.
11 Glej člen 23(3) te uredbe.
12 Glej člen 25(1) Uredbe Dublin III. Če se država članica A ne odzove pravočasno na „zahtevo za ponovni sprejem“, država članica B ne postane odgovorna država članica, kot je navedeno v členu 25(5) te uredbe. Nasprotno, opustitev ukrepanja države članice A se šteje za enakovredno sprejetju zahteve.
13 Glej člen 29(2) te uredbe.
14 Moj poudarek. Iz tega izhaja, da se država članica B lahko vedno odloči, da ne bo sprožila „postopka za ponovni sprejem“ in da bo sama obravnavala prošnjo, ki je bila vložena v njej. To razlago je potrdilo tudi Sodišče, ki je navedlo, da imajo organi države članice, v kateri je vložena nova prošnja, v skladu s členom 23(1) Uredbe Dublin III možnost (in ne dolžnost), da v zvezi z zadevno osebo podajo „zahtevo za ponovni sprejem“ (glej sodbo z dne 5. julija 2018, X, C‑213/17, EU:C:2018:538, točka 33).
15 V navedeni določbi je v bistvu določeno, da se azilni postopek lahko ustavi, če zadevna oseba prošnjo implicitno umakne ali od nje odstopi.
16 V tej določbi se namreč zahteva, da je ta prošnja vložena „po izdaji dokončne odločbe v zvezi s predhodno prošnjo“.
17 Moj poudarek.
18 Glej v zvezi s tem moje sklepne predloge v zadevi Valstybės sienos apsaugos tarnyba in drugi (C‑72/22 PPU, EU:C:2022:431, točki 57 in 58).
19 Moj poudarek.
20 To razlago potrjuje člen 18(2) Uredbe Dublin III, iz katerega v bistvu izhaja, da če je prosilec ponovno predan državi članici A (državi članici, ki je ustavila azilni postopek v zvezi s predhodno prošnjo zadevne osebe), ta država članica take „nove“ prošnje ne obravnava kot „naknadno prošnjo“ (kot je določeno v Direktivi 2013/32) in jo mora obravnavati.
21 Naj dodam, da prošnje, ki je podana v državi članici B pred iztekom roka, v katerem lahko prosilec obnovi azilni postopek v državi članici A v zvezi s svojo predhodno prošnjo, nikoli ni mogoče šteti za „naknadno prošnjo“. Kot sem pojasnil, je upoštevni datum datum, ko je prošnja podana. Zato država članica B ne more samo počakati, da se ta rok izteče, nato pa prošnjo „preimenovati“ v „naknadno prošnjo“ in jo razglasiti za nedopustno na podlagi člena 33(2)(d) Direktive 2013/32.
22 Glej točko 45 teh sklepnih predlogov.
23 Glej uvodno izjavo 18 Direktive 2013/32, ki zahteva, da pristojni organi opravijo ustrezno in celovito obravnavo, in uvodno izjavo 43 te direktive, v kateri je navedeno, da bi „[d]ržave članice […] morale preučiti vsebinsko utemeljenost vseh prošenj, tj. oceniti, ali zadevni prosilec izpolnjuje pogoje za mednarodno zaščito“, razen če je v tej direktivi določeno drugače. Glej tudi sodbo z dne 8. februarja 2024, Bundesrepublik Deutschland (Dopustnost naknadne prošnje) (C‑216/22, EU:C:2024:122, točka 34).
24 Glej moje sklepne predloge v zadevi Bundesrepublik Deutschland (Dopustnost naknadne prošnje) (C‑216/22, EU:C:2023:646, točka 31). Glej v zvezi s tem tudi sodbo z dne 19. marca 2020, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa) (C‑564/18, EU:C:2020:218, točka 29 in navedena sodna praksa).
25 Glej točko 40 oziroma 46 sodb L.R. (Prošnja za azil, ki jo je Norveška zavrnila) in Bundesrepublik Deutschland (Prošnja za azil, ki jo je Danska zavrnila)“.
26 Glej sodbo z dne 8. februarja 2024, Bundesrepublik Deutschland (Dopustnost naknadne prošnje) (C‑216/22, EU:C:2024:122, točke od 34 do 37).
27 Gre namreč za situacijo, v kateri je prošnjo vložil mladoletnik v državi članici, v kateri se nahaja, potem ko je bila njegova predhodna enaka prošnja v (prvi) državi članici zavrnjena z dokončno odločbo.
28 Glej člen 25 Direktive Sveta z dne 1. decembra 2005 o minimalnih standardih glede postopkov za priznanje ali odvzem statusa begunca v državah članicah (UL 2005, L 326, str. 13).
29 Glej sodbo z dne 6. junija 2013, MA in drugi (C‑648/11, EU:C:2013:367, točki 63 in 64). Vendar se strinjam s Komisijo, da Sodišče v tej sodbi ni navedlo razlogov, zakaj je menilo, da se je druga država članica v takem položaju lahko sklicevala na člen 25 Direktive 2005/85.
30 Glej sodbo z dne 13. junija 2024, Zamestnik-predsedatel na Darzhavna agentsia za bezhantsite (Status begunca – Oseba brez državljanstva palestinskega porekla) (C-563/22, EU:C:2024:494, točka 57).
31 Menim, da je mogoče isto razlogovanje uporabiti v zvezi s členom 41(1)(b) Direktive 2013/32, ki se prav tako kot člen 40(1) te direktive nanaša posebej na „drugo naknadno prošnjo v isti državi članici“. V zvezi s tem se strinjam z Zvezno republiko Nemčijo, da je mogoče sklepati, da če bi zakonodajalec Unije želel, da pojem „naknadna prošnja“, ki je uporabljen v členu 2(q) Direktive 2013/32, zajema le prošnje, vložene v isti državi članici, se mu ne bi zdelo potrebno uporabiti specifičnih besed „v isti državi članici“ v členih 40(1) in 41(1)(b) te direktive, ne pa tudi v drugih določbah tega instrumenta.
32 Opozarjam, da člen 40(7) Direktive 2013/32 določa, da „[k]adar oseba, v zvezi s katero je treba izvršiti odločbo o premestitvi v skladu z Uredbo [Dublin III], poda naknadne navedbe ali vloži naknadno prošnjo v državi, ki izvede premestitev, takšne navedbe ali naknadne prošnje v skladu s to direktivo obravnava odgovorna država članica, kot je določeno v navedeni uredbi“ (moj poudarek).
33 V zvezi s tem dodajam, da je Komisija v svojem predlogu uredbe, ki je nadomestila Direktivo 2013/32, da bi pojasnila postopek v zvezi z obravnavo naknadnih prošenj, take prošnje opredelila kot prošnje, „ki j[ih] je vložil isti prosilec v kateri koli državi članici“ po zavrnitvi predhodne prošnje z dokončno odločbo. Ta predlog po mojem mnenju vsebuje še druge indice, da že v okviru uporabe Direktive 2013/32 pojem „naknadna prošnja“ vključuje prošnjo, vloženo v državi članici, ki ni država članica, ki je sprejela dokončno odločbo o prejšnji prošnji iste osebe (glej člen 42(1) „predloga uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi skupnega postopka za mednarodno zaščito v Uniji in razveljavitvi Direktive 2013/32/EU“ (COM(2016) 467 final), na voljo na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SL/TXT/?uri=CELEX%3A52016PC0467). Za najnovejši element zakonodajnega postopka, kot je bil na voljo v času priprave teh sklepnih predlogov, glej člen 4(s) in člen 39(2) Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi skupnega postopka za mednarodno zaščito v Uniji in razveljavitvi Direktive 2013/32/EU, dokument Sveta in Evropskega parlamenta, 2016/0224/A(COD) in PE-CONS 16/24 z dne 26. aprila 2024.
34 Sodba z dne 19. marca 2019 (C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 in C‑438/17, EU:C:2019:219, točka 58).
35 Prav tam (točka 85).
36 Glej splošneje v zvezi z načelom vzajemnega priznavanja na področju pravice do azila sklepne predloge generalne pravobranilke L. Medina v zadevi Bundesrepublik Deutschland (Učinek odločbe o priznanju statusa begunca) (C‑753/22, EU:C:2024:82, točka 45).
37 Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca J. Richarda de la Toura v zadevi A. (Prošnja za izročitev begunca Turčiji) (C‑352/22, EU:C:2023:794, točka 65). Za primer, ko je zakonodajalec Unije sprejel tak okvir vzajemnega priznavanja na območju svobode, varnosti in pravice, glej Okvirni sklep Sveta 2008/909/JHA z dne 27. novembra 2008 o uporabi načela vzajemnega priznavanja sodb v kazenskih zadevah, s katerimi so izrečene zaporne kazni ali ukrepi, ki vključujejo odvzem prostosti, za namen njihovega izvrševanja v Evropski uniji (UL 2008, L 327, str. 27), kakor je bil spremenjen z Okvirnim sklepom Sveta 2009/299/PNZ z dne 26. februarja 2009 (UL 2009, L 81, str. 24).
38 Naj dodam, da lahko v skladu s členom 5 Direktive 2013/32 „[d]ržave članice […] sprejmejo ali ohranijo ugodnejše standarde v zvezi s postopki za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite, če so ti standardi združljivi s to direktivo“.
39 Glej sodbo z dne 18. junija 2024, Bundesrepublik Deutschland (Učinek odločbe o priznanju statusa begunca) (C-753/22, EU:C:2024:524, točki 56 in 68). Glej tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca J. Richarda de la Toura v zadevi A. (Prošnja za izročitev begunca Turčiji) (C‑352/22, EU:C:2023:794, točka 64).
40 V zvezi s tem dodajam, da državam članicam v okviru predhodne obravnave, v kateri se ugotavlja, ali je „naknadna prošnja“ dopustna ali ne, ni treba opraviti osebnega razgovora s prosilcem (glej člen 42(2)(b) Direktive 2013/32).
41 Glej člen 31(8)(f) Direktive 2013/32.
42 Glej člen 41(1) Direktive 2013/32.
43 Glej člen 32(2) Direktive 2013/32. Glej tudi člen 7(4) in člen 11(1)(a) Direktive 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav (UL 2008, L 348, str. 98).
44 Glej v zvezi s tem sklepne predloge generalnega pravobranilca H. Saugmandsgaarda Øeja v zadevi Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Naknadna prošnja za mednarodno zaščito) (C‑18/20, EU:C:2021:302, točke od 77 do 79).
45 Dejansko stanje v postopku v glavni stvari v zadevi C‑123/23 to dejansko ponazarja. Zvezna republika Nemčija je na obravnavi pojasnila, da ker je zvezni urad najprej zaprosil španske organe, naj ponovno sprejmejo prosilce, je bilo takrat, ko je hotel storiti enako pri belgijskih organih, že prepozno za vložitev „zahteve za ponovni sprejem“.
46 C‑216/22, EU:C:2023:646, točke od 51 do 53.
47 Glej sodbo z dne 14. maja 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU in C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, točka 186).
48 Glej med drugim sodbo z dne 9. septembra 2021, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Naknadna prošnja za mednarodno zaščito) (C‑18/20, EU:C:2021:710, točka 43).
49 C‑216/22, EU:C:2023:646, točka 29.
50 Glej zlasti uvodno izjavo 18 Direktive 2013/32, v skladu s katero je „[v] interesu držav članic in prosilcev za mednarodno zaščito […], da se o prošnjah za mednarodno zaščito odloči, kakor hitro je to mogoče, brez poseganja v ustreznost in celovitost obravnave, ki je v teku“ (moj poudarek). Glej tudi uvodno izjavo 25 te direktive, v kateri je navedeno, da „bi moral imeti vsak prosilec učinkovit dostop do postopkov“.
51 Glej uvodno izjavo 3 Direktive 2013/32.
52 Glej točko 64 teh sklepnih predlogov.
53 C‑216/22, EU:C:2023:646, točka 29.
54 Sodba z dne 8. februarja 2024 (C‑216/22, EU:C:2024:122, točke od 38 do 40).
55 Prav tam.
56 Poleg tega je v členu 40(7) Direktive 2013/32 jasno določeno, da se „postopek za ponovni sprejem“ dejansko uporablja za „naknadne prošnje“, vložene v drugih državah članicah.
57 Naj dodam, da je Komisija v predlogu uredbe, ki je nadomestila Uredbo Dublin III, navedla, da je že leta 2014 v Evropski uniji samo okrog četrtina skupnega števila zahtev za ponovni sprejem in zahtev za sprejem, ki jih je sprejela odgovorna država članica, dejansko privedla do predaje (glej str. 11 predloga uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva (COM(2016) 270 final), na voljo na spletnem naslovu: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SL/TXT/?uri=COM:2016:0270:FIN).
58 Glej sodbo z dne 10. junija 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Novi elementi ali ugotovitve) (C‑921/19, EU:C:2021:478, točke od 34 do 37).
59 Natančneje, če pristojni organi ugotovijo, da je naknadna prošnja nedopustna, morajo prosilca obvestiti o razlogih za tak izid (v skladu s členom 42(3) navedene direktive), prosilec pa mora imeti tudi možnost uveljavljanja pravice do učinkovitega pravnega sredstva zoper odločitev pristojnih organov pred sodiščem (glej člen 46(1) navedene direktive).
60 Glej člen 40(3) Direktive 2013/32.
