Začasna izdaja

SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (deveti razširjeni senat)

z dne 17. julija 2024(*)

„Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi, ki so bili sprejeti glede na razmere v Siriji – Zamrznitev sredstev in gospodarskih virov – Omejitev glede vstopa na ozemlje držav članic – Seznam oseb, subjektov in organov, za katere velja zamrznitev sredstev in gospodarskih virov ali omejitev glede vstopa na ozemlje držav članic – Uvrstitev imena tožeče stranke na seznam in njegova ohranitev na njem – Dedič osebe, na katero se nanašajo omejevalni ukrepi – Pravica do obrambe – Napaka pri presoji – Nepogodbena odgovornost“

V zadevi T‑209/22,

Shahla Makhlouf, stanujoča v Fairfaxu, Virginija (Združene države Amerike), ki jo zastopata G. Karouni in E. Assogba, odvetnika,

tožeča stranka,

proti

Svetu Evropske unije, ki ga zastopata A. Limonet in V. Piessevaux, agenta,

tožena stranka,

SPLOŠNO SODIŠČE (deveti razširjeni senat),

v sestavi L. Truchot, predsednik, H. Kanninen, sodnik, R. Frendo (poročevalka), sodnica, M. Sampol Pucurull, sodnik, in T. Perišin, sodnica,

sodni tajnik: L. Ramette, administrator,

na podlagi pisnega dela postopka,

na podlagi obravnave z dne 16. junija 2023

izreka naslednjo

Sodbo

1        Tožeča stranka, Shahla Makhlouf, s tožbo na podlagi člena 263 PDEU na eni strani predlaga razglasitev ničnosti Izvedbenega sklepa Sveta (SZVP) 2022/242 z dne 6. maja 2022 o izvajanju Sklepa 2013/255/SZVP o omejevalnih ukrepih proti Siriji (UL 2022, L 40, str. 26), in Izvedbene uredbe Sveta (EU) 2022/237 z dne 21. februarja 2021 o izvajanju Uredbe (EU) št. 36/2012 o omejevalnih ukrepih glede na razmere v Siriji (UL 2022, L 40, str. 6) (v nadaljevanju: prvotna akta), ter Sklepa Sveta (SZVP) 2023/1035 z dne 30. maja 2023 o spremembi Sklepa 2013/255/SZVP o omejevalnih ukrepih proti Siriji (UL 2023, L 139, str. 49) in Izvedbene uredbe Sveta (EU) 2023/1027 z dne 25. maja 2023 o izvajanju Uredbe (EU) št. 36/2012 o omejevalnih ukrepih glede na razmere v Siriji (UL 2023, L 139, str. 1) (v nadaljevanju: akta o ohranitvi) v delih, v katerih se ti akti (v nadaljevanju: izpodbijani akti) nanašajo nanjo, na drugi strani pa na podlagi člena 268 PDEU predlaga povračilo škode, ki naj bi jo utrpela zaradi sprejetja izpodbijanih aktov.

 Dejansko stanje in dejstva po vložitvi tožbe

2        Tožeča stranka je ena od hčera sirskega poslovneža Mohammeda Makhloufa.

3        Ta zadeva se uvršča v okvir omejevalnih ukrepov, ki jih je Svet Evropske unije od leta 2011 naprej sprejemal proti Siriji in osebam, odgovornim za nasilno zatiranje civilnega prebivalstva v Siriji.

4        Svet je 9. maja 2011 sprejel Sklep 2011/273/SZVP o omejevalnih ukrepih proti Siriji (UL 2011, L 121, str. 11), v katerem je „strogo obsodil[…] nasilno zatiranje mirnih protestov […] na različnih koncih Sirije.“ Med drugim je uvedel omejitve vstopa na ozemlje Evropske unije ter zamrznitev sredstev in gospodarskih virov nekaterih oseb in subjektov, „odgovornih za nasilno zatiranje civilnega prebivalstva v Siriji.“ Ker je bilo treba za zagotovitev izvajanja Sklepa 2011/273/SZVP sprejeti regulativne ukrepe na ravni Unije, je Svet sprejel tudi Uredbo (EU) št. 2011/273 z dne 9. maja 2011 o omejevalnih ukrepih glede na razmere v Siriji (UL 2011, L 121, str. 1).

5        Imena oseb, „odgovornih za nasilno zatiranje civilnega prebivalstva v Siriji,“ ter z njimi povezanih fizičnih ali pravnih oseb in subjektov, so bila navedena v Prilogi k Sklepu 2011/273/SZVP in Prilogi II k Uredbi (EU) št. 442/2011.

6        Svet je 1. avgusta 2011 sprejel Izvedbeni sklep 2011/488/SZVP o izvajanju Sklepa 2011/273 (UL 2011, L 199, str. 74) in Izvedbeno uredbo (EU) št. 755/2011 o izvajanju Uredbe št. 442/2011 (UL 2011, L 199, str. 33), s katerima je v prilogo, v kateri so navedene osebe in subjekti, na katere se nanašajo omejevalni ukrepi, med drugim uvrstil ime Mohammeda Makhloufa (glej točko 5 zgoraj).

7        Svet je 18. januarja 2012 sprejel Uredbo (EU) št. 36/2012 o omejevalnih ukrepih glede na razmere v Siriji in razveljavitvi Uredbe (EU) št. 442/2011 (UL 2012, L 16, str. 1), 31. maja 2013 pa Sklep 2013/255/SZVP o omejevalnih ukrepih proti Siriji (UL 2013, L 147, str. 14) (v nadaljevanju: osnovna akta), s katerima je med drugim uvedel omejevalne ukrepe proti osebam, ki imajo koristi od režima ali ga podpirajo, pa tudi z njimi povezanim osebam. Imena teh oseb so bila od tedaj navedena v Prilogi II k Uredbi št. 36/2012 in Prilogi k Sklepu 2013/255 (v nadaljevanju: sporna seznama).

8        Svet je 12. oktobra 2015 zaradi resnosti razmer v Siriji, kot je navedeno v njegovi uvodni izjavi 5, sprejel Sklep (SZVP) 2015/1836 o spremembi Sklepa 2013/255 (UL 2015, L 266, str. 75) in Uredbo (EU) 2015/1828 o spremembi Uredbe št. 36/2012 (UL 2015, L 266, str. 1) (v nadaljevanju skupaj: akta iz leta 2015).

9        V zvezi s tem je Svet, ker po njegovem mnenju omejevalni ukrepi, ki so bili prvotno sprejeti s Sklepom 2011/273, niso odpravili nasilnega zatiranja civilnega prebivalstva s strani sirskega režima, sklenil – kot je navedeno v uvodni izjavi 5 Sklepa 2015/1836 – „da je treba veljavne omejevalne ukrepe ohraniti in poskrbeti za njihovo učinkovitost, tako da se izpopolnijo ter hkrati ostanejo ciljno usmerjeni in diferencirani, ob tem pa upoštevati tudi humanitarne razmere med sirskim prebivalstvom,“ in da so „omejevalni ukrepi, da bi bili učinkoviti, še posebej relevantni zlasti za nekatere kategorije oseb in subjektov.“

10      Posledično je bilo besedilo členov 27 in 28 Sklepa 2013/255 s Sklepom 2015/1836 spremenjeno. Ta dva člena sta od tedaj določala omejitve vstopa na ozemlje držav članic ali tranzita prek njega ter zamrznitev sredstev in gospodarskih virov oseb, ki se uvrščajo v eno od kategorij iz odstavka 2, od (a) do (g), teh dveh členov in so na seznamu v Prilogi I, razen če v skladu z odstavkom 3 obstaja „dovolj informacij o tem, da [te osebe] niso ali niso več povezane z režimom ali nimajo vpliva nanj ali ne pomenijo realne nevarnosti za izognitev.“

11      Natančneje, ker – kot je navedeno v uvodni izjavi 7 Sklepa 2015/1836 – „moč v Siriji tradicionalno izhaja iz družine, […] moč sedanjega sirijskega režima [pa je] skoncentrirana med vplivnimi člani družin Assad in Makhlouf,“ je bilo treba določiti omejevalne ukrepe proti določenim članom teh družin, da bi prek članov teh družin neposredno vplivali na režim, da bi spremenil politiko zatiranja, ter se izognili nevarnosti izognitve omejevalnim ukrepom prek družinskih članov.

12      Po sprejetju aktov iz leta 2015 so omejevalni ukrepi v skladu s členom 27(2)(b) in členom 28(2)(b) Sklepa 2013/255 od tedaj veljali tudi za „člane družin Assad in Makhlouf“ (v nadaljevanju: merilo družinske pripadnosti). Obenem je bil člen 15 Uredbe št. 36/2012 dopolnjen z odstavkom 1a(b), ki določa zamrznitev premoženja članov teh družin (v nadaljevanju: skupaj s členom 27(2)(b) in členom 28(2)(b) Sklepa 2013/255: določbe, ki opredeljujejo merilo družinske pripadnosti).

13      Mohammed Makhlouf (v nadaljevanju: pokojnik) je 12. septembra 2020 umrl. Na ta datum je bilo njegovo ime še vedno uvrščeno na sporna seznama.

14      Svet je 21. februarja 2022 s prvotnima aktoma na sporna seznama v vrstico 320 uvrstil ime tožeče stranke z naslednjo obrazložitvijo:

„Hči Mohammeda Makhloufa. Članica družine Makhlouf.“

15      Svet se je v obrazložitvi uvrstitve imena tožeče stranke na sporna seznama oprl na sklep o uvedbi zapuščinskega postopka po pokojniku, ki ga je izdalo sirsko sodišče in na katerem je naveden datum 27. september 2020 (v nadaljevanju: sklep o uvedbi zapuščinskega postopka).

16      Svet je 24. februarja 2022, tri dni po sprejetju prvotnih aktov, sprejel Sklep (SZVP) 2022/306 o izvajanju Sklepa 2013/255 (UL 2022, L 46, str. 95) in Izvedbeno uredbo (EU) 2022/299 o izvajanju Uredbe št. 36/2012 (UL 2022, L 46, str. 1), s katerima je s spornih seznamov črtal ime pokojnika.

17      Tožeča stranka je 19. aprila 2022 Svetu poslala zahtevo za izbris svojega imena s spornih seznamov.

18      Svet je to zahtevo za pregled z dopisom z dne 31. maja istega leta (v nadaljevanju: odgovor Sveta) zavrnil z obrazložitvijo, da obstaja dovolj razlogov za ohranitev imena tožeče stranke na spornih seznamih kot članice družine Makhlouf in pokojnikove dedinje. Ob tej priložnosti je tožeči stranki poslal sklep o uvedbi zapuščinskega postopka, s katerim je utemeljil razlog za uvrstitev njenega imena na navedena seznama.

19      Svet je v odgovoru tožečo stranko obvestil o sprejetju Sklepa Sveta (SZVP) 2022/849 z dne 30. maja 2022 o spremembi Sklepa 2013/255/SZVP (UL 2022, L 148, str. 52) in Izvedbene uredbe Sveta (EU) 2022/840 z dne 31. maja 2022 o izvajanju Uredbe št. 36/2012 (UL 2022, L 148, str. 8), s katerima je njeno ime do 1. junija 2023 ohranil na spornih seznamih.

20      Svet je 25. maja 2023 sprejel akta o ohranitvi, s katerima je v bistvu veljavnost prvotnih aktov in spornih seznamov, med drugim zoper tožečo stranko, podaljšal do 1. junija 2024.

 Predlogi strank

21      Tožeča stranka Splošnemu sodišču po prilagoditvi tožbe v skladu s členom 86 Poslovnika Splošnega sodišča predlaga, naj:

–        izpodbijana akta razglasi za nična;

–        Svetu naloži, na eni strani, plačilo odškodnine v višini 30.000 EUR iz naslova nepremoženjske škode zaradi sprejetja prvotnih aktov, in na drugi strani odškodnino v višini 30.000 EUR iz naslova nepremoženjske škode zaradi aktov o ohranitvi;

–        Svetu naloži plačilo stroškov.

22      Svet Splošnemu sodišču predlaga, naj:

–        tožbo se v celoti zavrne;

–        podredno, če bi prvotna akta v delu, v katerem se nanašata na tožečo stranko, razglasilo za nična, učinke Izvedbenega sklepa 2022/242 v razmerju do tožeče stranke ohrani do začetka veljavnosti razglasitve ničnosti Izvedbene uredbe 2022/237;

–        tožeči stranki naloži plačilo stroškov.

 Pravo

 Dopustnost prilagoditvene vloge

23      Tožeča stranka želi svojo tožbo s prilagoditveno vlogo na podlagi člena 86 Poslovnika razširiti s predlogom za razglasitev ničnosti aktov za ohranitev v delu, v katerem se nanašata nanjo.

24      Svet je na obravnavi dopustnost prilagoditve tožbe izpodbijal z utemeljitvijo, da tožeča stranka ni izpodbijala Sklepa 2022/849 niti Izvedbene uredbe 2022/840, s katerima je bila uvrstitev imena tožeče stranke na sporna seznama ohranjena v veljavi že pred sprejetjem aktov o ohranitvi.

25      V zvezi s tem je treba spomniti, da lahko v skladu s členom 86(1) Poslovnika „[k]adar se akt, katerega razglasitev ničnosti se predlaga, nadomesti ali spremeni z drugim aktom, ki ima enak predmet, […] tožeča stranka pred koncem ustnega dela postopka […] tožbo prilagodi, da bi upoštevala ta novi dejavnik.“

26      V obravnavani zadevi je treba najprej ugotoviti, da je cilj tako prvotnih aktov kot aktov za ohranitev – v delu, v katerem se nanašajo na tožečo stranko – uvedba posamičnih omejevalnih ukrepov zoper njo, ki obsegajo omejitve vstopa ter zamrznitev vseh njenih sredstev in gospodarskih virov.

27      Drugič, v okviru režima omejevalnih ukrepov proti Siriji se posamični omejevalni ukrepi sprejmejo tako, da se imena ciljnih oseb, subjektov ali organov uvrstijo na sporna seznama iz prilog k Sklepu 2013/255 in Uredbi št. 36/2012.

28      V tem okviru sta bili prilogi k Sklepu 2013/255 in Uredbi št. 36/2012 s prvotnima aktoma spremenjeni tako, da je bilo na sporna seznama med drugim uvrščeno ime tožeče stranke. V zvezi z aktoma o ohranitvi pa je treba opozoriti na eni strani na Sklep št. 2023/1035, s katerim je bila do 1. junija 2024 podaljšana uporaba Sklepa 2013/255, katerega Priloga I, kakor je bila spremenjena z Izvedbenim sklepom 2022/242, vsebuje navedeno ime, in na drugi strani na Izvedbeno uredbo št. 2023/1027, s katero je bila spremenjena Priloga II k Uredbi št. 36/2012, pri čemer je bila vsaj implicitno ohranjena uvrstitev tega imena v zadnjenavedeno prilogo. Zato je treba šteti, da sta akta o ohranitvi v smislu člena 86(1) Poslovnika nadomestila prvotna akta.

29      Iz tega izhaja, da je imela tožeča stranka, ki je v tožbi zahtevala razglasitev ničnosti prvotnih aktov, v skladu s ciljem ekonomičnosti postopka, na katerem temelji člen 86 Poslovnika (glej v tem smislu sodbo z dne 13. septembra 2018, Almaz-Antey/Svet, T‑515/15, neobjavljena, EU:T:2018:545, točki 43 in 44), pravico, da tožbo v tem postopku prilagodi tako, da zahteva tudi razglasitev ničnosti aktov o ohranitvi, čeprav tožbe pred tem ni prilagodila tako, da bi zahtevala razglasitev ničnosti Sklepa 2022/849 in izvedbene Uredbe 2022/840.

30      Zato je treba skleniti, da je prilagoditev tožbe dopustna.

 Predlog za razglasitev ničnosti

31      Tožeča stranka v utemeljitev svojega predloga za razglasitev ničnosti navaja štiri tožbene razloge, ki se v bistvu nanašajo na naslednje:

–        prvi na kršitev postopkovnih jamstev;

–        drugi na napako pri presoji;

–        tretji in četrti na protipraven in nesorazmeren poseg v temeljno lastninsko pravico tožeče stranke.

32      Po oceni Splošnega sodišča je obravnavo tožbe koristno začeti z analizo drugega tožbenega razloga.

 Drugi tožbeni razlog, ki se nanaša na napako pri presoji

33      Tožeča stranka s tem tožbenim razlogom, ki se formalno nanaša na očitno napako pri presoji, izpodbija zakonitost izpodbijanih aktov in posledično utemeljenost uvrstitve njenega imena na sporne sezname. Po njenem mnenju sprejetje omejevalnih ukrepov v zvezi z njo ne more temeljiti zgolj na njeni pripadnosti družini Makhlouf.

34      Svet nasprotuje trditvam tožeče stranke.

–       Uvodne ugotovitve

35      Uvodoma je treba navesti, da je treba ta tožbeni razlog razumeti tako, da se nanaša na napako pri presoji, in ne na očitno napako pri presoji. Čeprav je res, da ima Svet določeno diskrecijsko pravico, da v vsakem primeru posebej ugotovi, ali so pravna merila, na katerih temeljijo zadevni omejevalni ukrepi, izpolnjena, pa morajo sodišča Unije zagotoviti načeloma celovit nadzor nad zakonitostjo vseh aktov Unije (sodba z dne 26. oktobra 2022, Ovsyannikov/Svet, T‑714/20, neobjavljena, EU:T:2022:674, točka 61 in navedena sodna praksa).

36      Zaradi učinkovitosti sodnega nadzora, ki ga zagotavlja člen 47 Listine, se mora sodišče Unije prepričati, da odločba, s katero so bili sprejeti ali ohranjeni omejevalni ukrepi in ki je za zadevno osebo ali subjekt posamični akt, temelji na dovolj trdni dejanski osnovi. To vključuje preverjanje dejstev, ki so navedena v obrazložitvi, na kateri temelji navedeni sklep, tako da sodni nadzor ni omejen na presojo abstraktne verjetnosti navedenih razlogov, temveč se nanaša na vprašanje, ali so ti razlogi oziroma vsaj eden od njih, za katere se šteje, da so sami po sebi dovolj za utemeljitev tega akta, utemeljeni (sodba z dne 18. julija 2013, Komisija in drugi/Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P in C‑595/10 P, EU:C:2013:518, točka 119).

37      Sodišče Unije mora ta preizkus opraviti tako, da pristojni organ Unije po potrebi pozove k predložitvi informacij ali dokazov, ki so upoštevni pri takem preizkusu, ne glede na to, ali so zaupni (sodba z dne 18. julija 2013, Komisija in drugi/Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P in C‑595/10 P, EU:C:2013:518, točka 120).

38      Pristojni organ Unije je namreč tisti, ki mora v primeru izpodbijanja dokazati utemeljenost razlogov, navedenih zoper zadevno osebo, ne pa da bi morala ta oseba predložiti negativni dokaz o neutemeljenosti navedenih razlogov (sodba z dne 18. julija 2013, Komisija in drugi/Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P in C‑595/10 P, EU:C:2013:518, točka 121).

39      V zvezi s tem se od navedenega organa ne zahteva, da sodišču Unije predloži vse informacije in dokaze, ki se nanašajo na razloge, navedene v aktu, katerega razglasitev ničnosti se predlaga. Vendar morajo biti razlogi, ki so bili navedeni zoper zadevno osebo, utemeljeni z informacijami ali dokazi (sodba z dne 18. julija 2013, Komisija in drugi/Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P in C‑595/10 P, EU:C:2013:518, točka 122).

40      Če pristojni organ Unije predloži upoštevne informacije ali dokaze, mora sodišče Unije preveriti vsebinsko resničnost zatrjevanih dejstev glede na te informacije ali dokaze in oceniti njihovo dokazno vrednost glede na okoliščine obravnavane zadeve in ob upoštevanju morebitnih pripomb, ki jih je v zvezi z njimi med drugim navedla zadevna oseba ali subjekt (sodba z dne 18. julija 2013, Komisija in drugi/Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P in C‑595/10 P, EU:C:2013:518, točka 124).

41      Presojo utemeljenosti uvrstitve je treba opraviti tako, da se dokazi ne obravnavajo ločeno, temveč v okviru, v katerega so ti umeščeni (glej sodbo z dne 16. marca 2022, Sabra/Svet, T‑249/20, EU:T:2022:140, točka 41 in navedena sodna praksa).

42      Nazadnje, pri presoji teže primera, ki je del nadzora sorazmernosti zadevnih omejevalnih ukrepov, je mogoče upoštevati okvir, v katerega se umeščajo ti ukrepi, dejstvo, da je bilo nujno sprejetje takih ukrepov, katerih cilj je ustvarjanje pritiska na sirsko vodstvo, da bi prenehalo nasilno zatirati prebivalstvo, in težavnost pridobivanja podrobnejših dokazov v državi, ki je v državljanski vojni in v kateri vlada avtoritaren režim (glej sodbo z dne 16. marca 2022 v zadevi Sabra/Svet, T‑249/20, EU:T:2022:140, točka 42 in navedena sodna praksa).

43      Zato mora v skladu s sodno prakso, ker v tretjih državah ni preiskovalnih pooblastil, presoja organov Unije dejansko temeljiti na javno dostopnih virih informacij, poročilih, člankih v medijih, poročilih tajnih služb ali drugih podobnih virih informacij (glej sodbo z dne 16. decembra 2020, Haswani/Svet, T‑521/19, neobjavljena, EU:T:2020:608, točka 142 in navedena sodna praksa).

44      Ta tožbeni razlog je treba analizirati ob upoštevanju teh načel.

–       Utemeljenost uvrstitve imena tožeče stranke na sporna seznama

45      Ime tožeče stranke je bilo na sporna seznama uvrščeno z obrazložitvijo, da je „[h]či Mohammeda Makhloufa [; članica družine Makhlouf“ (glej točko 10 zgoraj). Svet je torej sprejetje omejevalnih ukrepov proti tožeči stranki v izpodbijanih aktih utemeljil z merilom družinske pripadnosti, pri čemer se je oprl na sklep o uvedbi zapuščinskega postopka (glej točko 17 zgoraj), iz katerega izhaja, da je tožeča stranka ena od dedinj pokojnika.

46      Ugotoviti je treba, da tožeča stranka na eni strani ne izpodbija niti verodostojnosti niti dokazne vrednosti sklepa o uvedbi zapuščinskega postopka. Na drugi strani ne izpodbija niti tega, da je v sorodstvenem razmerju s pokojnikom, in torej svoje pripadnosti družini Makhlouf.

47      V teh okoliščinah se je Svet v utemeljitev obrazložitve uvrstitve imena tožeče stranka na sporna seznama upravičeno skliceval na sklep o uvedbi zapuščinskega postopka.

48      Vendar tožeča stranka trdi, da določbe, ki opredeljujejo merilo družinske pripadnosti, nikakor ne dopuščajo sistematičnega uvrščanja na seznam zgolj na podlagi pripadnosti družini Makhlouf. Opozarja, da lahko omejevalni ukrepi zaradi razmer v Siriji v skladu s Sklepom 2015/1836 veljajo samo za vplivne člane navedene družine.

49      V zvezi s tem je treba najprej opozoriti, da splošno merilo povezanosti s sirskim režimom za uvrščanje na seznam, določeno v členih 27(1) in 28(1) Sklepa 2013/255, kakor je bil spremenjen s Sklepom 2015/1836, ki v zvezi z zamrznitvijo sredstev ustrezata členu 15(1)(a) Uredbe št. 36/2012, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 2015/1828, dopušča, da se na sporna seznama uvrsti oseba, ki ima koristi od režima ali ga podpira, pa tudi z njo povezane osebe.

50      Nato so bila leta 2015 splošnemu merilu povezanosti s sirskim režimom dodana posebna merila za uvrščanje. Ta so od tedaj opredeljena v členu 27(2) in členu 28(2) Sklepa 2013/255, kakor je bil spremenjen s Sklepom 2015/1836, ter v členu 15(1a)(b) Uredbe št. 36/2012, kakor je bila spremenjena z Uredbo 2015/1828. V skladu s sodno prakso te določbe za sedem kategorij oseb, ki pripadajo določenim skupinam, določajo izpodbojno domnevo o povezanosti s sirskim režimom. Med temi kategorijami so med drugim „člani družin Assad ali Makhlouf“ (glej v tem smislu sodbo z dne 1. oktobra 2020, Makhlouf/Svet, C‑157/19 P, neobjavljena, EU:C:2020:777, točka 98).

51      Nazadnje, razsojeno je bilo, da so posebna merila za uvrščanje na seznam v zvezi s sedmimi kategorijami oseb, navedenimi v točki 50 zgoraj, v razmerju do splošnega merila povezanosti s sirskim režimom avtonomna, zato že sama pripadnost eni od teh sedmih kategorij oseb zadostuje za sprejetje omejevalnih ukrepov iz teh členov, ne da bi bilo treba predložiti dokaze o podpori obstoječemu sirskemu režimu ali o koristih, ki jih imajo zadevne osebe od njega (glej v tem smislu sodbo z dne 1. oktobra 2020, Makhlouf/Svet, C‑157/19 P, neobjavljena, EU:C:2020:777, točka 83).

52      Na podlagi navedenega je treba sklepati, da je merilo družinske pripadnosti, uvedeno z akti iz leta 2015, objektivno, avtonomno in zadostno merilo, ki samo po sebi upravičuje sprejetje omejevalnih ukrepov proti „članom družine [Makhlouf]“ z uvrstitvijo njihovih imen na seznam oseb, za katere veljajo ti ukrepi, zgolj zato, ker pripadajo tej družini. V nasprotju z navedbami tožeče stranke iz točke 48 zgoraj to merilo ne velja samo za „vplivne“ člane te družine.

53      Je pa tudi res, da člena 27(3) in 28(3) Sklepa 2013/255, kakor je bil spremenjen s Sklepom 2015/1836, ter člen 15(1b) Uredbe 36/2012, kakor je bila spremenjena z Uredbo 2015/1828, v bistvu določajo, da se osebe, za katere veljajo določbe, ki opredeljujejo merila za uvrščanje na seznam, ne uvrstijo na sporna seznama, če obstaja dovolj informacij o tem, da niso povezane s sirskim režimom, da nimajo vpliva nanj ali da ne pomenijo realne nevarnosti za izognitev omejevalnim ukrepom.

54      Zato je Svet glede na preudarke, navedene v točkah od 50 do 52 zgoraj, na podlagi sklepa o uvedbi zapuščinskega postopka ime tožeče stranke a priori upravičeno uvrstil na sporna seznama na podlagi izpodbojne domneve o povezanosti s sirskim režimom na podlagi merila družinske pripadnosti.

55      Nato bi morala tožeča stranka v okviru izpodbijanja izpodbijanih aktov predložiti dokaze, s katerimi bi ovrgla domnevo o povezanosti s sirskim režimom, na katero se je oprl Svet.

56      V zvezi s tem je bilo v sodni praksi potrjeno – kot je bilo opozorjeno v točki 38 zgoraj – da ker je dokazno breme glede utemeljenosti omejevalnih ukrepov načeloma na Svetu, tožeči stranki za ovrženje domneve o povezanosti s sirskim režimom ni mogoče naložiti previsokega dokaznega standarda (glej v tem smislu sodbo z dne 16. marca 2022, Sabra/Svet, T‑249/20, EU:T:2022:140, točki 132 in 133 ter navedena sodna praksa).

57      Tako je treba šteti, da je tožeča stranka uspela ovreči domnevo o povezanosti s sirskim režimom, ki jo med drugim določajo določbe, ki opredeljujejo merilo družinske pripadnosti, če navede utemeljitve ali elemente, s katerimi je mogoče resno omajati zanesljivost dokazov, ki jih je predložil Svet, ali njihovo presojo, ali če v skladu s členom 27(3) in členom 28(3) Sklepa 2013/255, kakor je bil spremenjen s Sklepom 2015/1836, ter členom 15(1b) Uredbe št. 36/2012, kakor je bila spremenjena z Uredbo 2015/1828, sodišču Unije predloži sklenjen krog indicev o neobstoju ali prenehanju povezave s sirskim režimom, o neobstoju vpliva na navedeni režim ali o tem, da ne pomeni realne nevarnosti za izognitev omejevalnim ukrepom (glej sodbo z dne 16. marca 2022, Sabra/Svet, T‑249/20, EU:T:2022:140, točka 133 in navedena sodna praksa).

58      Da bi ovrgla domnevo o povezanosti s sirskim režimom, tožeča stranka navaja, da je otroštvo in mladost preživljala pri materi v Libanonu in da nikoli ni živela v Siriji. V zvezi s tem pojasnjuje, da se je rodila v zgolj nekajmesečni zakonski zvezi pokojnika in njegove nekdanje žene Nawal Jazaeri, in dodaja, da se je s svojim očetom srečala šele, ko je dopolnila 11 let, nato pa ga je srečevala zelo redko. Nazadnje je navedla, da je sirska državljanka, vendar je leta 1990 z materjo emigrirala v Združene države Amerike, kjer je pridobila ameriško državljanstvo in obiskovala visokošolski študij. Navaja, da živi v Združenih državah Amerike z možem, ki je savdski državljan, s katerim se je poročila leta 1999, in dvema otrokoma, ki sta prav tako ameriška državljana.

59      Tožeča stranka v utemeljitev svojih trditev navaja naslednje dokaze:

–        kopijo svojega potnega lista, ki so ga izdali ameriški organi;

–        kopijo diplome o srednješolski izobrazbi, pridobljeno leta 1984 v Libanonu;

–        kopiji dveh diplom, od katerih je eno leta 1992 podelila University of Utah (univerza v Utahu, ZDA), drugo pa leta 2016 George Mason University (univerza George Mason, Virginija, Združene države Amerike);

–        kopijo poročne listine v zvezi s zakonsko zvezo s savdskim državljanom, sklenjeno leta 1999 v Fairfaxu, Virginija (Združene države Amerike);

–        kopijo ameriških potnih listov svojih dveh mladoletnih otrok, ki sta bila rojena leta 2007 v Saudovi Arabiji oziroma leta 2009 v Združenih državah Amerike;

–        kopijo spričeval otrok iz šol v mestu Fairfax v Virginiji (Združene države Amerike);

–        kopijo dveh računov za občinski davek za stanovanje v mestu Fairfax v Virginiji (Združene države Amerike) za leti 2017 in 2021;

–        zavarovalno polico za vozilo, izdano na ime tožeče stranke in poslano na isti naslov v Fairfaxu;

–        kopijo odčitka vodomera na ime tožeče stranke za obdobje od 8. avgusta 2017 do 3. novembra 2022, na katerem je naveden isti naslov v Fairfaxu;

–        osmrtnico.

60      Uvodoma je treba ugotoviti, da so bili dokazi, ki jih je predložila tožeča stranka in med katerimi so nekateri izhajali iz vladnih in upravnih organov ter zasebnih podjetij, s katerimi tožeča stranka načeloma ne more manipulirati ali nanje vplivati, pridobljeni in tempore non suspecto, nepovezano z uporabo v tem postopku ali v upravnih postopkih, ki so potekali pred tem.

61      Poleg tega trditev tožeče stranke, da nikoli ni živela v Siriji, potrjuje na eni strani kopija njenega potnega lista, iz katerega je razvidno, da je bila rojena v Libanonu, in na drugi strani diploma o srednješolskem izobraževanju, ki jo je izdala libanonska šolska ustanova.

62      Tudi drugi dokazi kažejo na to, da tožeča stranka že desetletja živi v Združenih državah Amerike, da je poročena z državljanom Saudove Arabije in da so njuni otroci državljani Združenih držav Amerike ali se tam šolajo.

63      V skladu s sodno prakso dejstvo, da nekdo živi zunaj Sirije, samo po sebi ne potrjuje zadostno, da ni povezan s sirskim režimom (sodbi z dne 12. marca 2014, Al Assad/Svet, T‑202/12, EU:T:2014:113, točka 104, in z dne 14. aprila 2021, Al-Tarazi/Svet, T‑260/19, neobjavljena, EU:T:2021:187, točka 149), Svet pa – ki ne izpodbija nobenega od dokazov, ki jih je predložila tožeča stranka – meni, da ti dokazi niso takšni, da bi bilo mogoče z njimi ovreči domnevo o povezanosti z režimom na podlagi merila družinske pripadnosti.

64      Vendar je tožeča stranka v fazi replike predložila očetovo osmrtnico, objavljeno v arabščini (v nadaljevanju: osmrtnica), v zvezi s katero je navedla, da se je z njo seznanila šele po tem, ko je bila posredovana tretjim osebam v okviru drugega sodnega postopka. Navaja, da v času vložitve tožbe z njo ni razpolagala, ker je živela povsem ločeno od sirskega konteksta in ni sodelovala pri pogrebnih obredih v zvezi s pokojnikom.

65      To trditev na eni strani potrjuje dejstvo, da so v osmrtnici navedena imena petih sinov in dveh hčera pokojnika, ne pa tudi tožeče stranke.

66      Poleg tega sta v osmrtnici navedeni imeni dveh žena pokojnika, in sicer Ghada Mhana in Hala Tarif Almaghout, ni pa omenjena mati tožeče stranke, Nawal Jazaeri. Ta opustitev je še toliko bolj presenetljiva, ker so v navedeni osmrtnici navedeni drugi sorodniki pokojnika, ki so umrli pred njim.

67      Zato dejstvo, da v osmrtnici ni bilo navedeno ime tožničine matere, potrjuje trditev tožeče stranke o kratkem trajanju razmerja med njeno materjo in pokojnikom.

68      V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je bila tožeča stranka rojena leta 1967, s spornih seznamov pa je razvidno, da je bil Rami Makhlouf, najstarejši sin pokojnika in njegove druge žene, rojen leta 1969, kar prav tako potrjuje kratkotrajnost zveze med staršema tožeče stranke.

69      Podatki iz osmrtnice nasploh potrjujejo trditev tožeče stranke, da že od otroštva živi odmaknjeno ne le od sirskega konteksta, temveč tudi od družine pokojnika, za katero se zdi, da ji je tuja.

70      Tako sklepanje je še toliko bolj prepričljivo glede na dokaze, ki jih je predložila tožeča stranka in iz katerih je razvidno, da je od selitve leta 1990 središče njenih interesov v Združenih državah Amerike. To na eni strani potrjujeta dve diplomi ameriških univerz, prva iz leta 1992 in druga iz leta 2016.

71      Na drugi strani je tožeča stranka predložila tudi različne račune, povezane z bivanjem v Fairfaxu.

72      Glede na preudarke iz točke 60 zgoraj je treba presoditi, da so dokazi, ki jih je predložila tožeča stranka, skladni in verodostojni ter da kot celota pravno zadostno potrjujejo njene trditve glede njene ločenosti od družine Makhlouf.

73      Dokazi, ki jih je predložila tožeča stranka, torej predstavljajo sklop dovolj konkretnih, natančnih in skladnih dokazov o neobstoju ali prenehanju povezave s sirskim režimom, o odsotnosti vpliva na ta režim ali o odsotnosti povezave z realno nevarnostjo za izognitev omejevalnim ukrepom v smislu sodne prakse iz točke 57 zgoraj, zato je treba šteti, da je tožeča stranka ustrezno ovrgla domnevo o povezanosti s sirskim režimom na podlagi merila družinske pripadnosti.

74      Svet v zvezi s tem v svojih pisnih vlogah navaja samo to, da namen izpodbijanih aktov ni bil samo v tem, da se prepreči prenos zapuščine pokojnika na njegove dediče, vključno s tožečo stranko, kot izhaja iz uvodne izjave 3 prvotnih aktov, temveč tudi v tem, da se prepreči, da bi se štirje sinovi pokojnika, za katere so že veljali omejevalni ukrepi, s tožečo stranko dogovorili o zaobidu zamrznitve sredstev iz njihovega dednega deleža. Nato je na obravnavi trdil, da fizična ločenost tožeče stranke – torej njeno prebivanje v Združenih državah Amerike – ne pomeni, da se je ta oddaljila od sirskega režima ali od preostalih članov družine Makhlouf.

75      Vendar tako splošna in celo hipotetična trditev, ki ni z ničemer podkrepljena, ne more omajati verodostojnosti dokazov, ki jih je tožeča stranka predložila za ovrženje domneve o povezanosti s sirskim režimom.

76      Iz tega sledi, da Svet ni zadostil dokaznemu bremenu, ki ga je nosil v zvezi z dokazovanjem utemeljenosti izpodbijanih aktov, potem ko je tožeča stranka izpodbijane akte izpodbijala na podlagi dokazov v smislu sodne prakse, navedene v točkah od 38 do 40 zgoraj.

77      V teh okoliščinah je bila v zvezi z izpodbijanimi akti storjena napaka pri presoji.

78      Na podlagi vsega navedenega je treba drugemu tožbenemu razlogu ugoditi in posledično izpodbijane akte razglasiti za nične, ne da bi bilo treba analizirati prvi, tretji in četrti tožbeni razlog.

 Časovni učinki razglasitve ničnosti izpodbijanih aktov

79      V zvezi s podrednim predlogom Sveta iz odgovora na tožbo, naj se učinki Izvedbenega sklepa 2022/242 ohranijo, dokler ne začne učinkovati delna razglasitev ničnosti Izvedbene uredbe 2022/237 za tožečo stranko, je treba spomniti, da je Svet s tem sklepom ime tožeče stranke z 21. februarjem 2022 uvrstil na seznam oseb, za katere veljajo omejevalni ukrepi iz Priloge I k Sklepu 2013/255. S sprejetjem Sklepa 2022/849 (glej točko 19 zgoraj) je bila uvrstitev tožeče stranke na sporna seznama podaljšana do 1. junija 2023.

80      Poleg tega je Svet Prilogo I k Sklepu 2013/255 s Sklepom 2023/1035 posodobil tako, da je ime tožeče stranke na njem ohranil do 1. junija 2024 (glej točko 20 zgoraj).

81      Vendar je Svet s Sklepom Sveta (SZVP) 2024/1510 z dne 27. maja 2024 o spremembi Sklepa 2013/255 (UL L 2024/1510) seznam oseb, za katere veljajo omejevalni ukrepi iz Priloge I k Sklepu 2013/255, posodobil tako, da je ime tožeče stranke na tem seznamu ohranil do 1. junija 2025.

82      Čeprav torej razglasitev ničnosti Izvedbenega sklepa 2022/242 in Sklepa 2023/1035 v delu, v katerem se nanašata na tožečo stranko, pomeni razglasitev ničnosti uvrstitve njenega imena na seznam iz Priloge I k Sklepu 2013/255 za obdobje od 21. februarja 2022 do 1. junija 2024, pa se ta razglasitev ničnosti ne nanaša na Sklep 2024/1510, ki ni predmet te tožbe.

83      Ker torej za tožečo stranko zdaj veljajo novi omejevalni ukrepi, je podredni predlog Sveta v zvezi s časovnimi učinki razglasitve delne ničnosti Izvedbenega sklepa 2022/242 iz točke 80 zgoraj postal brezpredmeten.

 Odškodninski zahtevek

84      Tožeča stranka trdi, da je napaka pri presoji, ki jo je v zvezi z izpodbijanimi akti storil Svet, dovolj resna kršitev pravnega pravila, katerega namen je podelitev pravic posameznikom. Dodaja še, da izpodbijani akti resno škodijo njenemu ugledu.

85      Svet izpodbija trditve tožeče stranke in zlasti trdi, da izpodbijani akti niso nezakoniti in da je treba zato odškodninski zahtevek v celoti zavrniti.

86      Svet opozarja tudi na to, da tožeča stranka ni predložila nobenega dokaza, na podlagi katerega bi bilo mogoče s potrebno natančnostjo opredeliti naravo, resničnost in obseg zatrjevane nepremoženjske škode. Zato dvomi o dopustnosti odškodninskega zahtevka.

87      V zvezi s tem je dovolj spomniti, da mora biti za uveljavljanje nepogodbene odgovornosti Unije za protipravno ravnanje njenih institucij v smislu člena 340, drugi odstavek, PDEU izpolnjenih več pogojev, in sicer da je ravnanje, ki se institucijam očita, protipravno, da je škoda dejansko nastala in da med domnevnim ravnanjem in zatrjevano škodo obstaja vzročna zveza. Ker pa so navedeni trije pogoji za uveljavljanje odgovornosti kumulativni, se lahko odškodninska tožba zavrne že ob neizpolnjenosti enega od njih, ne da bi bilo treba preučiti preostala dva pogoja (sodba z dne 22. junija 2022, Haswani/Svet, T‑479/21, neobjavljena, EU:T:2022:383, točka 155).

88      Tožeča stranka v utemeljitev svojih odškodninskih zahtevkov v bistvu navaja, da je Svet s tem, ko ni imel informacij ali dokazov o utemeljenosti omejevalnih ukrepov zoper njo, storil dovolj resno kršitev pravnega pravila, katerega namen je podelitev pravic posameznikom v smislu sodne prakse na podlagi člena 340, drugi odstavek, PDEU.

89      Zato je treba ugotoviti, ali napaka pri presoji, ugotovljena pri drugem tožbenem razlogu, pomeni nezakonitost, ki lahko povzroči nepogodbeno odgovornost Unije.

90      V zvezi s tem je treba spomniti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso ugotovitev nezakonitosti pravnega akta Unije ni dovolj – pa naj bo to še tako obžalovanja vredno – da bi se štelo, da zato samodejno pride do nepogodbene odgovornosti Unije, povezane z nezakonitostjo ravnanja ene od njenih institucij. Da bi se štelo, da je izpolnjen ta pogoj, je s sodno prakso namreč zahtevano, da tožeča stranka dokaže, prvič, da zadevna institucija ni zgolj ravnala nezakonito, ampak je dovolj resno kršila pravno pravilo, katerega namen je podelitev pravic posameznikom (glej sodbo z dne 7. julija 2021, HTTS/Svet, T‑692/15 RENV, EU:T:2021:410, točka 53 in navedena sodna praksa).

91      V skladu s sodno prakso pa sodišče Unije pri presoji, ali je kršitev pravila prava Unije dovolj resna, upošteva zlasti zapletenost položajev, ki jih je treba urediti, težave pri uporabi ali razlagi besedil in predvsem obseg diskrecijske pravice avtorja izpodbijanega akta (sodba z dne 10. septembra 2019, HTTS/Svet, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, točka 42).

92      Tako lahko le ugotovitev nepravilnosti, ki je običajno skrbna in vestna uprava v podobnih okoliščinah ne bi storila, omogoči vzpostavitev nepogodbene odgovornosti Unije (sodba z dne 10. septembra 2019, HTTS/Svet, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, točka 43).

93      Dokaz dovolj resne kršitve je zlasti na področju omejevalnih ukrepov namenjen temu, da naloge, ki jo mora zadevna institucija izpolniti v splošnem interesu Unije in njenih držav članic, ne ovira tveganje, da bo ta institucija nazadnje pozvana k povrnitvi škode, ki bi jo lahko utrpele osebe, na katere bi se lahko nanašali njeni akti, pri čemer pa ti posamezniki ne smejo nositi premoženjskega ali nepremoženjskega bremena očitnih in neopravičljivih kršitev obveznosti zadevne institucije (glej sodbo z dne 7. julija 2021, Bateni/Svet, T‑455/17, EU:T:2021:411, točka 87 in navedena sodna praksa).

94      V obravnavani zadevi, kot je navedeno v točki 15 zgoraj, je Svet v času, ko je bilo ime tožeče stranke uvrščeno na sporna seznama, razpolagal s sklepom o uvedbi zapuščinskega postopka, iz katerega je bila med drugim razvidna pripadnost tožeče stranke družini Makhlouf. Tožeča stranka ne izpodbija niti pravilnosti niti resničnosti dejanskih podatkov niti dokazne vrednosti tega sklepa. Ta dokument, ki ga je izdalo sirsko sodišče, je torej zadosten dokaz, s katerim je lahko Svet a priori podkrepil obrazložitev uvrstitve tožeče stranke na sporna seznama na podlagi merila družinske pripadnosti.

95      V zvezi s tem je treba spomniti, da je merilo družinske pripadnosti objektivno, samostojno in zadostno merilo za uvrstitev, zato Svetu ni bilo treba dokazati povezave med tožečo stranko kot članico družine Makhlouf in sirskim režimom (glej točko 52 zgoraj).

96      Svet je torej ob sprejetju izpodbijanih aktov imel zadosten dokaz za stališče, da so izpolnjeni pogoji za domnevo o povezanosti s sirskim režimom, zato trditev tožeče stranke, da je v bistvu napaka Sveta pri presoji dovolj resna kršitev pravnega pravila, katerega namen je podelitev pravic posameznikom, ne more uspeti.

97      Napako pri presoji kot tožbeni razlog v utemeljitev ničnostne tožbe je treba namreč razlikovati od očitne in resne prekoračitve diskrecijske pravice, ki se uveljavlja zato, da bi se v okviru odškodninske tožbe ugotovila dovolj resna kršitev pravnega pravila, s katerim so posameznikom podeljene pravice (glej v tem smislu sodbo z dne 7. julija 2021, Bateni/Svet, T‑455/17, EU:T:2021:411, točka 113).

98      V zvezi s tem je treba ugotoviti, da tožeča stranka ne navaja nobenega posebnega argumenta, na podlagi katerega bi bilo mogoče razumeti, zakaj je napaka Sveta pri presoji dovolj resna kršitev pravnega pravila, katerega namen je podelitev pravic posameznikom, ki bi lahko povzročila nepogodbeno odgovornost Unije. Opira se le na nezmožnost Sveta, da predloži dokaze za utemeljitev izpodbijanih aktov.

99      Na podlagi napake pri presoji pa samodejno – kot predlaga tožeča stranka – ni mogoče sklepati, da je Svet dovolj resno kršil vsebinske pogoje za uvrstitev imena tožeče stranke na sporna seznama.

100    Zato kljub nezakonitosti izpodbijanih aktov glede na sklep o uvedbi zapuščinskega postopka, o čemer se je presojalo z vidika domneve o povezanosti s sirskim režimom na podlagi merila družinske povezanosti, ni mogoče trditi, da je Svet očitno in resno prekoračil svojo diskrecijsko pravico in s tem povzročil nepogodbeno odgovornost Unije.

101    V teh okoliščinah – četudi Svet pri dokazovanju utemeljenosti izpodbijanih aktov v okviru njihovega izpodbijanja ni zadostil dokaznemu bremenu, ki ga je nosil – ni mogoče šteti, da je ta napaka pri presoji v smislu sodne prakse iz točk 95 in 96 zgoraj tako očitna in neopravičljiva, da je običajno skrbna in vestna uprava v podobnih okoliščinah ne bi storila.

102    Ker so pogoji za uveljavljanje odgovornosti Unije kumulativni, je treba odškodninski zahtevek zavrniti, ne da bi bilo treba preučiti preostala dva pogoja iz točke 89 zgoraj niti a fortiori dopustnost tega zahtevka.

 Stroški

103    V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker Svet ni uspel, mu je treba v skladu s predlogom tožeče stranke naložiti plačilo stroškov.

Iz teh razlogov je

SPLOŠNO SODIŠČE (deveti razširjeni senat)

razsodilo:

1.      Izvedbeni sklep Sveta (SZVP) 2020/242 z dne 21. februarja 2022 o izvajanju Sklepa 2013/255/SZVP o omejevalnih ukrepih proti Siriji in Izvedbena uredba Sveta (EU) 2020/237 z dne 21. februarja 2022 o izvajanju Uredbe (EU) št. 36/2012 o omejevalnih ukrepih glede na razmere v Siriji se razglasita za nična v delu, v katerem se nanašata na Shahlo Makhlouf.

2.      Sklep Sveta (SZVP) 2023/1035 z dne 25. maja 2023 o spremembi Sklepa 2013/255/SZVP o omejevalnih ukrepih glede na razmere v Siriji in Izvedbena uredba Sveta (EU) 2023/1027 z dne 25. maja 2023 o izvajanju Uredbe (EU) št. 36/2012 o omejevalnih ukrepih glede na razmere v Siriji se razglasita za nična v delu, v katerem se nanašata na Shahlo Makhlouf.

3.      Tožba se v preostalem zavrne.

4.      Svetu Evropske unije se naloži plačilo stroškov.

Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 17. julija 2024.

Podpisi

*      Jezik postopka: francoščina.